CHAPITRE IV

Les gouvernements modernes La monarchie constitutionnelle

I. Eu quoi les gouvernemeats modcrucs ililïèi'cnt des gouvernements d l'an/îien régime. — II. La monarchie constitutionnelle et sou mécanisme. § 1". Le pouvoir royal. § 2. Le corps électoral. § 3. Le parlement. § 4. Les libertés et les garanties constitutionnelles. — III. Résultats de l'expérience de la monarchie constitutionnelle. — IV. Les politiciens et les partis politiques.

I. En quoi les gouvernements modernes diffèrent des gouvernements de l'ancien régime. — Entre les gouvernements féodaux, monarchies plus ou moins dictatoriales ou répul)liques plus ou moins aristocratiques, il n'y a point de ditférences fondamentales. Les uns et les autres sont des entreprises individuelles ou corporatives. Dans les Etats issus de la conquête, après la chute de la domination romaine, l'Etat est la propriété de l'association des conquérants, qui l'exploite et s'applique à l'agrandir à son profit. Seulement la constitution de cette association et le mode d'exploitation de l'Etat qu'elle a conquis, varient suivant les circonstances. Tantôt le gouvernement de l'association et la gestion de l'État qu'elle possède et qui lui fournit ses moyens d'existence, sont concentrés entre les mains d'un chef héréditaire, investi, en raison surtout des nécessités delà défense commune, d'un pouvoir dictatorial; ce chef distribue à son gré les grades dans l'armée conquérante et avec eux les domaines qui servent à les rétribuer, tout en subsistant lui-même du produit du domaine qui lui es^

échu en partage ; il prend toutes les mesures et décide de toutes les entreprises qu'il juge utiles aux intérêts de l'association, sauf parfois à les soumettre à l'assemblée générale des associés ; tantôt le pouvoir du chef est limité à la convocation et au commandement de l'aj'mée conquérante, en cas de danger commun; les grades sont héréditaires avec les domaines qui les rétribuent, et chaque seigneur ou propriétaire de domaine se trouve dans une situation indépendante, sauf à fournir son contingent de services, quand il vient à en être requis par le chef, roi ou empereur; encore ne juge-t-il pas toujours à propos de satisfaire à cette oldigation. Chacun vidant soi-même ses querelles et s'efï'orçant, en l'absence d'une autorité supérieure suffisamment puissante, de s'arrondir aux dépens de ses voisins, il en résulte un état d'anarchie auquel il est remédié par la constitution du système d'assurance politique connu sous le nom de régime féodal : les faibles se mettent sous la protection des forts, moyennant une redevance qui est une véritable prime d'assurance : ceux-ci s'assurent à leur tour, eux et leurs protégés, auprès des seigneurs les plus puissants, et la sécui'ité renaît parmi la clientèle de ces grands suzerains, assureurs immédiats ou successifs de la foule des propriétaires politiques. Cependant ce régime qui rétablit la paix pendant plusieurs siècles et ouvre la période la plus prospère et la plus heureuse peut-être de l'ère de la petite industrie, finit par tomber en décadence.

Les seigneuries politiques, comme toutes les autres propriétés, se vendent à prix d'argent ou se lèguent par héritage. Les seigneurs riches achètent les domaines et seigneuries de ceux qui se sont appauvris; ils s'arrondissent par des mariages avec des héritières, par la confiscation des domaines de leurs vassaux, quand ceux-ci ne payent pas exactement leurs redevances ou leurs primes, etc., etc. Les grandes seigneuries absorbent ainsi successi-

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vement les petites, et les Etats morcelés du régime féodal deviennent la propriété d'un nombre restreint de « maisons politiques », comme on voit^ de nos jours, quelques maisons de commerce colossales se substituer à la multitude des petits magasins de nouveautés et autres. En France notamment, la « maison » fondée par Hugues Capet absorbe, dans le cours de quatre ou cinq siècles, tous les domaines seigneuriaux, en substituant à la multitude des petits gouvernements quasi indépendants des seigneurs ou des oligarcbies municipales une domination unique.

Cette évolution qui s'est accomplie, à la même époque, dans la plus grande partie de l'Europe mais qui n'a été nulle part aussi complète qu'en Franco, a-t-elle constitué un progrès? A certains égards, oui; à d'autres égards, non.

Constatons d'abord qu'elle a eu plutôt pour résultat de modifier les dimensions des exploitations politiques que leur constitution même. Au lieu d'une foule d'Etats seigneuriaux ou municipaux, indépendants sauf leurs obligations féodales, il n'y a plus eu qu'un seul Etat, mais le changement s'est arrêté là. La constitution politique de la monarchie de Louis XIV ne diffère pas d'une manière fondamentale, de celle de la seigneurie d'un châtelain du moyen âge. Le châtelain était propriétaire de sa seigneurie et il la gouvernait selon son bon plaisir, sauf ce qu'il devait à son suzerain; le roi était propriétaire de son Elat, c'està-dire de la monarchie française, et il la gouvernait de même selon son bon plaisir, — d'une manière plus absolue encore, car il n'avait pas de suzerain. Lequel de ces deux régimes était préférable au point de vue dé l'intérêt des « sujets » qui formaient la généralité des consommateurs des services politiques, militaires et administratifs? Il serait malaisé de le dire. Sans aucun doute, les monarchies absolues et centralisées des xvi® et xvii° siècles étaient des

machines plus puissantes et plus parfaites que les gouvernements féodaux auxquelles elles avaient succédé. Elles l'étaient surtout au point de vue de la concurrence politique et militaire. Les Etats féodaux étaient visiblement moins bien organisés et outillés pour la guerre. Les vassaux ne devaient à leurs suzerains qu'un service conditionnel et les armées féodales, composées en grande partie de simples milices obligées au service pour un temps limité, étaient des instruments de qualité inférieure. Les armées soldées et permanentes des monarchies unitaires, recrutées surtout parmi les populations belliqueuses qui faisaient de la guerre un métier, en Suisse, en Allemagne, en Belgique, en Irlande, étaient plus maniables et plus solides. L'administration intérieure des grandes monarchies était composée de même d'éléments supérieurs, parce que ses fonctionnaires et ses agents étaient pris dans un marché plus étendu et qu'ils pouvaient être mieux rétribués que ceux des petites seigneuries ou des oligarchies municipales. En revanche, les « sujets » possédaient moins de garanties et pouvaient être assujettis à des obligations et à des taxes plus lourdes sous les grandes monarchies unitaires qu'ils ne l'avaient été sous le régime des seigneuries morcelées. Plus, en effet, TEtat s'agrandissait, plus s'augmentait la disproportion des forces entre le maître et le sujet, le gouvernant et le gouverné. Les seigneurs avaient dû compter avec leurs sujets, soit que ceux-ci appartinssent à la race conquérante et qu'ils eussent obtenu des lots de terre en échange de leurs services militaires, soit que, adonnés à des occupations plus humbles, ils formassent des corporations industrielles ou commerciales; ils avaient été obligés de leur accorder des franchises ou des privilèges ; ils ne pouvaient notamment les taxer sans leur consentement; ils avaient concédé ou vendu aux communes les plus riches et les plus puissantes le droit de se gouverner elles-mêmes.

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Presque partout, il s'était constitué des parlements locaux, où figuraient les notabilités de la noblesse d'épée ou de robe, du clergé et du tiers état, c'est-à-dire des professions ou des métiers, qui votaient les taxes et exerçaient un certain contrôle sur les actes du seigneur. Tous ces freins et ces contrepoids au pouvoir des propriétaires exploitants des Etats seigneuriaux disparurent lorsque ces petits Etats eurent fait place à de gi'andes monarchies. Les maîtres de ces puissants Etats ne voulurent plus souffrir de contrôle de leurs actes ni de limitation de leur autorité, et, grâce à la force énorme qu'ils puisaient dans une armée et une administration à leur solde et sous leur entière dépendance, ils réussirent à briser toutes les résistances, et même à réduire aux fonctions d'une domesticité de cour les descendants de l'aristocratie féodale. C'est ainsi que M""" de Staël a pu dire avec vérité : « La liberté est ancienne sur la terre de France, c'est le despotisme qui est nouveau. » Mais sous le régime des petites seigneuries comme sous celui des grandes monarchies, l'Etat politique demeurait toujours la propriété d'une « maison » , qui l'exploitait pour son compte, en s'appliquant continuellement à l'agrandir et à en tirer le profit le plus élevé possible, absolument comme s'il s'agissait d'une entreprise industrielle et commerciale.

Des changements plus considérables se sont opérés dans le mode d'existence et de gestion des Etats politiques, lorsque les monarchies ou les oligarchies de l'ancien régime ont été remplacées par les gouvernements modernes, monarchies ou républiques représentatives.

Ces changements, actuellement accomplis ou en voie d'accomplissement, concernent, en premier lieu, l'appropriation des Etats politiques, en second lieu la constitution des gouvernements.

Sous l'ancien régime, l'Etat politique, avec toutes les

propriétés et tous les droits qui lui étaient afférents, appartenait, comme nous venons de le dire, à la « maison » régnante ou à l'oligarchie gouvernante, sauf les garanties ou les privilèges qu'elle avait octroyés à ses sujets. En France, l'Etat politique était la propriété de la maison royale, qui l'avait acquis et successivement agrandi, on a vu par quels procédés, dans le cours des siècles; à Venise et à Berne, l'Etat politique appartenait à une oligarchie, formant une véritable société en participation pour l'exploitation de cette entreprise. Le changement, accompli sous le nouveau régime, a consisté a transférer la propriété de l'Etat politique, avec tous les droits qui en dérivent, à la nation, laquelle se compose des anciens propriétaires et gouvernants et de la généralité do leurs anciens sujets. Dans le droit public moderne, les nations sont considérées comme propriétaires de leur Etat politique et, par conséquent, comme maîtresses de le constituer et de l'exploiter à leur guise et à leur profit. Cependant ce transfert de la propriété de l'Etat n'a pas été aussi général et aussi complet qu'on pourrait le supposer. Dans les pays où la révolution n'a pas fait table rase du passé, la transformation de la monarchie dite patrimoniale de l'ancien régime en monarchie constitutionnelle s'est opérée sans dépossession de la (( maison » régnante, et la question de la propriété de l'Etat est demeurée indécise. La maison de Hohenzollern se considère encore aujourd'hui comme propriétaire de l'Etat prussien, et la maison de Habsbourg de l'Etat autrichien. Sans doute, les chefs de ces deux maisons souveraines ont consenti cà leurs sujets des droits et des garanties, spécifiés dans les constitutions modernes de la Prusse et de l'Autriche, mais ils ne se sont point formellement dessaisis des droits héréditaires de possession et de gouvernement des Etats politiques fondés ou acquis par leurs ancêtres. Ce droit a continué de leur appartenir, en

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dépit des changements apportés au mode de gestion de l'État

Les choses se sont passées autrement dans les pays où le gouvernement a été renversé parla révolution. En France, par exemple, la journée du 10 août 4792 a eu pour conséquence la confiscation de l'Etat politique, qui était la propriété de la maison de Bourhon, au profit de la nation, c'est à-dire de l'ensemble des consommateurs politiques. L'Etat et toutes ses appartenances immobilières et mobilières ainsi que tous ses droits sont devenus des « propriétés nationales ». Depuis le 10 août 1792, l'Etat appartient, en vertu du droit de conquête populaire, non plus à la maison de France, mais à la nation française.

Mais la nation française, ou, pour être plus exact, la collection d'individus qui prétendaient la représenter et qui agissaient en son nom, a eu beau confisquer l'établissement politique de la maison de France, avec tout le matériel et tous les droits qui y étaient attachés, elle ne pouvait exploiter cette entreprise elle-même, comme le faisait la tribu primitive. N'en déplaise aux partisans du « gouvernement direct », la nature des choses s'y opposait. On conçoit que les quelques centaines de membres de la tribu participass eut dans la mesure de leurs moyens à la gestion de ses affaires ; on ne conçoit pas que tous les membres d'une nation de plusieurs millions d'hommes puissent prendre part à son gouvernement. Les entreprises politiques ne diffèrent pas en ce point des entreprises industrielles et commerciales. Supposons que la nation française juge à propos de confis-

1. Tel est encore théoriquemcpt du moins, le droit public de la plupart des États monarchiques do l'Europe. « Les traités de Westphalie, dit M. Ott, ne connaissaient, dans les États monarchiques, d'autre souveraineté que celle des maisons royales et princières ; le prince et l'État se confondaient cl se prêtaient réciproquement la majesté ; personne ne songeait au pacte social. Le congrès de Vienne de 181C n'a pas suivi d'autres principes. »

A. Ott. Notes du droit des gens modernes de l'Europe de Kluber, p. 29. Édition Guillaumin.

quer, avec OU sans indemnité, l'industrie du coton, il est clair que tous les Français ne pourront pas s'occuper de la fabrication des cotonnades. Cette fabrication exige des aptitudes et des connaissances spéciales qu'ils ne possèdent pas tous ; elle ne peut en outre être desservie, sous le régime économique de la division du travail, que par un personnel limité et concentré dans un nombre restreint de fabriques. En admettant que des législateurs communistes décidassent cependant que tous les Français en possession de leurs droits civils seraient appelés à y participer, le plus grand nombre d'entre eux s'acquitteraient fort mal de leur tâche, ou négligeraient de la remplir s'ils n'y étaient pas contraints, car elle les détournerait, — sans pouvoir leur accorder à tous une compensation suffisante, — de l'industrie qui leur fournit leurs moyens d'existence. 'Qu'aurait donc à faire la nation française, en admettant qu'elle eût confisqué à son profit l'industrie du colon? De deux choses l'une, ou elle devrait en confier l'exploitation, dans des conditions à déterminer, à une maison ou à une compagnie possédant les ressources, les connaissances et l'expérience nécessaires à la pratique de cette industrie, ou elle devrait en organiser l'exploitation pour son compte. Il est permis de douter toutefois qu'elle réussît à établir cette exploitation d'une manière économique et efficace. Ajoutons que plus elle serait nombreuse, moins elle aurait de chances d'y parvenir.

C'est ainsi, au surplus, que les choses se sont passées dans les pays où la nation s'est emparée de l'établissement politique : ou bien elle en a concédé la gestion k une « maison », sous des conditions que le chef de cette maison a acceptées, en jurant d'observer, à peine de déchéance, la « constitution » dans laquelle elles se trouvaient spécifiées : c'est le régime de la monarchie constitutionnelle; ou bien la nation s'est chargée, nominalement du moins, de gérer

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elle-même son établissement politiqne : c'est le régime de la république.

11. La monarchie constitJdioiwellp et son mécanisme. — Analysons d'abord rapidement le mécanisme des monarcbies consliUitionnelles, dans ses parties essentielles, savoir: 1° le pouvoir royal; 2" le corps électoral; 3° le parlement; 4" les libertés et les garanties constitutionnelles. Nous verrons ensuite comment fonctionnent ces différentes pièces du système et pourquoi ce système n'a point répondu aux espérances qu'il avait fait concevoir.

§ 1",: Le pouvoir royal. — Tandis que, dans les monarchies de l'ancien régime, le roi tire son pouvoir ou son autorité de son droit de propriété; dans les monarchies constitutionnelles, ce pouvoir dérive d'un contrat passé entre la nation et le chef de la maison à laquelle elle concède la gestion de son établissement politique. Tantôt ce contrat résulte d'un accord fait avec la maison anciennement en possession de l'Etat, à laquelle la nation, émancipée et se considérant comme maîtresse de disposer de sa clientèle politique, confirme cette possession, sous des conditions et des garanties spécifiées dans une constitution; tantôt il est conclu, après la déchéance de la maison possédante, avec une nouvelle maison. Dans l'un et l'autre cas, les deux parties contractantes s'appliquent, chacune de son côté, h obtenir ou à imposer les conditions qu'elles regardent, à tort ou à raison, comme les plus conformes à leur intérêt; la maison s'efforce de conserver ou d'acquérir la plus grande somme de pouvoir, la nation d'en céder le moins possible. Si, comme en Prusse, la maison peut compter encore sur l'appui d'une aristocratie puissante, d'une administration et d'une armée fidèles, elle gardera l'essentiel du pouvoir pour n'en céder que les apparences; si, au contraire, une révolution a fait tomber l'Etat politique entre les mains de la nation, ceux qui stipuleront en son nom ne manqueront pas

de lui réserver la réalité du pouvoir pour n'en laisser que les apparences à la mtiison contractante. Tel a été le cas en France et en Belgique après les révolutions de juillet et septembre 1830. En vertu des théories les plus accréditées, c'est dans ce cas seulement que le régime constitutionnel existe dans toute sa pureté.

Il y a cependant un trait de ressemblance commun à toutes monarchies constitutionnelles : c'est l'établissement d'une liste civile. Dans une monarchie patrimoniale, le roi, comme tout autre propriétaire exploitant d'une entreprise, vit du revenu de son exploitation ; s'il dépense moins que ce revenu, son épargne va grossir le Trésor royal; s'il dépense davantage, il est seul responsable de ses dettes, quoiqu'il en fasse retomber d'habitude le fardeau sur ses sujets. Dans une monarchie constitutionnelle, le revenu du roi est entièrement distinct de celui de l'établissement politique dont il est le cbef nominal. Cet établissement est exploité désormais pour le compte de la nation. Si les recettes dépassent les dépenses, c'est elle qui profite de la dilTérence ; si les dépenses excèdent les recettes, si des emprunts sont nécessaires pour combler les déficits, c'est elle qui supporte la responsabilité de la « dette publique ». Le roi reçoit, sous la dénomination de liste civile, une part lixe et assurée dans le produit éventuel ou aléatoire de l'exploitation, c'est-à-dire un saiai?'e au liou à' un p?-o/it. Les listes civiles des monarchies constitutionnelles ont été généralement fixées à un taux assez élevé pour que les maisons régnantes n'aient point eu à se plaindre de ce changement; si des rois prodigues se trouvent à l'étroit dans leur liste civile, les rois économes peuvent réaliser de belles épargnes, et d'ailleurs la nation se charge communément de doter leurs enfants, sans parler des palais qu'elle met à leur disposition et des autres menus avantages qu'elle leur accorde.

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En revanche, la puissance royale se trouve singulièrement diminuée, au moins dans les pays où le régime constitutionnel a été établi dans toute sa pureté. Le roi demeure nominalement le chef de l'Etat; il nomme à tous les emplois, sanctionne les lois, commande les armées de terre et de mer, il a le droit de grâce, il est inviolable et irresponsable ; mais tous ses actes sont nuls et non avenus s'ils ne sont point revêtus de la sanction d'un ministre responsable. Tl nomme ses ministres, mais il est obligé de les prendre dans la majorité du parlement. C'est donc la majorité qui possède la réalité du pouvoir, dont il n'a que l'apparence; et la majorité, tà son tour, dépend du corps électoral qui est ou est censé être le véritable souverain.

§ II. Le corps électoral. — La nation, maintenant propriétaire de l'Etat politique, en a concédé la gestion à une maison, mais à la condition de conserver la haute main sur la direction des affaires publiques, ou, pour nous servir de la phraséologie consacrée, de se gouverner elle-même. Seulement il résulte de la nature des choses que l'unique fonction qu'elle puisse pratiquement remplir consiste à nommer des représentants ou des mandataires chargés de gouverner à sa place. C'est le « régime représentatif », qui est commun aux monarchies constitutionnelles et aux républiques de l'époque actuelle.

Mais comment le corps électoral doit-il être composé? Peut-il comprendre la nation tout entière? Non, cela est évident. Il est naturel et logique d'en exclure d'abord les mineurs, les enfants, les femmes, les aliénés, qui, étant jugés incapables de gérer leurs affaires privées, doivent l'être à fortiori de participer à la gestion des affaires publiques, à la fois plus importantes et plus compliquées. On n'a pas cru devoir s'arrêter à cette première élimination, et on avait d'ailleurs de bonnes raisons cà faire valoir pour opérer un second triage. Il n'était que trop avéré que,

même parmi les nations les plus avancées en civilisation, la masse de la population demeurait encore plongée dans l'ignorance, et ne possédait guère que des notions grossières et erronées sur la nature et le rôle d'un gouvernement; qu'en limitant même son intervention à l'élection des membres de la représentation nationale, on s"e.\posait à ce que cette masse inculte et qu'il serait facile d'égarer en flattant ses préjugés et en excitant ses convoitises, se montrât incapable de faire de bons choix et qu'elle en fît de détestables. En conséquence, on déclara cette masse, réputée incapable et qui l'était en effet, politiquement mineure. Restait la difficulté de savoir à quel signe on pouvait reconnaître la majorité politique. Cette difficulté, on la résolut par l'établissement d'un cens électoral plus ou moins élevé, parfois avec quelques conditions accessoires. On supposait que la classe qui payait ce cens, et qui se composait de propriétaires fonciers, de fermiers, d'entrepreneurs d'industrie, de commerçants, de rentiers et de l'élite des professions libérales, réunissait les conditions requises pour s'occuper utilement des atfaires publiques, savoir l'indépendance de situation et la capacité politique, et on lui conféra le monopole du droit électoral, sauf à élargir' successivement ce monopole, à mesure que les classes exclues seraient jugées capables d'y participer.

Ce n'est pas tout. Pour que le régime représentatif soit parfaitement sincère, que faut-il? Il faut que la représentation soit toujours l'expression fidèle des sentiments, des idées et des volontés, autrement dit de l'opinion de ceux qui l'ont élue. Il faut, par conséquent, qu'elle se renouvelle aussi fréquemment que possible, afin que les changements qui se produisent dans l'opinion des mandants se répercutent aussitôt chez les mandataires. Sinon, il pourrait arriver que ceux-ci vinssent à se trouver en désaccord avec ceux-là et que la nation se trouvât obligée de subir.

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comme il arrivait sous l'ancien régime, une politique intérieure et extérieure, opposée à son esprit et à sa volonté, et dont elle serait cependant obligée de supporter la responsabilité et de payer les frais. On stipula donc que le coi'ps électoral serait appelé à renouveler périodiquement la représentation nationale, et on s'ingénia à fixer une époque qui ne fût ni trop longue ni trop courte. Trop longue, elle aurait eu l'inconvénient de laisser l'esprit du mandataire en retard sur l'esprit du mandant; trop courte, elle aurait pu nuire aux intérêts économiques de la nation, en mullipliant les crises qui accompagnent d'ordinaire les agitations électorales.

§ 3. Le parlement . — La nation est propriétaire de l'Etat, mais le plus grand nombre de ses membres étant déclarés politiquement mineurs, c'est le corps électoral composé de citoyens possédant ou étant supposés posséder la capacité requise, qui est cbargé d'exercer, au nom et dans l'intérêt de la communauté, ce droit de propriété politique. Mais, à son tour, il ne peut l'exercer que par voie de délégation, et c'est l'assemblée ou le parlement des délégués qui gère en ses lieu et place les affaires de la nation. Comment est constitué le parlement et quel est son rôle dans une monarchie constitutionnelle? Partout, sauf en Grèce, le parlement est partagé en deux chambres. La première, Chambre des lords. Chambre des pairs ou Sénat, n'émane point du corps électoral ou n'en est que l'émanation partielle; elle représente une aristocratie de propriétaires comme en Angleterre ou de censitaires comme en Belgique, ou bien elle est à la nomination du souverain et représente seulement la maison royale ou la dynastie; son autorité est naturellement proportionnée à l'importance des intérêts particuliers dont elle est l'expression et à la place qu'ils occupent dans le faisceau des intérêts delà communauté; c'est assez dire que cette autorité est secoiidaire, parfois même presque

nulle. La prépondérance appartient à la seconde chambre qui représente le corps électoral ou la « nation majeure ».

Nominalement, le gouvernement de l'État appartient au chef de la maison à laquelle il a été concédé; il est, suivant l'expression consacrée, « le gouvernement du roi », mais il doit, en fait, être l'émanation de la Chaml)re des représentants de la nation. Comment ce problème est-il résolu? Par l'accord obligatoire du roi avec la majorité de la Chambre. Quoique la constitution laisse le roi libre de choisir les ministres qui dirigent les services publics et qui sont responsables de ses actes, il ne peut se dispenser de les prendre dans cette majorité. En effet, c'est la Chambre qui vote le budget; il dépend de la majorité d'arrêter instantanément les rouages do la machine gouvernementale en refusant de voter les recettes et les dépenses, les appointements des fonctionnaires et même la liste civile. Un ministère auquel la majorité refuse sa confiance et ses votes se trouve dans l'impossibilité de fonctionner à moins de dissoudre la Chambre, — droit que la constitution accorde d'habitude au roi; — mais si le corps électoral la renvoie, composée des mêmes éléments, il faut bien que le roi, qu'il le veuille ou non, congédie son ministère et en prenne un autre dans la majorité. C'est donc, en réalité, comme si la nation ellemême choisissait les hommes chargés de la gouverner. Le roi n'est (ju'uu intermédiaire, une sorte d'électeur du haut personnel politique, avec mandat impératif de nommer les hommes que la nation choisirait elle-même, si la chose était pratiquement faisable. Ce mécanisme est, à coup sûr, fort ingénieux, et l'on conçoit qu'il ait été l'objet d'un engouement général à une époque où la nation, lasse d'être gouvernée par un roi qui abandonnait à des favoris ou à des favorites le choix de ses ministres, aspirait à se gouverner elle-même. Le régime constitutionnel et parlementaire semblait résoudre ce problème en réduisant le roi à une

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fonction dans laquelle sa volonté devait se plier à celle de la nation et se borner à l'exprimer, enfin en conservant de l'ancienne monarchie les apparences majestueuses et le décor pompeux, que l'on croyait indispensables au prestige du pouvoir.

§ 4. Les libertés et les garanties constitutiotmelles. — Dans l'ingénieux mécanisme que nous venons d'esquisser, le pouvoir souverain appartient à la majorité du corps électoral et il est exercé par ses délégués, formant la majorité parlementaire, dans laquelle le roi est tenu de choisir ses ministres. Mais ne pouvait-on pas craindre que les majorités n'abusassent de leur pouvoir pour opprimer les minorités, en vue de perpétuer leur domination ou de satisfaire leurs animosités et leurs rancunes? Ne fallait-il pas, soit dans l'intérêt des classes exclues de l'élcctorat ou des.minorités, accorder aux citoyens certains droits constitutionnels auxquels les majorités n'eussent pas le pouvoir de toucher, ou qui ne pussent être modifiés que par une revision solennelle de la constitution? Tels furent l'admissibilité de tous les citoyens aux emplois publics, le droit de pétition, le droit de réunion et d'association et la liberté de la presse, auxquels on joignit même, dans certains pays, la liberté de l'enseignement et des cultes Un ne prévoyait point, à la

1. La Constitution belge, notamment, garantit la liberté des cultes, de l'enseignement, de la presse et des associations, mais en passant sous silence la liberté industrielle et commerciale.

Art. 14. — La liljerté des cultes, celui de leur exercice public ainsi que la lilicrté de manifester ses opinions en tovte matière sont garanties, sauf l;i l'éprcssion des délits commis à l'occasion do l'usage de ces libertés.

Art. 17. — L'enseignement est libre, toute mesure préventive est interdite; la répression des délits n'est réglée que par la loi.

L'instruction publique donnée aux frais de l'État est également réglée jiar la loi.

Art. 18. — La ])resse est lil)re, la censure ne pourra jamais être rétalilie; il ne peut être exigé de cautionnement des écrivains, éditeurs et imprimeurs.

Lorsque l'auteur est connu et domicilié en Belgique, l'éditeur, l'imprimeur o\i le distributeur ne peut être poursuivi.

Art. 19. — Les Belges ont le droit de s'assembler paisiblement et sans

vérité, que ces droits et ces libertés pourraient être singulièrement diminués par les lois destinées à en « régler l'exercice ». Mais ne semblait-il pas que Ton eût fait tout ce qui dépend de la prévoyance bumaine pour empècber le retour des abus et de l'oppression de l'ancien régime, et pour assurer le fonctionnement utile et vrai du gouvernement de la nation pa elle-même?

m. Résultats de l'expérience de la monarchie constitutionnelle. — A l'époque où les monarchies constitutionnelles ont commencé à remplacer en Europe les monarchies absolues, on était généralement convaincu qu'elles résolvaient d'une manière définitive le problème du gouvernement. En tout cas, ne constituaient-elles pas un progrès manifeste sur l'ancien régime ? Quoi de plus barbare, en effet, .qu'un régime politique qui mettait une nation à la merci d'un seul homme? Le roi, propriétaire de l'Etat et chef du gouvernement, était le maître de disposer de la vie et de la fortune de ses sujets, sans qu'ils eussent le droit et encore moins le pouvoir de résister à son « bon plaisir n. N'avait-il pas à sa solde et à sa dévotion une administration

armes, on se coiirormaut aux lois qui peuvent ]-éL;li'i' rexcrcice de ce droit, sans néanmoins le soumettre à une autorisation pn-alalile.

Art. 20. — Les Belges ont le droit de s'asscu'ii'r, ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive.

Est-il nécessaire de remarquer qu'en dépit île l'art. 14 qui garantit la liberté des cultes, il y a en Belgique des cultes subventionnés, c'est-à-dire des cultes à l'entretien desquels les Belges ne sont pas liln-es de ne pas contribuer; — en dépit de l'art. 17, un enseignement d'Etat qui fait concurrence, aux frais des çontribualiles, à l'enseignement lilirc ; enfin, en dépit de l'art. 20, nue législation spéciale qui réglemente, par des mesures préventives, la liberté des sociétés civiles et commerciales. Mais, quoi de plus facile à « interpréter » qu'une constitution?

La mémo constitution, citée cependant à bon droit comme une des plus, libérales que l'on connaisse, a voidu assurer à jamais la possession du gouvernement à la classe moyenne, eu établissant lui maximum et un minimum de cens électoral.

Art. 47. — La Chambre des représentants se compose ilc députés élus directement par les citoyens payant le cens déterminé par la loi électorale, lequel ne peut excéder 100 florins d'impôt direct, ni être au-dessous di.' 20 florins.

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et une armée nombreuses qu'il recrutait à sa convenance, non seulement dans le pays, mais encore à l'étranger; et n'empêchait-il pas avec un soin jaloux, sous le prétexte qu'on ne pouvait pas tolérer un Etat dans l'Etat, tous les groupements de forces qui auraient pu constituer des noyaux de résistance à son despotisme? Il pouvait, par exemple, dans le seul intérêt de la grandeur et du prestige de sa « maison », entreprendre une guerre dont la nation avait à jiayer les frais, sans en retirer le moindre profit. Il pouvait multiplier les sinécures pour complaire à ses favoris et à ses favorites. Aucun recours n'était possible contre l'abus qu'il pouvait faire de son pouvoir absolu : la critique même la plus modérée de ses actes, des faits et gestes de son entourage, des vices et de la corruption de son administration, exposait aux pénalités les plus arbitraires et les plus dures. Non seulement la nation n'avait aucun moyen de faire prévaloir son opinion dans les affaires qui l'intéressaient le plus, mais il lui était interdit de l'exprimer. — Sous le nouveau régime, grâce à la vertu efficace d'un mécanisme politique perfectionné, cette oppression et ces abus séculaires disparaissent comme par encbantement. De l'institution de la royauté, on ne conserve que ce qu'elle a d'utile, la stabilité résultant de la continuité héréditaire du pouvoir royal, mais si le roi règne, c'est la nation qui gouverne. Tandis que l'opinion publique était comptée pour rien sous l'ancienne monarchie, maintenant elle est tout, et la presse, son organe, est devenue un des grands pouvoirs de l'État. Ce n'est plus l'intérêt d'une « maison » qui est l'objectif de la politique intérieure et extérieure du gouvernement, c'est l'intérêt général de la nation. Or quel est cet intérêt? A l'extérieur, c'est de vivre en paix avec tous les autres peuples; c'est d'éviter des guerres toujours stériles et coûteuses; à l'intérieur, c'est de pratiquer une rigoureuse économie dans l'administration des services publics, tout en les ren-

lU L'ÉVOLUTION POLITIQUE.

dtint aussi efficaces que possible ; c'est de supprimer les sinécures et (le réduire le nombre des emplois au strict nécessaire; c'est, en un mot, d'approcher incessamment, par des réformes judicieuses et opportunes, de l'idéal d'un bon gouvernement. VoiLà l'intérêt do la nation, et voilà la tâche qu'elle impose à ceux qui la gouvernent, sans qu'il leur soit possible de s'y dérober; car c'est elle qui les nomme et qui les destitue. Telle est, en effet, la perfection ingénieuse du mécanisme constitutionnel et parlementaire, que le gouvernement est toujours inévitablement et, pour ainsi dire, mécaniquement l'expression de la volonté de la nation, ou du moins de la majorité des citoyens possédant la capacité politique et constituant le corps électoral. De plus, ne doitil pas, par la vertu de ce même mécanisme, arriver toujours aux mains de l'élite intellectuelle et morale du pays? Les différents groupes d'opinions qui existent dans le corps électoral ne sont- ils pas intéressés à choisir les mandataires les plus capables et les plus estimables? Et le groupe qui se trouve en majorité dans le parlement n'est-il pas à son tour intéressé à être représenté dans le gouvernement par ses individualités les plus éminentes? N'est-ce pas une double sélection qui porte nécessairement au pouvoir les hommes les plus dignes de l'exercer? En supposant même que les choses viennent à se passer autrement, que le pouvoir tombe entre des mains indignes, que des gouvernants aveugles et infidèles veulent imposer à la nation une politique contraire à ses intérêts et à sa volonté, la tribune et la presse libres ne sont-elles pas là pour les rappeler à leur devoir et au sentiment de leur responsabilité? Enfin, les électeurs ne se chargent-ils pas d'en faire justice? En attendant, les minorités et les citoyens, électeurs ou non, ne sont-ils pas protégés au moyen des droits et libertés garantis par la constitution, contre tout abus de pouvoir? Bref, ce mécanisme ingénieux, quoique un peu compliqué, qui permet aux na-

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lions de se gouverner elles-mêmes, et do s'assurer ainsi le meilleur gouvernement possible, u'est-il pas une des plus belles inventions du génie humain?

Que l'on se reporte à un demi-siècle en arrière, et l'on se convaincra que nous n'exagérons point l'expression des espérances des théoriciens et des hommes d'Etat du nouveau régime. Ces espérances se sont-elles réalisées? Quels ont été jusqu'à présent les résultats de l'expérience de la monarchie constitutionnelle? (comment ont fonctionné les différentes parties de ce mécanisme perfectionné?

Le pouvoir royal d'abord. Les « maisons » auxquelles les nations devenues propriétaires de leur Etat politique en ont concédé ou continué la gestion héréditaire, sous des conditions spécifiées dans une constitution, ces maisons étaient, pour la plupart, anciennement propriétaires d'Etats. On leur a donné, non sans raison, la préférence sur des maisons nouvelles. Elles possédaient, en effet, l'habitude et les traditions d'une industrie qu'elles avaient pratiquée depuis des siècles, et dans laquelle elles avaient acquis une réputation ordinairement méritée ; ellesavaientdes relations de longue date avec les autres propriétaires ou chefs d'Etats; enfin, elles possédaient pour la plupart une fortune assise, elles n'avaient point de parenté pauvre à caser et à enrichir. C'étaient là des avantages réels que l'on ne rencontrait point chez les parvenus de la politique. En revanche, on pouvait craindre qu'un roi de vieille souche, surtout dans un pays où sa maison avait possédé la souveraineté, n'acceptât point sans regret et sans esprit de retour à l'ancien régime, les nouveautés constitutionnelles, et, en particulier, qu'il ne se résignât point sincèrement à renoncer à la réalité du pouvoir pour n'en conserver que l'apparence. Cette crainte n'était malheureusement point sans fondement. Si les rois constitutionnels se sont arrangés volontiers de la situation matérielle qui leur était faite, s'ils se sont accom-

modes d'une liste civile fixe, au lieu d'une part arbitraire dans les résultats de l'exploitation de l'Etat, sauf à se faire accorder des allocations supplémentaires pour doter leurs enfants, etc., ils ont eu plus de peine à accepter la quasiannulation de leur pouvoir souverain. Les Bourbons de la branche aînée n'ont pas su s'y résigner, et le roi Charles X a essayé de briser par un coup d'Etat les liens étroits dans lesquels la Charte avait enserré le pouvoir royal. L'insuccès de cette tentative n'a point été pour son successeur une leçon suffisante. Les liens que Charles X voulait briser, Louis-Philippe s'efforça de les relâcher en faisant prévaloir sa volonté personnelle dans la direction des affaires. De là des tiraillements qui affaiblissaient le pouvoir et devaient contribuer à la chute de la monarchie de Juillet. Le roi Léopold I" de Belgique s'est montré plus habile sans se résigner davantage à un rôle effacé, et peut-être son expérience des grandes affaires a-t-elle suppléé utilement au défaut de préparation d'un personnel politique improvisé par la révolution. Mais, de deux choses l'une : ou le roi constitutionnel s'eiforce de franchir les limites étroites que la constitution a assignées à son pouvoir, et, dans ce cas, son intervention indue dans la direction des affaires est presque toujours nuisible ; ou il se contente du rôle effacé qui lui est dévolu, et, en ce cas, ne peut-on pas lui reprocher de coûter trop cher?

Cependant, la royauté n'est qu'un rouage secondaire dans le mécanisme de la monarchie constitutionnelle, et ce n'est pas, atout prendre, celui qui fonctionne le plus mal. L'âme ou le moteur de la machine, c'est le corps électoral agissant au nom de la nation, maintenant propriétaire de l'Etat. A la vérité, le rôle du corps électoral se réduit à nommer périodiquement des mandataires chargés de gérer cette propriété et à surveiller leur gestion; mais encore faut-il que les électeurs aient la volonté et la capacité requises