KÊTAT INDEPENDANT DU CONGO

En écrivant ces pages, notre seul but est d'exposer, d'après les principes de droit international, la situation juridique de TËtat du Congo, d'examiner quand cet Ëtat a commencé d'exister, quelle action a exercée sur lui la conférence de Berlin de 1884 et de 1885 et à quel point sont légitimes certaines réclamations qui viennent d'être élevées à son égard.

Le droit international n'est nullement la panacée merveilleuse qu'on se représente volontiers; il n'a même point la mission directe d'empêcher l'injustice et la violence; en d'autres termes, il ne doit point agir par lui-même. Mais, comme le droit public, comme le droit privé, sur un terrain plus vaste, il est vrai, il met à la disposition des hommes des règles et des principes qu'eux-mêmes doivent appliquer s'ils veulent faire régner l'ordre et réaliser ainsi la liberté. Le droit des gens ou, pour

employer la terminologie moderne, le droit international est le droit qui régit les rapports des personnes morales qui s'appellent les Etats. Ceux-ci sont les sujets, les « points d attache» des relations dont le droit international est le règlement.

Si nous rappelons ces notions élémentaires, c'est que trop souvent elles sont perdues de vue; c*esl que trop souvent des publicistes et des jurisconsultes les négligent, soit qu'ils s'en tiennent à des théories mortes depuis longtemps, soit qu'ils ne se rendent pas compte des modiGcations qui se sont produites dans le domaine des faits. Les vieilles définitions montraient dans le droit des gens le droit « qui avait lieu entre plusieurs peuples ou entre les conducteurs des peuples », comme disait Grotius; elles reconnaissaient l'applicabilité de ses règles aux dynasties et aux maisons souveraines. Devant la science juridique contemporaine, le droit international régit uniquement les rapports des États.

L'Ëtat moderne lui-même est une institution toute différente des anciennes formes de communauté politique. Le mot « État », répétons-le (^), a fait son apparition assez tardivement; il vient de cette Italie de la fin du moyen âge où se sont produites presque toutes les créations de la politique; 1' « État »,

(*) E. Nys, VEtat et la notion de VEtat, Rwue de droit international et de législation comparée, deuxième série, t. III, p. 602.

lo StatOy était Tentourage immédiat du prince ; c'était ia réunion de ceux qui dirigeaient et qui gouvernaient. Plus tard Tessence même de TËtat envisagé comme pouvoir central s'est modifiée, des attributs nouveaux lui ont été conférés; ii ne s'agit plus de l'antique autorité tangible et visible qui se manifestait surtout pour menacer et pour châtier; ridée d'une personne juridique s'est fait accepter, personne distincte des chefs et des citoyens, personne dont la volonté elle-même est distincte des volontés de ses membres. L'État moderne, l'État contemporain est ainsi un être abstrait, vivant et agissant au moyen d'organes qui sont ou bien des individus agissant isolément ou bien des individus organisés en corps. Ces organes sont : le chef, le peuple, les autorités; à vrai dire, les autorités ne sont même pas des représentants de l'État; elles n'agissent pas pour lui; elles sont une partie de la personne de l'État, elles constituant, en réalité, une |)ariie agissant pour le tout, et même pour que des individus, soit pris isolément, soit organisés en corps, agissent officiellement et comme autorités, il faut qu'ils observent des formes dont l'inobservation empêche précisément leurs actes d'être autre chose que des actes personnels (^).

L'État moderne s'est tracé un programme qui, dans ses grandes lignes, est presque partout le même : il s'est attribué le droit de faire la guerre

(*) E. Ny8, Travail cité. Môme recueil, deuxième série, t. III, p. 617.

et a mis Gn aux pratiques barbares de la guerre privée; il a modifié la nolion de l'impôt qui, au moyen âge, résultait d'une convention entre les sujets et le prince et qui est devenu une taxation imposée par la seule volonté des gouvernants; il a reconnu toutefois à ses subordonnés des droits comme individus et comme citoyens; il a supprimé Fesclavagc et le servage; il a aboli les ordres qui sont inconciliables avec une organisation véritablement nationale; par la règle de Fégalité et surtout par l'obligation du service militaire personnel il continue à briser tout ce qui peut subsister des primitives organisations de clans et de tribus ; enfin, tout en proclamant la liberté de conscience et de culte, il se « sécularise », il se montre indifférent aux prescriptions religieuses.

Tel est l'État moderne, tel est le type déjà réalisé sur une partie de notre planète; tel est le modèle que la plupart des communautés politiques se proposent d'imiter.

Les États, les communautés politiques indépendantes forment à notre époque une société internationale; c'est la (c famille des nations » pour employer une terminologie vieillie, c'est la « société des Etats » pour nous servir de l'expression la mieux appropriée.

La (c société des Etats » est une création du génie européen dont l'apparition se place au xn* et au xui* siècle de notre ère. Le premier théâtre d'action

ne comprenait pas même toute l'Europe ; Textension ne se faisait point encore vers le Nord-Est et, pour nous en tenir à cette constatation, ce fut seulement au xvin* siècle que la Russie entra dans le système général. D'ailleurs, nombreux étaient les seigneuries, les principautés, les royaumes qui, à un titre quelconque, pouvaient revendiquer la qualité de sujets du droit des gens.

En Europe, la formation d'Etats à vastes territoires eut pour effet de réduire le nombre des membres de l'organisation internationale, tandis que s'élargit l'aire géographique sur laquelle s'appliquaient les combinaisons diplomatiques. Â la fin du xvni* siècle, les États-Unis de l'Amérique du Nord ont adhéré à ce droit des gens a européen »; au milieu duxix*siècle,unÉtat mahométan, la Turquie, fut admis à participer à ses avantages; à la fin du même siècle, à côté des peuples de l'Europe et de l'Amérique vinrent se ranger des nations des autres parties du monde. Il nous faut insister à ce point de vue sur la conférence internationale de la Paix. Quand, le 18 mai 1899, celle-ci ouvrit ses travaux à la Haye, vingt-six puissances étaient représentées. Parmi elles figuraient les Etats européens, des États américains, des pays asiatiques comme la Chine, le Japon, la Perse, le Siam, et les résolutions qui furent adoptées purent étendre leur action au delà du large cercle des États contractants par l'adhésion des puissances qui n'ont point été représentées.

Nous l'avons dit et nous le répétons, les dissertations des auteurs au sujet du fondement du droit

international sont devenues superflues. Le fait est là : il existe une société des Ëtats; les membres qui la composent ont l'idée du droit, c'est-à-dire de l'usage libre de leurs facultés; ils ont l'idée du devoir comprise dans l'idée du droit et inséparable de celle-ci; ils sont libres.

Que cette société des Ëtats soit encore imparfaite, qu'en comparaison des autres formes de l'association des hommes, elle présente de graves lacunes et décèle de sérieux défauts, qu'à vrai dire elle n'ait point fait encore un acte réellement collectif et se soit contentée de laisser agir en son nom ses membres les plus puissants, tout cela ne l'empêche pas d'être, de se manifester, de remplir dans l'œuvre de l'humanité un grand rôle. I^e doute n'est point possible : les trois éléments en partie historiques, en partie psychologiques et moraux sur la présence desquels repose la notion même du droit des gens, sont réunis de nos jours, savoir la présence et la coexistence de plusieurs Ëtats autonomes, le fait d'un commerce extérieur réglé et permanent entre ces Ëtats et leur volonté de se reconnaître mutuellement comme des sujets du droit dans les limites de la société des Ëtats et de soumettre leurs rap- -ports à une institution juridique commune C).

La société des Ëtats n'est nullement une société fermée; l'accession de nouveaux Ëtats est possible, elle est même aisée. Tout Ëlat nouvellement con-

(*) E Ny8, Quelques définitions du droit international. Revue de droit international et de législation comparée, deuxième série, t. V, p. 290 et suivantes.

stitué et possédant les caractéristiques de l*£tat civilisé peut entrer dans Fassociation internationale ; les États qui forment celle-ci ne peuvent point refuser de l'admettre. Le problème de Taccession a reçu des solutions de plus en plus larges; en d'autres mots, l'accession elle même a été facilitée; au fur et à mesure que la société internationale devenait plus vaste, elle se libérait des notions religieuses et tendait aussi à se constituer, abstraction faite de la question de race. Du reste, l'accession ne modifie en aucune manière l'organisation existante; elle n'exige pas de mesures nouvelles pour les États qui déjà faisaient partie de l'association. Enfin, il est une autre remarque à faire; comme le dit M. Westlake, « on ne songe guère davantage à exclure un État de la société internationale qu'on ne songe, dans un État déterminé, à expulser un sujet en vue de faire respecter la loi » [^).

Une question surgit, celle de savoir jusqu'où, suivant l'expression d'un auteur, s'étend <f le cadre de la communauté internationale » (^).

Le problème a été soulevé, il y a plus de deux siècles, quand l'idée prévalait d'après laquelle le droit des gens bornait son empire aux nations chrétiennes. Mais c'est l'illustre philosophe du droit, James Lorimer, qui eut l'honneur de lui donner une solution rationnelle.

(•; J. Wkstlakk, Études sur les priniipes du droit international. Traduit par E. Nts, p. 6.

(*) P. Lesbur, Introduction à un cours dé droit international public, p/96.

En droit international même, James Lorimer s'est efforcé de faire reconnaître la vieille distinction aristotélicienne de Tégalité absolue et de Tégalité relative et de revenir à la doctrine que les juristes scolastiques appelaient la proporlio; il admet le droit de chaque État d'être reconnu dans la mesure de son développement politique; il ne se fait point l'avocat de l'égalité des Ëtats. Etudiant de plus près la reconnaissance internationale, il note que l'humanité forme, dans sa condition actuelle, trois sphères concentriques : l'humanité civilisée, l'humanité barbare et l'humanité sauvage, auxquelles correspond de la part des nations civilisées un triple degré de reconnaissance : la reconnaissance politique plénière, la reconnaissance politique partielle et la reconnaissance naturelle ou purement humaine. « Le juriste qui s adonne à l'étude du droit international, ajoute M. Lorimer, n^a directement à s'occuper que de la première des trois sphères que nous venons d'énumérer. Cependant, comme le progrès ne consiste pas seulement à perfectionner les rapports qui naissent dans la sphère de la reconnaissance politique, mais à donner une plus grande expansion à cette sphère, il se trouve à chaque instant en contact avec les sphères externes et doit s'occuper ainsi des rapports où les communautés se trouvent vis-à-vis des communautés imparfaitement civilisées qui les entourent. Il n'est point tenu d'appliquer le droit international positif aux peuplades sauvages ni même aux nations barbares» mais il est obligé de rechercher jusqu'où et dans

dance, la liberlé d*un État commencent à Torigine même de la société politique dont il est formé ou quand il se sépare de la société dont il faisait précédemment partie.

Des exemples historiques offrent de l'intérêt. Ils sont nombreux. Nous choisirons le plus typique.

Le 4 juillet 1776, les représentants des États-Unis de TAmérique, assemblés en congrès général, publiaient solennellement et déclaraient que les colonies étaient et de droit devaient être des Etats libres et indépendants; qu'elles étaient franches et exemptes de toute obéissance à la couronne britannique ; que toute connexion politique entre elle et la Grande-Bretagne était et devait être dissoute, et qu'à titre d'États libres et indépendants, elles étaient pleinement autorisées à faire la guerre, conclure la paix, former des alliances, établir des règlements de commerce, faire tous autres actes et régler tous autres objets qu'il appartient à des États indépendants.

Le 17 septembre 1776, le congrès prenait en considération a un plan de traités à soumettre aux nations étrangères » et il adoptait un projet de traiié a conclure avec le roi de France. Le 6 février 1778, deux traités intervenaient entre le roi de France et les treize Ëtats unis de l'Amérique du Nord; l'un était un traité d'amitié et de commerce, l'autre, un traité d'alliance pour le cas où la Grande- Bretagne, par ressentiment du lien qui venait de s'établir par le traité d'amitié et de commercé, romprait la paix avec la France soit par des hostilités directes, soit en mettant obstacle au commerce et à

la navigation. Le traité d'amitié et de commerce, notons-le, renfermait une série de dispositions qui constituaient autant de progrès et dont plusieurs étaient de beaucoup en avance sur la politique et la pratique de l'époque; ainsi pour le droit d'aubaine, pour la clause de la nation la plus favorisée, pour les objets de contrebande, pour la course, pour la concession de ports francs, pour le droit de visite, pour la maxime que la marchandise suit le pavillon. Le traité d'alliance stipulait que l'objet essentiel et direct de l'alliance était de maintenir de manière effective la liberté, la souveraineté et l'indépendance absolue et illimitée des Etats-Unis. Un article secret réservait au roi d'Espagne la faculté d'accéder au traité d'amitié et de commerce ainsi qu'à celui d'alliance, à l'époque où il le jugerait convenable. Des traités d'amitié et de commerce furent conclus, en 1782, avec les Provinces-Unies, en 1783, avec la Suède. Le 50 novembre 1782, étaient signés à Paris les articles provisoires de la paix entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, articles qui ne devaient avoir leur force et ne devaient être changés en traité définitif que lorsque la paix aurait été convenue entre la Grande-Bretagne et la France. La paix fut signée entre la Grande-Bretagne, la France et l'Espagne le 13 août 1783, et, le 3 septembre de la même année, fut conclu le traité de paix définitif entre l'Angleterre et les États-Unis. Georges III reconnaissait que les États Unis d'Amérique étaient des États libres, souverains et indépendants; il traitait avec eux comme avec des États

libres, souverains et indépendants, et pour luimême et ses héritiers et successeurs, il abandonnait toutes prétentions au gouvernement, à la propriété et aux droits territoriaux de ces Etats.

Vn passage d'un document diplomatique, YExposé des motifs de la conduite du roi de France relativement à l'Angleterre, en i779, justifie la politique du cabinet de Versailles. « Les procédés de la cour de Londres, est-il dit, forcèrent ses anciennes colonies de recourir à la voie des armes pour maintenir leurs droits, leurs privilèges et leur liberté. Tout le monde connaît l'époque où cet événement éclata ; les démarches multipliées et infructueuses des Américains pour rentrer dans le sein de leur mère patrie; la manière dont l'Angleterre les repoussa; enfin l'acte de l'indépendance qui en fut et dut être le résultat. L'état de guerre où les Etats-Unis de l'Amérique septentrionale se trouvèrent nécessairement à l'égard de l'Angleterre les força de se frayer un chemin pour arriver aux autres puissances de l'Europe et pour ouvrir un commerce direct avec elles; le roi aurait trahi les intérêts les plus essentiels de son royaume, s'il eût refusé de les admettre dans ses ports, et de les faire participer aux avantages dont jouissent toutes les autres nations. »

Jamais, les États-Unis n'ont voulu dater leur existence comme État souverain d'un autre moment que de l'instant où leur « congrès général » de 1776 a déclaré que les colonies unies étaient et de droit devaient être des Etats libres et indépendants, francs et exempts de toute obéissance à la cou-

ronne britannique. Leurs cours de justice ont affirmé ce principe fondamental; leurs diplomates et leurs hommes d'État Font proclamé en toutes les occasions. Au sein de la conférence de Berlin de 1884 et de 1885, on convint que si, pour l'occupation de territoires, la notification diplomatique ne provoquait aucune réclamation, elle ne devait pas être nécessairement suivie d'une reconnaissance soit immédiate, soit ultérieure. Le motif fut donné, a Le premier plénipotentiaire des États-Unis, écrit l'un des délégués français, M. Engelhardt, insista particulièrement sur cette restriction qui avait pour son gouvernement la portée d'un principe capital. On sait, en effet, que, par un arrêt de 1808, la cour suprême de l'Union fédérale a décidé que la souveraineté de cette Union existait depuis le 4 juillet 1776, jour où les États qui la composaient se sont déclarés libres, et qu'elle était absolument indépendante de la reconnaissance du roi d'Angleterre stipulée par le traité de paix de 1783 (^). »

L'enseignement de la science du droit international est conforme, sur ce point, aux leçons de l'histoire. « Le droit international, écrit Blunlschli, ne crée pas de nouveaux États, mais il réunit les États existant à la même époque par des lois et des principes communs, basés sur la justice et l'humanité (% » — « L'existence de l'État souverain, dit

('; Ed. Engelhardt, Étude sur la déclaration de la conférence de Berlin relative aux occupations. Revue de droit international et de législation comparée, t. XVI If, p. 435.

(*) Bluntschli, Le droit international codifié. Traduction par G. Lakdt, art. 28.

Rivier, est indépendante de sa reconnaissance par les autres États. Cette reconnaissance est la constatation du fait accompli, et cen est aussi l'approbation. C'est la légitimation d'une situation de fait, qui se trouve désormais fondée en droit. C'est l'attestation de la confiance qu'ont les États en la stabilité du nouvel ordre de choses. Dans le sein de la société des nations, c'est l'assurance donnée au nouvel Etat qu'il lui sera permis de tenir sa place et son rang, en qualité d'organisme politique indépendant, parmi les nations associées. La reconnaissance implique un engagement formel de respecter dans la personne nouvelle du droit des gens, les droits et les attributions de la souveraineté. Ces droits et ces attributions lui appartiennent indépendamment de la reconnaissance, mais ce n'est qu'après avoir été reconnue qu'elle en aura l'exercice assuré. Des relations politiques régulières n'existent qu'entre États qui se rconnaissent réciproquement (^). » Peut-être convient-il de faire une observation et de noter que la question de la reconnaissance du nouvel État est différente de la question de la reconnaissance d'un nouveau gouvernement. Dans l'un cas, en effet, il y a accesssion d'un nombre nouveau dans la société des États, dans l'autre, il y a constatation du fait qu'un gouvernement nouveau est le représentant autorisé de la volonté nationale, le dépositaire de la puissance souveraine (*).

(*) RiviBR, Principes du droit des gens , t. I, p. 57. (<) Antoine Rouqibr, Les guerres civiles et le droit des gens ^ 1903, p. 499 et 500.

Dans la vie des peuples, dans leurs incessantes compétitions, dans leurs querelles et dans leurs guerres, tout autant que dans leurs transactions paciûques, il peut y avoir un intérêt capital à constater à quel moment précis TÊtat nouveau est né. Des cas assez nombreux se sont présentés. Jamais les jurisconsultes n'ont confondu le moment de la naissance de l'État avec celui de sa reconnaissance et toutes les fois que la question a été soulevée en droit international, elle a été résolue dans le sens de l'antériorité du fait même de l'existence de l'Etat sur cette simple manifestation de volonté des autres Etats qui constitue la reconnaissance.

Ces indications préliminaires nous ont paru présenter quelque utilité. Examinons maintenant de près comment l'I^tat Indépendant du Congo est arrivé à l'existence et de quelle manière il a fait son accession à la société des Etats?

Quand les éléments essentiels de tout État se sont-ils trouvés réunis dans les vastes territoires qui sont possédés aujourd'hui par l'Etat Indépendant du Congo? Est-ce antérieurement à la conférence de Berlin? Est-ce par la volonté même de cette conférence? Voilà le problème qui se pose.

11 offre, certes, de l'intérêt el de l'importance, car telle solution que des publicistes voudraient lui donner, amoindrirait et annihilerait presque la souveraineté de l'Etat Indépendant.

Dans 1 esprit de nombre de gens, TËtat Indépendant est une création de la conférence de 1884 et de 1885. L^affîrmation a été produite à la Chambre des communes d'Angleterre dans la séance du 20 mai dernier : « L'État Indépendant du Congo, a dit M. H. L. Samuel, a été créé du consentement des grandes puissances et a été attribué non à un pays, mais à une personnalité, au Roi des Belges. » Signalons Terreur qui consiste à faire de la conférence de Berlin, où siégeaient les délégués de quatorze États, une réunion des délégués des grandes puissances. Mais la thèse soutenue par M. H.-L. Samuel et qu'une grande partie de la presse anglaise a adoptée, ne doit-elle pas aboutir à la conclusion que les gouvernements signataires de l'Acte général du 26 février 1885 peuvent à leur gré corriger et modifier leur œuvre? N'équi vaut-elle pas à leur accorder non seulement le droit de surveiller la « personne juridique » qu'ils ont appelée à l'existence, mais le droit de supprimer celte « personne juridique »?

Tel, en effet, est le but : il sagil d'investir quelques puissances non seulement d'un simple droit de juridiction, mais du droit de vie et de mort; il s'agit d'imaginer une théorie qui leur permette de se constituer en tribunal, de citer à leur barre un autre État et de statuer à son égard non d'après les principes de justice, mais d'après des considérations dictées par un intérêt mercantile mal entendu et faussement inspiré.

Rivier définit l'État envisagé au point de vue du droit des gens « une communauté indépendante, organisée d'une manière permanente sur un territoire ». « L'Etat est une communauté, enseigne-t-il ; non pas une agrégation plus ou moins fortuite d'individus, mais une réunion de familles assez nom<breuses pour se suffire à elle-même, pour vivre et se perpétuer L'Etat est une communauté indépendante, c'est-à-dire souveraine. Il doit avoir une existence propre, être maftre de ses actions. Il est une communauté organisée. Pour qu'un Etat existe, il faut un gouvernement, une voloAté collective liant les citoyens. 11 faut à l'Etat un territoire^ une assiette fixe, cerla sedes^ sur une portion géographiquement déterminée du globe. Ces diverses condiiions doivent être réunies, non pas momentanément et accidentellement, mais d'une manière consciente et permanente. Territoire et population, volonté collective et gouvernement, indépendance et permanence; tels sont les éléments essentiels de l'Elat, organisme et personne morale, sujet du droit des gens (^). »

En quelques points, il y aurait de légères critiques à formuler : ainsi les mots « indépendant » et t< souverain » ne signifient nullement la même chose. Au sens primitif, le terme « souveraineté » désignait, dans la science du droit public, le caractère

(*) Rivier, Principes du droit des gens, t I, p. 45 et 46.

de celui dont la seigneurie féodale ne relevait d'aucune autre seigneurie supérieure, et c'est dans la dernière moitié du xvi* siècle et au commencement du xvH* qu*il servit à qualifier la puissance même du roi ; de nos jours, la souveraineté est la qualité d'un État en venu de laquelle îl n'est déterminé que par sa propre et libre volonté. Le mot « indépendance » possède également sa technicité (^). Du reste d'importantes publications de la science du droit public font disparaître tout doute.

Comme nous l'avons déjà indiqué dans une autre étude une doctrine récente a modifié les caractéristiques de l'État (*). Selon les jurisconsultes de droit public les plus éminents, les caractéristiques de l'État sont le territoire, les sujets et le droit de domination ; or, ils prétendent que le droit de domination n'est pas anéanti par le fait qu'il y a

(1) Le SOnorerobre 1815, les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de Grande-Bretagne, de Portugal, de Prusse et de Russie, déclaraient reconnaître authentiquement que la neutralité et Tinviolabilité de la Suisse et son * indépefidance de toute influehce 4tt*tiAgfèi*e * étaietil dans les vrais intérêts de la politique de l'Europe. Voilà le sens du mot "indépendance» nettement défini. Le 7 juin 1832, la France, la Grande-Bretagne et la Russie stipulaient dans le traité de Londres que la Grèce, sous la souveraineté du piince Othon de Bavière et la garantie des trois puissances signataires, formerait un État monarchique indépendant ainsi que le portait le protocole signé le 3 février 1830. Le mot indépendance impliquait uniquement le droit d*exercer le pouvoir souverain. En 1841, le gouverment français proposa « la reconnaissance et Tintégrité » de l'empire ottoman. En 1856, le texte fameux de l'article 7 du traité de Paris du 30 mars porte en toutes lettres l'engagement de respecter ^ rindépendfeince et l'intégrité terri^ toriale de l'empiro ottoman ».

(«) E. Nys, L'Etat et la notion de VEtaJt. Bulletin de V Académie royale de Belgique^ clause des lettres^ 1901, p. 1067.

soumission à une autre puissance juridique. Dès qu'il y a un droit de domination, disent- ils, il y a une puissance d'État et partant il y a un État; rien n'empêche l'État vassal d'être un État. Nous avons résumé déjà la théorie de Laband, qui remonte, du reste, aux études de Gerber. La voici reproduite : ce Le droit de domination, dit l'illustre jurisconsulte, est le droit d'ordonner à des personnes libres et à des communautés libres des actes, des abstentions, des prestations, et de les contraindre à se conformer aux ordres. Tout État, même le plus petit, a un droit de domination. Aucune autre collectivité n'en possède. De ce point essentiel naît l'opposition entre les droits publics et les droits privés. Le droit privé ne connaît de domination que sur les choses; vis-à-vis des personnes libres, il ne connaît que des droits de créance qui ne contiennent aucun droit coercitif contre le débiteur, puisque, dans les rapports d'obligation, créanciers et débiteurs sont sur le pied d'égalité (^). » — c< Dans le droit actuel, ajoute Laband, abstraction faite du faible reste qui subsiste dans la puissance juridique du père et du mari, il n'y a ni subordination ni puissance privée. L'État seul domine sur les hommes. Sa volonté seule a le pouvoir de briser la volonté des individus, de disposer de leurs biens, de leur liberté et de leur vie. »

Qu'on ne le perde pas de vue, à côté des États souverains, le droit international place des États

('; Laband, Le droit public de Vempire allemand, t. !•''. Traduction de M. Gandu.hon, p. 119^

de celui dont la seigneurie féodale ne relevait d'aucune autre seigneurie supérieure, et c'est dans la dernière moitié du xvi* siècle et au commencement du XVII* qu'il servit à qualifier la puissance même du roi ; de nos jours, la souveraineté est la qualité d'un État en venu de laquelle il n'est déterminé que par sa propre et libre volonté. Le mot « indé-^ pendance » possède également sa technicité (^). Du reste d'importantes publications de la science du droit public font disparaître tout doute.

Comme nous l'avons déjà indiqué dans une autre étude une doctrine récente a modiQé les caractéristiques de l'État (*). Selon les jurisconsultes de droit public les plus éminents, les caractéristiques de l'État sont le territoire, les sujets et le droit de domination ; or, ils prétendent que le droit de domination n'est pas anéanti par le fait qu'il y a

(1) Le 20noyembre 1815, les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de Grande-Bretagne, de Portugal, de Prusse et de Russie, déclaraient reconnaître authentiquement que la neutralité et Tinviolabilité de la Suisse et son * indépetidance de toute influehce étrangèl^ ^ étaiehl dans les vrais intérêts de la politique de l'Europe. Voilà le sens dn mot «indépendance» nettement défini. Le 7 juin 1832, la France, la Grande-Bretagne et la Russie stipulaient dans le traité de Londres que la Grèce, sous la souveraineté du prince Othon do Bavière et la garantie des trois puissances signataires, formerait un Etat monarchique indépendant ainsi que le portait le protocole signé le 3 février 1830. Le mot indépendance impliquait uniquement le droit d*exerccr le pouvoir souverain. En 1841, le gouverment français proposa « la reconnaissance et l'intégrité » de l'empire ottoman. En 1856, le texte fameux de l'article 7 du traité de Paris du 30 mais porte en toutes lettres l'engagement de respecter «« Tindépendftnce et l'intégrité territoriale de l'empire ottoman ♦».

(«) E. Nys, L'Etat et la notion de VEtat. Bulletin de V Académie royale de Belgique y classe des lettres j 1901, p. 1067.

-sensation de l'Afrique centrale, et des comités nationaux qui se tiendraient en rapport avec 1^ commission, dans le but de centraliser, autant que possible, les efforts faits par leurs nationaux et de faciliter, par leur concours, Texécution des résolutions de la commission ». A la même date du 14 septembre, la conférence géographique décernait au Roi des Belges la présidence de la commission internationale; elle formait un comité exécutif qui devait assister le président et le composait de sir Bartle Frère pour la Grande-Bretagne, de Nachtigal pour FAllemagne et de Quatrefages pour la France,

Des comités nationaux se constituèrent dans différents pays. Celui qui manifesta surtout de l'activité fut le ce Comité national belge de l'Association internationale africaine ». Sa création est du 6 novembre 1876.

Le 21 juin 1877, la commission internationale de l'Association africaine s'occupa du choix d'un drapeau. Le 20 juin, il avait été décidé que l'œuvre ne pouvait adopter aucun pavillon appartenant soit à une nation, soit à une autre association; le 21 juin, il fut proposé d'abord de prendre pour insigne le lion belge; ensuite, un membre suggéra l'image du sphinx, comme allusion à l'énigme d'Afrique ; mais le choix tomba sur le drapeau bleu orné d'une étoile d'or.

Déjà du mois d'octobre 1877 date une expédition belge à la côte orientale d'Afrique. D'autres missions ne tardèrent pas à s'organiser et à pénétrer au cœur du continent. Le 25 novembre 1878, fut

fondé le Comité d'études du haut Congo. Il s'agis-sait de mettre à profit les découvertes de Henry Stanley. Une nouvelle expédition fut décidée; Stanley, qui la dirigeait, quitta TEurope le 25 janvier 1879; le 14 août de la même année, il arrivait à Tembouchure du Congo où était une flottille envoyée par le Comité d'études, et le 21 août 1879, l'illustre explorateur remontait le fleuve.

En 1882, était fondée l'Association internationale du Congo.

Les faits mêmes, les courageux eflbrts tentés pour gagner à la civilisation les immenses territoires, les luttes de tous les instants, les soufl^rances et les sacrifices devraient être remémorés, mais la tâche serait longue et dépasserait le cadre que nous nous sommes tracé. Les questions de droit suffisent à ces pages.

Deux problèmes se présentaient ; l'un concernait l'acquisition de territoires en droit international ; l'autre était relatif à la portée même de la cession faite par les chefs de tribu ou par les tribus.

11 s'agissait fréquemment en l'espèce de territoires habités par des peuplades. Selon les principes du droit des gens moderne, une solution s'imposait; il ne pouvait y avoir d'occupation pure et simple; la prise de possession devait se faire du consentement de l'autorité indigène; ce consentement même devait être libre, conscient, et donné suivant les usages du pays (^).

(*) Gaston Jézb, Étude théorique et pratique sur l'occupation^ 1896, p. 115.

Il fallait, en réalité, une appropriation à la suite d*un traité; il fallait une cession.

Cest ainsi que près de cent conventions furent conclues par Henry Stanley et par ses agents; les chefs indigènes reconnaissaient la souveraineté de TAssociation internationale, ils adoptaient son drapeau, ils acceptaient pour eux et pour leurs successeurs les décisions de ses représentants relatives à leur bien-être ou à leurs propriétés.

Semblables cessions investissaient-elles l'Association internationale de la puissance d'État? Des consultations savantes dues à sir Travers Twiss et à Ëgide Arntz ont donné une solution affirmative au problème; elles se sont appuyées sur l'histoire et sur les principes du droit. Elles proclamaient la vérité {^). Actuellement même, il n'y a guère qu'un intérêt académique à disserter sur ce point. Disons, cependant, qu'en droit des gens la cession faite par les non-civilisés confère parfaitement la souveraineté, a L'objet de l'acquisition, fait observer M. Jèze, ce n'est pas la souveraineté telle qu'elle est actuellement exercée par l'État barbare, mais la souveraineté telle qu'elle pourrait être exercée par un Ëtat quelconque. En droit privé, l'acheteur d'un fonds ne succède pas seulement aux droits qu'exerçait le vendeur, mais bien aussi à tous ceux qu'il aurait pu exercer, et cela est encore vrai en droit international public. Prétendre le contraire, c'est

(*) Les consultations de sir Travers' Twiss et d'Egide Arntz se trouvent reproduites à la suite de l'intéressant rapport fait au Sénat des Etats-Unis par M. Morgan, le 26 mars 1884

confondre Texercice de fait d'un droit et Texercice possible de ce même droit. Au surplus, ne pourrait-on pas soutenir avec quelque apparence de raison, que TËtat cessionnaire acquiert du souverain barbare plus de droit qu'il n'en exercera effectivement. La souveraineté, telle que la comprennent les peuplades primitives, nVt-elle pas le maximum d'attributs, puisqu'elle comprend le plus souvent droit de vie et de mort sur les sujets, droit de propriété sur tous leurs biens (^)? »

D'ailleurs, au moment même où se discutait la thèse, un acte important venait donner un appui considérable à l'Association internationale et attestait sa qualité de puissance souveraine. Dans son message annuel au Congrès, le président des États- Unis avait soulevé la question des relations qui devaient dès lors s'établir entre la république et les (c habitants du bassin du Congo en Afrique ». Le 26 mars 1884, M. Morgan faisait rapport au Sénat, au nom du Comité des affaires étrangères.

Le 18 janvier 1884, une communication de M. Frelinghuysen, secrétaire du département d'État, exposait à M. Morgan comment, le long du Congo, l'Association internationale africaine avait créé d'importants établissements; le 13 mars de la même année, une nouvelle communication de M. Frelinghuysen montrait l'opportunité et l'utilité de la reconnaissance du drapeau de l'Association, et ajoutait qu'aucun principe de droit international ne

(*j Gaston Jêze, ouvrage cité, p. 119.

s'opposait à ce qu'une association philanthropique créât un État.

Dans son rapport du 26 mars, M. Morgan rappelait que Stanley avait conclu à Vivi, le 13 juin 1880, une première convention avec un chef indigène et que, depuis cette date, entre des chefs de tribu et des agents de l'Association étaient intervenus près de cent autres traités où figuraient des arrangements commerciaux importants et des stipulations relatives au droit, au maintien de Tordre, aux déléga* tions de pouvoir. Ainsi s'offraient deux hypothèses, a Si les gouvernants locaux, disait M. Morgan, avaient qualité pour faire la cession qu'ils faisaient, la puissance souveraine qu'ils ont conférée à l'Association internationale africaine peut obtenir la reconnaissance de la part d'autres nations, précisé-» ment parce que cette association prouve son exis* tance comme un gouvernement de droit. » — « Si, ajoutait-il, il subsiste quelque doute concernant la souveraineté, ou le territoire, ou les sujets, l'entente entre les tribus indigènes qui concluent des traités avec l'Association offre une garantie suffisante aux autres peuples pour qu'ils reconnaissent l'Association comme un gouvernement de fait. »

Le Comité des affaires étrangères concluait à la reconnaissance de l'Association. Il est permis de l'affirmer, déjà à ce moment une personne juridique existait, qui pouvait réclamer les droits principaux d'un Ëtat et qui se trouvait à même d'en accomplir les devoirs. La direction première des efforts du Comité d'études du haut Congo

avait été indiquée dès le mois de juillet 1879 dans les instructions données à Stanley. « Il serait sage, avait écrit le colonel Strauch, de faire rayonner l'influence des stations sur les chefs et les tribus habitant le voisinage. On pourrait en faire une confédération républicaine de nègres libres, confédération indépendante sous cette réserve, que le roi, à qui en reviendrait la conception et la création, en nommerait le président qui résiderait en Europe. •• Une confédération ainsi formée pourrait, de sa pleine autorité, accorder des concessions à des sociétés pour la construction de travaux d'utilité publique, ou émettre des emprunts, comme la Libérie ou Sarawak, et exécuter elle-même les travaux publics... Notre entreprise ne tend pas' à la création d'une colonie belge, mais à l'établissement d*un puissant Ëtat nègre (^). » Mais la pensée politique n'avait pas tardé à se préciser. Si, dans le rapport de M. Morgan, il est encore question des Etats libres du Congo, tlie Free States of tlie Congo, la conclusion n'en vise pas moins, nous venons de le voir, l'Association internationale africaine : c'est elle qui, selon le Comité des affaires étrangères du Sénat, est en droit ou en fait un « gouvernement » qualifié pour réclamer la reconnaissance internationale.

(*) F. Cattikr. Droit et administration de l'État Indépendant du Congo, 1898, p. 17.

-sé-

Du reste, la solution intervint bientôt : le gouvernement des Etats-Unis constata l'existence de « l'Association internationale du Congo, gérant les intérêts des Ëtats libres établis dans cette région et donna ordre aux fonctionnaires des Etats-Unis, tant sur terre que sur mer, de reconnaître le drapeau de TAssociation internationale à l'égal de celui d'un gouvernement ami ».

Voici le texte même des déclarations qui furent échangées le 22 avril 1884 :

L'Association, internationale du Congo déclare par la présente qu'en vertu de traités conclus avec les souverains légitimes dans les bassins du Congo et du Niadi-Kwilu et dans les territoires adjacents sur l'Atlantique, il lui a été cédé un territoire pour l'usage et au profit d'Etats libres déjà établis ou en voie d'établissement sous la protection et la surveillance de ladite Association dans lesdits bassins et territoires adjacents, et que lesdits Etats libros héritent en plein droit de cette cession ;

Que ladite Association internationale a adopté pour drapeau, tant pour elle-même que pour lesdits États libres, le drapeau de l'Association internationale africaine, à savoir un drapeau bleu avec une étoile d'or au centre;

Que ladite Association et lesdits États ont résolu de ne percevoir aucun droit de douane sur les marchandises et les produits importés dans leurs territoires ou transportés sur la route qui a été construite autour des cataractes du Congo ; cette résolution a été prise afin d'aider le commerce à pénéti^er dans l'Afrique équatoriale;

Qu'ils assurent aux étrangers qui se fixent sur leurs territoires le droit d'acheter, de vendre ou de louer des terrains et des bâtiments y situés, d'établir des maisons commerciales et de faire le commerce sous la seule condition

d*obéir aux lois. Ils s'engagent, en outre, à ne jamais accorder aux citoyens d'une nation un avantage quelconque sans rétendre immédiatement aux citoyens de toutes les autres nations, et à faire tout ce qui sera en leur pouvoir pour empêcher la traite des esclaves.

En foi de quoi, Henry S. Sanford, dûment autorisé à cet effet par ladite Association, agissant tant pour elle-même qu'au nom desdits États, a ci-dessous apposé sa signature et son cachet, le 22 avril 1884, en la ville de Washington.

{Signé) H. S. Sanford. (L. S.)

Frédéric T. Fi'elinghuysen, secrétaire d'État, dûment autorisé à cet effet par le président des États-Unis d'Amérique, et en conformité de l'avis et consentement donné dans ce but par le Sénat, reconnaît avoir reçu de l'Association du Congo la déclaration ci-dessus et déclare que, se conformant à la politique traditionnelle des États-Unis, qui leur enjoint d'avoir égard aux intérêts commerciaux des citoyens américains, tout en évitant en même temps de s'immiscer dans des controverses engagées entre dautres puissances ou de conclure des alliances avec des nations étrangères, le Gouvernement des États-Unis proclame la sympathie et l'approbation que lui inspire le but humain et généreux de l'Association internationale du Congo, gérant les intérêts des États libres établis dans cette région, et donne ordre aux fonctionnaires des États-Unis, tant sur terre que sur mer, de reconnaître le drapeau de l'Association internationale à l'égal de celui d'un gouvernement ami.

En foi de quoi il a ci-dessous apposé sa signature et son cachet, le 22 avril A. D. 1884.

(Signé) Fred. T. Frblinoiiuysen. (L. S.)

L'Association internationale agissait d'ailleurs comme personne du droit des gens; le 25 avril 1884, elle faisait à la France la déclaration dans laquelle elle s'engageait à lui donner le droit de préférence si, par des circonstances imprévues, elle

était amenée un jour à réaliser ses possessions. Le 24 avril, le gouvernement français prenait acte de ces déclarations et s'engageait à respecter les sta-^ tions et territoires libres de l'Association et à ne pas mettre obstacle à Texercice de ses droits.

Le 8 novembre 1884, une convention intervenait entre l'empire d'Allemagne et l'Association. Voici le document :

1. L'Association internationale du Congo s'engage à ne prélever aucun droit sur les articles ou marchandises importés directement ou en transit dans ses possessions présentes ou futures des bassins du Congo et du Niadi- Kwilu, ou dans ses possessions situées au bord de l'océan Atlantique. Cette franchise de droit s'étend particulièrement aux marchandises et articles de commerce qui sont transportes par les Voûtes établies autour des cataractes du Congo.

2. Les sujets de l'empire allemand auront le droit de séjourner et de s'établir sur les territoires de l'Association. Ils seront traités sur le môme pied que les sujets de la nation la plu? favorisée, y compris les habitants du pays, en ce qui concerne la protection de leurs personnes et de leurs biens, le libre exercice de leurs cultes, la revendication et la défense de leurs droits, ainsi que par rapport â la navigation, au commerce et à l'industrie.

Spécialement, ils auront le droit d'acheter, de vendre et de louer des terres et des édifices situés sur les territoires de l'Association, d'y fonder des maisons de cotnmerce et d'y faire le commerce ou le cabotage sous pavillon allemand.

3. L'Association s'engage à ne jamais accorder d'avantages, n'importe lesquels, aux sujets d'une autre nation» sans que ces avantages soient immédiatement étendus aux sujets allemands.

4. En cas de cession du territoire actuel ou futur de TAssociation, ou d'une partie de ce territoire, les oblîga-

tions contractées paf TAssociâtioti envers Tetopire d'Allemagne seront imposées à l'acquéreur* Ces obligations et les droits accordés par l'Association à l'empire d'Allemagne et à ses sujets resteront en vigueur après toute cession visà-vis de chaque nouvel acquéreur.

5. L'empire d'Allemagne reconnaît le pavillon de l'Association — drapeau bleu avec étoile d'or au centhB — comme celui d'un État ami.

6. L'empire d'Allemagne est prêt à l'econnaître de son côté les frontières du territoire de l'Association et du nouvel État à créer, telles qu*elles sont indiquées sur la carte ci Jointe.

7. Cette convention sera ratifiée et les ratifications seront échangées dans le plus bref délai possible.

Cette convention entrera en vigueur immédiatement après l'échange des ratifications.

Ainsi fait à Bruxelles le huit novrembre 1800 quatrevingt-quatre.

(Signé) Comte de Brandenbourq, Strauch.

Faut-il insister sur les dates mêmes? On peut Taifirmer^ au moment où le gouvernement des Ëtaté-Unis prenait là résolution de recotinattre rAssociallon, il n'était point question même de la réunion d'une conférence internationale qui s'occuperait des questions d'Afrique; d'autre part, quand l'empire d'Allemagne concluait la convenu tion du 8 novembre 1884, la conférence de Berlin n'était pas encore réunie, et cependant l'empire « reconnaissait » le pavillon de l'Association comme celui d'un a Ëtat » ami. Ë8t->ce concluant? Imagine^ t-on une Constatation plus formelle de la préexistence de l'État à l'Acte général du 26 février 1885?

La conférence de Berlin comprenait les repré*sentants de quatorze puissances : TAllemagne, TAutriche-Hongrie, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, les États-Unis d'Amérique, la France, la Grande-Bretagne, Tltalie, les Pays-Bas, le Portugal, la Bussie, la Suède et la Norvège, la Turquie. Elle ouvrit ses travaux le 15 novembre 1884 et les termina le 26 février 1885.

Tandis qu'elle poursuivait ses délibérations, l'œuvre de la reconnaissance de l'Association comme un Ëtat, comme une puissance, comme un sujet du droit des gens, ne cessait de se compléter et de s'achever.

Le 16 décembre 1884, la Grande-Bretagne et l'Association internationale du Congo échangeaient des déclarations et concluaient une convention.

Voici la déclaration de l'Association :

L'Association internationale du Congo, fondée par Sa Majesté le Roi des Belges, dans le but de favoriser la civilisation et le commerce de TAfrique, ainsi que dans des intentions humanitaires et bienveillantes, déclare par la présente ce qui suit :

1 . Que, par des traités conclus avec les souverains légitimes dont les Etats sont situés dans le bassin du Congo et du Niadi-Kwilu et dans les territoires adjacents à l'Atlantique, il lui a été cédé des territoires à l'usage et au profit d'États libres établis ou à établir dans lesdits bassins et territoires adjacents;

2. Qu'en vertu de ces traités, l'Association est investie de l'administration des intérêts desdits Etats libres;

3. Que l'Association a adopté, comme son pavillon et celui des États libres, un drapeau bleu avec étoile d'or au centre ;