SECTION II

Les projets de réforme

Le système de l’exercice financier donne prise, nous l’avons vu, à bien des critiques ; 1l a toujours rencontré, en France, des adversaires dont les projets de réforme apportaient des modifications plus ou moins profondes à notre organisation, mais dont la caractéristique générale est de respecter, dans une certaine mesure, le principe de l’exercice financier. Nous nous occuperons surtout du plus ancien de ces projets, qui est en même temps le plus important, car c’est le seul qui ait été l’objet d’un débat devant les Chambres, et dont l’opinion publique se soit un peu occupée. Les autres n’en sont guère que des réminiscences, à moins qu'ils

ne s’inspirent du système italien.

Les partisans du système de la gestion annuelle en France, se recommandent toujours du baron Louis ; ils lui attribuent l'honneur d’avoir le premier tenté sérieusement de l’introduire dans notre comptabilité budgétaire. C’est un honneur qu’il déclina toujours, parfois même avec énergie, mais 1l semble bien tout de même qu’il l’ait mérité. C’est comme ministre des Finances qu'il essaya de faire triompher ses préférences. Dans un discours du 15 février 1819, qui accompagnait le dépôt du projet de loi de finances pour 18190, il expliquait à la Chambre que, conformément à la loi du 25 mars 1817, 1l lui présentait en même temps les comptes des années 1817 et 1818. « Ces comptes, disait-il, « ne sont, à proprement parler, que des comptes « de gestion, embrassant toutes les opérations « faites dans l’espace de douze mois, à quelque « service et à quelque budget qu’elles appar- « tiennent. C’est la date de leur consommation et « non la date de leur origine qui détermine leur « place dans le compte ». Il ne cache pas, à ce moment, qu'il voudrait voir se généraliser ce mode de comptabilité. « Les comptes destinés aux « Chambres et au public auraient moins d’appa- « rence de complication s’ils se réduisaient à un « seul, qui fit coïncider le terme des opérations de « l’année expirée avec la clôture du budget de

« cette même année, de manière que cette clôture

puisse être le point de départ du budget suivant. « Alors, le compte d’une année ne serait plus un « compte mixte, de gestion et d'exercices, com- « posé de fragments de budgets, tant pour le cou- «rant que pour l’antérieur, fragments qu’on est « obligé de rassembler ensuite distinctement dans « un état de situation pour en composer le compte « des budgets respectifs auxquels ils appar- « tiennent ».

L’attitude du baron Louis fit généralement croire à une tentative de réforme : il y eut de vives protestations, aussi bien à la Chambre que dans la presse.

À propos d’un désaccord entre la Commission du budget et le ministre des Finances sur l’imputation dé certaines dépenses ethdencertainessrecettesnt l’un ou l’autre budget, le rapporteur de la Commission, M. Roy, signalait le danger Au andré «rence disaitil provient d’une innovation consi-

« dérable (1) dans la forme du règlement des

(x) M. Roy exposait ainsi en quoi consistait cette innovation qu’il critiquait : « Dans les années précédentes, la « Chambre, en réglant le budget d’un exercice, balançait « les recettes avec les crédits accordés pour les dépenses et « portait la différence à l’exercice courant. Dans le nouveau « système, on a négligé la balance par exercice entre les « recettes et les crédits; on a seulement comparé les « dépenses faites avec les crédits,et on a transporté, dans le budget de 1819, l'excédent des crédits sur le paiement,

« comptes... Ce changement semblerait prépa- « rer l'institution de la comptabilité par année et « ferait supposer l'intention de la substituer à la € comptabilité par exercice, suivie jusqu'à pré- Sent».

Le commissaire du Roi, M. Bérenger, défendait, au contraire, le système gouvernemental. On veut, disait-1l, que la loi sur le règlement définitif des exercices consommés continue à balancer les dépenses de chaque exercice par recettes équivalentes, et l’on tient à maintenir le principe de la personnalité absolue des exercices. Cela lui semble actuellement sans intérêt. C'était bon autrefois, lorsque le système de l’exercice et celui de la spécialité des fonds « consistait dans la destination « exclusive des recettes de chaque exercice, au « paiement des dépenses qui lui appartenaient et « le rendait aussi formidable aux créanciers que « funeste au crédit de l'Etat... » Ces pratiques ont été complètement abandonnées : « Tous les créanciers ont droit sur tous les produits appartenant à l'Etat, quelle que soit leur origine.

« L'application législative et par exercices séparés

« et c’est ainsi que, par le projet de loi, on se borne à faire . « voter par la Chambre le total des crédits et les supplé- « ments demandés, sans faire voter la recette totale et les « suppléments de recettes qui doivent fournir les sommes

« nécessaires aux dépenses. »

« des recettes obtenues ou à obtenir devient donc « sans effet comme sans motif. Or, le caractère «essentiel des lois est d’avoir un effet ». (Discours du 13 mai 1819). L’orateur montrait encore que toute la comptabilité doit reposer sur les comptes des comptables, agents de recettes et de dépenses, que ce sont les seuls documents authentiques et irréfragables, qui, seuls, peuvent permettre de vérifier l'exactitude des comptes budgétaires.

En dehors du Parlement, les critiques ne furent pas moins vives. À côté de quelques timides défenseurs de la comptabilité par gestion (1), le système de l'exercice conservait des partisans ardents et résolus. Parmi ceux-ci, il faut citer surtout M. Bricogne, qui, dans ses écrits (2), prend avec chaleur la défense des comptes d'exercice. Les administrateurs, dit-il, doivent compter par exercice, les comptables par gestion, sinon l’administrateur échappe au contrôle de ses supérieurs et des Chambres. Dans un de ses « Doutes », il discute l'utilité des comptes de gestion; il s'élève

contre la confiance exclusive que l’on veut leur

(x) Voir par exemple la brochure intitulée : De la comptabilité par année et de la comptabilité par exercice. Paris, 1817. Imprimerie Le Normant.

(2) Situation des finances ou vrai mise à la portée des contribuables pour prouver, etc... suivie de 36 Doutes et Questions sur les Comptes et les Budgets, par M. Bricogne. Paris, 1810.

attribuer et condamne la préférence qu’on voudrait leur donner. Les comptes de gestion favorisent les erreurs, permettent les double-emplois ; s'ils étaient pris pour base des budgets, le résultat serait de fausser les comptes, ce qui ne peut se produire avec les comptes par exercice.

Enfin, l’auteur déplore que les luttes entre les partisans des deux systèmes aient plongé les comptes dans un désordre dont il fait un tableau plein de verve : « On dit que, dans ces derniers « temps, la guerre civile s’est établie et dure « encore dans l'enceinte du Trésor; plusieurs « batailles ont été livrées, tantôt gagnées, tantôt « perdues par les partisans des anciennes ou des « nouvelles méthodes, par les champions des « exercices ou par ceux des comptes de gestion. « Les deux partis, tour à tour victorieux ou « vaincus, ont été tour à tour relégués dans les « vastes greniers, où dorment des comptabilités « arriérées. Au milieu des larmes des vaincus, des « cris de joie des vainqueurs, dans la fuite des « uns, dans l’empressement des autres, bien des « pièces, bien des registres ont pu rester en « route et s’égarer jusque chez l’épicier. Peut-être « a-t-il fallu suppléer à la hâte à bien des lacunes.

« Depuis trois ou quatre ans, la comptabilité « de gestion n’est ni plus prompte m plus exacte ;

«elle s’épuise en efforts pour détruire sa rivale, la

comptabilité par exercice, plutôt que de profiter de son contrôle et de marcher d'accord avec:ellet

Devant cette hostilité, le baron Louis renonça

son premier projet; quelques semaines plus

tard, il se défendait d’avoir jamais voulu supprimer les comptes d’exercice, et expliquait, qu'au

contraire, il attendait les meilleurs résultats de

leur combinaison avec les comptés de gestion. Le 19 mai 1810, il répondait en ces termes aux critiques de la Commission : « Le malheur vient,

acc

disait-1l, de ce que la comptabilité a deux éléments que, par une fatalité singulière, la Commission a voulu confondre: le compte par exercice, auquel nous nous conformons actuellement, quoiqu’on en ait dit je ne sais trop pourquoi, et le compte de gestion.

« Le compte par exercièe a pour objet de présenter tous les faits connus de recette et.de dépense, en regard des évaluations qui leur avaient été données dans le budget... Ce compte ne peut, ne doit jamais balancer... Ce compte, bien utile, bien suffisant pour éclairer la marche de l’Administration et déterminer vos délibérations, n’est cependant pas susceptible d’une démonstration rigoureuse. La nature des choses s’y oppose, les discours n’y font rien, ,

et, cependant, dans le Gouvernement représen-

tatif, il faut des démonstrations rigoureuses, il les faut claires, positives, saillantes pour les yeux, et c'est pour cela qu’en 1817, nous avons introduit dans nos finances un compte de gestion. Celui-ci contient tous les faits de recette et de dépense contenues entre des époques déterminées. Il balance, il annonce des soldes, et leur conformité avec les existences matérielles en caisse et en portefeuille ne laisse plus de doute sur la réalité des opérations qu'il décrit...

« Il n’en est pas ainsi d’un compte d’exercice dans l'Administration des finances ; ce compte n'est Jamais terminé, il ne peut Jamais être fermé à moins qu'on ne puisse opposer de belles et bonnes déchéances qui répondent à tout. Tous les jours on me demande le paiement de dettes antérieures à la Révolution. Nous avons vingt années sur lesquelles les répétitions peuvent s'exercer ; on ne peut donc limiter l'exercice ni à un Jour, ni à un an, ni d'années en années : on ne peut même le fermer en dix ans. Vous aurez beau l'arrêter par des lois, il restera ouvert par la force des choses. Les exercices meurent, on ne les éteint pas.

« C’est donc le compte de gestion qui doit appuyer le compte d'exercice et le faire reconnaître ».

Le baron Louis s’étonnait de l’opposition qu'il

avait rencontrée dans la Commission : « On «s’arme contre moi, disait-il, de méthodes qui « devraient être mises de côté avec l’ordre de « choses qui les avait introduites et qui pouvait « seul les justifier... Je regrette qu'on se soit « constamment refusé à entendre cette distinc- « tion, qu'on ait voulu chercher à réunir les « comptes d’exercice et les comptes de gestion. € Eh mais, bon Dieu ! qu’ont-ils à faire ensemble ? « Quoi ! depuis un an, tous les motifs qui veulent « qu'ils soient séparés auront été vainement pré- « sentés et n'auront pu être compris... »

. Ainsi, le baron Louis se résignait à conserver les comptes d’exercice, après avoir prononcé contre eux le réquisitoire qu’on vient de lire. Les inconvémients qu’il leur reprochait étaient, d’ailleurs, réels à cette époque, et nous savons comment on parvint, plus tard, à les éviter. Mais ce n’était pas d'une réforme des exercices qu'il attendait le remède : c'était de la combinaison et de l'emploi simultané des comptes d'exercice et des comptes de gestion. Le compte de gestion, rapide et précis, devait éclairer les Chambres dès la fin de l’année ; c’est ainsi qu'il présenta le compte des opérations exécutées en 1817 et 1818, il avait pu, de cette façon, dès le mois de février 189, soumettre à la Chambre les comptes de l’année pré-

cédente. Plus tard, lorsque toutes les opérations de

l'exercice seraient terminées, on irait les reprendre dans les comptes d'année pour former le compte

de l'exercice, qui serait définitivement réglé.

La question fut, on le sait, résolue autrement. L'ordonnance de 1822, en établissant la clôture des exercices, en changea le caractère ; les critiques prirent alors une autre tournure. Ce qu’on repro- . cha, dès lors, à l'exercice, c’est de n’être plus qu’un système hybride, intermédiaire entre l’ancien exercice indéfini et le procédé des comptes d'année, et d’avoir conservé une grande partie de ses anciens défauts. C’est ainsi qu’en 1840, M. de Montcloux, dans son Traité de la comptabilité publique, s’écrie : « Qu'est-ce donc, maintenant, qu'un exercice ? un « mot qui n a pas de sens. Et, puisque le mot n’est « plus qu’un non-sens, à quoi tient le maintien de « la chose ? » Il vaudrait mieux supprimer l’exercice. Voici le système qu'il proposait : le 31 décembre, les crédits non employés seraient annulés ; les paiements restant à effectuer auraient lieu au moyen d’un tableau des restes à payer autorisés par la loi de règlement et seraient imputés au budget en cours dont chaque chapitre porterait un crédit d'exercices clos et un crédit d'exercices périmés. Les comptes pourraient ainsi être présentés et la loi de règlement votée dans l’année

quisuit celle, qu'elle règle. Nous constatons, ici,

une analogie très grande entre ce système et celui que l’Italie à adopté plus tard ; on trouve même, dans cet auteur, le désir de voir réserver dans les comptes rendus à la Nation une place importante à la fortune patrimoniale, ce qui complète la ressemblance.

Lorsqu'on s’occupa de la proposition de loi qui devint la loi du 25 janvier 1880, la question fut reprise, mais on ne songea pas un instant à une réforme radicale. Le rapporteur, M. Cochery, écartait le système de la gestion annuelle, dont la promptitude ne lui paraissait pas souhaitable, car, ( que devient, disait-1l, l’avantage d’obtenir « des résultats prompts si ceux-c1 n’expriment « pas la réalité ? » Il lui reproche les mêmes inconvénients au’à l’exercice indéfini : rendre plus facile au Pouvoir exécutif l'emploi d’un crédit resté disponible sur un exercice pour l'exercice suivant, et surtout permettre de masquer des dépassements de crédits en ne payant le supplément de la dépense que sur les exercices ultérieurs. Le rap- porteur préfère, « tout en restant dans le système «inauguré par l’ordonnance de 1822, se réserver « une partie des avantages de‘la clôture simultanée « de l’exercice et de l’année par une limitation

CG plus;rigoureuse de celui-ci (x) ».

(x) Depuis 1880, il n’a pas été proposé de modification

Les partisans de la comptabilité par année, en France, ont dû tenir compte de cette préférence ; dans leurs projets de réforme, ils conservent une place à l'exercice. C’est ainsi, notamment, que M. Stourm (1), en s'inspirant des idées du baron Louis, esquisse en ces termes le programme d’un procédé mixte : « Les opérations de caisse arrêtées

«au 31 décembre et immédiatement publiées

importante à la situation existante, du. moins en ce qui concerne le système de l’exercice en lui-même. Mais il n’en a pas été de même pour la date d'ouverture de l’année financière et, par conséquent, de l’exercice.A l’imitation de ce qui existe dans la pulpart des pays étrangers (voir notamment ce qui à été dit pour l'Angleterre et l'Italie, p. 102, note I; p.114, note I et p.118), un projet de résolution, déposé le 20 décembre 1898 par M. Viviani et plusieurs autres députés, tendait à inviter le Gouvernement à déposer un projet de loi destiné à modifier le point de départ de l’exercice financier et à faire commencer cet exercice au r** juillet de chaque année. (Documents parlementaires, 7° législature, Chambre n° 563.) Le projet de résolution fut renvoyé à la Commission du budget. Il s’inspirait d’un projet de loi déposé en 1887, par M. Peÿtral, alors ministre des Finances, qui fut repoussé au Sénat sur l'opposition de M. Léon Say.

Ceci constitue, d’ailleurs, un point distinct qui n’intéresse pas directement la question que nous avons étudiée, et dans le détail duquel il n’est donc pas nécessaire de pénétrer plus profondément.

Je laisse également de côté la loi du 25 février 1899, don: l’article 5 complète l’article 4 de la loi de 1880, et sur la portée de laquelle toutes les explications ont été données au chapitre III, p.71.

(x) Le Budget, pages 138 et suivantes.

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formeraient un bilan certain, reposant sur des données définitives et comprenant la grande majorité des opérations. Le ministre des Finances y ajouterait, par évaluation, après avoir consulté ses collègues, les opérations beaucoup moins importantes restant à effectuer jusqu’à la clôture de l'exercice, dont les chifires, établis d’après les droits constatés, pourraient aussi serrer de très près la vérité. Il en résulterait une situation complète, une situation d’ensemble, non pas, sans doute, absolument, mais très suffisamment exacte... Le Parlement etre public posséderaient ainsi, en temps opportun, le document d'ensemble qui leur est indispensable pour contrôler le passé, discuter l’avenir et, par ce moyen, préparer en connaissance de cause le prochain budget. Plus tard seulement, le compte de l’exercice, exact jusqu’au centime, serait minutieusement établi.

« En tous cas, à moins de changer radicalement notre système et d'adopter franchement les comptes par gestion, ce qui finira peut-être par devenir la solution nécessaire, aucun autre remède ne permettra de combattre les retards excessifs et inévitables qu'entraîne la comptabilité par exercice ».

Nous avons vu, précédemment, combien ces

reproches étaient mérités ; il est certain que le

système proposé aurait l’avantage d'éviter la plupart de ces inconvénients, sans apporter un trop grand changement dans les habitudes (x).

M. Léon Say invoquait également contre le système actuel des griefs analogues et se montrait, lui aussi, partisan d’une réforme progressive. C’est ainsi qu'en 1800, il prononçait, à ce sujet, dans un discours, une phrase qui correspond exactement à ce point de vue : «Il y a là, disait-il, une réforme « considérable, très difficile à réaliser ; pour la

« mener à bien, 1l faut la commencer ».

(x) M. Stourm fait remarquer que nous avons déjà un des éléments du système dans le compte général des finances qui fournit chaque année, avec le tableau définitif des recettes et dépenses de la gestion expirée,' des évaluations pour la seconde partie de l’exercice. Mais le compte général des finances se contente d'évaluer, et, de plus, il parait tardivement. La réforme consisterait à arrêter définitivement les restes à payer, et cela, dès le rer janvier.

CHA RIPRE AVI

Il était difficile, au cours de cette étude, de perdre un instant de vue le but vers lequel tendent toutes les règles budgétaires. En recherchant le mode suivant lequel le budget est exécuté, nous avons trouvé, en France et à l’étranger, des systèmes opposés, des procédés différents, mais qui, tous, faisaient à chaque pas ressortir cette préoccupation commune de conserver entre les mains du Parlement le pouvoir qu’il exerce sur les Finances publiques au nom de la Nation.

Aucun de ces systèmes ne nous est apparu comme doué de toutes les vertus requises. L’un d'eux, le système de l’exercice, possède des qualités théoriques auxquelles la réalité est trop souvent loin de correspondre, et laisse malgré lui commettre les erreurs contre lesquelles il avait été imaginé: Les lenteurs, les retards qu’il comporte viennent encore l’affaiblir. L'autre, le système de la gestion annuelle, prête, au contraire, par lui-

même, à toutes les critiques, mais il se charge

d'y répondre en montrant les résultats auxquels il aboutit. Il s'appuie, pour se justifier, non sur ses qualités personnelles, mais plutôt sur les mérites de ceux qui sont chargés de l'appliquer. Cependant, sa simplicité, sa rapidité plus grandes sont des vertus qui lui appartiennent en propre.

S'il fallait absolument faire un choix entre ces deux systèmes en ne mettant dans la balance que ces seuls éléments, on hésiterait, sans doute, mais on pourrait, néanmoins, arriver à une solution. Lorsque deux procédés valent surtout par ceux qui les appliquent, sont susceptibles de donner les mêmes résultats, bons ou mauvais, s'ils sont employés par les mêmes personnes, 1l faut décerner le prix à celui qui possède en surplus des qualités de rapidité ou de simplicité. Il semble donc bien, après tout ce que nous avons pu voir, qu’en se plaçant à ce point de vue, le système de la gestion annuelle mérite les suffrages.

Mais la question est loin de se présenter avec toute cette simplicité. Il serait trop facile de poser l’un en face de l’autre, deux systèmes, diamétralement opposés, et de choisir entre eux, après les avoir scrupuleusement pesés. Dans la réalité, cela ne correspondrait à rien. Tout ce que nous avons vu nous à montré une pénétration réciproque, parfois même assez profonde, entre les systèmes adop-

tés par les pays que nous avons passés en revue.

Le système français, pas plus que celui de lAngleterre ni que celui de l'Italie, ne répond exactement à la définition théorique. L'exercice financier, en France, avec ses délais de clôture toujours diminués, réduits aujourd’hui, on peut le dire, à leur plus simple expression, ne conserve plus grand chose du système de l'exercice indéfini. L'année financière, en Angleterre, en Italie, laisse place à quelques tempéraments qui viennent en adoucir les exigences, et qui sont parfois empruntés au système de l’exercice. La ressemblance entre tous ces procédés augmente de plus en plus. De plus en plus, les principes s’effacent, passent au second plan, et l’on ne s’occupe plus guère que des mesures d'application, des points de détail. C’est eux que l’on discute, c’est pour eux que l’on rêve des modifications, des réformes.

Et c’est peut-être pour cela qu’il faut se garder de souhaiter trop vivement une transformation radicale, d'y attacher une trop grande importance. Il est plus facile de changer de principes que de renoncer à ses habitudes. Une réforme qui supprimerait tout d’un coup ce qui reste de l’exercice financier n’arriverait sans doute pas à supprimer en même temps les pratiques administratives dont on se plaint; mais il est assez probable que cette transformation des règles

de la comptabilité, des écritures, amènerait, dans

des Administrations peu préparées au changement des troubles de nature à gêner le bon fonctionnement des services publics. La situation actuelle est, Sur ce point, comme partout ailleurs la conséquence des états qui l’ont précédée ; elle répond donc plus que tout autre à la tournure d'esprit, aux goûts, aux besoins de ceux qui s’en servent. L'histoire de l'exercice financier’ nous a montré son évolution constante jusqu’à la forme qu'il revêt aujourd'hui. Il serait, évidemment, aussi peu raisonnable de le croire arrêté à ce point que de vouloir en précipiter la marche. Tout progrès, le meilleur comme le pire, est lent et régulier ; bonnes ou mauvaises à notre sens, les choses sont toujours et dans tous les domaines ce qu'il fallait qu'elles fussent. Sans doute, l'exercice tend toujours à diminuer d'importance, et la période complémentaire semble devoir se réduire encore. On peut prévoir le jour où elle disparaîtra complètement. On ne pourra alors que? Se: féliciter du nouvel état -de choses ; . la transformation se sera définitivement accomplie, et il n’y aura pas eu besoin, pour cela, d'opérer une réforme radicale, mauvaise parce que brusque et prématurée.

D'ailleurs, nous l’avons vu, 1l est impossible de séparer complètement cette matière de tout ce qui

l'entoure. Quand bien même la suppression du

système de l'exercice financier serait réalisée, et elle est certainement réalisable en soi, elle ne suffirait pas, par elle-même, à amener les progrès que l’on désire dans l’exécution et le contrôle des budgets. La transformation des comptes budgétaires en comptes d'année ne rendrait pas beaucoup plus rapide, à elle seule, le contrôle de l'exécution du budget. Il faudrait y ajouter des mesures autrement importantes, le contrôle préventif de la Cour : des. Comptes set le jugémeéntdirectades comptes des ordonnateurs ; enfin, 1l faudrait que le Parlement montrât plus d’ardeur pour la besogne ingrate qu'il s’est réservée. Tout cela serait plus difficile à réaliser que la généralisation, en France, des comptes de gestion, mais cela serait peut-être aussi plus efficace.

Dans tous les cas, désirable ou non, la réforme de notre système de comptabilité budgétaire ne paraît pas imminente. Depuis la loi de 1880, il n’en a pas été question. Il faut donc s'attendre à posséder longtemps encore un exercice financier en France et, par conséquent, faire tous ses efforts pour en obtenir les meilleurs résultats possibles. Sans doute, l'avenir nous réserve des changements ; quels qu'ils soient, quelles que soient les règles adoptées, elles donneront toujours prise aux critiques théoriques et ne pourront empêcher toutes

les infractions de se produire. : fais il faut bien espé-

rer aussi qu'il se trouvera toujours des hommes intelligents et intègres pour les appliquer judicieusement.

Vu : Le Doyen, LYON-CAEN.

Vu : Le Président de la Thèse, C. PERREAU.

Vu et permis d'imprimer :

Le Vace-Recteur de l’Académie de Paris,