CHAPITRE II

LA POLITIQUE COMMERCIALE. LES RÉGIMES DOUANIERS Par B. NOGARO

Le libre échange et les traités de commerce.

L'histoire douanière du milieu du xix^ siècle est caractérisée par l'adoption, en Europe, d'un régime libéral, qui contraste avec le régime extrêmement restrictif de la période précédente.

On sait que, dès la première moitié du xix'^ siècle, l'Angleterre, qui était alors, sans conteste, la plus grande nation commerciale et industrielle de l'Europe et du monde entier, avait, peu à peu, sous l'influence d'un courant d'idées doctrinales et surtout d'une agitation populaire, fait de larges brèches dans son système protecteur.

Dans ce pays de grande propriété, où la protection agricole ne profitait qu'à un petit nombre de producteurs et frappait le peuple tout entier, l'idée s'était fait jour que la protection douanière constituait tout d'abord une charge pour le consommateur, et qu'elle entravait indirectement la production industrielle.

D'autre part, l'Angleterre jouissait alors d'une telle supériorité industrielle et commerciale que les producteurs pensaient avoir tout à gagner à un régime de liberté des échanges, qui leur permettrait d'entrer en

concurrence avec des rivaux moins puissants qu'eux.

Le gouvernement de Robert Peel s'engagea donc hardiment dans une politique de libre-échange, dont la première étape devait consister à modifier, dans un sens très libéral, le régime légal des douanes britanniques, et la seconde, à négocier des traités de commerce.

Dès 1849, peu après l'abrogation des lois sur les céréales, était également abrogé le célèbre Act de navigation de Cromwell, qui réservait le commerce britannique à la marine britannique. La plupart des prohibitions industrielles furent abolies et les droits sur les tissus furent supprimés ou réduits.

Mais les tendances libérales étaient encore loin de prévaloir dans l'Europe continentale : en dehors de quelques petits Etats, à qui leur exiguïté ne permettait pas d'avoir des productions assez variées pour se suffire, les nations d'Europe étaient revenues au système de protection outrancière qui était celui de l'Ancien Régime. En 1850, les systèmes douaniers comportaient non seulement des tarifs très élevés, insuffisamment tempérés par les traités de commerce, mais un grand nombre de prohibitions.

Cependant les économistes, en France surtout, plaidaient, depuis le début du siècle, la cause du libreéchange. Frédéric Bastiat, par son ouvrage sur Cobden et la Ligue (1845), ses nombreux pamphlets, son journal. Le Libre-échange, s'était efforcé de vulgariser les conceptions libérales des économistes. Et un courant d'opinion libre-échangiste s'était établi dans certains milieux commerçants, à Bordeaux notamment, et dans le corps législatif. Le 30 décembre 1850, M. de Sainte- Beuve avait déposé une motion tendant à abolir toutes les prohibitions, à supprimer les droits sur les matières premières et les produits alimentaires, à réduire les droits sur les produits manufacturés et à accorder la liberté du pavillon et du commerce colonial.

Bien plus, le gouvernement impérial s'était montré, dès ses débuts, favorable aux idées nouvelles. En 1851, il avait inscrit dans son programme la levée des prohibitions encore inscrites dans notre tarif de douanes : et ce projet pouvait sembler d'autant plus justifié que ces prohibitions, établies en 1793, au moment de la guerre contre l'Angleterre, avaient beaucoup moins pour but de protéger certaines industries nationales que de frapper les principaux produits britanniques.

En 1853, le gouvernement impérial saisit l'occasion d'une hausse exagérée du prix du blé pour suspendre Véchelle mobile des céréales. Puis un décret du 29 novembre 1855 abaissa les droits sur les houilles, les laines, les graines oléagineuses, les fontes et surtout sur les fers et les aciers. On décida, en outre, d'accorder l'admission temporaire à toutes les matières premières destinées aux constructions navales, et la prohibition qui atteignait les bâtiments de mer étrangers depuis 1793 fut remplacée par un droit de 10 p. 100. Poursuivant la même politique, le gouvernement décréta, pour remédier à la cherté de l'existence, de notables dégrèvements ou l'exemption complète à l'égard des bestiaux, des viandes fraîches et salées, des céréales, des vins, des spiritueux. Il accorda, en outre, des réductions sur les bois de teinture, les résineux exotiques et beaucoup de matières premières nécessaires à l'industrie.

Mais lorsque, en 1856, un certain nombre de ces décrets furent soumis à l'homologation du Parlement, il y eut des protestations au Corps législatif. Finalement, les faits accomplis furent acceptés, mais il était manifeste que la majorité n'était pas très disposée à suivre le gouvernement dans la voie où il s'engageait. Et lorsque, en cette même année, fut proposé le projet de loi tendant à substituer des droits aux prohibitions existantes, il se produisit dans le pays et au Corps législatif une agitation qui fit reculer le gouvernement : le 16

octobre une déclaration insérée au Moniteur fit connaître qu'il retirait son projet et n'y reviendrait pas avant 1861.

Quant à l'échelle mobile, suspendue en 1853, il fallut, sous la pression des propriétaires fonciers, la remettre en vigueur en 1859.

On voit que, à la veille du jour où le gouvernement impérial, répondant aux avances de l'Angleterre, allait réaliser la politique douanière la plus libérale qui etit jamais été pratiquée, il se heurtait encore à la coalition des intérêts protectionnistes.

Mais le gouvernement impérial, se considérant comme autorisé par la constitution à conclure librement des traités de commerce, réalisa par la voie diplomatique ce qu'il ne pouvait réaliser par voie législative. Cobden, étant venu à Paris pour sonder le gouvernement français, trouva auprès de lui un accueil qui dépassait de beaucoup ses espérances. Il le trouva disposé à négocier aussitôt un traité qui, préparé dans le plus grand secret, fut brusquement porté à la connaissance du public par une lettre de l'Empereur au Ministre d'Etat M. Fould, publiée dans le Moniteur du 15 janvier 1860. Un peu plus tard fut publié le texte de la convention portant la date du 23 janvier?

Cette convention provoqua une surprise généralement assez pénible des deux côtés du détroit. Il sembliait, au premier abord, que l'Angleterre eût fait des sacrifices beaucoup plus grands que la France : elle s'engageait à admettre tous les produits manufacturés français en franchise, et modifiait son tarif sur les vins et spiritueux dans une mesure qui ne pouvait manquer d'affecter l'équilibre budgétaire. Aussi, quoique l'opinion britannique fût déjà bien préparée à l'adoption d'une politique de libre-échange, le traité fut violemment attaqué de l'autre côté de la Manche.

Il ne le fut pas moins en France ; car, si les sacrifices

de la France étaient moindres d'une façon absolue, ils ne paraissaient pas moins grands dans un pays où beaucoup d'industries étaient jusque-là complètement à l'abri de la concurrence étrangère. Encore la convention du 23 janvier n'avait-elle pas indiqué toute l'étendue des concessions accordées. Elle mentionnait seulement la suppression des prohibitions et leur remplacement par des droits qui devaient être au maximum de 30 p. 100 ad valorem jusqu'en 1864 et de 25 p. 100 après cette date. Mais le tarif conventionnel qui fut établi dans la suite, pour être annexé au traité du 23 janvier, consacra une taxation beaucoup plus libérale encore ; elle ne dépassa guère 8 à 10 p. 100 pour les blés ; pour les tissus de lin, de coton et de laine, elle fut d'environ 25 p. 100 jusqu'en 1864, puis de 10 p. 100 après cette date. Pour les fers, le droit de 7 francs par quintal, qui était assez élevé, fut abaissé à 6 francs dans la suite.

Malgré l'accueil qui lui était fait, le traité francoanglais de 1860 n'allait pas tarder à être suivi par toute une série de traités entre ces deux puissances et les autres nations d'Europe. Dès le premier mai 1861 fut signé un traité franco-belge, qui étendait à la Belgique les faveurs accordées aux marchandises britanniques, et y ajoutait même quelques dégrèvements supplémentaires. Les négociations entamées avec le Zollverein furent plus laborieuses, parce que les Etats du Sud, déjà très industrialisés, étaient protectionnistes ; mais la Prusse voyait dans la conclusion de traités comportant la clause de la nation la plus favorisée le moyen de retirer à l'Autriche le bénéfice exclusif des avantages particuUers qui lui avaient été concédés par le Zoïlverein : et un traité fut signé le 2 août 1862 entre l'Union douanière allemande et la France.

Le gouvernement français parvint, en peu d'années, à conclure des traités analogues avec l'Italie (1862), la Suisse (1864), la Suède et la Norvège, les villes hanséa-

tiques, les Pays-Bas, l'Espagne (1865), l'Autriche, le Portugal (1866).

Tout en poursuivant ainsi ses négociations avec les puissances étrangères, le gouvernement français s'efforçait de réaliser sa politique libre-échangiste, en modifiant la législation douanière dans un sens libéral. Après la loi du 5 mai 1860, qui exonérait de droits diverses matières premières et réduisait les surtaxes de provenance ou de pavillon à l'égard de ces mêmes produits, il faisait voter la loi du 15 juin 1861, qui supprimait définitivement le régime de l'échelle mobile pour les céréales et lui substituait un droit d'entrée fixe et très minime, avec liberté complète d'exportation ; puis il faisait voter les lois du 16 mai 1863 et du 4 juin 1864 qui homologuaient plusieurs décrets antérieurs au traité francoanglais de 1860, relatifs à l'entrée des bestiaux, des vins, des alcools, des huiles et de quelques autres produits du sol, et qui consacraient de nouvelles réformes. Ces nouvelles mesures consistaient surtout dans la substitution de la franchise complète à des droits réduits pour un certain nombre de matières premières : chanvre, lin, peaux, matières tinctoriales, matières oléagineuses, etc. Toute une série d'autres lois imbues du même esprit furent votées, sans discussion d'ailleurs, dans les années suivantes.

Le gouvernement impérial appliqua les mêmes principes au régime douanier colonial : cette politique s'imposait d'ailleurs ; car les colonies, productrices de sucre pour la plupart, qui souffraient déjà de la concurrence du sucre de betterave, voyaient encore le débouché métropolitain resserré par la suppression complète des taxes de provenance sur les sucres étrangers. Il fallait donc les autoriser à s'ouvrir d'autres débouchés et leur permettre d'importer des produits étrangers en échange de leurs sucres et de se servir des navires étrangers. Tel fut l'objet de la loi du 3 juillet 1861, qui étendit en fa-

veur des colonies les dispositions de la loi du 25 avril 1845. Mais le Sénatus-Consulte du 4 juillet 1866 alla beaucoup plus loin en autorisant les conseils généraux de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion à « voter les tarifs d'octroi de mer sur les objets de toute provenance, ainsi que les tarifs de douane sur les produits étrangers, naturels ou fabriqués, importés dans les colonies ». Ceux-ci usèrent d'ailleurs aussitôt de la liberté qui leur était donnée pour supprimer complètement les droits de douane et établir un octroi de mer portant sur les marchandises de toute origine, y compris les marchandises françaises.

Si tous les gouvernements d'Europe ne poursuivirent pas avec la même conviction doctrinale que le gouvernement impérial français une politique de libre-échange, des traités n'en furent pas moins conclus entre eux tous sur le modèle du traité franco-anglais de 1860, traité à long terme établissant un tarif conventionnel réduit. Et, comme tous ces traités portaient la clause de la nation la plus favorisée, les dernières réductions obtenues profitaient automatiquement aux premiers contractants, accentuant ainsi peu à peu les tendances libérales du régime douanier de cette époque. Seule des grandes nations européennes, la Russie se tint un peu à l'écart du mouvement, mais son tarif de 1865 n'en substitue pas moins une protection modérée à un système de prohibitions.

La contagion du libre-échange ne semble pas avoir gagné les pays extra-européens. A vrai dire, les Etats- Unis pratiquaient déjà une politique douanière très libérale, quand l'Europe s'engagea dans cette voie. Mais la guerre de Sécession, en faisant naître de gros besoins financiers, amena le gouvernement des Etats-Unis à relever ses droits de douane au moment même où les Etats d'Europe venaient d'abaisser leurs tarifs.

A CONSULTER

Amé. — Etude sur les tarifs de douane et sur les traités de commerce. 2 vol. in-8°. Paris, Imp. nat., 1876.