CHAPITRE VU

La politique intérieure des États modernes

1. Aperçu rétrospectit' de la coustiLution îles États de l uacien régime et do leurs conditions d'existence. — II. Le communisme politique. — Causes do son infériorité. — Conséquences de son établissement. A l'extérieur ; recrudescence artificielle de l'état de guerre et aggravation de ses maux. A l'intérieur : détérioration des difl'éreutos parties de la gestion de l'État. 1» Exclusion des étrangers du personnel dos services publics; 2" Extension progressive des attributions du gouvernement ; 3° Extension et détérioration de la tutelle gouvernementale ; 4° Restrictions opposées à l'exercice des libertés nécessaires au self f/ovemment: ;jo Impuissance et corruption de l'opinion pidilique; 6» Résultats.

I. Aperçu rétrospectif de la co7istitution des Etats de l'an cien réfjime. — En étudiant la fondation et la constitution des Etats politiques, nous avons constaté qu'ils n'étaient autre chose que des entreprises instituées, comme toutes les entreprises, dans le but de réaliser un profit. Aussitôt que la création du matériel de l'agriculture et de la petite industrie eut rendu profitable l'exploitation régulière d'un territoire meublé de ses habitants, on vit des associations se former pour entreprendre cette branche d'industrie, qui était alors et devait être longtemps encore la plus lucrative de toutes : les promoteurs de ces entreprises s'adjoignaient un personnel suffisant, avec l'outillage et les approvisionnements nécessaires, en stipulant la part de chacun dans les résultats éventuels de l'entreprise et ils organisaient ce personnel conformément au but qu'il s'agissait d'atteindre , comme on organise un atelier quel-

conque. Ils formaient une armée avec laquelle ils effectuaient la conquête du domaine qu'ils convoitaient, puis, cette opération achevée et le partage fait outre les coparticipants , ils constituaient un gouvernement chargé de défendre le domaine conquis contre la concurrence des autres sociétés politiques, de l'agrandir au besoin à leurs dépens et de l'exploiter de manière à en tirer le plus gros profit possible. Nous avons constaté encore qu'après le partage du domaine entre les membres de la société conquérante, le chef de la hiérarciiie militaire, duc, roi ou empereur, devenu le chef héréditaire du gouvernement, s'était appliqué à absorber dans l'intérêt de sa maison les parts de souveraineté, autrement dit de propriété politique, échues à ses co-associés, et qu'à la fm du xviii* siècle, par suite de ce travail d'absorption, les Etats de l'Europe appartenaient, sauf en Allemagne, à un petit nombre de « maisons politiques » qui les exploitaient à leur profit et s'efforçaient de les agrandir aux dépens des maisons concurrentes.

Dans toute cette période de Texistence des Etats politiques, la nécessité principale à laquelle ceux qui les possédaient et les exploitaient avaient à pourvoir, c'était de se défendre contre la concurrence étrangère et, subsidiairement, de se fortifier et de s'agrandir aux dépens de leurs concurrents. Tel était l'objet de leur politique extérieure. Cette politique avait pour instruments la diplomatie et la guerre . Conclure des alliances politiques en vue d'augmenter les forces de l'Etat dans la prévision d'une guerre de défense ou de conquête, sauf, le résultat atteint, à se défaire de ses alliés, parfois pour en prendre d'autres parmi ses ennemis de la veille ; semer habilement la division parmi ses concurrents, fomenter entre eux des querelles et des guerres propres à les affaiblir, contracter des unions matrimoniales avantageuses, principalement au point de

vue des successions : voilà quelle était la mission de la diplomatie, mais cette mission n'était, en dernière analyse, qu'une préparation à la guerre. C'était la guerre, c'est-àdire la mise en œuvre de la force organisée, qui décidait des destinées des Etats. C'était principalement par la guerre qu'ils s'agrandissaient ou s'amoindrissaient et qu'ils finissaient par périr, absorbés par un concurrent plus habile et plus fort. La grande et incessante préoccupation des propriétaires exploitants des Etats politiques, — associations constituées sous forme de républiques ou de féodalités, maisons royales ou impériales, — était, en conséquence, d'avoir toujours prêtes des forces et des ressources suffisantes pour soutenir une guerre quand ils venaient à y être exposés, ou pour l'engager quand ils jugeaient le moment opportun. Bref, dans un Etat de l'ancien régime, tout était subordonné aux nécessités de la politique extérieure, car la grandeur et l'existence même de l'Etat en dépendaient immédiatement.

La situation extérieure de l'Etat influait de deux manières sur sa politique intérieure. D'abord la présence d'une concurrence toujours menaçante obligeait l'association ou la maison qui le possédait à le gérer de façon à en tirer la plus grande somme possible de forces et de ressources applicables à la guerre. Si elle le gérait mal, si elle laissait la division et le désordre s'y introduire, si elle épuisait les populations assujetties, elle diminuait les éléments de sa puissance et augmentait par là même le risque qu'elle courait de succomber dans une lutte extérieure, et d'être ainsi dépouillée du domaine qui lui fournissait ses moyens d'existence. Ensuite, l'état de guerre, surtout à l'époque où le risque qu'il faisait courir à la civilisation était à son maximum d'élévation, oii les forces du monde barbare n'avaient pas cessé de balancer celles du monde civilisé, l'état de guerre nécessitait un ensemble de mesures d'ordre

el de précaution analogues à celles qui constituent le fégime d'une ville on état de siège.

Dans une ville en état de siège, tout est subordonné aux nécessités de la défense. Le commandant de la place est investi de pouvoirs extraordinaires ; il soumet les habitants à une discipline particulière et il leur impose des servitudes de toute sorte : il réglemente la plupart des manifestations de l'activité privée, interdit les réunions et les associations qui lui paraissent dangereuses, pourvoit aux approvisionnements, défend la sortie des subsistances et des articles nécessaires à la défense, etc., etc. Si l'on apprécie ces mesures sans tenir compte des nécessités de l'état de siège ^ elles paraîtront, sans aucun doute, oppressives et contraires aux principes les mieux établis de l'économie politique ; en revanche, elles se justifieront, au moins en g-rande partie, — car l'état de siège peut être surchargé de rigueurs inutiles et de règlements nuisibles, — si l'on tient compte de la présence de l'ennemi, de l'interruption ou de la difficulté des communications avec le dehors et de la situation anormale qui en résulte. Cela est si vrai que la population de la ville assiégée ou simplement exposée à un siège, consciente du danger qu'elle court et des mesures de précaution qu'il nécessite, consent volontairement à se soumettre aux gênes, aux servitudes et aux charges de l'état de siège, et qu'elle en réclame le maintien aussi longtemps qu'elle se croit menacée, parfois même après que le péril a disparu. Voilà ce qu'il ne faut pas oublier, quand on étudie la g-estion intérieure des États de l'ancien régime dans ses différentes branches, la police, l'administration et les finances.

La plus importante de ces branches était la police, et principalement la police politique. La maison ou l'association propriétaire n'avait pas seulement à redouter une dépossession partielle ou totale causée par la guerre extérieure,elle avait à se prémunir aussi contre les compétitions

dynastiques, les révoltes, les conspirations et les divisions intérieures, et ces périls se trouvaient naturellement aggravés par la présence et les machinations des concurrents du dehors, qui s'efforçaient d'en profiter. C'est pourquoi la police et la justice avaient pour pi'emier objet de prévenir et de réprimer les attentats contre l'autorité du souverain et la sûreté de l'Etat, les ci'imos dits de lèse-majesté ou de haute trahison. On se préoccupaitheaucoup moins des atteintes portées à la vie et à la propriété des particuliers et on les punissait avec moins de sévérité. Sans doute, l'intérêt bien entendu du souverain, propriétaire exploitant de l'Etat, lui commandait de les réprimer comme aussi de se garder lui-même d'en donner l'exemple, car l'insuffisance de la sûreté pour les personnes et les propriétés empêchait ou ralentissait le développement de la production et, par conséquent, du revenu qu'il en tirait; mais cette conséquence du défaut de sécurité était moins saisissante et on la rattachait rarement d'ailleurs à sa véritable cause. A peu près au même rang que les atteintes portées à l'autointé du souverain figuraient celles qui étaient dirigées contre la religion de l'Etat. De même que les hommes de guerre préservaient l'Etat des agressions du dehors, les hommes d'Eglise maintenaient chez les populations le sentiment de l'obéissance au souverain, élu du Seigneur, monarque par la « grâce de Dieu », et assuraient sa domination au dedans. Ils demandaient naturellement, en échange de ce service, à être protégés contre les cultes concurrents qui menaçaient de supplanter le leur et de leur enlever, avec leur clientèle, leurs moyens d'existence. Si deux ou plusieurs cultes rivaux avaient pu subsister en paix dans le même Etat, en enseignant à leurs ouailles le respect de l'autorité du souverain, celui-ci aurait pu sans inconvénient autoriser la liberté des cultes; mais il n'en était pas ainsi. L'esprit de tolérance n'existait ni chez les

orthodoxes ni chez les hérétiques. Les uns et les autres s'efforçaient de supprimer une concurrence qui leur portait dommage et, quand le gouvernement refusait de protéger leur monopole, ils soulevaient les populations ou même ils allaient chercher un appui à l'étranger. La prohibition des cultes concurrents paraissait donc nécessaire au maintien de l'ordre intérieur et à la sûreté de l'Etat. C'est pourquoi, sauf en Hollande où la pratique de la concurrence commerciale avait habitué les esprits à la concurrence religieuse, cette prohibition était universelle. Les nécessités de l'ordre intérieur combinées avec les périls du dehors commandaient encore d'empêcher toute agrégation de forces de se constituer, dans un but quelconque, sans l'autorisation du souverain et en dehors de son contrôle. On ne pouvait souffrir non plus que des doctrines, ayant pour tendance d'affaiblir, directement ou indirectement, l'autorité du souverain et de contester ses droits, se répandissent parmi ses sujets, et voilà pourquoi, lorsque les merveilleux instruments de propagande de l'imprimerie et de la presse eurent été créés, on vit s'établir ou se renforcer les pénalités contre les libelles politiques ou religieux et se généraliser le régime de la censure.

Les mêmes nécessités impliquaient, dans une mesure plus ou moins étendue, la réglementation de l'industrie et du commerce. Comme nous l'avons remarqué dans la première partie de cet ouvrage (voir V Evolution écononomique^ chap. vn), l'imperfection ou le défaut des moyens de communication, joint à l'insuffisance de la sécurité, limitait les marchés, de manière à y empêcher l'action régulatrice delà concurrence; en d'autres termes, la plupart des branches de la production constituaient autant de « monopoles naturels ». Il pouvait être nécessaire, en l'absence du régulateur naturel de la concurrence , de limiter artificiellement le pouvoir des détenteurs de ces

monopoles par l'établissement d'un maximum du prix et d'une réglementation de la fabrication quand la coutume n'y suffisait pas'. L'administration avait aussi, parmi ses attributions les plus importantes, l'approvisionnement des articles nécessaires h la défense de l'Etat et à la subsistance des populations dans le cas fréquent où la guerre venait interrompre les communications avec le dehors. Il pouvait être opportun h ce point de vue d'encourager la production à l'intérieur du fer, des subsistances, des vêtements, et le système protecteur ^ qui n'est plus de nos jours qu'un coûteux et malfaisant anachronisme , avait alors pleinement sa raison d'être. Il fallait encoi'e que l'administration s'occupât des pauvres, des mendiants, des vagabonds et, en général, des individus dépourvus de moyens d'existence, dont la multiplication était une cause d'affaiblissement pour l'Etal. Il fallait enfin que les finances de l'Etat fussent administrées de manière à donner le produit le plus élevé possible, tout en excitant le moindre mécontentement, et c'est dans ce but que l'on avait diversifié les impôts et créé notamment les impôts indirects, qui incorporaient la taxe au prix des articles de consommation de telle façon que l'on ne pouvait l'en distinguer.

Telles étaient les nécessités qui déterminaient les règles et les procédés de la gestion et de la politique intérieure des Etats de l'ancien régime. C'étaient les règ'les et les procédés qui convenaient à un régime d'état de siège. Aussi longtemps que les populations des États en voie de civilisation se trouvèrent exposées aux invasions des barbares, elles subirent sans se plaindre les chai'ges et les servitudes de ce régime; mais à mesure que les dangers qui menaçaient la sécurité des personnes et des propriétés allaient en s'afîaiblissant, à mesure ^que les communica-