I. — Introduction

Ce que les modernes appellent la liberté politique ne ressemble que de loin à ce que les anciens entendaient sous ce nom. A Rome, par exemple, aux beaux jours de la république, la liberté n'est autre chose que la souveraineté. Voter les lois dans les comices, élire les che& de l'État et, au besoin, les juger, voilà ce qui constitue les privilèges du citoyen. Pour tout le reste, religion, finances, administration, armée, commerce, industrie, on s'en remet au Sénat, dépositaire des précédents, gardien de la tradition. De là ce phénomène étrange d'une dépendance extrême jointe à une puissance qui n'a point de bornes. Tandis qu'au Forum tout pUe devant les tribus, l'individu et ses plus chers intérêts sont dans la main de l'État. Le peuple est roi, l'homme est esclave.

Chez les nations modernes il en est tout autrement. Le christianisme, dont nous sommes imbus, a renversé

le problème ; TindWidu, doué d'une &me immortelle^ est plus grand que l'État ; ou, pour mieux dire, l'État n'a plus qu'une mission: c'est d'assurer le développement du citoyen. Ce que les Romains abandonnaient au sénat est pour nous l'essentiel; ce qu'ils se réservaient n'est pour nous que l'accessoire. Liberté religieuse, liberté d'éducation, liberté individuelle, liberté de pensée et d'action, voilà ce que réclament les peuples civilisés, voilà ce qu'il leur £aut à tout prix et avant tout. Le premier devoir d'un gouvernement, son premier titre au respect et à la durée, ce n'est plus la politique, la guerre ou la conquête, c'est le maintien et la protection des droits individuels. L'État n'a plus son but en lui-même, il n'est plus qu'une garantie.

Organiser cette garantie nécessaire, faire que l'État soit assez puissant pour maintenir la justice et la paix, sans soumettre la liberté à des restrictions inutiles ou oppressives, sans empiéter sur les droits de l'homme et du chrétien, tel est aujourd'hui le problème de la politique; à vrai dire, ce problème est depuis longtemps résolu. Si, dans la pratique, il s'en but de beaucoup que tous les peuples soient en pleine possession des garanties que demande la liberté , du moins en théorie ces garanties sont-elles connues. Il n'est pas de charte ni de constitution qui n'ait la prétention de les assurer. Un pouvoir exécutif assez fortement constitué pour donner aux personnes et aux intérêts une entière sécurité ; des élections qu'aucune influence n'altère ni ne trouble; deux Chambres partagées de façon à ce que la passion populaire soit obligée de se refroidir;

â30 LE DEOIT DE PETITION.

des juges qui n'aient rien à craindre ni à espérer du gouvernement; une presse complètement libre, qui, les yeux toujours ouverts comme une sentinelle vigilante, répète par mille échos le cri de Topprimé ou dénonce l'injustice et la violence : telles sont en tous pays les conditions de la liberté.

A ces garanties constitutionnelles, que les peuples modernes possèdent à des degrés divers, et qui, selon moi, pour être vraïmentbienfaisantes, pour fortifier le pouvoir autant que pour servir la société, ont besoin d'être entières, il faut joindre un droit dont les Anglais ont tiré le plus heureux parti, je veux dire le droit de pétition. Il figure dans la constitution de 1852; on commence à en user, mais peut-être n'en sent-on pas encore toute la poi'tée. C'est sur ce point que je voudrais appeler l'attention.

Quelque bien constitué que soit un pays, quelque parfaite que soit l'organisation des pouvoirs publics ou la représentation des intérêts généraux, il restera toujours en dehors de ce système une multitude d'intérêts privés qui seront ou se croiront lésés ; il y aura toujours des citoyens qui, à tort ou à raison, voudront élever la voix pour se plaindre et réclamer l'exécution ou la réforme des lois. Comprimer ces plaintes particulières, c'est à la fois commettre une injustice et réunir dans une opposition toujours dangereuse des hommes qui n'ont en commun que de soufPrir. Au contraire, accueillez toutes les réclamations, soyez justes pour celles qui sont fondées, indulgents pour celles qui ont tout au moins un prétexte légitime, non-seulement vous dissi-

pez les mécontentements particuliers, mais vous habituez le citoyen à compter sur la justice de l'État, \ous lui faites aimer un pouvoir qui l'écoute, vous l'attachez aux institutions qui le protègent. C'est ainsi que le droit de pétition, largement entendu, devient une garantie excellente ; il est à la portée de. la victime la plus obscure; il atteint l'injustice, fût-elle au plus haut rang.

IL — Le droit de pétition en Angleterre.

Suivons l'histoire du droit de pétition en Angleterre ; aussi bien quand il s'agit de liberté c'est toujours là qu'il faut aller prendre des leçons. Ce droit, comme toutes les libertés anglaises, se perd dans la nuit du passé; mais pendant longtemps il n'a servi qu'à des griefs personnels ou locaux. Il faut un parlement libre pour qu'on puisse lui adresser des pétitions politiques ; autrement la jalousie de l'autorité étouffe un débat qui l'effraye. Ce n'est donc que vers la fin du dernier siècle que les pétitions, limitées jusque-là à des intérêts privés, ont pris un caractère différent ; c'est aussi, il faut le remarquer, c'est aussi de la même époque que date la grande influence du parlement. Les deux choses se tiennent et s'entr'aident mutuellement. Des Chambres indépendantes encouragent les citoyens à chercher un appui qui ne manque jamais ; des pétitions qui mettent les Chambres en communication de plus en plus directe avec le pays affermissent et étendent Fautorité des représentants de la nation.

232 LE DaOIT DE PETITION.

L'abolition de la traite des noirs, sollicitée en 1782 par les quakers, redemandée en 1787 et 1788 par un nombre de signatures qui grossissait chaque année, fut la première victoire législative obtenue par des pétitions, n y a des libertés qui ont une moins noble origine. Pitt, nous di^on, s'efEraya, non pas de la réforme en ellemême, mais des moyens qu'on avait pris pour assurer le triomphe de l'opinion; il craignit qu'en des causes moins légitimes on ne se servit de cette pression du dehors qui rinquiétait. Au fond, il ne se trompait guère; le droit de pétition allait désormais jouer un rôle politique ; mais on ne voit pas qu'il en soit résulté de danger sérieux pour la constitution. Tout au contraire, ce droit, étendu aux intérêts publics, a pour ainsi dire désarmé les partis. On ne songe pas à se révolter quand on croit arriver à ses fins en réunissant mille signatures au bas d'un papier. Il y a là une confiiance générale dans le droit, une sécurité civique, qui est une des grandes forces du gouvernement anglais. En France, on se défie toujours du pouvoir; dès que l'opinion s'échauffe, on fait ou l'on rêve une révolution; en Angleterre on rédige une pétition, signée du pays tout entier. La révolution se fait sans coups de feu, sans désordres et sans misères. Il suffit de quelques feuilles de parchemin.

C'est ainsi que l'abolition de l'esclavage a été obtenue par vingt mille pétitions, présentées de 1824 à 1833; c'est ainsi que de 1825 à 1829 six mille pétitions ont demandé Témancipation catholique; et l'émancipation l'a emporté, malgré deux mille pétitions adressées par

des protestants plus ardents qu'éclairés ^ La discussion qu'amènent tôt ou tard des pétitions sérieuses a, en effet, ce grand avantage, que peu à peu la lumière se fait, et que la raison perce le nuage; elle a aussi ce résultat admirable que, se répétant chaque année, elle n'interdit jamais l'espoir à ceux qui sollicitent ; tout au contraire, d'une session à l'autre, ils peuvent compter le ÎQombre des voix qui grossissent leur cause, et calculer le moment où la minorité deviendra la majorité. Pour qui n'entend que le bruit de l'heure présente , ces pétitions politiques sont un trouble importun; pour l'homme d'État qui voit de plus haut, cette porte ouverte à toutes les espérances honnêtes répand dans les âmes les plus ardentes je ne sais quelle sérénité, et leur donne une patience qui est le gage le plus certain de la paix dans l'État.

Parmi les mesures obtenues par l'agitation pacifique des pétitions, je pourrais citer encore la réforme du parlement, le rapport des lois des céréales, la liberté de commerce, mais je ne veux pas entrer dans de trop longs détails; il me suffira de dire que dans les trente dernières années il n'est pas de changement considérable dans la législation angkise qui n'ait été provoqué, soutenu, emporté par l'action incessante des pétitions. Ces pétitions, le parlement les a toujours accueillies, quelque contraires qu'elles fussent aux idées et aux sentiments de la majorité, quelque fort qu'en fût le langage. Jamais le parlement ne tolère la menace ou le manque de res-

1. Erskine May. Conttitutional history of England» Londres, 1861, t. I) p. 439 et 8ttiT.

pect ; mais il s'honore, et prouve sa haute raison en laissant une entière liberté à toutes les plaintes et à tous les désirs. Il sait qu'il est fait pour écouter le pays, il se glorifie d'être l'organe de la nation, et d'ailleurs il a une trop longue expérience pour ignorer que le temps donne souvent tort à la sagesse du jour. En politique, il n'y a point d'absolu; les rêves de la veille sont quelquefois les vérités du lendemain.

Ce n'est pas que tous les moyens employés pour obtenir des signatures aient toujours été louables; mais tandis qu'en France, à la première contrariété, on supprime le droit pour en éviter l'abus, en Angleterre on est d'une tolérance à toute épreuve. Pour sauver la liberté même, on se résigne aux excès et aux inconvénients de la liberté. On sait que si l'écorce est amère, le fruit est toujours excellent. C'est ainsi que plus d'une fois on a reçu au parlement des milliers de pétitions, toutes calquées sur un même modèle , et revêtues de millions de signatures, sans s'inquiéter outre mesure des démarches faites par des comités actifs, entreprenants et presque séditieux. On s'est contenté de dénoncer au parlement une ressemblance de rédaction qui trahissait la main des meneurs, plus qu'elle n'indiquait la volonté des signataires; au lieu d'accueillir ces pétitions comme l'expression du sentiment général, on les a condamnées comme étant l'abus d'un droit civique. Une fois éclairée, l'opinion a fait justice de ces majorités factices; les pétitions sont tombées d'eUes-mêmes. A suivre une autre marche, le parlement eût donné à ces demandes une importance qu'elles n'avaient pas. Son

ef&oi eût créé un danger^ sa patience a fait évanouir des chimères, et la liberté, toujours respectable, même dans les égarements de quelques hommes, a été maintenue au profit de tous.

Taudis que le nombre des pétitions grossissait chaque année, leur importance s'accroissait encore par la discussion publique qui en accompagnait le dépôt. Quel que fût Tordre du jour, on écoutait d'abord les plaintes des pétitionnaires ; si bien que lorsqu'une question échauffait les esprits, elle revenait chaque jour encombrer la Chambre des communes. Après lacté de réforme, cet examen de pétitions menaça de devenir la seule occupation du parlement. Ce fut alors qu'après plusieurs mesures insuffisantes le parlement, par un coup hardi, mais nécessaire, décida, en 1839, que désormais il n'y aurait plus de débats lors du dépôt des pétitions. En agissant de la sorte le parlement n'entendit pas affaiblir un droit sacré, et ce fut ainsi que l'opinion publique accepta la réforme, car depuis 1 839 les pétitions n'ont pas cessé d'affiuer^ C'est qu'en effets en même temps qu'elle écartait des discussions oiseuses ou mal placées, la Chambre prenait des mesures effectives pour donner aux pétitions un effet utile et immédiat. Dans le nouveau système, on ne trouble plus l'ordre des sé^ances par des discours jetés au milieu d'occupations non

t. Dans les cinq années finissant en 1843, la Chambre des communes reçut 94,000 pétitions; de 1843 à 1848, elle en reçut 66,000; de 1848 à 1853, on en compte 54,908; de 1853 à 1858, 47,669. En 1860, on en a reçu 24,279, le plus grand chiffre qu'aient jamais atteint les pétitions, liormis l'annûe 1843. Erskine May, ConstUutional history of England, t. I, p. 442,

â36 LE DROIT DE PÉTITION.

moins urgentes ; mais la pétition, renvoyée à un comité, est aussitôt examinée et publiée. « Les rapports du comité, nous dit H. Erskine May^ sont imprimés trois fois par semaine, et indiquent sous autant de chapitres non-seulement le titre de chaque pétition, mais le chifire des signatures, l'objet général de la demande, le nombre total des pétitions et des signatures pour chaque question. Et toutes les fois que la nature des arguments et des faits ou que Timporta^ce de la pétition le requiert, le comité la fait imprimer in extenso dans un appendice qu'on met à la disposition du public au plus bas prix possible, d C'est ainsi que tous les ans le parlement publie in extenso un millier de pétitions qui donnent en chaque session la statistique de l'opinion et des voeux du pays. La voix du peuple est toujours écoutée ; le droit , mieux réglé, n'a fait que gagner à ce changement de pubUcité.

Rendons-nous compte de la situation faite aux pétitions par le règlement [standing orders) de la Chambre des communes. Ces adresses au parlement peuvent être faites au nom d'un intérêt privé et d'un droit violé, ou au nom d'un intérêt public. Les premières sont urgentes ; il ne faut pas que la loi soit outragée dans la personne d'un citoyen. Aussi pour celles-là le règlement fait-il une exception. On ouvre la discussion, séance tenante. Par exemple, en 1844, un pétitionnaire se plaignit que la poste lui retenait et lui ouvrait ses lettres; la Chambre se saisit à l'instant de la demande pour vérifier

f . Erskine May. Law and privilèges, p. 438.

LE DROIT DE PfTITlOR. 237

Fabus dénoncé, et au besoin faire justice. Quand il s'agît de défendre l'individu lésé, il n'y a donc jamais de retard. Il n'y en a pas davantage si Ton déclare au parlement que les privilèges de la Chambre sont menacés. Elle ne s'inquiète pas moins de sa dignité que de la liberté et du droit des citoyens ^

Quant aux pétitions qui touchent à un intérêt public, si elles sont urgentes, il est évident qu'elles arrivent de suite à discussion, puisque chacun des membres de la Chambre a le droit d'interpeller les ministres ; et, de fait, il ne se passe guère de séance où l'on n'use de ce privilège. Les pétitions qu'on renvoie au comité sont donc celles qui peuvent attendre, et ce renvoi même assure l'efficacité du droit. Grouper les pétitions et les publier, c'est leur donner au jour de la discussion la double force du nombre et de l'opinion. Comprend-on maintenant, comment la réforme de 1839 a été populaire ; elle fait du droit de pétition un ressort régulier, et lui assure une belle place parmi les nombreuses garanties de la liberté.

Il faut encore remarquer que la Chambre des lords, moins encombrée que la Chambre des communes, est restée fidèle à l'ancien usage. Le pahr qui présente une pétition ne se contente pas de la déposer sur le bureau ; il la discute et la commente. On voit combien il est aisé de dénoncer un acte inconstitutionnel ou illégal, et de quelle façon simple et rapide toute personne qui se croit opprimée peut appeler à son aide le secours du Parlement et l'opinion du pays.