LA NATURE, L'ORIGINE ET LE DÉVELOPPEMENT DE L'ASSURANCE

îdée d'étendre considérablement la tutelle de l'État au moyen des assurances, page 355. — En quoi consiste l'assurance, page 350. — Les six assurances différentes qui seraient utiles à l'ouvrier, page 357. — La religion et la superstition de l'assurance, page 357. — Les conditions, spéciales à notre temps, qui ont facilité le développement de l'assurance, page 358. — Les deux formes d'assurance les plus anciennes, les assurances maritimes et les assurances contre les maladies, page 358. — Les théoriciens allemands de l'assurance par TKtat, page 359. — Raisons doctrinales données en ce sens, page 35*.). — C'est, dans la plupart des cas, le crédit privé qui fraye la voie au crédit public, page 3G0. — Critiques adressées aux assurances privées, page 3G1. — Réponse à ces critiques, page 362. — Les assurances olTIcielles n'ont jamais pu supporter avantageusement la concurrence des assurances privées, page 362. — Exemple de la France et de l'Angleterre, page 363. — Les assurances officielles en Allemagne, en Autriche, en Suisse et dans les pays Scandinaves, page 36-^ — Tabl«'au du développement respectif des assurances officielles et des assuranros libres en Allemagne, page 364. — L'État revient, en matière d'assurance, à sa vraie nature, la contrainte, page 364. — Origine des projets d'assurances obligatoires de INI. de Bismarck, page 3G4. — Les lois ou projets de loi allemands, en cette matière, sont loin d'avoir la portée sociale qu'on leur attribue, page 365.

La fixation par la loi des heures et parfois des modes de travail parait encore à beaucoup de personnes une insuffisante intervention gouvernementale en faveur des ouvriers. La tutelle de TÉlat doit aller, dit-on, beaucoup plus loin. Il convient de protéger l'ouvrier contre tous les risques qui peuvent entraîner pour lui ou pour sa famille la gêne ou Tindigence; cela, d'ailleurs, serait fort aisé, par la généra-

lisation d'un procédé, qui est connu depuis un grand nombre de siècles et où l'industrie privée a obtenu un succès croissant, notamment dans la dernière centaine d'années ; ce procédé, c'est l'assurance.

11 offrirait le moyen certain de mettre les individus à l'abri des risques divers de pertes, de ceux du moins de ces risques qui sont précis, peuvent être déterminés d'avance, ont un caractère en quelque sorte périodique, soumis qu'ils sont, sinon pour chaque individu isolé, du moins pour chaque groupe nombreux, à une loi de répétition et de régularité.

Ce procédé consiste dans le calcul, à l'aide de l'observation et de l'expérience, de la fréquence des risques et dans Timposition à tous les partisans d'une cotisation, d'une prime; l'ensemble de ces primes représente le sinistre total qui, selon les probabilités, frappera le groupe; il doit, en outre, couvrir les frais d'administration et constituer une réserve pour les cas imprévus et les chances d'erreurs^

L'humanité s'est avisée dès longtemps de Texcellence de cette méthode d'évaluer le total de certains risques précis pour tout l'ensemble d'un groupe d'hommes associés, et de répartir à l'avance entre eux la perte de façon qu'elle soit aisée à supporter.

Inventé par un auteur inconnu, à une époque indéterminée, sorti peut-être de l'instinct même des masses humaines, ce procédé a eu de lents et pénibles débuts; puis, en vertu de la séduction qu'exercent sur la société les institutions utiles au fur et à mesure que le jour se fait sur elles et que le mécanisme en est compris, il s*est graduellement généralisé.

Ce sont d'abord les couches élevées et intelligentes de la société qui l'ont mis en pratique; puis les couches moyennes et peu à peu on y voit accéder spontanément les classes

L'ÉTAT ET LES ASSURANCES. 3o7

inrérieures. Limité d'abord à quelques risques très simples, très généraux, il tend maintenant à en embrasser beaucoup d'autres. On veut l'étendre parfois à des risques très compliqués qui ne paraissent guère susceptibles de se plier à ?jne organisation de ce genre, aux faillites par exemple ou aux vols, ou à la dépréciation des titres de bourse.

En ce qui concerne l'ouvrier ou la famille ouvrière, un économiste allemand, M. Brentano, professeiir à l'université de Strasbourg, n'indique pas moins de six assurances diU'érentes qui seraient nécessaires pour lui donner la sécurité et le bien-être : 1° une assurance ayant pour objet une rente destinée a secourir et à élever ses enfants dans le cas où il mourrait prématurément (c'est la garantie du renouvellement de la classe ouvrière) ; 2° une assui ance de rente viagère pour ses vieux jours; 3° une assurance destinée à lui procurer des funérailles décentes; une assurance pour le cas d'infirmités ; 5^ une assurance pour le cas de maladie ; 6"" une assurance pour le cas de cbômage par suite de manque de travail.

Encore doit-on dire que l'écrivain allemand s'est borné à l'examen des risques qui frappent la personne. Mais l'ouvrier aurait besoin, en outre, de diverses assurances contre les risques qui menacent les biens; car il ne laisse pas, d'ordinaire, de posséder quelques biens, un mobilier qui peut être brûlé, parfois un cbamp qui peut être grôlé, une vache qui peut être atteinte de contagion.

L'idée que l'on peut donner à l'homme la sécurité complète, absolue, que sa situation pécuniaire ne sera jamais changée, pourrait bien être une idée chimérique. De même qu'il y a la religion de l'assurance, c'est-à-dire une appréciation raisonnable des avantages que ce procédé conjporte, des extensions et dos progrès dont il est susceptible, il y a aussi une superstition ou un mysticisme de l'assurance qui

358 L'ÉTAT iMODERNE ET SES FONCTIONS,

attend de celte ingénieuse méthode ce qu'elle ne peut pas fournir.

Quelques vues rétrospectives sur les origines, le fonctionnement et la propagation des assurances ne seront pas inutiles pour déterminer le rôle de TÉtat en cette matière.

Sous leur forme actuelle, constituant un réseau aux mailles serrées qui embrasse tout un pays, les assurances peuvent être considérées comme une institution de propagation récente ; mais elle est d'ancienne invention.

L'énorme augmentation de l'épargne dans les diverses classes des peuples civilisés, la facile circulation des capitaux, l'abondance des valeurs servant aux placements, la connaissance plus exacte de la loi des grands nombres, des statistiques plus détaillées et plus certaines, incessamment corrigées et renouvelées par une observation attentive, l'instruction plus répandue, le secours de la presse, toutes ces circonstances ont singulièrement aidé à faire connaître et à généraliser le procédé de Tassurance.

Les deux formes d'assurances les plus anciennes semblent être l'assurance maritime et l'assurance contre les maladies ; l'une, née de l'instinct du commerce ; l'autre, de l'instinct philanthropique.

On retrouve dans les discours deDémosthône des preuves du fonctionnement de l'assurance maritime et de quelques fraudes auxquelles elle donnait lieu. Au xiv® siècle existaient des compagnies flamandes, portugaises, italiennes, pour cette branche de l'assurance. On en voit sous Charles- Quint qui paraissaient déjà fort anciennes. Le marchand de Venise, Antonio, de Shakspeare, s'il se vit réclamer sa livre de chair par Shylock, aurait pu, avec quelque prévoyance, éviter cette extrémité.

Quant aux assurances contre la maladie, elles sont nées fort anciennement, moins du calcul rigoureux peut-être.

que du sentiment de la sociabilité ou de la bienfaisance. Une pensée chrétienne s'y est niêlée au nmoyen âge. Les confréries de pénitents étaient de vraies sociétés de secours mutuels, des assurances contre la maladie : ce fut Tun de leurs principaux attraits.

Il ne faut pas oublier qu'il y a deux grandes catégories d'associations, celles de capitaux et celles de personnes et que, si les premières, avec un certain développement du moins, sont relativement nouvelles, les secondes ont foisonné de tout temps, aussi bien dans l'antiquité qu'au moyen âge. L'instinct humain, quand on ne le comprime pas, produit spontanément un nombre infini d'associations libres.

La société doit-elle se fier à cette fécondité de l'instinct humain, s'en remettre à lui de créer successivement et de répandre les organismes qui peuvent atténuer ou réparer les divers maux dont l'homme est menacé? Doit- elle, au contraire, en appeler à cet appareil de coercition qui se nomme l'État pour imposer à tous, ou du moins aux plus menacés et aux plus intéressants, des combinaisons protectrices dont, sans lui, ils ne se soucieraient pas?

Un certain nombre de théoriciens, la plupart allemands, soutiennent cette seconde thèse. Pour eux l'État est l'assureur naturel, l'assureur en quelque sorte nécessaire, non seulement pour les risques qui menacent la personne de l'ouvrier, mais même pour les risques d'incendie, de grêle, de mortalité du bétail, etc. Le professeur Wagner, de Berlin, confiilent du grand chancelier de l'empire, est celui qui a le plus développé cette doctrine.

L*Étatest, dit-il, l'intermédiaire naturel entre les citoyens et le lien des citoyens entre eux. Par la perception de l'impôt et l'emploi des ressources budgétaires, TÉlat pénètre dans la vie inlime de la nation. II est vrai que l'État est

un lien ; mais c'est un lien que Ton subit, qui n\a aucune souplesse et qui, si on le resserre et qu'on l'étende fi tous les membres, rend les individus passifs. Tout autres sont les liens que les individus forment entre eux en vertu de leur activité spontanée ou de leur choix réfléchi; ces autres liens peuvent être tout aussi efficaces, et ils respectent plus la personnalité.

L'Etat est encore indiqué, dit-on, pour le monopole des assurances, parce que seul il peut donner une sécurité absolue. L'histoire ne confirme pas cette assertion : bien des États n'ont pas tenu leurs engagements, môme dans le courant de ce siècle, tandis que la plupart des sociétés particulières bien conduites exécutaient régulièrement leurs contrats (1). On peut même affirmer qu'une extension nouvelle et considérable des opérations financières de l'Etat, en dehors de ce qui e^t nécessaire au fonctionnement de ses services essentiels, rend plus précaire, plus fragile, plus dangereuse sa situation financière.

Mais, quand môme l'Etat, ce qui n'est vrai ni de tous ni

(1) Comme ayant fait dos banqueroutes, soit partielles, soit totales» soit pour leur dette consolidée, soit pour leur papier-monnaie, ou peut citer la France à la fin du dernier siècle, les Étals-Unis au même moment, rAutriche-Hongrie, la Russie, Tltalie, TEspagne, différents Etals de la grande Confédération américaine, notamment la Virginie, presque tous les États de TAmérique du sud. Il n'y a guère que la Grande- Bretagne, la Hollande et quelques petits pays, qui aient complètement échappé à ces défaillances de la solvabilité de l'État.

Au contraire, dans presque tous les pa\"s que je viens de nommer, il y a eu des sociétés privées très florissantes au ujomeut même où TÉlat 8e trouvait dans les plus graves embarras. C'est par l'exemple de la prospérité de diverses grandes institutions privées, chemins de fer, banques, assurances, etc., que peu à peu le crédit des États défaillants s'est relevé : ce phénomène est tout h fait manifeste, pour qui étudie avec soin les finances des diverses nations au dix-neuvième siècle. Les succès du crédit privé, les bonnes habitudes et la confiance qu'il répand dans la nation, finissent par profiter au crédit de l'État. En finances, comme en toute matière, bien loin que l'État soit l'éducateur des particuliers, ce sont les particuliers qui, peu à peu, avec beaucoup de peine, iont l'éducation de l'État.

d'un seul à tous les instants, ofFiirait cette absolue sécurité que lui attribue si bénévolement JNI. Wagner, l'expérience prouve qu'une réglementation prudente, par voie législative, des contrats d'assurance, dans la branche vie notamment, procure, sous le régime des sociétés libres, une très haute sécurité relative, qui est suffisante. Jl importe de laisser Thomme faire quelques eflorts pour atteindre à la sécurité absolue, sinon l'on engourdit son esprit, et tous les actes de la vie civile finissent par se ressentir de cet engourdissement.

Descendant des principes généraux aux détails, le professeur Wagner invoque en faveur de l'assurance par l'État ]es raisons de fait qui suivent : il y a dans l'assurance libre un grand gaspillage de capital et de travail; les frais généraux, le nombre des agents, leurs remises, tout cela est excessif. L'Etat, au contraire, a ses bureaux de poste, ses percepteurs, ses instituteurs, ses agents de police. Il peut recouvrer l'assurance comme un impôt, presque sans augmentation de frais. L'opinion publique, ajoute assez imprudemment le théoricien de Berlin, contrôlerait beaucoup plus sévèrement la gestion de TÉtat et ses combinaisons. On n'aurait plus besoin d'une législation particulière sur les assurances.

Puis, le dernier argument, c'est que l'État gérerait les assurances d'une façon plus philanthropique : il abolirait la différence des primes ; il ferait soutenir les faibles par les forts; l'humble logis en torchis couvert de chaume, très exposé au feu, ne payerait pas une prime proportionnelle plus élevée que le solide immeuble en pierre de taille et en fer. Les primes ne seraient plus conformes aux risques, ce qui revient à dire que l'ordre naturel serait interverti, (]ue les propriétaires des meilleures maisons payeraient plus que leur part.

Le renversement des conditions naturelles, c*est à quoi veut toujours aboutir l'État bienfaisant.

Tous ces prétendus avantages de l'assurance d'Etat sont presque autant de défauts. Sans doute il peut y avoir quelque exagération de frais généraux et de personnel dans l'assurance privée ; mais le gaspillage y est plutôt apparent que réel. Ces agents, dont on juge le nombre excessif parce que, dans chaque chef-lieu d'arrondissement, ils sont une demi-douzaine ou une douzaine, ne vivent pas en général uni(iuement de leur agence. Celle-ci n'est, pour la plupart d'entre eux, qu'un accessoire : ce sont des commerçants, des employés, des propriétaires, des rentiers qui joignent cette ressource auxiliaire à celles qui leur viennent d'un autre travail ou d'un autre fonds.

Les règlements sont plus faciles avec eux qu'avec des agents de police ou des percepteurs. On peut compter sur une justice plus impartiale quand on ne plaide pas contre l'État, redoutable personnage qui jouit de tant de moyens de pression.

Quant à Tabolilion de la différence des primes, qui aujourd'hui sont graduées sur les diversités des risques, cette mesure réputée humanitaire fausserait les idées du public et aurait des inconvénients réels : cette différence des primes est juste, puisqu'elle est conforme à la nature des choses ; elle a un effet utile, celui de pousset au progrès, aux arrangements, dans les constructions soit de maisons, soit de navires, qui comportent les primes les moins élevées, c'est-fi-dire les moindres risques. Si l'F^tat veut faire la charité, qu'il la fasse ouvertement.

Si l'assurance d'État offrait en elle- môme tant de causes de supériorité, on ne comprendrait pas que des assurances privées pussent résister dans beaucoup de pays à la concurrence d'assurances offlcielles. Or c'est le cas en France et

en Angleterre pour les caisses d'assurances sur la vie et sur les accidents. Les caisses officielles fondées en France sous le second empire, quoique, par une pensée philanthropique, elles consentissent des tarifs singulièrement avantageux aux déposants, n'ont jamais pu se développer.

Il en a été de même en Angleterre. Devançant d'une quinzaine d'années M. de Bismarck, M. Gladstone, en 1864, avait cru devoir créer un système de petites assurances oflicielles, analogue à notre caisse des retraites. Cette institution n'a eu que d'infimes résultats. En 1881, au bout de dix-sept ans, elle n'avait créé que pour 4 millions et demi de francs de rente viagère et elle n'avait fait d'assurances sur la vie que pour 12 millions et demi de francs. Les enquêtes faites sur cet éehec, notamment en 1882, ont mis en lumière que le but n'avait pas été atteint, par la raison surtout que l'État, personnage peu attrayant de sa nature, avait voulu faire le commerce sans avoir aucun des dons qui permettent d'attirer librement la clientèle.

L'Allemagne elle-même a fourni la preuve que les assurances oilicielles, en dépit de toute l'économie de rouages qu'on leur attribue, ne peuvent triompher des assurances libres. Dans les divers pays allemands et dans les contrées Scandinaves, il existe de nombreuses caisses officielles d'assurance contre l'incendie; leur existence remonte au moyen âge, à cette époque où la commune allemande jouissait d'une forte autonomie. En Allemagne, en Autriche, en Suisse, en Danemark, on trouve donc de ces caisses officielles soit communales, soit provinciales, soit môme nationales, qui fonctionnent concurremment avec les sociétés mutuelles ou les sociétés par actions. Ces dernières sont, d'ordinaire, beaucoup plus récentes.

Jouissant de la priorité, ayant été parfois môme, pendant longtemps, obligatoires, il semble que ces assurances offi-

cielles eussent dû former un obstacle îl la création et au fonctionnement d'assurances libres. Celles-ci cependant ont surgi et n'ont pas cessé de gagner du terrain.

Le célèbre économiste allemand Roscher constate que, en 1878, les caisses officielles contre l'incendie dans l'empire allemand assuraient pour 25 milliards 641 millions d'immeubles ou de meubles, les sociétés mutuelles libres pour 6 milliards 480 millions, et les sociétés par actions pour 38 milliards 16:2 millions, soit moitié plus que tout l'ensemble des caisses officielles.

Les principaux protagonistes de l'assurance d'État reconnaissent que, sous le régime de la concurrence, les sociétés d'assurances par actions finiraient par évincer les caisses officielles. Telle est, dans le domaine des affaires, la supériorité naturelle de toute organisation libre, flexible, ouverte aux changements, sur la bureaucratie nécessairement lente et pédantesque de l'État.

Ne pouvant réussir par la persuasion, l'État est revenu, dans quelques pays, à sa vraie nature, la contrainte. Sur ce terrain, il ne craint pas de rival. Il a le monopole de la force, de l'injonction qui ne peut être ouvertement éludée.

L'exemple est venu de l'Allemagne. Sans entrer dans les détails des lois et des projets de M. de Bismarck, il est indispensable à notre sujet d'en exposer les idées générales et d'en juger l'application.

Le penchant du grand chancelier de Tempire à un certain socialisme date de loin ; ses relations et ses entretiens avec Lassalle, le célèbre agitateur, sont connus. Sous la séduction de ce dernier, partisan des sociétés ouvrières soutenues par l'État, M. de Bismarck avait pensé d'abord à subventionner même largement, en y affectant jusqu'à 100 millions, des sociétés coopératives. Puis ce projet lui parut fi la fois trop restreint et d'un succès trop incertain.

Le message du 17 novembre 1881, la création du Relchsanit des Innern, annoncèrent la nouvelle politique intérieure dont l'incubation prit plusieurs années avant de se formuler dans des plans précis.

C'est l'assurance obligatoire qui parut le régulateur de la paix sociale. Mais jusqu'ici ce système d'assurance obligatoire a été très restreint. Il ne s'applique ni à Tincendie, pas même à celui des petits mobiliers ou des chaumières et des petits immeubles, ni à la grêle, ni à la mortalité du bétail, ni aux naufrages, pas môme à ceux des petites barques, ni aux pertes par les transports. Logiquement, l'Etat allemand devrait finir par s'occuper de toutes ces branches, à l'exception peut-être de la première.

il ne s'est encore chargé que de l'assurance contre les maladies, puis contre les accidents professionnels, enfin, aujourd'hui, il vient de faire voter un projet de caisses de retraites ouvrières obligatoires.

En fait, ces lois, ou votées ou en cours d'examen, sont loin d'avoir la portée sociale qu'on leur a attribuée : elles ne concernent qu'un petit nombre des risques ou des maux qui attendent l'homme; contre le plus grave et le plus certain de ces maux, celui de la vieillesse ou des infirmités, elles ne promettent qu'une indemnité dérisoire.

Ces mesures semblent avoir plutôt un objet politique qu'un but vraiment social; on veut dérober aux socialistes révolutionnaires leur clientèle. Comme toujours, le socialisme d'État croit apaiser le dévorant appétit de Cerbère par un simple gâteau de miel; après l'avoir englouti, le monstre sent redoubler sa voracité trompée et inassouvie.