L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT

Tableau des frais d'exploitation des chemine de ter d'État et dei chemiDS de Ter privéa dans les divers pays d'Europe, page 215.

On a écrit des milliers de Toltimes ou de brochures sur ce sujet : nous n'y consacrerons que quelques pages. L'exploitation des voies ferrées par l'Élat est un problème plus délicat et plus important que celui de leur construction par l'État. Réellement, en elTet, l'État ne construit jamais, ou du moins presque jamais les chemins de for : ce sont des entrepreneurs qui construisent pour lui. Au conti-aire, l'État peut directement exploiter.

Que doit-on penser de l'exploitation gouvernementale ? On peut à ce sujet raisonner au point de vue déductir ou au point de vue inductif, en tirant des conclusions de la notion mfime de l'État ou, au contraire, de l'expérience technique.

Au point de vue inductif, on doit remarquer que, si vaste que semble au premier abord l'expérience de l'exploitation des chemins de fer par l'État, elle ne s'est pas faite jusqu'ici dans les conditions qui sont habituelles à une démocratie modeme.-

En dehors de quelques petits peuples du Nord, d'essais récents, incomplets ou abandonnés en Autriche-Hongrie et en Italie, l'exploitation des chemins de fer par l'État s'est faite principalement dans deux pays, l'Allemagne, notamment la Prusse, et la Belgique.

Or, ni l'un ni l'autre ne sont dans les conditions d'organisation de pouvoir démocratique qui constituent, à proprement parler, l'État moderne.

En Prusse, et dans les petits États allemands qui gravitent autour, le pouvoir est très fortement constitué ; il est indépendant du Parlement, sinon absolument pour la direction générale de la politique, du moins pour le choix et la conduite du personnel administratif. Les ministres, surtout le principal ministre, durent dix ou vingt ans en place ; les

S06 L'ËTAT MODERNE BT SES FONCTIONS,

fonctionnaires ne sont, à aucun degré, dans la main des députés.

Quant & la Belgique, elle se rapproche davantage de la vie démocratique ; elle en diffère, cependant, encore par deux points essentiels ; elle n'est pas assujettie au suffrage universel : elle jouît d'une relative permanence ministérielle, les différents cabinets y durant cinq ou six années et les ministres y étant réellement, non pas seulement en apparence, les chefs de la majorité.

Ces circonstances ne sont pas indifférentes : car, lorsqu'on parie de l'État, il peut s'agir de l'État autoritaire, patriarcal, traditionnel, comme la Prusse, où l'autorité est très forte, la machine administrative très solidement charpentée et très rigidement conduite ; ou hien du pouvoir parlementaire, censitaire, de la classe bourgeoise, avec ses qualités de prudence et de méthode, comme en Belgique; ou du pouvoir démocratique & personnel variable, à idées changeantes, aux brusques engouements, aux revirements soudains, comme en France et aux États-Unis d'Amérique.

Suivant ces cas si différents, ces milieux si opposés, l'influence de l'extension des attributions de l'État pourra singulièrement varier.

Au point de vue purement déductif, voici les principaux arguments que l'on fournit en faveur de l'exploitation des chemins de fer par l'État :

l' Les lignes ferrées constituent des monopoles de fait qui ne peuvent s'établir qu'au moyen d'une délégation de la puissance publique — le droit d'expropriation, et qui tiennent en leur pouvoir, non seulement le transport des personnes, mais encore, par le jeu des tarifs, les destinées des localités ; elles rentrent ainsi dans les attributions de l'État;

2° Les compagnies privées qui poursuivent un but de

l'exploitation des chemins de fer par l'ët&t. sot lucre personnel ne pourrontjainais exploiter les lignes fet~ rées dans l'intérêt général ;

3* L'exploitation des lignes Terrées est un service colossal, qui gagne h élre concentré, h être iinirormisé pour toute l'étendue du territoire et qui peut être aussi bien dirigé par l'État que le service des télégraphes et des postes.

A ces arguments on doit répondre que, fussent-ils vrais, ce qui est au moins en partie contestable, la conclusion légitime à en tirer, serait qu'il conviendrait, non pas nécessairement de remettre l'exploitation des lignes ferrées dans les mains de l'Etat, mais de confier à l'État une surveillance et un contrAle sur la gestion des compagnies privées.

Les trois arguments, d'ailleurs, pèchent du moins par l'exagération.

En ce qui concerne le monopole de fait et inévitable qui écherrait avec le temps à chaque ligne ferrée, il n'y a là qu'une part de vérité. Sans doute il y a une tendance au monopole en ce sens que, le nombre des lignes dans une même direction ne pouvant être indéfiniment accru, les compagnies qui desservent une même région peuvent finir par s'entendre et se coaliser. Quoique cette tendance existe, on ne peut dire, toutefois, qu'elle conduise à un monopole absolu.

L'expérience de l'Angleterre, où plusieurs compagnies fonctionnent de la même ville à la même ville, celle même de la France, où sis grandes compagnies ont chacune une région distincte, mais où cinq d'entre elles partent de Paris et aboutissent à des ports, rivaux quoique éloignés, témoignent qu'il n'y a jamais une entente complète et permanente entre ces sociétés. 11 subsiste toujours entre elles quelque rivalité ; l'émulation n'est pas absente, si faible que soit le nombre des concurrents et si limitée même que puisse être la con-

208 L'£TAT MODEBNS ET SES FOMCTIONS.

corrence. On a tu des compagnies aDgIaîses, comme celle dn Midland, prendre rinilialive des rérorrnes les plus hardies, comme radjonction des troisièmes classes dans les trains les plus rapides, et imposer bientôt, par la force de l'exemple, la même mesure aux compagnies rivales (I).

Ceux qui soutiennent que les compagnies de chemins de fer doivent arriver nécessairemeut avec le temps à une entente, qui Tasse disparaître toute concurrence, ne tiennent pas assez compte des divers mobiles auxquels obéissent les hommes. Nous avons déjà démontré (2) combien est borné le point de vue des économistes, qui ne reconnaissent dans l'homme qu'un seul mobile, l'intérêt pécuniaire. Les administrateurs des compagnies sont sensibles aussi à l'amourpropre, au désir de se disUnguer, de se faire honneur, d'attirer sur soi l'attention, à l'esprit aussi de jalousie envers les administrateurs ou les chefs des sociétés de même ordre.

Cette observation répond déjà en partie au second argument qu'invoquent les partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État, à savoir que les compagnies privées, poursuivant un but personnel, ne pourront exploiter que dans un intérêt privé. On oublie, d'ailleurs, que l'intérêt privé, qui consiste à recueillir des dividendes, coïncide, en général, avecrinlérêt général qui est l'accroissement du trafic.

Il y a deux méthodes de pratiquer le commerce et de faire des gains ; l'ancienne méthode, qui recherche surtout de gros gains sur de petites quantités et, en réduisant considérablementlevolumedesopérations, n'aboutit qu'à un bénéfice total assez médiocre ; la méthode moderne, fruit de l'expérience, qui se contente d'un petit gain sur chaque opération, mais

(I) 11 faut Ngnaler, en outre, que les compagoies de chemin* ont à lutter daui un très grand nombre de cas contre la concurrence très efficace du cabotage par mer et de la navlgaUon Bur les riviërea et lei canaux.

(1) Voir plus haut les pige» 34 à37.

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ATAT. 209 cherche à multiplier les opéralions autant que possible. C'est celle dernière mélliode qui prévaut maintenant dans toutes les grandes administrations privées. Elle a trouvé sa formule en France et en Angleterre: en France, elle s'appelle « le gagne-petit » , en Angleterre, elles s'est incarnée dans ce proverbe : « il vaut mieux travailler pour un million d'hommes que pour les millionnaires, »

Ce qui reste vrai, c'est que l'industrie des voies ferrées, ne pouvant se constituer qu'au moyen de l'octroi du droit régulier d'expropriation et par l'occupation de certaines parties du domaine public, étant, d'ailleurs, soustraite, par ses conditions nécessaires d'existence, sinon à la concurrence relative et restreinte, du moins à la concurrence absolue et indéfinie, ne doit pas fttre abandonnée, sans aucun contrôle ni aucune surveillance, à des compagnies ou à des particuliers. L'État doit se réserver une certaine juridiction élevée pour empêcher les coalitions, les brusques changements de tarifs, comme il s'en produit aux États-Unis d'Amérique, les inégalités de traitement imposées aux producteurs qui se trouvent dans des conditions similaires. Ce droit supérieur de contrôle, l'État ne doit pas s'en dessaisir; mais il n'en doit user qu'avec discrétion : une intervention intrusive et minutieuse de sa part dans le régime des voies ferrées offre bien plus d'inconvénients que d'avantages.

Il reste un argument aux partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État, c'est l'assimilation du service des transports par voies ferrées au service de la poste et des télégraphes. Puisque l'État se charge de celui-ci dans tous les pays du monde, pourquoi n'entreprendrait-il pas aussi le premier. La réponse ici est aisée : il n'y a aucune assimilation à établir, ni pour l'ampleur, ni pour la diversité des opérations, ni pour l'étendue des responsabilités, entre le service de la poste et du télégraphe, et celui du transport

par chemins de fer. L'un représente eu France une recette brute de 180 à 190 millions de francs environ ; l'autre, une recette brute de 1,100 à 1,200 millions de francs. L'écart est encore plus considérable dans d'autres pays. Dans U Grande-Bretagne et l'Irlande, en 1883, le total des revenus de la poste et des télégraphes restait au-dessous de %$0 millions de francs (9,341,604 liv. sterling); le produit brut des voies ferrées dans le même pays atteignait alors environ 1,800 millions de francs (71,062.270 liv. sterl.) (1). Ainsi le service des transports par voie de fer est six ou sept fois plus important, comme ensemble de recettes, que le service de ta poste et des télégraphes. En Angleterre, l'écart serait encore plus grand. De ce que l'État s'acquitte passablement et sans de trop graves inconvénients sociaux d'un service relativement restreint, il est impossible de conclure qu'on lui en doive confier un autre infiniment plus étendu.

Là n'est pas la seule différence. Le service des postes et des télégraphes est un service simple, élémentaire; les tarifs sont peu nombreux; ils peuvent être uniTormes. Tout autre apparaît le service des transports des marchandises et des personnes ; il offre une grande complication à la fois pour les recettes et pour les dépenses; ce n'est plus une entreprise administrative, c'est une entreprise commerciale. H ne peut y avoir d'uniformité de taxes, ni pour toutes les marchandises, ni pour toutes les directions, il faut tenir compte que dans certaines circonstances on doit lutter contre la concurrence du cabotage, ou de la navigation intérieure ou des voies ferrées d'un pays voisin. II faut, sans cesse, t&ter les gofits du public et tes besoins de la consommation, pour les marchandises et pour les voyageurs en ce qui concerne les abonnements, les billets d'aller et de re-

I front ISTl to IS86,

L'EXPLOITATION DES CBEUIMS DE FER PAR L'ËTAT. 811 tour, les trains de plaisir. Il ne suffit pas d'attendre le trafic, il faut le chercher, le susciter, l'attirer. L'expérieuce prouve que la productivité d'une ligne ferrée dépend de toutes ces conditions.

La partie des dépenses est aussi beaucoup plus compliquée que pour les postes et les télégraphes. Il faut vendre les vieux rails en temps opportun; il faut aussi en temps opportun commander les nouveaux, savoir pour les achats de charbon, pour les machines, choisir le moment le meilleur. L'Élat e!«t fort empêtré pour cea besognes : sans cesse exposé au soupçon des partis, obligé d'assujettir tous ses employés à des contriMes multipliés, il se voit forcé de recourir à des procédés d'une efficacité médiocre : le système de l'adjudication pure et simple par exemple, dontles défauts sont aujourd'hui universellement reconnus, mais auquel une administraUun d'État ne saurait renoncer. On sait à combien de critiques donnent prise, en tous lieux, les marchés passés par l'État pour la guerre, pour la marine; que serait-ce si l'on allait encore, surtout dans les pays démocratiques ou libéraux, à administration changeante, confier à l'État toutes les dépenses des voies ferrées qui atteignent celles de la guerre et de la marine réunies, mais qui ont un caractère encore plus variable et plus diversifié?

Ainsi tombent les arguments déductifs qu'invoquent les partisans de l'exploitation des chemins de fer par l'État; passons maintenant aux arguments déductifs des adversaires de ce régime. Les voici, les uns d'ordre économique ou technique, les autres d'ordre politique, co qui n'importe pas moins. Ces derniers se réTërent A la nature de l'État et plus spécialement de l'Étal moderne que nous avons décrite dans les deux premiers livres de cet ouvrage.

1* L'Élat n'a pas la plasticité, la souplesse nécessaire k une organisation qui embrasse une infinie variété de dé-

212 L'tThT HODERNB ET SES FONCTIONS,

taîls, qui exige des décisions promptes, une certaine liberté et beaucoup d'initiative laissées aux différents cheh de serrice et m6me à leurs sous-ordres.

Les règles strictes auiquelles rÉtatnepeut renoncerdans ses administrations, sans rendre immédiatement sa gestion suspecte et encourager les calomnies, le contrôle Bnaocier lent et formaliste qui est une nécessité de son fonctionnement régulier, ne se prêtent pas aux tâches qui sont très diversifiées, très complexes, qui n'offrent pas une uniformité presque absolue.

Un journal belge, le Moniteur des Intérêts matériels, citait, il y a quelques années, les marchés malencontreux passés par l'administration des chemins de fer de l'État du royaume de Belgique, lors des grands mouvements dans les prix du fer et de l'acier en 1873-74. Par suite des lenteurs qu'imposent les règlements de l'État, cette administration avait acheté ses rails neufs k peu près dans les plus hauts cours et avait vendu ses vieux rails presque dans les cours les plus bas. La décision prompte, qui importe tant dans les atfaires commerciales, la confiance en la capacité d'un seul homme technique, chef de service expérimenté, répugnent à l'organisme même de l'État (1).

(I) Tous ces passages et ceux qui suîveat étaient écrits depuis longiBnins /)#ia finand D0U9 BD BTons trouvé la justiflcatioD dans le rapport mbre des Représentants de Belgique par M. LeharJy de Dom de la Section centrale sur te buJget du ministère tublicB pour 1880 (on trouve ce rapport in exU'iso dans la ulilulée : Extraits du rapport de la Commission d'enguêle ! iw rexptoUation des ckemiru de fer italiens, Deatu, édi-

lenl s'esprime M. Lchardj do Beaulieu :

anormal dans rorganisation des transports aux Inie de ine entreprise particulière, ce sont ceux qui courent les ^rent, qui dirigent et qui sont responsables. En Tait, peraponsabtedant le sens jurirligue du mat, dans le systimede ion par l'Èlal. La seule rcsponeabilità qui garantisse ta

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT. 313 2* L'Élal moderoe, qui apparlient, d'une façon précaire, à un parti, dont le personnel est changeant et sort des élections, serait forcément amené à transformer l'exploitation des voies ferrées en un instrument de pression ou de corruption électorale. Il n'aurait aucune force pour résister à la multiplication des trains, à l'augmentation du nombre des employés, k la révocation des <c mal pensants » et à leur remplacement par d'autres. L'Élat moderne est près* que complètement asservi aux considérations électorales, ce qui est une menace pour tous ses services; aussi importe-t-il qu'on lui enconlle le moins possible (1).

pays, c'est celle de l'homme politique qui occupe momtnlanémenl la miDÎelËre de» travatix publics.

• Il résulte de la qu» no» chemins de fer de l'Élit sont dirigés, administrés et contrôlés idmiDistralivemeDt, bu lieu de l'Être commercinlemeut- De Id des liroilleineDts, des couOila d'intérêts avec le public qui M traduisent sans cessa en perles de [orce et d'argent.

• Une adminiilrutiou puliliqiie, bieo que composée d'homines habiles et émincDls dans leur spécialité, n'aura jamais le tiair commercial qua l'on acquiert dans les luttes incessautes de l'industrie et du commerce prlTés. La liberté et le pouvoir da se décider à l'iustant leur fout défaut.

■ l«s sources d'inrormation, d'ailleurs, ne sont pas non plus les mâmes, ni aussi sûres, ni aussi rapides. l)e plus on n'oM pat négocier aoec une adminUlralion publique comme avec un particulier, c'est la nature même des choses.

- Sa manie (de l'idmiuistration de l'État) de vouloir tout régler, tout diriger de ses cabinets bien chauffés de Bruxelles, a Tait faire plus d'une tausse mouteuvre au matériel qui parfois encombrait certaines gares où il 7 avait pléthore, tandis qu'à quelques lieues de là les voies de chargement étaient vides. •

(1) Nous croyons devoir reproduira encore ici quelques lignes du rapport (ait au Parlemenl belge, au nom de la Section centrale (eommissioD du budget), un ISBO, par M. Lehardy de Beaulieu.

• l,e personnel des chemins de fer de l'Étal est beaucoup plus nombreux en raison de l'étendue de ses lignes et du trafic, que celui des compagnies particulières faisant des transports plus consiilérabtcs. Il faut veiller que cette proportion excédante ne devienne pas excessive. Trop souvent, le personnel de l'État prend ses aises, arrive trop lard, part avant l'beure et morigène le publie par-dessus le marché.

■ La tendance des administrations publiques est d'ëlargîr sans cesse leurs cadres aQn d'augmeuter les chances d'avancement r^ide. Pour jusUfler ces besoins de personnel nouveau, on multiplie outre mesure

3* On remarque dans tous les services d'Etat une lendancfi & la gratuité. Les tnriTs sont regardés comme des impAts. Le public exerce une pression des plus vives pour en obtenir la constante réduction; la productivité llnaRciëre nette des services de l'État va, sans cesse, en diminuant (1). L'État français et divers autres ont cru devoir supprimer déDnitivementtous les droits sur les canaux, même les droits légers servant simplement à en payer l'entretien. Maître des chemins de fer, l'État serait amené ô les exploiter d'une façon non rémunératrice. Il rejetterait sur la communauté l'intérêt et l'amortissement des capitaux engagés, au lieu de les faire payer, comme la régularité et l'intérêt public l'exigent, aux voyageurs et aux marchandises (2).

la correBpoDdaoce et la paperasse inutile, auperDue et eoconibraDte.

■ It jr & lieu, dans l'opinioo de la gectioD centrale, d'appeler sârieusement l'atteatioa de l'adminUt ration supérieure sur les moyens de réduire et do supprimer, dioa la plupart des cas, la correspondance eotre les chefs de service qui ont leurs bureaux dans le même bâtiment ou dans la mène ville. »

(1) Voir plus haut, page 163, la note concernant le lervice des postes et des télégraphes, qui a cessé d'être rémunérateur en FrsDce et dans divers autres pays.

Une série do tableaui publiés par le Bulletin de tlulitlijue et de Ugialation comparée (de notre ministère des Qnances, année 188S, tome ï", pages ii k 67) montre que, au développement incessant des recettes brutes des postes et télégraphes, n'a correspondu depuis un certain nombre d'années aucun accroissement de la recette neUe.

Voici, par exemple, pour la France continentale, le chiffre des recettes dea dépensée et du produit net :

Anoiu. Rceellei lolain. DfpsuHf. Prodoit net.

ISBl IS3,8ï2,t91 tr. m,136,i96, tr. aâ,606,l9& fr.

18S6 I6M46,87S 13t,»Ga,US7 3i,St3,tBg

Ainsi dans ce laps de six années te produit brut s'est accru de 16 mllllona et demi, et le produit net a diminué de plus de 1 million.

Ce produit réputé net se trouve fitre, d'ailleurs, une simple apparence. SI l'on tenait compte des pensions de retraite qui ont nolablement augmenté de 1881 i 18H6 et de diverses autres charges, directes ou indirectes que l'administration néglige de prendre en considéraUon, on verrùt que l'adrainistralion des postes et des télégraphes en France ne paye pas ses trais.

(1) H. Lehordy de Beaulieu, dans son rapport parlementaire, lait, il

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'âlAT. 21S A" L'État moderne a besoin de conserver son crédit intact pour les grandes circonstances, une guerre par exemple. Son crédit finit par s'afi'aiblir, par perdre du moins en ampleur, s'il lui faut émettre constamment des litres. Or, l'exploitation des chemins de fer exige d'incessantes émissions de titres pour l'achat du matériel, la pose des voies nouvelles, l'agrandissement des gares, etc.

Une des raisons du crédit de premier ordre dont jouissent les gouvernements de l'Angleterre et des Étals-Unis, c'est que l'émission des titres nationaux est, dans ces deux pays, absolument suspendue, sauf des circonstances exceptionnelles. Une des causes de la valeur, c'est la rareté de l'oCTre, quand la demande est naturellement constante. Or, indépendamment même de l'éclatante solvabiliLé des deux gouvernements dont nous parlons, cette extrême rareté de leurs émissions doit conduire à des prix singulièrement élevés de leurs titres. Au contraire, des emprunts fréquents

De fuit paa l'oublier, au nom de ta Section centrale (commission du budget) de la Ctiambre dea députés belge, coufirine encore ici notre SMertiou :

■ Il ; a lieu, dit-il, d'aviser au moyen de modiflcr celte eituaUon et de la renverser, c'est-à-dire de faire produire aux chemins de Fer un surplus au lieu d'un déficit, sans e'arrèter à la théorie souvent émise, m<Ù9 qui attend encore ea juBUâcatiou, que l'État exploitant doit transporter i, prix coûtant sans faire de bénAflces.

•I Nous savons que 1c problème est difficile et que l'Élat est moins bien placé pour le résoudre que l'industrie privée. I^s intérêts privés n'hésitent paa à ullaqucr le Trésor public dËs qu'ils entrevoient un avantage, fût-U incertain, pri'-aire et momentané. Ils n'hésiteraient pas un moment a bouleverser les intérêts politiques les plus graves et les plus permanents du pays, dans l'espoir, même iucertaia, d'un profit immédiat. Cest là te grand inconvénient et le grand danger de l'ingérence de la force sociale dans les entreprises industrielles et commerciales.

■> Le public attribue volontiers aux chemins de fer, postes et tétégraphea exploités par l'État, un caractère providentiel, comme celui du soleil ou des saisons. Il s'inquiéta médiocrement des voies et moyens de celte providence de création humaine; il murmure volontiers quand elle ne se plie pas à ses exigences ou même à ses caprices a tanis. •

presque quotidiens, si justiOés qu'ils suient, exercent une action mécanique déprimante sur te crédit d'un gouvernement. En vain objecterait-on l'exemple de la Prusse: c'est peul-étre une des causes qui maintient, à l'heure actuelle, le crédit prussien encore si distant du crédit anglais. 11 y a aujourd'hui un grand écart entre les deux, le 3 1/2 prussien ne se cotant gufire plus haut que le 2 3/4 anglais.

Les compagnies disposent, en outre, pour l'écoulement habituel de leurs obligations, de moyens auxquels l'État ne peut guère recourir. Elles les livrent peu k peu dans presque toutes les gares importantes de leur réseau, en faisant varier le. taux à chaque oscillation de la Bourse. L'organisation parlementaire de l'Élat, les centrales financiers superposés, la suspicion qui pèse toujours sur les ministres, les députés, ne permettent pas une action si rapide et une pareille souplesse à suivre toutes les oscillations du marché des capitaux.

5* L'exploitation d'une industrie aussi compliquée que celle des chemins de fer ne se prête pas à la rigidité du budget de l'État. Les résultats sont lellementinégaus d'une année à l'autre, l'engagement des dépenses déjoue tellement les prévisions, que toute l'organisalion budgétaire en éprouve une perturbation proTonde. L'Étal a besoin de recettes qui varient aussi peu que possible; il no doit se charger que de dépenses qu'il est aisé d'estimer d'avance et dont il est facile de suivre le cours. L'Élat, en outre, ne peut dresser ses comptes aussi vite qu'une compagnie. Trois mois ou cinq mois après l'expiration de l'année, les grandes compagnies françaises, notamment celles du Nord, de l'Orléans, de Lyon qui exploitent jusqu'à 5, 6 ou 7,000 kilomètres de voies ferrées, peuvent communiquer à leurs actionnaires la situation et les résultats de l'exercice. L'administration française du réseau de l'État, quoiqu'on se soit

L'BXPLOITATION DBS CHEMINS DE FER PAB L'ÉTAT. 211 efforcé de la constituer sur le patron de celles des grandes compagnies privées, est toujours, relativement à celles-ci, pour l'arrât des comptes, en relard de dis-buU mois ou deux ans (1).

(I) Le^ observations du rapporteur ou Parlement belge, H. Lehudy

de Beaulieu (voir le documenl cité plus haut) viennent encore sur ce point à l'appui de notre opinion :

« Le budget des travaux publics, dit le rapporteur, est déposé, suivant le* vieux de la loi, dix roois avant l'ouverture de l'exercice et, bien qu'il ne soit Jamuis discuté, ameodé et voté que pendant le cours de l'exercice auquel il s'applique, et que, par conséquent, les faits qui peuvent nwtiver les dépenses soient en cours de développement, il arrive rarement que l'on n'ait pas liesoiD, dans la session suivante, de modiQer les crédits volés, de les compléter ou de les augmenter, et, parfois même, de légaliser des dépenses qui n'avaient pas été prévues ou inscrites au budget.

■ Une pareille ailualion est évidemment anormale et contraire aux priacipei le$ plus cerlai'-3, preicriU par la cona'itaiian pour le conliiSle de» dépenses publiques. La Coi'r des comptes est oblitfée, conlrairement aux lais tur la eomplaliilité de l'État, d'apposer ion visa tur un grand nombre de mandats dont la dépense n'est f,a» encore volée par la législature. Le tiers et parfois la moitié du budget des travaux publies est dépensé ou engagé sans que la dépense ait été régulièrement autorisée. Il peut arriver ainsi que, dans des momenls où des inci de ai s politiques améDeraient des changements subits et imprévus d'administration, les ministres les mieux intentionnés pourraient se trouver en présence de reepnnsabilités imprévues qu'il leur serait impossible d'éviter ou da repousser

• Le budget des travaux publics présente pourtant en Belgique, on ne peut se le dissimuler, des difQculiës spéciales pour rentrer dans la règle strictement constitution nel le. Comment calculer dix moisâl'avance les nicessilés toujours imprévues, constamment variables, d'une exploitation absolument commerciale et industrielle, comme celle des cbC' mins de fer, des bateaux à vapeur, etc.? Comment a^Boiiplir asseï tes régies sévères et strictes d'un budget volé à l'avance pour y comprendre des dépenses, dont les éléments varient, pour ainsi dire, ft chaque instant ? Prix, quantités, lieux, tous les éléments constitutifs d'une évaluation ebangeat et se modifient sans cesse

• A ce propos, noua avons fait remarquer, dans le rapport de l'année dernière, l'écart considérable qui existait entre le bilan du chemin de fer de l'État et celui que mentionne la situation du Trésor. Cet écart était, à la Qn de l'exercice I8T8, de 88,631.0^7 francs; il s'est encore

■grandi à la fin de l'exercice suivant et s'est élevé & 141,09S,iSS Noua

persistons à croire qu'il vaudrait mieux que les deux adminislration* se missent d'accord pour établir à un moment donné une situation identique, acceptée de partel d'autre, d'accord avec la Cour des comptes.

L'exploitalion des chemins de fer par l'État rompt nécessairement loul l'orijanisme financier consUtutionnel.

6° Au point de vue juridique, ce régime n'a pas de moindres inconvénients, notamment la difficulté de faire valoir les responsabilités. Les particuliers ont à plaider contre l'État pour les avaries, les retards, tes accidents. C'est pour eux une situation plus défavorable que s'ils actionnaient les compagnies. L'État est un plaideur, souvent prépondérant, qui parfois limite lui-mâme arbitrairement sa responsabilité (1).

C'est ce qui est arrivé pour les télégraphes et les postes. Chaque dépèche télégraphique porte en France la mention d'une loi qui exonère l'État de toute responsabilité pour les erreurs dans la transmission des télégrammes. On a vu des procès dont le résultat a cooSriné cette injustice. Quelque temps avant le fameux kraeh de 1882 un capitaliste lyonnais, ayant télégraphié à un agent de change d'acheter

foumUsant ainsi aux Ctianibrei lei garanlici d'un coDlrSlD qu'elle* D'aDraient plus A TériSer *

(1) Ici encore la rapporteur au Parleneal belge vient, par sas observations pratiques, conOrmer nos remarques théoriques : n Une partie importante et dirÔcile de l'administration, dit-il, c'est la responsabilité en cas de destruction, de perle, d'avarie ou de soustracliou ou vol de marchandises. Le Code de commerce rend le loiturier responsable de la marchandise qui lui est conQée; 11 est tenu de la remettre au destinataire dans l'état où elle lui a éiù confiée; c'est h lui A faire constater cet £tat a la remise, s'il lui parait qu'elle est eadommagËe ou avariée.

■ L'État txploilaiU la chemins dt fer a voulu tt vttU encore te tovt- Iraire à cette obligalion du droit commun. Il a innoqtié Iota les prélexte» jiour a'en dégagei; Il fait, lui-mfmt, lana le concourt de la légi»lalve ni de* intéi-easét, des figlemenit et dei tarifs qui mettent tout let risques à la charge du public, tauf certaines indemnités parfois dérisoires et qu'il ne paye pas loujourt de bonne grâce, après avoir essayé de »'j

Suivent des développements sur les accideuts de chemine de fer et la nécessité pour l'Étal d'indemniser les victimes : • lea tribuuaui anglais et américains sont très sévères pour toutes les sortes d'accidents, et ils allMMDt de fortes indemoités aux Tictinea. ■

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DB FER PAH L'ÉTAT. 219 pour lui 100 actions d'une société déterminée, l'employé du télégraphe mil par inadvertance 1,000 actions, au lieu de 100; il en résulta une perte énorme que ni l'agent de change ni le capitaliste ne voulaient supporter; ils actionnèrent l'État; mais ils furent déboutés en vertu du texte de loi qui exonère l'État de toute responsabilité pour les erreurs dans la transmission des télégrammes. Au contraire, les compagnies de chemins de Ter, ayant inscrit sur leur bulletin de bagages que leur responsabilité est limitée à 150 francs par malle perdue, croyaient pouvoir arguer de cette clause; mais les tribunaux ont maintes fois décidé qu'elle n'était pas valable.

De même pour le transport des lettres chargées ou déclarées les États ont parfois, au moyen de lois ou de règlements, réduit leur responsabilité à une somme déterminée, d'où il résulte que les financiers, pour cette catégorie d'envois, recourent à des compagnies d'assurances privées qui leur donnent la sécurité que leur refuse l'État.

Dans tous les services de l'Etat le particulier, quand il veut plaider ou se plaindre, risque de se heurter à l'éternel et universel : Quia nomînor leo.

Entre l'État et les particuliers il n'y a pas de droit commun, les deux parties étant trop inégales et l'une d'elles, d'ailleurs, légiférant, à elle toute seule, sur sa responsabilité envers l'autre.

7* L'un des énormes inconvéoients de l'exploitation des voies ferrées par l'État, c'est d'assujettir au joug officiel un nombre énorme d'employés de toutes sortes, sans parler des fournisseurs, etc. Pour un pays comme la Grande- Bretagne il s'agit d'environ 300,000 employés, en France de plus de 200,000, et le nombre va croissant. L'expérience prouve que dans tous les pays le gouvernement prétend contraindre ses employés k être dévoués corps et &me

à sa politique. Gela e^t aussi vrai des États-Unis que de l'Europe. Nul n'ignore que lorsque l'élection présidentielle amène un nouveau parti au Capitole, c'est un branle-bas général dans toutes les administrations de l'Union américaine. Jusqu'aux facteurs des postes sont remplacés. En France aucun gouvernement et beaucoup moins le régime républicain que tout autre, n'a reconnu à ses Tonctionnaires la liberté du vote et l'indépendance d'esprit (i). Uoins un pays compte de fonclionnaires, plus il a de chances de conserver ce bien précieux, la liberté politique ; c'est le cas de l'Angleterre et des États-Unis. Quand, au contraire, le nombre des employés de l'Etat dépasse 5 à 6 p. 100 du corps électoral, la liberté politique est bien compromise. Elle cesse d'exister quand les fonctionnaires de l'État forment 10 p. 100 du nombre des électeurs.

Nous avons passé en revue tous les arguments déducUfs qui militent contre l'exploitation des chemins de fer par l'Étal. 11 s'est trouvé que, quoiqu'ils fussent purement rationnels, ils ont reçu, néanmoins déjà, comme on l'a vu par les nombreuses notes dont nous les avons appuyés, une confirmation expérimentale.

Arrivons aux arguments purement înductifs, à ceux qui sont directement tirés de l'exploitation des voies ferrées par divers Ëtats depuis cinquante ans, la Belgique, l'Allemagne notamment. On trouve dans ce service d'État bien des

(1) Oq peut lira à ce sujet, comme manitestatioa curieiise de cet éUt d'esprit, la circulaire de M. Vielle, ministre do l'agriculture, reproduite plus bnul eu note, page 31. On peut aussi se rappeler l'Ëtrange raiaonuement dont on fait tant d'abus que • les foocUonaaires doiveol Roulenir le gouvernement qui les paye », comme ai, eo payant les Tonctionnaires, le gouTeruemeot agissait autremeat qu'en simple ialennédiaire qui dispose des Toods du public. Une circulaire de M. Yves Guyol, naguère dËpiité radical, devpnu ministre de» travaux publ'cs, en date du !0 mai 1889, consacre la servitude des iogéuieurs et du perBonneldes Punis et Cbaussés à l'égard desprétets, agents politiques

L'EXPLOITATION DES CHEMINS DE FER PAR L'ËTAT. 231 preuves qui sont en faveur de l'exploilalion privée ; elles ne peuvent, cependant, atteindre l'absolue certitude, 4ie manière k supprimer complètement l'opinion opposée. La raison en est que jamais deux lignes de chemins de fer ne sont dans une situation tout à fait semblable^ A'où les exploitations de deux réseaux même voisins ne sont pas, dans toute la rigueur du mot, comparables^C'est ce qui fait que l'on ne peut obtenir une évidence géométrique dans cette recherche de la supériorité du système de l'exploitation par l'État ou de l'exploitation par l'industrie privée. Mais pour les esprits qui ont l'hubitude des questions d'affaires, les faits qui ressortent de la pratique des deux régimi^s sont assez concluants pour ne comporter aucgne hésitation.

11 ressort, en effet, de toutes les comparaisons que l'exploitation par l'État est plus coûteuse; sur ce point, la contestation n'est pas possible ; elle semble, en outre, avoir moins de ponctualité et ëtie plus sujette aux accidents.

Parlons, d'abord, de ces deux derniers points, qui pour raient être les plus controversés.

D'après des tableaux publiés par un spécialiste bien connu en Allemagne, le D' Emile Sax (1), les chemins de fer prussiens se divisent en trots catégories : ceux qui appartiennent à l'État, ceux qui, appartenant à des Compagnies, sont exploités par l'État, enfin ceux qui appartiennent à des Sociétés et sont exploités par elles.

La rapidité moyenne des trains a toujours été un peu supérieure sur les chemins exploités par les Compagnies privées que sur les deux autres groupes. Les retards, Verspàiungen, étaient, relativement au nombre des trains, beaucoup moins fréquents sur les chemins de fer exploités par les

(1) Dit Eiitnbahnen, voa D> Emi) Sas, Wien, 1870.

2a Vtm lODEBilE ET SES FOXCTIOMS.

Compagnies que sar les lignes appartenant aux Compagnies et ezploiUes par l'État 11 est Tirai que ces retards étaient moindres encore sur les lignes même appartenant i l'État ; mais l'aatenr, d'ailleurs fort impartial dans ses comparaisons, fait ressortir qoe c'est li une illusion, qui lient à ce qoe le réseao de l'État proprement dit arait une proportion de doubles voies deux Tois plus forte que celle du réseau des Compagnies.

Les accidents de chemins de fer avaient fait, en 18T7, dans tout l'Empire d'Allemagne, f ,661 viclimes, tant blessés que tués. Ce nombre, réparti entre les diverses catégories d'exploitation, représentait pour tes chemins de Ter de l'Étal une victime par 17 kilomètres 68 de ligne et par 3,894,000 essieux kilométriques [Achskihmeter) (1) ; pour les chemins de fer privés, une victime seulement par 28 kilomètres 49 de trains et par 4,911,000 essieux kilométriques, soit un avantage de 3S p. 100 en faveur des lignes privées (2).

L'exploitation plus économique des Compagnies privées ressort soil de l'examen des détails, soît de celui de l'ensemble. En ce qui concerne les frais généraux d'admioislration, d'après le D' Sax, pour les cinq années de la période 1872- 1876, ils ont représenté en Prusse, sur les chemins de fer exploités par rÉlat,7,74p. iOO en moyenne du total des dépenses, sur les lignes appartenant à des Compagnies, mais exploitées parrÉlat, 7,5 p. 100 de ce même montant, sur les lignes exploitées par les Compagnies, 3,14 seulemeut des

(IJ Od doit eDtendre pur là, penaoni-noiia, Don pas ce que I'od appelle en langatce technique en France les Icilamtlres trains, maia ceui-ci miiU lipli'''R par le nombre île Toitures, ce qui est tieaucoup plus exact, car UQ tmin peut «e conatituer d'un aonilire 1res ini'gal de voilure!.

('!) La BiilUlin de ilalisligue (rie notre ministère des Iravaim publicsl, Jbd8 su UvraisoD de Janvier ISS4, ludique, pour l'Aul riche- Hongrie, una moindre proportion d'accidents sur Ipa lignes exploitées por lee compagnie* que sur celles exploitées par l'État.

L'EXPLOITATION DBS CHEMINS DE FER PAR L'ÉTAT. 223 dépenses totales, soil un tiers de moins : cependant, les lignes privées de chaque Compagnie ayant en général une étendue beaucoup moindre que les lignes de chaque dïrection de l'État, la proportion des frais généraux e&t dû fitre plus forte pour les premières (1).

L'exploitation par l'État allemand des lignes françaises de rAlsace-Lorraine,conGées, avant 1870, ànotre Compagnie des chemins de fer de l'Est, a fourni immédiatement la preuve du renchérissement qu'occasionne le régime de la gestion gouvernementale. En 1873, la recette brute kilométrique des 817 kilomètres ainsi cédés par la France à l'Allemagne s'est élevée h 40,S56 francs; la dépense kilométrique a atteint 35,688 francs, laissant ainsi pour produit net la somme insignifiante de 4,568 francs seulement. Les frais absorbaient donc près de 90 p. 100. Sous la direction de la Compagnie de l'Est ils ne dépassaient pas 60 p. 100 et laissaient un produit net près de quatre fois supérieur & celui que réalisa l'administration gouvernementale. En admettant que certaines considérations politiques aient relevé, dans les premiers temps de la cession de l'Alsace-Lorraine à l'Allemagne, les frais d'exploitation, la supériorité, au point de vue de l'économie, de notre Compagnie de l'Est n'en demeure pas moins évidente.

Les documents sont, en ce sens, parfaitement concordants.

D'après des tableaux publiés par M. Maurice Block [ÈconomUte franpaii du 15 avril 1876], les frais d'exploitation des chemins de fer de l'Étal seraient toujours supérieurs en Allemagne aux frais d'exploitation des lignes qu'exploitent les compagnies privées.

Un tableau très instructif, qui a été dressé et nous est

S2fc L'ÉTAT H0DER:<E ET SES FONCTIONS,

communiqué par M. l'iDgénieur en cbef Cbeysson sar les résultats des différents réseaux exploités en Europe soit par les. États, soit par les Compagnies, démontre que l'exploitation des Etats donne un moindre revenu net proportionnellement à la recette brute. Sans doute, il est divers éléments qui influent sur la proportion du revenu net et dont il est difficile de se rendre un compte absolument exact : tarification, nature des marchandises transportées, intensité du trafic; néanmoins, il semble bien ressortir du tableau qui suit que l'exploitation par l'État offre plus de dangers financiers que d'avantages. Ajoutons que les gouvernements allemands, dans ces derniers temps, notamment la Prusse, ont Tait de la tarification sur leurs lignes l'usage le plus arbitraire, se servant des tarifs pour accorder des faveurs, des primes d'exportation détournées, soit à telle industrie, soit à telle fabrique.