ESPRIT DIFFÉRENT DE L'ÉTAT ET DES ASSOCIATIONS A L'ÉGARD

Difliculté d'apprccior d'avance l'utilité d'un travail public, page 15(5. — Les deux sortes d'utilités, l'une directe et l'autre diffuse, paj^e 15G. — • Abus fréquents des ar;?uinents reposant sur cette deuxième sorte d'utilité, page «56. — Exemple de ces abus en ce qui concerne la prétendue utilité indirecte de certaines voies ferrées, page 156. — Les compagnies et les particuliers se tiennent en garde contre les calcnls de complaisance; l'État n'y peutgnère résister, page 157. — Exenjple analogue pour les localités, en ce qui concerne les chemins de terre, page 158. — Autre exemple pour les ports, page 158. — L'État moderne, dans ses plans de travaux publics, a presque toujours le jugcMuent faussé par les considérations électorales, page I.)8.

Idée qui tend à se répandre que toutes les parties du territoire ont un droit égal aux travaux publics, page ï59. — Les travaux i>erdr'nt leur caractère technique pour devenir une sorte d'œuvre de charité, page 15<J.

L'uniformité des travaux publics procède du même principe, page 160. — Exemples du danger de cette uniformité, page IGO.

Éparpillement des travaux publics entrepris par FEtat, page ICI. — Proportion énorme de frais généraux et de gaspillage qui en résulte, page IGI.

Tendance à la gratuité de tous les services dont l'État se charge, page IG'2. — Exemple de l'administration des postes, page 102.

Le concours donné sous la forme de subventions par l'État central aux localités pousse souvent à la prodigalité : exemple de la France, page IG6. — Il développe aussi la servilité électorale, page IGG. — Procédé tout différent suivi par l'Angleterre, page IGS.

L'atrophie de l'initiative individueile est, dans les moindres villages, la conséquence du régime français des travaux publics, page H*/.). — Critiques adressées au système qui fait reposer les travaux publics sur les particuliers, les associations ou les localités non subventionnées, page !69. — Exagération ou fausseté de ces critiques, page 170. — Preuve que, même sous le régime de Finiliativc libre, les pays pauvres ne sont pas complètement abandonnés, page 171. — Exiamea du reproche d'anarchie ou de monopolisation adressé à l'initiative libre, page 173 — Contrôle discret et exeujpt de jalousie qui est légitime chez l'État, page 174.

Quand on descend dans le détail, la supériorité du système anglo-américain, pour les travaux publics, ressort avec beaucoup de relief.

Rien n'est plus malaisé que d'apprécier sûrement d'avance l'utilité d'un travail public. Pour les ports, pour les canaux,, pour les chemins de fer même, cette difficulté se présente.

II y a, dit-on, deux sortes d'utilités : Tune directe, rémunératrice pour les capitaux engagés; Tautre indirecte, qui n'est pas suffisamment productrice pour indemniser les capitaux, mais qui, étant en quelque sorte diffuse pour l'ensemble de la nation, profite largement à celle-ci.

On a souvent abusé de cette distinction ingénieuse, qui contient une parcelle seulement de vérité. On a reproché aux capitalistes de ne vouloir se charger que des travaux de la première catégorie, ceux qui sont pécuniairement productifs, et de négliger tous les autres qui n'ont qu'une utilité indirecte et diffuse.

Les ministres et les députés, pour justifier leurs plans les plus extravagants, ont fort insisté sur cette dernière. Un ingénieur, M. Bouffet, leur a fourni des arguments, en se livrant h des calculs dont il a été fait beaucoup d'abus.

Une ligne ferrée peut, dit-on, être stérile pour les capitaux: engagés et féconde pour l'État, à cause de la différence entre les tarifs des chemins de fer et les frais de transport sur une route de terre. Sur celle-ci, la tonne coûte à transporter 0 fr. 25 ou 0 fr. 28 par kilomètre : supposons une petite ligne de chemin de fer qui ne lui fait payer que 0 fr. OS à Ofr. iO; outre la somme que l'exploitant de la ligne aura encaissée, l'expéditeur ou le consommateur aura bénéficié de 0 fr. 15 à Ofr. 20 par tonne et par kilomètre : c'est ce bénéfice qui est occulte et qui n'entre pas en compte. Grâce à lui, l'utilité d'une voie ferrée serait souvent double ou triple de celle que ses recettes nettes semblent indiquer. Si la petite ligne ferrée

transporte 50,000 tonnes par kilomètre, à raison de 0 fr. 08, ^Ue ne perçoit que 4,000 francs, recette tout à fait insignifiante, en y joignant celle des voyageurs, pour rémunérer le capital de construction; mais les expéditeurs ou les consommateurs auront profité, en outre, affîrme-t-on, de 0 fr. 20 par tonne et par kilomètre, soit de la différence entre 0 fr. 08 (tarif de la voie ferrée) et 0 fr. 28, coût du transport sur la roule de terre. Ainsi celte petite ligne dédaignée, dont le trafic des marchandises ne produit que 4,000 francs bruts à l'exploitant, rapporterait en réalité 14,000 francs au pays.

C'est par des raisonnements de ce genre que l'on a cherché à justifier toutes les folies faites en France et dans bien d'autres pays pour la construction prématurée de lignes ferrées actuellement superflues. On y ajoute encore des considérations sur le prétendu trafic que les lignes nouvelles apportent aux anciennes lignes.

Mais toute cette façon de raisonner est singulièrement exagérée et conduit aux résultats les plus inexacts.

On suppose arbitrairement, contrairement même à tout bon sens, que tout le trafic d'une voie ferrée nouvelle est du trafic nouveau, détourné seulement des lignes de terre; c'est absolument faux dans un pays où le réseau des voies ferrées est déjà un peu serré : ce trafic, pour les deux tiers ou les trois quarts, est du trafic enlevé aux lignes anciennes; bien loind'être des affluents, beaucoup deceslignes nouvelles, pendant très longtemps du moins, sont des concurrentes.

11 est donc très délicat d'apprécier l'utilité exacte de beaucoup de travaux publics : les particuliers, les compagnies non garanties ou non subventionnées, se tiennent en garde contre tous les calculs de complaisance, contre toutes les argumentations sophistiques. L'État, au contraire, qui a toujours le goût de « faire grand » et qui est assiégé par des solliciteurs de toute sorte, cède avec empressement à

toutes les raisons captieuses qu'on lui donne pour excuser des œuvres dépourvues de toute utilité actuelle ou prochaine.

Ce que nous venons de dire des chemins de fer vaut aussi des routes et des chemins de terre.

Tout chemin vicinal est-il utile? Oui, dans une certaine mesure, puisqu'il ajoute à la commodité des transports pour quelques personnes. Mais quand le chemin nouveau est parallèle à un autre, quand il ne fait qu'ahréger très faiblement la distance pour un petit nombre de propriétés, il ne vaut souvent pas la peine que les pouvoirs publics le construisent et Tentretiennent (1).

Dans nombre de départements de France, il y a eu, depuis une dizaine d'années, un aussi grand gaspillage pour rétabliïssement de chemins vicinaux parallèles ou superflus que pour la construction de voies ferrées.

A plus forte raison en est-il de môme des ports et des canaux. Il est utile qu'un grand pays possède sur chaque mer un ou deux ports de premier rang parfaitement outillés; mais la nation, considérée dans son ensemble, n'a aucun intérêt à voir se multiplier indéflniment les petits havres insuffisamment aménagés. C'est pour elle un gaspillage à la fois de capitaux et de forces humaines.

La multiplicité des ports est moins utile aujourd'hui qu'autrefois, parce que, avec le développement des voies de communication intérieure, le rôle du cabotage tend à diminuer.

La difftculté pour TÉtat d'apprécier exactement l'utilité des travaux publics fait qu'il a une tendance à se décider par des considérations politiques et électorales, d'où il

(1) Voir plus haut la note de la page 147, où nous rapportons l'opinion si frappant^ d'Adam :^milh. Les abu9 actuels ont, leur origine, non dans le désir de plaire à quelque ^rand seigneur, mais dans celui de Hatter et de satisfaire quelque électeur influent, quelque politicien de marque»

résulte à la fois un gaspillage des deniers publics et un affaiblissement des libertés réelles et pratiques de la nation.

Ce défaut est encore accru par différentes circonstances.

Quand les travaux publics sont alimentés avec Timpôt ou avec l'emprunt public, qui entraîne naturellement l'impôt à sa suite, il s'établit dans la nation et cbez les représentants mêmes de TÉtat le préjugé que toutes les parties du territoire, quelles que soient leur population, leur industrie, la richesse ou la misère de leur sol, ont un droit égal à l'exécution de ces travaux.

Bien plus, il arrive même bientôt qu'on regarde comme un devoir de l'État de compenser les inégalités naturelles du relief et de la fertilité du sol en dotant avec plus de largesse certaines catégories de travaux dans les régions pauvres que dans les régions riches.

Les travaux publics perdent ainsi leur caractère technique pour devenir une sorte d'œuvre de charité.

On en trouve un exemple chez nous dans ce que l'on appelle (( le fonds commun » réparti entre les départements peu opulents.

L'uniformité des travaux publics entrepris par l'État procède du même principe.

Dans un pays où c'est l'initiative libre qui se charge de ces entreprises, on proportionne toujours rinslrument au résultat probable; on modifie la voie ferrée suivant le trafic espéré; on lui donne, soit moins de largeur, soit plus de pentes et plus de courbes; on réduit le nombre des trains jusqu'à un ou deux par jour.

L'uniformité de l'administration d'État se prête mal à ces tempéraments et à ces modifications. Il a fallu tous nos embarras budgétaires pour introduire en France tardivement les chemins de fer à voie étroite (1).

(1) Une des plus grandes erreurs de l'aduiinistration en ce sens est

De même jamais notre administralion centralisée n'admet moins de trois trains par jour dans chaque sens, dussent certains de ces trains, comme cela arrive parfois, ne transporter pas un seul voyageur.

Le même vice se retrouve pour beaucoup de chemins vicinaux. Certaines contrées montagneuses sont mal desservies, uniquement parce que le corps des agents voyers, qui s'est mis à copier celui des ponts et chaussées, ne veut avoir que des chemins en quelque sorte parfaits, ayant une largeur minima deS à 6 mètres, comportant des ponts ou des ponceaux sur chaque petit filet d'eau.

Dans les pays, au contraire, comme les États-Unis d'Amérique, ou l'initiative privée règne en maîtresse, de simples particuliers, des syndicats de propriétaires, des embryons de communes, s'entendront pour exécuter un chemin provisoire de 3 mètres de large, sans aucun ponceau ni pont sur les ruisseaux et les torrents. On passera à gué ; si un orage survient, la circulation sera suspendue pendant un jour, peut-être pendant huit jours au plus; mais, tout le reste de l'année, voyageurs et marchandises passeront assez facilement.

Ainsi, dans les pays où les pouvoirs publics ont tout accaparé, on fera avec un môme capital beaucoup moins de kilomètres, soit de chemins de fer, soit de routes, on obtiendra des résultats beaucoup moins utiles que dans un pays qui a su entretenir les habitudes d'initiative libre et d'association. Ce qui existe pour les chemins de terre en Amérique s'y retrouve aussi pour les chemins de fer. On sait que, dans la grande fédération, sauf les lignes maîtresses, la plupart des

le chemin de fer à large voie de Batna à Biskra ; il suffisait de le faire à voie étroite, et, sans plus de dépense, on eut pu le pousser jusqu'à Tou^'gourt. Jamais une entreprise privée ne se serait livrée à une semblable folie.

voies ferrées ont été construites à la hâte, à très peu de frais, en dehors de toute préoccupation de satisfaire les yeux ou Tesprit. Il est difficile à l'État et à ses agents de se guérir du travers qui consiste à s'assujettir à une règle uniforme et à se laisser toujours dominer par le sentiment esthétique, le plus mortel ennemi des travaux publics rationnels.

Un autre défaut encore de l'accaparement ou de la direction des travaux publics par l'État, c'est l'éparpillement de ces derniers. L'État moderne surtout, l'iïtat purement électif, étant sous le joug des exigences électorales, commence tout à la fois, c'est-à-dire qu'il n'achève rien qu'avec un temps infini. En France, dans ces dernières années, on travaillait simultanément à soixante ou quatre-vingts ports, de Nice à Port-Bou, de Saint-Jean-de-Luz à Douarnenez, et de ce point à Dunkerque. On poursuivait avec une lenteur désespérante une centaine de lignes de chemins de fer.

Les crédits disséminés sur ce nombre prodigieux de chantiers exigent une proportion énorme de frais généraux relativement à la main-d'œuvre employée et au résultat obtenu. Les capitaux restent engagés dix ou quinze ans dans un travail avant que celui-ci ne soit achevé, c'est-à-dire avant de produire un effet utile. Les ouvrages souvent se dégradent, et il faut les reprendre à nouveau [l).

Un exemple des plus curieux de cette méthode de gaspil-

(l)On a vu encore en mars 1889 un exemple de cette absurde méthode. Un ministre des travaux publics, qui avait passé la première partie de sa vie à dénoncer et à poursuivre les abus, M. Yves Guyot est venu supplier la commission du budget, malgré nos incontestables embarras financiers, de relever de 142 à IGO millions le crédit pour les constructions do chemins de fer, afin de pouvoir commencer, avec ces 18 millions de plus, 17 lignes nouvelles éparpillées sur toute la France, ayant ensemble 506 kilomètres et devant coûter 117 millions. On veut les amorcer toutes à la fois. Une compagnie privée, agissant avec ses propres fonds, aurait porté ces ressources sur deux ou trois lignes seulement, afin de les achev(^r rapidement. La commission, obéissant aux invincibles tendances de rÉtat moderne, a naturellement cédé au vœu du ministre.

lage, c'est le chemin de fer de Mazamet à Bédarieux, dont rinfrastruclure est faite par l'Etat. Il a été commencé avant la guerre de 1870; il n'a jamais été abandonné depuis lors; il n'est pas encore complètement livré h la circulation au moment où j'écris ces lignes (1889). On y aura travaillé, sans discontinuité, pendant vingt années.

Sans prendre toujours un temps aussi phénoménal, la plupart des lignes entreprises par l'Etat français ou sous sa direction exigent dix ou douze années pour leur construction. Dans les pays qui ont conservé les habitudes des entrel)rises privées, en Amérique et en Angleterre, un tronçon de voie ferrée est toujours livré au trafic trois ou quatre ans au plus tard après avoir été commencé.

Les assemblées provinciales qui se chargent de travaux publics encourent, elles aussi, les reproches que je viens d'adresser à l'Etat. J'écris ces lignes dans un des départements les plus riches de France ; j'ouvre le compte rendu des délibérations du conseil général : j'y vois qu'on travaille simuUanément à la construction de vingt ou trente chemins d'inlérôt commun ou de grande communication, et que chacun de ces chemins exige huit ou dix ans au moins pour être terminé.

La méthode suivie pour les entreprises d'État aboutit encore, par cette raison, à la conséquence déjà signalée de réduire le résultat utile relativement à la somme employée- Une autre circonstance essentielle, qui caractérise les entreprises d'État, c'est la tendance à la gratuité de tous les services dont l'État se charge.

Tout ce que perçoit l'État paraît un impôt et une contrainte, parce que, en effet, les sommes qu'il recueille d'ordinaire rentrent par la contrainte et constituent des impôts. L'opinion finit ainsi par être complètement faussée sur la

LES TRAVAUX PUBLICS ET L'ÉTAT. 163 relation des recettes et des dépenses des services de l'État (1). Il en résulte que des travaux publics qui, naturellement

(1) L'exemple le plus frappant de l'inévitable tendance à la gratuité de tous les services de l'État, même quand il serait facile d'en retirer, sans nuire aucunement au public, une rémunération légitime, est fourni par l'administration des postes et des télégraphes. Ce service paraît merveilleusement prospère, si l'on ne tient compte que des recettes brutes ; mais si Ton examine les dépenses qu'il coûte, toutes les dépenses, dont beaucoup ne sont pas inscrites au budget même des postes, on voit que le revenu net s'évanouit complètement. C'est une industrie que la nation exerce à perte.

Si l'on s'en tient aux chiffres fournis par Tadministration, en France, on voit que, dans l'année 1887, les postes ont produit une recette brute <le 142,533,000 francs et les télégraphes une de 30,483,000 francs. D'autre part, les dépenses officielles de ces deux services ont atteint dans la môme année 135,103,000 francs. La recette nette serait donc un peu inférieure à 38 millions de francs et représenterait 22 p. 100 environ de la recette brute. Mais ce n'est là qu'une apparence : en réalité, le service des postes et des télégraphes ne fait pas ses frais. Quelques mots vont le démontrer.

Les dépenses dont l'administration des postes et des télégraphes nous fournit le chilTre ne sont qu'une partie des dépenses. Ainsi, aucun intérêt n'y figure pour le capital engagé; or, il y a là des capitaux considérables : ceux des hôtels des postes, ceux des installations des lignes télégraphiques, ceux du matériel de toute sorte. Certainement, plusieurs centaines de millions ont été ainsi consacrées par l'État dans cet outillage; ne mettons que 200 millions, ce qui est fort au-dessous de la réalité, l'État ne compte aucun intérêt pour ce capital; s'il comptait 4 p. 100, soit 8 millions, les bénéfices nets apparents seraient réduits de 38 millions à 30. Les localités, en outre, se sont chargées de beaucoup de dépenses ou de subventions, soit pour la location des bureaux, «oit pour le payement de certaines catégories de facteurs; il y aurait bien encore là G ou 7 millions à retrancher; le bénéfice net tomberait à. 23 millions.

Une lacune bien autrement importante, c'est celle des pensions de retraite de tout cet énorme personnel des postes et des télégraphes. Ce n'est pas aux frais généraux de ce service spécial, c'est au chapitre de la <lette viagère (ministère des finances) que figure cette dépense. Au l^r décembre 1887, le nombre des télégraphistes et des postiers pensionnés s'élevait à 8,951, celui des veuves ou des orphelins de fonctionnaires de ces deux services atteignait 3,700, soit ensemble 12,651 pensions postales ou télégraphiques pour une somme totale de 0,220,000 fr. Ajoutons cette somme, comme c'est incontestablement régulier, aux •dépenses des postes et des télégraphes, et le prétendu bénéfice de cette double administration tombe au-dessous de 17 millions.

Il y a une autre très importante déduction à faire, qui absorbe bien au delà de ces bénéfices apparents. On sait que l'administration des

L'ÉTAT MODEllNE ET SES FONCTIONS.

et légitimement, au grand avantage de la société, devraient Être rémunéraLeurs, cessent bientôt de donner une rémunération dans la main de l'État. Cette tendance est d'autant plus accentuée que TEtat repose davantage sur le principe électif et qu'il est plus incapable de résister aux pressions parlementaires ou aux pressions locales.

Un des exemples de cet abandon des recettes les plus équitables, c'est la renonciation en France depuis sept ou huit ans aux droits de navigation sur les canaux, qui produisaient aisément de 4 à 5 millions de francs (1).

postes, en vertu du cahier des charges, ne paye aucune redevance aux Compagnies de chemins de fer x)our ses trans^Dorts : ce n'en est pas moins une dépense, seulemeut elle va grossir un autre compte, celui de la garantie d'intérêt parexempie. Or, les grandes Compagnies portent, pour Tannée 1884 (et depuis lors il y a eu accroissement de ces frais), à 5G millions 865,000 francs la dépense des transjjorts de TadmiDistration postale et à 3,494,000 francs les sommes qu'elles supportent pour le service télégraphique de l'État, soit eusenibhî 60 millions. Ainsi, le bénéfice apparent des administrations télégraphiques et postales se trouve changé en une perte de 43 millions.

Voilà l'exacte vérité : l'État, bien loin d'y gagner, perd 43 millions sur Texploitation des postes et télégraphes.

On objectera peut-être que Tadiuinistration a, comme contre-partie en bénéfices, la correspondancegratuite, tant postale que télégraphique, dont jouissent ses fonctionnaires. Mais outre qu'il y a là un grand gaspillage, on ne peut évaluer à plus d'une vingtaine de millions de francs celte franchise, soit un neuvième environ de l'ensemble des communications totales.

On dira aussi que les subventions aux paquebots, qui montent à 23 millions environ, représentent en partie des dépenses x^olitiques ou d'encouragement général du commerce : soit, déduisons-en la moitié, ainsi que 20 millions pour les franchises gouvernementales, il n'en demeure pas moins vrai qu'un des services qui, dans l'opinion publique, est le plus productif pour l'État, ne fait pas ses frais et qu'il perd au moins une douzaine de millions. Or, sans entraver en rien le développement des relations postales et télégraphiques, on pourrait faire produire à cette administration un revenu net de 10 p. loO sur l'ensemble de ses recettes.

Cette tendance à la gratuité ou plutôt à l'onérosité des services de l'État se manifeste, d'ailleurs, à peu près en tout pays. Ainsi VEconofnist{dc Lon(lres)se plaignaiten 1888 que l'administration des télégraphes perdit annuellement 6 à 7 millions de francs sur le prix, beaucoup trop réduit, des dépêches qu'elle transmettait aux journaux.

(1) Nous entendons parler ici non pas de droits destinés à payer l in-

LES TRAVAUX PUBLICS ET L'ÉTAT. i65

C'est un cadeau immérité dont l'Etat gratifie les localités que ces canaux desservent, au grand détriment des autres contrées qui, n'ayant ni cours d'eau ni canaux, non seulement ne profitent pas de la même faveur, mais doivent môme contribuer au payement des frais d'entretien de ces entreprises dont elles sont privées. L'l]tat bouleverse ainsi les conditions naturelles de la concurrence.

Dans une moindre mesure, cette observation s'applique à la gratuité des ports. Les droits de ports, tels qu'ils sont établis en Angleterre, font que les navires étrangers, qui font escale, participent à l'entretien des travaux dont ils se servent ; ces droits empêchent ainsi l'armateur étrangerde jouir d'une sorte de protection à rebours relativement à l'armateur national.

En créant, en outre, une hiérarchie naturelle entre les ports, ils empêchent la dissémination des travaux sur un nombre indéfini de criques; ils concentrent l'outillage sur les points importants où il est le plus utile à l'ensemble du pays et préviennent le gaspillage des capitaux.

Les remarques que nous a suggérées l'accaparement des travaux publics par l'État sont vraies en principe pour tous les Etats sans exception ; elles ont une inégale importance pratique sviivant qu'il s'agit d'États organisés d'une façon «table, avec une forte administration, tout à fait indépendante des vicissitudes électorales, comme l'Etat prussien, ou bien, au contraire, d'États vacillants, flottants, dépendants, assujettis dans tout leur personnel à tous les caprices

téret et l'amortissement des capitaux engagés dans la construction des canaux, quoiqu'il fût juste de les récupérer sur le trafic, quand cela est possible, mais des simples frais d'entretien des voies navigables; il est absurde de ne pas les percevoir sur les marchandises qui se servent de ces moyens de communication. Il n'y a pas ici les mêmes raisons d'immunité que pour les routes de terre, savoir la géne, les embarras, les pertes de temps, dont souffriraient les relations.

466 L'ÉTAT MODERxNE ET SES FONCTIONS.

des électeurs, comme les Etats reposant sur une base uniquement élective.

11 est clair que la puissante administration prussienne^ uniquement dirigée par des vues tecbniqvies et par le suprônie intérêt national, sait atténuer dans une certaine mesure, sans pouvoir les faire complètement disparaître, les vices que nous venons d'énumérer; TElat purement électif, au contraire, comme TÉtat français, les intensifie au plus haut degré.

Une autre fâcheuse méthode deTEtalfrançaisconsiste dans un singulier procédé de confusion de l'action du pouvoir centi al et de l'action des pouvoirs locaux en matière de travaux publics.

Les localités rurales, àsavoir, les départements et les petites communes, n'ayant en France que fort peu de ressources, parce que l'Etat accapare pour son propre compte plus de la moitié des contributions directes, il en résulte qu'elles sont dépourvues des moyens d'effectuer par leurs propres forces des travaux de quelque importance. L'Etat leur alloue alors des subventions pour leurs chemins, pour leurs ponts, pour leurs écoles.

Ces subventions, il les faut solliciter pour les obtenir, du moins pour les obtenir vite; môme lorsque la quote-part de l'Etat dans ces travaux est fixée d'après une proporlion connue d'avance, le délai pour Tobtention n'est pas déterminé, le classement ne se fait pas d'après l'ordre de date des dem andes.

Ainsi les localités, surtout les communes rurales, sont toujours transformées en solliciteuses vis-à-vis du pouvoir central. C'est un vasselage, plutôt môme un servage, presque un esclavage, auquel elles sont rivées. La dépendance et la servitude électorales en ressortent. Il faut que ces communes se montrent complaisantes, payent en services le pouvoir

central des subventions qu'il veut bien leur accorder; or ces services qui témoignent de la reconnaissance des communes ou qui en fournissent des gages ne peuvent être que des services électoraux. Le mécanisme théorique de l'État moderne, qui repose sur la liberté des élections, en est ainsi faussé.

Avouée ou occulte, impudente ou hypocrite, la candidature officielle, ou l'assujettissement des électeurs à l'endroit du pouvoir central, est une des conséquences inévitables du régime français des travaux publics.

Quand même on transporterait aux autorités provinciales, en France aux conseils généraux, le pouvoir de répartir les subventions aux communes, on ne supprimerait pas ces inconvénients ; on déplacerait seulement la servitude. C'est envers la majorité du conseil général que les communes devraient se montrer complaisantes, solliciteuses, humbles et dépendantes, sous peine d'être exclues des subventions, ou d'y être moins bien traitées, du moins, que les communes dociles.

Ainsi, ce système, qui ne laisse pas aux localités assez de ressources pour suffire seules à leurs dépenses essentielles, constitue un joug électoral d'une épouvantable lourdeur.

11 a des inconvénients techniques qui ne sont pas moindres. Il pousse à un gaspillage effréné. L'État intervient dans certains travaux communaux dans des proportions qui vont jusqu'à 50, 60 et môme 80 p. 100 de la dépense, suivant le degré de richesse de la commune. Une petite commune rurale n'a qu'à s'imposer de 1,000 fr., pour que l'État lui en donne 4,000.

L'énorme disproportion entre l'allocation de l'Etat, qui est considérée comme un don gratuit, et l'imposition locale, induit beaucoup de localités à entreprendre des œuvres médiocrement utiles, à exagérer du moins la dépense. Etant

donné le point de vue borné auquel se placent les paysans, beaucoup d'entre eux n'hésitent pas à voter un crédit do 1,000 francs pour une dépense médiocrement justifiée, quand ce crédit entraîne ime subvention nationale de 4,000 francs qui se répandra dans la communes en salaires, en achat de terrains eu de matériaux. Servitude et gaspillage, voilà les résultats du régime français (I).

Si l'on voulait revenir à un mode naturel, il faudrait constituer aux pouvoirs locaux des ressources sérieuses, indépendantes, et renoncer absolument aux subventions du pouvoir central.

Si, pour ces subventions de toute nature, celui-ci dépense annuellement une centaine de millions, mieux vaudrait qu'il abandonnât d'une manière permanente 100 millions du produit des quatre contributions directes. Son budget n'en souffrirait pas, puisque ce qu'il céderait d'une main, le produit de certains impôts, il le retiendrait de l'autre, en n'accordant plus de subventions. Les communes et les départements seraient ainsi affranchis, les premières de leur double

(1) L'État central en Angleterre fait bien des prêts aux localités; mais ce sont des prêts, non des dons ou des subsides, ce qui est tout différent. En général, létaux de Tintérôt était de 3 et demi p. 100. Par suite de la hausse des consolidés depuis 188G et la conversion du 3 p. 100 britannique en 2 3/4 dans Tannée 1888, ce taux d'intérêt des prêt?; faits par l'État aux administrations locales a pu ou pourra être diminvié. Depuis 1871, date de la constitution du Local Government Board jusqu'en 1882, le montant des prêts consentis par TÉtat, pour les grands travaux d hygiène publique et de salubrité, aux administrations locales soit urbaines, soit rurales, s*est élevé à 2G,7G8,5i5 liv. sterl. ou 670 millions de francs.

Quoique ce système de prêts puisse se justifier et qu'il n'ait pas les principaux inconvénients de notre système de subsides, on n'a pas laissé de constater que les localités anglaises se laissaient entraîner à des dépenses excessives. Etudiant le rapport du Local Governyyient Board pour 1883-84, VEconomist (de Londres) terminait ainsi : a 11 est peu sage de faire des emprunts trop rapides et trop considérables, même pour des objets utiles. On doit modérer un taux d'accroissement d'après lequel la dette des localités est devenue quatre fois et demie plus forte qu'il y a quatorze ans. n

i^ervitude à l'endroit du pouvoir central et de rassemblée dc3partementale, les seconds de leur servitude envers le pouvoir national. On rentrerait dans l'ordre; les responsabilités ne seraient plus déplacées. On y gagnerait au point de vue technique et financier ; l'on y joindrait le bénéfice inappréciable de conditions plus favorables à l'exercice de la liberté.

On ne saurait dire à quelle atrophie de l'initiative individuelle conduit le régime français des travaux publics. Habituées à compter sur des subventions de la commune, du département ou du pouvoir central, les diverses agglomérations d'habitants, dans les campagnes surtout, ne savent plus rien entreprendre par elles-mêmes ni se mettre d'accord sur rien.

J'ai vu des villages de deux cents ou trois cents habitants, appartenant à une grande commune dispersée, attendre pendant des années et solliciter humblement des secours pour une fontaine qui leur était indispensable, et que 200 ou 300 francs, soit une contribution de 1 franc par tete, suffisaient à mettre en bon état.

J'en ai vu d'autres n'ayant qu'un seul chemin pour faire sortir leurs denrées et ne sachant pas se concerter, quand, avec une première dépense de 2,000 francs et 200 ou 300 fr. d'entretien par an, ils pouvaient rendre aisément viable cette seule voie dont ils disposaient. Je parle, cependant, de pays relalivement riches, beaucoup plus aisés que la généralité des communes de France.

Il est vrai que l'on adresse à l'initiative privée, en matière de travaux publics, certains reproches dont plusieurs peuvent avoir quelque portée. Mais, outre qu'on exagère les inconvénients qu'on lui impute, il est facile souvent d'obvier à ceux qui sont réels par un contrôle qui n'a rien d'excessif.

La première de ces critiques, c'est que, en s'en tenant aux entreprises libres non subventionnées et non réglemen-

tées, les pays riches ou les quartiers riches sont seuls bien desservis. Ils posséderont plusieurs lignes concurrentes de chemins de fer ou de tramwaj^s ou d'omnibus, pendant que les pays ou les quartiers pauvres seraient délaissés. Ce serait là, dit-on, un manque à la justice et à la solidarité nationale.

Ce raisonnement contient une sorte de pétition de principe. Il faudrait prouver que la mission de l'Etat consiste en ce que des territoires, inégalement doués de la nature, inégalement peuplés, fussent également pourvus d'un outillage collectif perfectionné. Or, c'est là un prétendu axiome dont rien ne démontre la justesse.

Si l'État ne donne pas de subvention, il n'y a aucune injustice à ce que les pays riches soient mieux pourvus de voies de communication que les pays pauvres ; l'impôt, en effet, n'aura servi à payer aucune partie de ces œuvres. Ensuite cette organisation, qui résulte de la liberté, est plus conforme à l'économie naturelle. Il est inutile de s'obstiner à vouloir maintenir le population dans les pays pauvres, oîi elle prospère moins que dans les pays riches. Les efforts qu'on y fait n'aboutissent pas ; parfois même, ils ont un résultat contraire à celui qu'on recherche.

Le perfectionnement prématuré des communications dans les districts médiocrement fertiles ou peu industriels, en y détruisant la vie patriarcale et en y rendant plus sensible la concurrence avec les pays mieux doués de la nature, a plutôt aidé au dépeuplement de ces districts.

En fût-il autrement, de môme qu'un propriétaire a plus d'avantage à porter l'effort de ses capitaux sur les meilleures terres, tant que celles-ci ne sont pas suffisamment améliorées, plutôt que de les disperser sur des terres médiocres ou arides, ainsi une nation tire beaucoup plus de profit de l'emploi de ses capitaux dans les districts les plus propices à l'agriculture intensive et à l'industrie que de leur dissémi-

nation sur tous les points du territoire, môme sur ceux qui sontnaturellement les plus ingrats. Quand cet emploi naturel s'effectue en dehors de toute contrainte de l'État, c'est-àdire en dehors de toute ressource d'impôts ou d'emprunts publics, personne dans la nation ne peut se plaindre que l'équité soit lésée.

Quelques personnes, accoutumées à l'arbitraire administratif, jugeront peut-être cette doctrine empreinte de dureté. Elles ne prennent pas garde que certaines circonstances naturelles en tempèrent l'application. L'expérience prouve, en effet, que, même sans une intervention active de l'État, les pays pauvres peuvent être tolérablement desservis.

J'ai cité plus haut (voir page 149) l'exemple si topique de l'Irlande, qui, presque sans aucune aide govivernementale, par l'action seule des sociétés privées, possédait 4,160 kilomètres de chemins de fer en 1886, soit 1 kilomètre par 1,165 habitants, tandis que la France, après cinquante ans d'activé intervention gouvernementale dans la constitution de son réseau ferré, possède 33,500 kilomètres de lignes de fer, ou 1 kilomètre par 1,144 habitants, situation presque analogue.

Il est aisé, en outre, à TÉtat, de même qu'aux municipalités, lors des concessions d'entreprises de travaux publics, de stipuler que, au delà d'un certain bénéfice assez élevé, la moitié des profits nets supplémentaires sera employée à étendre le réseau des entreprises de chemins de fer, de gaz, d'électricité, de tramways, etc., ou à diminuer les tarifs.

Ne le fît-il pas, que la concurrence qui existe entre les différentes sociétés libres et la jalousie qu'elles ont entre elles, quand l'État ne cherche pas à en restreindre le nombre, le goût des innovations qui lutte chez beaucoup de ces sociétés avec le strict intérêt pécuniaire, les porteraient à se charger d'un bon nombre de voies de jonction ou de raccor-

172 L'ÉTAT MODERNE ET SES FONCTIOiNS.

dément qui sont pour elles médiocrement utiles. Si l'Etat évitait de faire plier les compagnies sous le poids d'impôts écrasants, comme ceux qui existent en France sur le prix des places et les transports à grande vitesse, on obtiendrait beaucoup plus aisément de ces sociétés privées Textension et la meilleure utilisation de leur réseau.

En France, on semble s'être proposé en tout de renverser Tordre de choses naturel. L'État donne des subventions, sous la forme d'annuités, pour la construction des voies ferrées nouvelles; il sert, en outre, des garanties d'intérêts qui montent, dans certaines années, jusqu'à 80 ou 100 millions de francs. En revanche, il perçoit des taxes extravagantes, comme les 23 1/2 pour 100 sur le prix des places: il reçoit, en déflnilive, à peu près autant qu'il donne; mais il se met lui-même et les compagnies dans une situation confuse, donnant d'une main, prenant de l'autre, laissant la responsabilité des travaux, et en partie de l'exploitation, indécise et flottante.

Quand on juge que l'initiative privée négligerait trop les distiicts pauvres, on omet une circonstance importante. L'État a, nous l'avons établi, une fonction stratégique et policière ; c'est même, avec l'organisation de la justice, le fond essentiel de sa mission ; or, pour que cette fonction soit bien remplie, il faut que tout le pays, même dans les districts peu favorisés de la nature, soit doté, dans une certaine mesure, des organes absolument essentiels de la civilisation contemporaine, comme les routes ; qu'aucun canton ne soit trop éloigné d'une ligne de chemin de fer; mais il s'agit ici seulement de quelques rares travaux qui doivent être exécutés avec économie. Il est facile de les mettre, sans excès, à la charge des compagnies privées, comme devant être pourvus avec une partie de l'excédent des bénéfices que fournissent, en plus du taux normal dans le pays, les gran-

des œuvres maîtresses, toujours largemeiil rémunératrices.

Un certain ordre d'activité de l'Etat proûte aussi aux pays naturellement pauvres et fait qu'ils ne peuvent se plaindre d'ôtre déshérités. J'ai dit que, parmi les devoirs qui incombent à rÉlat, se trouve une mission de conservation générale des conditions physiques du pays : cette mission consiste particulièrement dans l'entretien et l'amélioration des forêts et l'aménagement des eaux.

Si l'État s'était toujours bien acquitté de cette tâche importante, les pays montagneux et les hauts plateaux, c'està-dire les contrées d'ordinaire les plus pauvres, seraient plus peuplés et plus prospères, sans qu'il fût nécessaire d'y faire beaucoup d'autres travaux publics artificiels.

Un autre reproche, parfois adressé à l'initiative privée, c'est que, fonctionnant en dehors de toute réglementation, elle constitue des monopoles particuliers intolérables. Il y a beaucoup d'exagération et une petite part de vérité dans cette assertion. Si la liberté est absolue, comme en Amérique et en Angleterre, la concurrence devient en général efl'rénée, du moins dans les districts tout à fait riches et pour les principaux parcours ; il ne peut pas s'agir ici de monopole, mais plutôt d'une certaine anarchie qui rend très instables et très variables les services, tout en leur conservant l'avantage d'être en général très progressifs et très peu coûteux.

Cette instabilité et cette variabilité ont des inconvénients pour le public, quoique l'expérience prouve que ce système examiné dans son ensemble, n'est pas défavorable au commerce. Les États-Unis s'ensont accommodés, etjamais aucun Yankee n'avouera que le régime continental européen des voies ferrées est préférable au régime américain.

Des peuples plus rassis, toutefois, moins agités, moins tourmentés de la fièvre des affaires, moins habitués aux

changements continuels, se sentiraient troublés des brusques et incessantes variations, souvent arbitraires, auxquelles donne lieu l'exploitation des voies ferrées en Amérique. Mais, sans dépouiller l'initiative privée de ses droits et de sa force, il est aisé d'y remédier.

L'Etat, qui a délégué aux grandes entreprises de travaux publics un de ses droits régaliens dont elles n'auraient pu se passer, celui d'expropriation ou celui encore de l'usage de la voirie, ne sort pas de son rôle quand il les soumet, dans leur exploitation, à un contrôle discret, impartial, exempt de jalousie. C'est une question de mesure qui implique, de la part des pouvoirs publics, non seulement une stricte équité, mais une certaine bienveillance à l'endroit des sociétés privées.

L'Angleterre et les États-Unis d'Amérique, en instituant une commission d'État pour le contrôle de l'exploitation des voies ferrées, se sont conformées à ce rôle. Quand on connaît l'esprit qui anime les pouvoirs et l'opinion de ces deux grands pays, on peut être assuré qu'ils rempliront ce devoir de contrôle avec plus de modération et d'impartialité qu'on ne le fait d'ordinaire sur le continent européen.