CHAPITRE V

Les gouvernements modernes La république et le suffrage universel

I. Foi'mos et types dos gouvernements modernes. — II. La républiqiio. En quoi elle se différencie de la monarchie constitutionnelle. § l". L'élection du chef do l'État. § 2. Le suffrage universel. — III. L(^ stathoiulérat et l'Empire. — IV. Conclusion.

I. For?nes et types des gouvernements modernes. — Eu laissant de côlé les Etats de l'Asie et de l'Afrique qui n'appartiennent point à notre civilisation, nous trouvons, dans les Etats modernes, les trois formes politiques de la monarchie absolue, de la monarchie constitutionnelle et de la république ; mais ces formes, malgré les différences qui les caractérisent, ne sont point nettement séparées. La monarchie constitutionnelle, telle qu'elle existe en Prusse par exemple, est une transition entre l'empire absolutiste de la Russie et la monarchie constitutionnelle de l'Angleterre ou de la Belgique. De même que le tsar, le monarque prussien se considère comme propriétaire de son Etat; la seule différence, c'est qu'il a consenti à accorder \\ ses sujets une certaine participation aux affaires publiques et quelques autres droits spécifiés dans une constitution, tandis que b' tsar continue, nominalement du moins, à gouverner son Etat d'une manière autocratique. En Prusse, comme en Angleterre et en Belgique, les pouvoirs politiques de la nation sont concentrés dans un corps électoi'al et délégués par celui-ci à un parlement. Seulement île pouvoir royal,

appuyé on Prusso sur une armée fortement disciplinée et sur une bureaucratie traditionnellement attachée à la maison souveraine, a conservé une influence et un ascendant qu'il a perdus dans la plupart des autres Etats constitutionnels. En Angleterre et en Belgique, la nation se considère comme propriétaire de TEtat politique, et si elle en a concédé à perpétuité la gestion à une maison royale, c'est à la condition de s'en réserver la souveraineté cfï'ective. La monarchie constitutionnelle de ces deux p;iys ne ditl'ère pas beaucoup plus de la république telh^ qu'idit- existe en France, en Suisse et aux Etats-Unis, que de la monarchie mixt(! de la Prusse. Dans ces trois républiques, la nation souveraine, au lieu de concéder à perpétuité la gestion de l'Etat aune « maison », élit directement ou indirectement à des intervalles fixes le cbef de l'Etat, mais le mécanisme du gouvernt'ment n'est qu'une variante du type de la monarchie constitutionnelle. Toutefois, le corps électoral est plus étendu dans les républiques que dans les monarchies; elles ont adopté le suffrage universel, tandis que les monarchies s'en tiennent encore au suffrage limité ; mais ni les unes ni les autres ne sont liées à un mode de suffrage plutôt qu'à un autre; dans la plupart des monarchies actuellement existantes, le corps électoral va s'élargissant et quelques-unes ne sont pas éloignées du suffrage universel; d'un autre côté, rien n'empêcherait les républiques de revenir au suffrage limité si elles en sentaient la nécessité.

Considérés au point de vue économique comme des « entreprises », les gouvernements actuels des peuples civilisés peuvent être rangés sous quatre types : i" l'entreprise patrimoniale, sans limitation des pouvoirs de l'entrepreneur au profit de la nation sujette; 2" avec limitation de ces pouvoirs; 3" la concession ou l'affermage à un entrepreneur héréditaire, avec participation de la nation pro-

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priétaire et souveraine; 4° l'exploitalion en régie jiar la nation propriétaire et souveraine.

Le gouvernement russe appartient au premier type : c'est une entreprise patrimoniale, que le propriétaire exploitant dirige à sa volonté, comme s'il s'agissait d'une exploitation induslriolle ou commerciale ; il n'a point de liste civile; il tire son revenu ou il est supposé le tirer des jirofits de son entreprise; il n'a pas davantage de comptes à rendre à ses sujets, et ceux-ci n'ont aucun droit d'intervenir dans la gestion de l'Etat. Le gouvernement ]»russien ap]»arlient au second type ; il est resté une entreprise patrimoniale en ce sejis que le roi continue à se regarder comme propriétaire de l'Etat, mais en renonçant à quelques-uns de ses droits au profit de ses sujets, et en consentant à en partager d'autres avec eux; au lieu de s'attribuer les profits de l'exploitation de son domaine politique, il se contente d une liste civile fixe, en abandonnant le surplus, si surplus il y a, à la nation, devenue, en revancbe, responsable des déficits; il exerce son pouvoir avec la coopération des représentants de la nation, il leur rend des comptes, soumet à leur approbation le budget des dépenses et des recettes de son Etat, ainsi que les lois civiles et autres sous lesquelles ses sujets sont appelés à vivre. L'Angleterre et la Belgique doivent être rangées sous le troisième type ; l'état politique y a cessé d'être la propriété d'une maison, il appartient à la nation, laquelle en concède la gestion à un entrepreneur liéréditairc sous des conditions spécifiées dans un contrat. Comme dans le cas de la monarchie patrimoniale limitée, ce contrat stipule, en faveur du roi, une liste civile, autrement dit des appointements fixes et assurés, quels que soient les résultats de l'entreprise; en l'evanche, la gestion effective des affaires de l'Etat est réservée au parlement qui représente la nation propriétaire et souveraine, et au ministère qui est issu de

la majorité du parlement et qui est déclaré responsable visà-vis de la nation. Enlin, nous trouvons le quatrième type on France, en Suisse et aux Etats-Unis. Ici, la nation n'est pas seulement propriétaire do l'Etat, elle l'exploite directement eile-mème, en se constituant politiquement comme une mutualité ou une « société coopérative ». Elle délègue temporairement le droit de la gouverner à des assemblées et à un président.

II. La république. En (pioielle sp différencie de la monardiie constitutionnelle. — La république se différencie principalement de la monarchie conslilutionnelle enacequ'elb' remplacé le roi héréditaire par un président élu, et substitué le suffrage universel au suffrage limité; encore avonsnous remarqué que le mode de suffrage est indépendant de la forme du gouvernement. Quels ont été les résultats de ces deux changements? Ont-ils constitué ou non des progrès dans l'assiette et le mécanisme du gouvernement?

§ i". L'élection du citef de l'Etat. — Il semble, au premier abord, que la substitution d'un président élu, auquel on alloue des appointements relativement modestes, à un roi héréditaire pourvu d'une grosse liste civile, doive procurer une économie à la nation. Il n'en est pas nécessairement ainsi. Aux Etats-Unis, par exemple, où le président est élu tous les quatre ans par le suffrage universel, les frais électoraux sont évalués en moyenne à 4 ou 5 millions de dollars et la <( crise électorale » coûte au monde des affaires une somme double ou triple de celle-là. Répartie sur les quatre années de la durée de la présidence, c'est une somme annuelle de 3 à 4 millions de dollars qu'il convient d'ajouter au salaire du président et qui en élève le montant presque au niveau de la liste civile d'un roi constitutionnel '. L'expérience atteste aussi que l'élection

1 . Il est ))ou de rcinarqucr toutefois que la « crise présidentielle » pourrait être évitée par un autre mode de nomination. Ajoutons encore que les

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ne procure pas plus sûrement que riiérédité Thomme le plus capable et le plus digne d'exercer les fonctions de chef de l'Etat. Aux Etats-Unis, les conventions politiques des deux partis désignent ou, pour mieux dire, imposent aux électeurs les candidats dont elles ont fait choix, et ce choix se porte, le plus souvent, sur des hommes médiocres qui excitent moins de jalousie et sont plus facilement acceptés par Fétat-major du parti. En outre, un roi constitutionnel n'appartient à aucun des partis qui se disputent le pouvoir, et s'il est pourvu d'une certaine dose de bon sens, il emploie l'intluence morale que lui donne sa situation à modérer les conflits politiques et à empêcher les vainqueurs d'abuser par trop de la victoire. Le président élu, au contraire, est essentiellement un homme de parti, et il est choisi en cette qualité. Le plus souvent, il appartient au parti qui a la majorité dans le parlement, et alors les garanties que possède la minorité contre les abus de pouvoir de cette majorité ne se trouvent-elles pas singulièrement affaiblies? S'il arrive, par hasard, qu'il appartienne à la minorité, un conflit ne devient-il pas inévitable entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif? Le système de l'élection présente des inconvénients et des dangers bien autrement sérieux encore dans les pays, tels que l'Amérique du Sud, 011 le respect de la légalité existe à peine et où les populations n'ont que des notions confuses sur la nature du mécanisme constitutionnel. Le président élu profite volontiers de l'ascendant que lui procure sa double qualité de chef de l'armée et de l'administration civile pour

listes civiles des rois ou des empereurs constitutionuels et les parts que s'attribueut dans les résultats de l'exploitation de l'État les souverains absolus, tels que le tsar cl le sultan, sont en disproportion manifeste avec les services rendus.

D'après une statistique publiée par The fiiianc/al refonii Alinanack for 1884, le montant total des sommes payées annuellement aux familles souveraines ou gouvernantes des différents États monarchiques de l'Europe ne s'élèverait pas à moins de 341.602. 000 francs.

se débaiTasscr d'un parlement qui le gêne et se transformer en dictateur. Mais s'il y a dans l'armée quelque général influent qui aspire lui aussi à la dictature, il convoque ses partisans, fait un proiwnciamiento, se met en campagne et le pouvoir devient le prix de la victoire, après une période plus ou moins longue de guerre civile et d'anarchie. Malgré ce qu'elle a de suranné, la monarchie héréditaire n'est-elle pas préférable?

^ 'i.Le suffrage iiniversel. — Peut-on affirmer aussi que le suffrage universel, qui sert de base à la plupart des républiques, s'il n'est point inhérent à cette forme de gouvernement, vaille mieux que le suffrage limité ? Certes, le suffrage limité a ses imperfections et ses vices. Son défaut capital, c'est de conférer le monopole de la puissance politique à une petite classe, formée principalement de propriétaires fonciers, d'entrepreneurs d'industrie et de fonctionnaires, dont les intérêts se trouvent fréquemment en opposition avec ceux de la masse composée en grande partie de salariés qui est exclue de l'électorat. En outre, moins le corps électoral est nombreux, plus le vote de l'électeur a d'importance et plus s'élève aussi le prix qu'il en exige, aussitôt qu'il en connaît la valeur. Ordinairement, ce n'est pas avec de l'argent qu'on le paye; c'est avec des privilèges industriels et commerciaux, des subventions, des décorations, et surtout avec des places. Après chaque élection, les élus ont une masse de dettes de ce genre à acquitter, et ils sont obligés d'y consacrer la meilleure part de leurs soins et de leur temps sous peine d'être expulsés du marché politique comme des débiteurs de mauvaise foi. Ceux qui remplissent avec conscience et activité leurs obligations électorales sont assurés, au contraire, d'être indéfiniment réélus. Sous un régime de suffrage limité, les « mandataires de la nation » sont donc, avant tout, les commissionnaires de leurs électeurs auprès de gouvernement, et l'Etat, avec tous

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les bénéfices et avantages qui en dépendent, est exploité au profit exclusif du corps électoral. En revanche, sous ce régime, le personnel politique et administratif est d'une qualité d'autant plus élevée que le corps électoral est moins étendu, et cela s'explique. Un corps électoral peu nombreux renferme la plupart des familles qui forment l'élite d'une nation et ne renferme guère que celles-là. C'est dans ces familles que se recrute ordinairement, de père en fils, l'état-major de la politique et de l'administration. Si donc le gouvernement est la chose d'une classe, s'il est obligé de subordonner aux intérêts de cette classf ceux de la masse de la nation, eu compensation, le personnel qui le compose est recommandable par sa situation sociale, ses traditions et son éducation. Ces qualités, qui atténuent les vices du système, se perdent à mesure que le corps électoral s'agrandit, en s'annexant des couches sociales inférieures. En France, on reprochait surtout à l'ancien régime d'attribuer le monopole du gouvernement aux membres de l'aristocratie et du haut clergé; or qu'a-t-on fait en conférant l'exercice de la souveraineté à un corps électoral limité par le cens? On a, en réalité, simplement élargi fancien monopole en y faisant entrer la bourgeoisie, et l'expérience n'a pas tardé à montrer que cette nouvelle couche politique n'était pas moins avide d'emplois, de privilèges et d'honneurs que ne l'avait été auparavant sa devancière; qu'elle était même encore plus âpre à exploiter les avantages de sa situation, et qu'en se bornant ainsi à étendre le monopole politique on en avait rendu le fardeau plus lourd. D'oii l'on a conclu que le remède au mal consistait à supprimer ce monopole, institué au profit d'une classe, en conférant à la nation entière le droit de suffrage. Du moment oii toutes les classes de la nation participeraient à la souveraineté, celle-ci cesserait nécessairement, disait-on, d'être exploitée au profit d'une minorité ; tous

les intérêts recevraient satisfaction dans une mesure équitable. Enfin, la corruption, qui pouvait facilement s'exercer sous le régime du suiïrage limité, deviendrait impossible avec le suffrage universel.

L'expérience n'a point confirmé, il faut le dire, ces prévisions optimistes. Tout en n'atténuant que très légèrement les vices du monopole électoral, le suffrage universel a provoqué un nouvel abaissement de la qualité du personnel politique et placé la société sur la pente du communisme.

Le premier effet de l'extension illimitée du suffrage a été d'agrandir la sphère de recrutement de la profession de « politicien ». Sous le régime du suffrage limité, les politiciens étaient généralement fournis par les familles les plus considérables de la classe des censitaires. Grâce à leur influence et à leurs relations, ces familles pouvaient aisément procurer à quelques-uns de leurs membres des situations politiques et administratives. Elles y avaient un double intérêt : d'abord de se ménager des aboutissants auprès du gouvernement, dans le cas où elles éprouveraient le besoin d'obtenir des protections ou des faveurs particulières, ou simplement en vue d'augmenter leur importance sociale ; ensuite, de procurer à leurs membres les moins bien doués des moyens d'existence faciles et assurés, les emplois publics ne demandant point un déploiement d'activité et des efforts d'intelligence comparables à ceux qu'exigent les industries de concurrence. Dans chaque localité, un petit nombre de familles influentes disposaient de l'élection, et leurs représentants, qui décidaient, à leur tour, du sort du ministère, qui pouvaient en toute occasion le renverser par un vote, se chargeaient d'obtenir de lui les emplois et les faveurs qu'elles réclamaient, à titre de maîtresses du marché électoral. Sous le régime du suffrage universelles anciennes familles censitaires n'ont plus

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été seules en possession de ce marché. Des éléments sociaux inférieurs sont entrés en concurrence avec elles et ont fini même par les supplanter. Il ne s'agissait plus seulement sous ce régime d'acquérir le vote de quelques centaines de censitaires, il s'agissait d^opérer sur des millions d'électeurs appartenant pour le plus grand nombre aux couches les plus hasses de la population. Il fallait employer des moyens d'action nouveaux , plus énergiques et plus étendus, pour décider cette masse, encore plus ignorante des choses de la politique et plus indifférente que ne l'était sa devancière, à choisir un candidat plutôt qu'un autre ou simplement à aller voter. Une élection ne pouvait plus se faire pour ainsi dire en famille, dans une petite association locale, en mettant en jeu les rapports journaliers de clientèle et en négociant individuellement les votes. Il fallait s'adresser à une multitude inconnue et réclamer le concours des hommes qui exerçaient ou étaient propres à exercer une influence sur cette multitude, qui connaissaient le langage qu'elle aimait à écouter et les procédés les plus efficaces pour la séduire. Ces hommes^ si peu recommandables qu'ils fussent d'ailleurs, devenaient des agents électoraux indispensables, mais ils n'apportaient pas gratuitement leurs services. Selon leur aptitude à agir sur les masses électoi^ales et la popularité qu'ils avaient acquise, ils se montraient plus ou moins exigeants; les uns s'imposaient comme candidats du parti, les autres se contentaient d'une promesse d'emploi ou d'une rétribution en argent. On vit alors une foule d'hommes à la parole facile et bruyante, aux appétits aiguisés, qui avaient le plus souvent échoué dans les professions régulières et qui aspiraient à une existence large et en vue, envahir les cadres des partis politiques. Dépourvus de scrupules, peu soucieux du choix des moyens oratoires et autres, affamés de bruit, faisant bon marché de leur dignité personnelle, affrontant

sans dégoîit les injures et les calomnies de leurs adversaires, auxquels ils les rendaient avec usure, toujours prêts à laisser couler leur vulgaire éloquence, ils excellaient à flatter les passions et les convoitises de la foule. Les anciennes influences s'effacèrent devant la leur, et les hommes que leur éducation et des sentiments plus raffinés rendaient moins propres à agir sur une multitude ignorante et grossière durent céder la place à ces nouveaux venus. La <( qualité » de la classe politique se trouva ainsi abaissée. Une autre cause devait encore contribuer à la détériorer, savoir l'instabilité croissante de toutes les situations politiques et administratives, résultant du raccourcissement des périodes électorales et de la nécessité de distribuer entre les vainqueurs une part de plus en plus forte des fruits de la victoire'. Aux Etats-Unis, le président et les membres

1 . Daus les États eiiropéeiis, pour la plupart nouveaux veuus au régime coustitulionncl, sous la forme monarchique ou républicaine, le système de l'attribution des dépouilles ou du « butin » des places et des faveurs gouvernementales au parti v:iinqueur n'a pas reçu encore tout le développement qu'il comporte et qu'il (;st inévitablement destiné à recevoir. On n'est entré que graduellement dans ce système et en se défendant d'y entrer. Il en a été autrement aux États-Unis, où, il y a plus d'un demi-siècle, le général .Jackson l'a proclamé comme un principe et l'ait entrer hardiment et ouvertement dans les mœurs politiques.

'( L'avèueuu'iit à la présidence du général Jackson (1829), dit M. Cl;uulio Jannet, marqua la prédominance définitive du gouvernement populaire sur le gouvernement des classes dirigeantes, qu'avaient pratiqué les hommes de la guerre de l'Indépendance et les générations suivantes. Les employés fédéraux, en petit nomlire, étaient générah-meut conservés dans leurs fonctions, tant qu'ils les remplissaient (■iiu\ enalilenicut. Jackson, arrivant au pouvoir à la suite d'un elfort considéralile de parti, proclama la maxime qu'aux ruinqueurs appartiennent les dépouilles, et il remplaça tous les employés en fonction par des hommes de son parti. A l'époque, cet alnis de pouvoir causa une émotion considéralile ; mais les partis ont chacun pour leur compte retenu cette maxime, et depuis lors chaque renouvellement présidentiel est le signal d'un changement complet de tous les employés, à commencer par le secrétaire d'État, pour finir par le maitre de poste de village et le collecteur des douanes.

Avant l'élection présidentielle, les politiciens qui mènent les conventions de parti font soigneusement leurs stipulations avec leur candidat pour la répartition des places. Le président, quand il recherche une réélection, a également par là un puissant moyen d'action; tous les employés fédéraux combattent pour lui avec ardeur et par tous les moyens, car la conservation

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du Congrès sont élus pour quatre ans seulement, et dans la plupart des États particuliers, la période de renouvellement

de leurs positions dépend de son triomphe. On comprend aussi condiieu l'esprit de parti reçoit de force par la perspective d'un Initin si considérable en cas de succès. » (Claudio Jannet. Les Etats-Unis contemporains, chap. VII, § 2.)

» Quaud un président est inauji'uré, dit encore un écrivain anylais, il réclame toutes les places du gouvernement comme les dépouilles des vaincus et les distribue à ses créatures.

« Il commence par renvoyer et remplacer, non seulement le ministère, mais même tous les suljordonnés, les envoyés près des cours étrangères, les consuls, les employés de la douane, jusqu'aux directeurs des postes dans les villages. Tous sont regardés, non plus comme des servitcuis de la chose publique, mais comme les favoris d'un pouvoir tombé. Le même ]irincipe qui a amené son élection dirige ses actes : ce n'est plus le pays qu'il faut servir, mais le parti. Tous ceux qui le composent ont compté sur ces places, leurs etï'orts ont été stimulés par cette perspective, il ne faut pas qu'ils soient désappointés. Cette habitude engendre naturellement deux séries d'hommes à places, ceux qui les possèdent et ceux qui viennent de les perdre. Nombre de ceiix qui viennent d'être renvoyés et qui sont ainsi privés de leurs moyens d'existence deviennent dos politiques de profession, et, enflammés de tout le zèle que leur position leur impose, ils apportent dans les questions jmli tiques cet excès de passion qui a été souvent relevé par ceux qui ont visité les États- Unis. Les qualités réelles n'entrent pas en ligne de compte lorsqu'il s'agit de la plus haute position de la république, on s'en inquiète encore moins pour les positions secondaires; aussi voit-on souvent des hommes occuper des places qu'ils sont absolument incapables de remplir i. »

ce Le mal, dit à son tour M. Esra Seaman, consiste dans la nomination de gens incapables, impropres ou mauvais, parce qu'ils ont été memljres du parti, et comme récompense des services de parti. ,

«... Avoir deux armées do politiciens, aspirant presque tous aux offices, ou au patronage public, aux contrats, aux agiotages, agissant sur l'esprit public de diverses manières, pendant des semaines et des mois avant une élection disputée, avec l'espoir et l'attente d'être récompensés de leurs services, si leur parti obtient le succès, doit nécessairement produire une influence corruptrice et amener Ijeaucoup de mensonges et de déceptions, d'intrigues et de fraudes pour faire les élections. De là l'influence corruptrice de nommer aux offices des gens comme récompense des services de parti. Les hommes devraient être nommés pour leurs principes politiques, leurs affinités de parti et leur capacité, et non comme récompense de leurs services à un parti. Ils devraient être nommés pour ce qu'ils sont et pour ce qu'ils sont capables de faire pour le public, et non pour ce qu'ils ont fait pour un parti politique. Mais avec le système électoral actuel et l'organisation des partis, le mal ne peut pas être évité. Il est inhérent au système'^. »

La conséquence logique de ce système, c'est que les places appartenant, en vertu du droit de conquête, au parti vainqueur, ceux auxquels il les distri-

1. James Spencb. L'Union américaine. Institutions politiques de l'Uninn.

2. Esra. C. Seaman. Le Système du rjouvernement américain. — Chap. II, l'Exercice du pouvoir de nomination et la récompense des services de parti.

est encore plus courte. Les hommes qui se vouent à la politique et à l'administration ne sont donc jamais assurés de conserver pendant plus de quatre ans au maximum la situation ou l'emploi qui leur fournit les moyens d'existence. Sans doute, il leur arrive de s'y maintenir plus long temps lorsque leur parti l'emporte de nouveau dans les élections ou lorsqu'ils réussissent à trouver grâce devant leurs adversaires vainqueurs. Mais ils n'en sont pas moins exposés à un risque périodique de dépossession et ce risque s'est aggravé à mesure que le cadre des partis s'est élargi et que le personnel de l'industrie politique s'est augmenté, en se recrutant dans des catégories plus basses et plus besogneuses. Sous peine de créer, après la victoire, des déceptions et des mécontentements qui auraient eu pour effet de diviser et d'affaiblir le parti, il fallait bien épargner moins les vaincus et distribuer aux vainqueurs une proportion croissante du butin. Cette instabilité des situations politiques et administratives, jointe à la nécessité humiliante de solliciter le patronage des politiciens inférieurs et de

bue demcui'cut avant tout ses serviteurs, et n'ont à remplir envers le ^uhlic que des obligations secondaires et subordonnées à leurs devoirs envers li' parti. De h'i aussi le droit que s'attriliuc le parti de leur imposeï» une <-(iiiti'ilii.Uion dcstiiioi' à le maintenir eu jxjssessiou de l'Etat, contribution qu'ils sont du reste intéressés à payer, car elle constitue une véritable primo d'assurance de leur place et îles moyens d'existence qu'elle procure.

(I La théorie des exploiteurs du parti, disait à ce propos et fort justement un journal américain, XEveaing Post, est que les places du service public appartiennent en toute propriété au parti rég-nant pour être employées csscutiellemeni au profit do ce parti, à la condition qu'elles seront employées aussi subsidiairemcnt à rendre certains services publics aussi utilement que la chose est compatible avec les intérêts du parti. C'est sur celte théorie que se fonde le droit d'exiger du fonctionnaire pubhc qu'il restitue une partie du salaire qu'il reçoit, sous forme de contribution pour soutenir le parti do qui il tient sa place. Il est juste qu'il paye pour ainsi dire le loyer de son office. Il reconnaît par là le droit de propriété du parti et l'obligation de le servir. Le tribut qii'on se propose de lever cette année (1882) à raison de 2 p. 100, à supposer qu'on atteigne tous les appointements, forait entrer environ 'tOO,UOO dollars dans le trésor du parti . »

Toutefois, comme nous venons de le dire, cette contribution ou ce tril)ut a moins le caractère d'un loyer que d'une prime d'assurance.

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faire la cour au peuple souverain, en s'extasiant, clans un langage ampoulé, sur sa grandeur et ses vertus de tout genre et en s'exposant à ses brutales rebuffades, — car le peuple souverain ne se pique pas toujours d'être poli et son humeur est fort inégale, — no pouvait manquer d'éloigner de la politique et de l'administration les hommes qui se sentaient l'énergie et la capacité nécessaires pour faire leur chemin dans une carrière indépendante. La politique et l'administration sont devenues ainsi la proie de politiciens d'une qualité inférieure qui ne reculent pas devant les exigences du métier et ne se font aucun scrupule de s'assurer contre ses risques au moyen do gains illicites. Au lieu d'être gouvernés par les hommes les plus capables et les plus dignes, les Etats livrés au sull'rage universel s'acheminent à grands pas vers la domination de partis recrutés dans ce que les différentes classes de la société ont de moins estimable'.

1. Ea droit, remarquions-nous ailleurs [Lettres sur les États-Unis et le Canada), le g-ouvernement américain est, à tous ses deyrés et dans toutes ses branches, la chose des dix millions d'électeurs américains, et jamais souverain plus alîsolu n'a régné sur les bords de l'Euphrate ou du Gange. En fait, le gouvernement des Etats-Unis, à tous ses degrés et dans toutes ses branches, appartient à une classe de deux à ti'ois cent mille politiciens, divisés en deux camps irréconciliables, et qui trouvent, dans la politique et l'administration de l'Union, des Etats et des villes, leurs moyens d'existence. Ils font de la politique comme les manufacturiers font des étoffes de laine ou de coton, et comme les cordonniers font des souliers. Ce n'est point un mal, et je dirai même que cette division du travail a été aux Etats-Unis, comme ailleurs, un progrès nécessaire. Au temps où nous sommes, tous les citoyens ne peuvent pas plus s'adonner aux besognes de plus en plus difficiles et compliquées que comportent le gouvernement et l'administration, qu'ils ne peuvent fabriquer eux-mêmes leurs habits et leurs souliers. Mais que diraiton d'une manufacture de draps ou de souliers dont les consommateurs, réunis dans leurs comices, se chargeraient tous les ans, tous les deux ans ou tous les quatre ans, de renouveler le personnel? Il est vraisemblable que la fabrication de ces articles do première nécessité laisserait à désirer, et que les consommateurs courraient même le risque de payer de plus en plus cher des habits et des souliers do plus en plus mauvais. Tel est pourtant le régime politique des États-Unis, et je ne puis le considérer comme le dernier mot de la science politique et de la sagesse humaine.

« Les deux partis qui se disputent ici l'exploitation de la « manufacture » sont organisés comme l'était, au moyen âge, la milice féodale. Dans chaque

Ajoutons que cette domination est plus complète encore sous un régime de suffrage universel que sous un régime de suffrage limité, et qu'il est plus difficile de s'en affranchir.

A mesure que le corps électoral devient plus nombreux, il faut, pour l'entraîner et le dominer, une armée de politiciens plus nombreuse aussi, plus étroitement hiérarchisée et disciplinée, et mieux pourvue de ressources. Les frais des campagnes électorales vont croissant. 11 faut louer des locaux pour les comités et les meetings, subvenir aux frais de voyage et d'entretien des orateurs et des agents électoraux, répandre par millions d'exemplaires les circulaires,

district, dans chaque ville, dans chaque comté, dans chaque litat, et finalement dans l'Union elle-même, il y a une série de comités qui se chargent de convoquer les réunions de cette milice politique toutes les fois que l'intérêt du parti l'exige. Lorsqu'il s'ag-it d'une élection présidentielle, le lian et l'arrièrc-ban sont mis en branle ; on nomme, clans toute l'étendue de l'Union, des délégués qui se réunissent en Convention nationale et désignent, à la majorité des suffrages, le candidat du parti. Le candidat désigné, on convoque des meetings, on organise des processions, on répand des journaux et des pamphlets; on ne recule, en un mot, devant aucune démarche et aucune dépense pour assurer son succès. Et, vraiment, la chose en vaut la peine! Le prix de ce concours politique, ce n'est ni plus ni moins que le budget. Le vainqueur s'empare invariablement, par droit de conquête, de toutes les fonctions rétribuées qui dépendent de l'administration. Il y a trente ans, on n'en comptait guère que trois mille; depuis la guerre de la Sécession et le développomeut énorme des services qu'elle a exigé, soit pour la recette, soit pour la dépense, le nombre en a été porté, assure-t-on, à quatre-vingt mille et même à cent mille.

« Sans doute, la masse électorale conserve le droit imprescriptible de disposer de ses votes comme bon lui semble ; mais en fait chacun, sous peine de perdre sa voix, est obligé de voter pour l'un des deux candidats désignés par la Convention nationale des politiciens républicains ou des politiciens démocrates. Sans doute encore, chacun a le droit de s'enrôler parmi les politiciens ; ils no forment pas une oligarchie fermée, mais c'est un métier que les hommes de loi et les faiseurs d'affaires peuvent seuls combiner, sans dommage, avec leurs occupations habituelles. C'est d'ailleurs un métier qui exige une certaine élasticité de conscience, et dont les profils sont trop aléatoires pour attirer les gens honorablement et solidement étalilis. Ceux-ci font volontiers profession de mépriser les politiciens, et ils s'éloignent même de plus en plus de la politique active. Il en résidte que le jjouvoir des politiciens va s'accroissant chaque jour, et que le contrôle des classes éclairées sur la direction des affaires devient, chaque jour aussi, moins attentif et moins efficace. »

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les affiches et les bulletins de vote. Ces dépenses sont couvertes au moyen de contributions levées sur les candidats, sur les membres actifs du parti ou même sur les fonctionnaires de tout ordre, si le parti est aux afTaires. Plus elles sont élevées, plus ceux qui les ont supportées sont intéressés cl rentrer dans leurs avances, plus, en conséquence, ils déploient d'ardeur dans la lutte. D'un autre côté, plus une armée est nombreuse et composée d'éléments hétérogènes, plus la nécessité d'une hiérarchie rigoureuse et d'une discipline étroite se fait sentir, surtout si elle a affaire à une armée dont les forces balancent les siennes. Comment des électeurs isolés lutteraient-ils avec leurs faibles ressources contre ces deux armées savamment organisées, commandées par des chefs habiles et abondamment approvisionnées? Bien plus encore que sous un régime de suffrage limité, où ils n'ont affaire qu'à de petits groupes locaux, ils sont obligés d'accepter les candidats imposés par l'un ou l'autre parti, sous peine de perdre leur vote. Chose digne de remarque, l'électeur est d'autant moins libre que le corps électoral est plus nombreux et semble par là même moins facile à dominer.

Enfin, l'extension illimitée du suffrage n'est pas sans danger pour l'ordre social. Le reproche, dans une certaine mesure fondé, que l'on adresse au suffrage limité, c'est de sacrifier aux classes pourvues de l'électorat les masses qui en sont exclues, c'est de faire peser principalement sur la multitude, par la multiplication et l'exagération des impôts indirects, par l'assiette inégale de l'impôt du sang, la charge d'un budget, dépensé pour la plus grosse part au profit d'un personnel politique et administratif recruté dans la classe des censitaires ; c'est de perpétuer et d'aggraver des monopoles dont la nation entière supporte le fardeau. Sacrifier le grand nombre des pauvres et des ignorants au petit nombre des gens plus ou moins riches et éclairés,

voilà la tendance naturelle du suffrage limité. Sacrifier le petit nombre au grand, en retournant la progression des impôts, en privilégiant le travail aux dépens du capital, en favorisant l'application des théories communistes , destructives du capital et de l'industrie, voilà, au contraire, la tendance du suffrage universel. A la vérité, cette tendance ne s'accuse pas d'emblée et ses résultats ne peuvent se produire qu'à la longue. Le suffrage universel a une origine récente, et dans les pays où il a été établi, aux Etats- Unis et en France, les classes supérieure et moyenne possèdent une telle influence, elles disposent de moyens d'action si considérables, elles ont sous leur dépendance une clientèle si étendue, qu'elles ont pu, jusqu'à présent, grâce à la supériorité de leur situation, de leurs ressources et de leurs lumières, balancer et au delà la puissance du nombre. Mais leur ascendant est tout artificiel, et il est continuellement battu en brèche. Les doctrines socialistes et démagogiques ont fait depuis un demi-siècle des prosélytes de plus en plus nombreux parmi les classes ouvrières, l'antagonisme des entrepreneurs et des ouvriers n'a cessé de croître, les ouvriers se sont organisés pour la lutte et cette organisation sera tôt ou tard appliquée à la politique si elle ne l'est déjà. Nous n'ignorons pas que les gouvernements se piquent d'émulation pour généraliser l'instruction, en la faisant pénétrer jusque dans les couches les plus basses de la société;mais cette instruction, dont l'Etat et les communes s'efforcent d'accaparer le monopole, est incomplète et insuffisante : peut-être même est -elle, pour les intelligences incultes qui la reçoivent, plus dangereuse que l'ignorance. Les classes inférieures apprennent à lire, mais que lisent-elles de préférence? Des romans grossièrement immoraux ou des élucubrations communistes. N'cst-il pas permis de craindre que ces classes mal instruites ne finissent par se débarrasser des influences qui les ont jusqu'à

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présent maîtrisées et par faire pencher la balance politique du côté du nombre? Déjà, à mesure que le suffi^age s'étend les gouvernements comptent davantage avecleurs tendances. C'est à une législation empruntéeaux théories communistes que le gouvernement anglais a eu recours pour remédier à la crise irlandaise. En Allemagne, le gouvernement incline visiblement vers un socialisme d'Elat qui favoriserait les intérêts du grand nombre, aux dépens de la bourgeoisie capitaliste. Dans l'Union américaine, les tendances communistes de la législation sont plus marquées encore au sein des Etats, tels que la Californie, où les classes ouvrières organisées commencent cà acquérir la prépondérance. On conçoit que les intérêts menacés prennent l'alarme et qu'ils mettent en œuvre ce qui leur reste de pouvoir et d'influence pour échapper au risque d'une dépossession révolutionnaire ou légale. Ce risque peut être encore éloigné, mais est-il purement chimérique? Supposons que les doctrines socialistes et communistes continuent à se propager et qu'elles s'emparent décidément de l'opinion de la multitude^ le suffi'age universel ne finirait-il point par les imposer légalement à la minorité dos propriétaires et des capitalistes? Sans doute, l'état de choses qu'elles établiraient ne pourrait subsister ; mais, en attendant, cette expérience d'une fausse doctrine économique et sociale ne coûterait-elJe pas aussi cher qu'une invasion de barbares?

Mais en écartant même cette éventualité, il n'est que trop visible que la république appuyée sur le suffrage universel n'a pas été un progrès sur la monarchie constitutionnelle avec suffrage limité. Les défauts et les vices qu'on reprochait à celle-ci n'ont pas disparu lorsqu'on a remplacé le régime de la concession conditionnelle à un entrepreneur héréditaire par la régie gouvernementale ou l'exploitation directe de l'Etat par la nation et ses mandataires temporairement élus. On peut soutenir même que

ce dernier mode d'exploitation s'est montré inférieur à l'autre, que la gestion des affaires publiques est devenue moins économique et moins efficace ; bref, que la nation a perdu au change. Aussi les illusions que cette nouvelle expérimentation politique avait fait naître n'ont-elles pas manqué de se dissiper. On s'est fatigué de la lutte stérile dos partis et de l'instabilité du pouvoir, et cette réaction a donné naissance au stathoudérat en Hollande, au protectorat en Angleterre, au consulat et à l'empire en France.

III. /.e Stathoudérat et l'Empire. — Nous avons remarqué plus haut que la forme économique à laquelle se ratlaclient les républiques modernes est celle de la « société coopérative ». Le stathoudérat, le protectorat ou le consulat appartiennent à la forme économique de la société en commandite. L'état politique dans ce système est dirigé par un g-érant, assisté ou non d'un conseil, et qui concentre entre ses mains tous les pouvoirs, sans que les membres de lasociétéaientle droit d'intervenirdans sa gestion. Le gérant est nommé ou accepté par l'assemblée générale des membres de la société, ordinairement pour un terme illimité. Dans le cas de l'empire, ses fonctions sont héréditaires, sauf ratification par l'assemblée générale formant un « plébiscite ». En théorie, c'est toujours la république, c'est la république dictatoriale substituée à la république parlementaire; mais, en pratique, il n'y a pas de différence substantielle entre ce régime, surtout lorsque le gérant devient héréditaire, et celui de la monarchie absolue; il n'y a que cette différence purement théorique que le roi, dans le système de l'ancienne monarchie, était le propriétaire de l'Etat, tandis que le stathouder, le protecteur, le consul ou l'empereur, n'en est que le gérant pour le compte de la nation propriétaire. Nous disons que c'est une différence purement théorique. En effet, dans le cas où la nation serait mécontente de son gérant et voudrait le changer, il lui serait extrêmement dif-

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ficile, pour ne pas dire impossible, d'arriver à ses fins par une voie légale.

Sous ce rapport, il y a une lacune dans le droit constitutionnel et il en résulte que la substitution d'une forme de gouvernement à une autre ne peut guère s'accomplir qu'au moyen d'une révolution ou d'un coup d'Etat. Si l'on a vu quelquefois des rois, propriétaires de l'Etat, suivant le droit public de l'ancien régime, accorder à leurs sujets, après de longues résistances et sous l'influence de la crainte d'une dépossession violente, une constitution qui leur confère le droit de nommer des mandataires et accorde à ceux-ci une certaine participation dans la gestion des affaires publiques, on n'a pas vu encore la république succéder légalement et pacifiquement à la monarchie ou faire place à son tour, d'une manière non moins légale et pacifique, au stathoudérat, au protectorat, au consulat ou à l'empire. C'est par voie de révolution ou de coup d'Etat que cette succession s'opère, chaque fois que le gouvernement existant, tombé en discrédit, no trouve plus que des appuis insuffisants pour résister à l'effort de ceux qui aspirent à prendre sa place, ou qu'un chef politique ambitieux profite de sa situation, de ses moyens d'action et de sa popularité pour confisquer le pouvoir à son profit. C'est par des révolutions populaires que la république a été substituée en France aux monarchies constitutionnelles de Louis XVI et de Louis-Philippe et à l'empire constitutioniialisé de Napoléon III; c'est par des coups d'État que le consulat, puis l'empire ont pris la place de la première république et l'empire, encore une fois, de la seconde. Les nations modernes ne possèdent point la liberté de changer le mode de gestion de leur état politique, bien qu'elles en soient pour la plupart solennellement reconnues propriétaires. Mais aucune propriété n'est plus nominale que celle-là, et aucun propriétaire n'est moins libre d'user

de sa chose. Ne pouvant la gérer lui-même, il est obligé d'en confier la gestion à des maisons, à des associations ou à des individualités politiques, qui agissent en son nom et lui font supporter la responsabilité de leurs actes, mais qui commencent toujours par lui imposer l'engagement de conserver à perpétuité le régime qu'elles établissent à son usage et à ses frais '. Il est vrai que cette perpétuité est purement fictive et que les monarchies, les républiques et les empires perpétuels que notre époque a vus se multiplier, n'ont guère résisté h l'action du temps, qu'en France, par exemple, leur vie moyenne n'a pas excédé une quinzaine d'années, mais ils n'en ont pas moins été fondés « à perpétuité ».

IV. Conclusion. — Il n'entre pas dans le plan déjà bien assez étendu que nous nous sommes tracé de comparer les mérites et les défauts de ces formes modernes du gouvernement , la monarchie constitutionnelle et la république parlementaire, stathoudérienne, consulaire ou impériale; mais elles ont un trait commun, qu'il importe de noter, c'est leur fragilité. Qu'en faut-il conclure, sinon qu'elles ne donnent pas plus que les formes anciennes, auxquelles on les a substituées, la solution du problème du gouvernement adapté aux conditions actuelles et futures d'existence des sociétés? Cette conclusion va se trouver confirmée par l'examen de la politique extérieure et intérieure des gouvernements modernes, politique également arriérée et en désaccord avec l'intérêt des peuples, que ces gouvernements soient monarchiques ou républicains.

1. En France, les partisans de la monarchie constitutionnelle et de rempire, interprétant de la manière la plus large l'art. 8 de la constitution du 23 février 1873, relatif à la révision des lois constitutionnelles, prétendent que l'Assemblée nationale cliargéc de procédera cette révision aurait le droit de remplacer la République par la monarchie ou l'empire. Mais la généralité du parti républicain n'admet point cette interprétation de l'art. 8, et il est évident qu'un changement dans la forme du gouvernement ne pourrait s'accomplir, en Fi>ance comme ailleurs, que par l'emploi de la force.