SECTION I

Examen critique du système de l'exercice

Le meilleur système d'exécution du budget

est, évidemment, celui qui permet d’abord de se rendre compte exactement de la situation de chaque budget et, par conséquent, de tirer profit pour l’avenir des résultats qui apparaissent ; il faut ensuite qu’il mette le plus d'obstacles possibles à l’inexécution des prescriptions législatives et qu'ayant rendu les infractions difficiles, 1l permette de s’apercevoir facilement de celles qui ont été commises ; enfin, il est indispensable qu'il : aboutisse à une production des comptes assez rapide pour que les enseignements qu’on en retire puissent être utilisés avec fruit et que le contrôle exercé conserve son efficacité. En somme, exactitude, sincérité, rapidité, telles sont les qualités

essentielles qu’il faut demander à des comptes bud-

gétaires.

Paragraphe premier, — Situations budgétaires vraies. Possibilité de comparer entre eux les résultats de chaque budget. — Pour obtenir avec certi-

tude la situation exacte d’un budget, au premier abord, il est certain que le système de l’exercice s'impose, car le seul moyen est de rattacher au budget d’une année tous les faits de recette et de dépense dont elle est l’origine et de ne pas se contenter seulement des opérations qui ont été effectuées pendant cette année même. C’est là, on

le sait, l’idée mère du système .de l’exercice et sa

principale raison d’être. Le système de la gestion annuelle, avec l'arrêt de toutes les opérations au dernier jour de l’année, doit aboutir à des résultats faux. En effet, dit-on, par la force même des choses, il arrivera que de grosses recettes ou de gros paiements ne pourront être effectués dans les derniers Jours d’une année et le seront dans les premiers de la suivante ; cela suffira pour fausser complètement le bilan de ces deux années et cela pourra créer des déficits ou des excédents qui dans la réalité, ne se seront pas produits.

Il est impossible de contester au système de l'exercice financier la possession théorique de cet avantage, mais ses adversaires lui reprochent de ne le posséder que théoriquement. Ils font remarquer d’abord que, pour parvenir à une absolue précision, il faut que l’exercice ait une durée indéfinie, afin que toutes les opérations de recette et de dépense qui lui appartiennent lui soient rattachées. La clôture de l’exercice a pour effet de rejeter une partie de ces opérations sur l’exercice suivant ; plus on abrège les délais de clôture, plus on augmente les dépenses d’exercices clos, donc, plus on diminue les avantages d’exactitude reconnus au système. C'était l'avis du Directeur Général de la Comptabilité publique, au moment de la discussion de la loi de 1880, car il estimait qu’une importante réduction des délais détruisait l'harmonie du système,

130 CHAPIERE V

qu’il valait mieux.les supprimer franchement et tout rejeter sur l’année suivante.

Ces observations semblent exagérées ; il ressort, des chiffres fournis en 1889 par M. Cochery, que la très grosse majorité des opérations exécutées pendant la période complémentaire l’étaient dans les trois premiers mois de cette période ; pour les autres, le rapporteur estimait qu’elles auraient pu aussi être effectuées dans les trois premiers mois et qu’elles le seraient lorsque l'Administration serait obligée, par la réduction des délais, de se hâter davantage. Cette hypothèse était juste : les recettes et les dépenses d'exercices clos n’ont pas augmenté depuis la loi de 1880. Il est certain, néanmoins, que notre exercice financier, tel qu'il existe actuellement, n'a plus, à ce point de vue, la perfection théorique de l’exercice indéfini. |

Les partisans du système de la gestion annuelle font encore remarquer que si l’on considère les résultats pratiques, on cesse de pouvoir revendiquer pour les comptes d'exercice le monopole des situations budgétaires comparables entre elles : les comptes d’année donnent, eux aussi, des résultats vrais. On connaît la théorie anglaise, que l’on peut résumer ainsi : le moins-perçu ou le moinspayé d’une année se compense avec le trop-perçu ou le trop-payé de l’autre. Cette théorie est vraie

dans les années normales ; le Compte Général des

Finances permet de constater que le chiffre des opérations faites pendant la période complémentaire représente toujours sensiblement la .même fraction du chiffre total des opérations (1). L'année qui finit laisse donc à celle qui commence. une quantité de paiements à faire, de recettes à recouvrer à peu près équivalente à celle qu’elle avait reçue de l’année qui l’avait précédée. Par conséquent, le compte de gestion, qui présente le total des opérations effectuées pendant l’année, donne des résultats à peu près semblables à ceux qu'aurait donnés le compte d’exercice. Il est vrai qu'il cesse d’en être ainsi lorsque des circonstances exceptionnelles viennent grossir ou diminuer les recettes ou les dépensés d’une année et que ces différences sont supportées par l’année suivante, parce que les faits de recettes ou de dépenses n’ont pas pu être accomplis pendant l’année qui leur a donné naissance. Il est bien facile de remonter, dans ce cas, des effets aux causes et de rétablir la situation exacte ; il est même assez facile d'éviter ces incidents : nous avons vu que les Anglais avaient su prendre leurs dispositions en conséquence.

On peut donc conclure que l'avantage ainsi

(x) Cette proportion est d'environ 2,50 ° pour les recettes restant à recouvrer, et de 11 %, pour les paiements restant

à effectuer.

132 CHMPIRGRIE AV]

attribué à la comptabilité par exercice n’a qu'une valeur théorique et qu’il n’en conserve plus aucune aux yeux de ceux qui, considérant surtout le résultat obtenu, se soucient assez peu de la pureté

technique des moyens employés.

Paragraphe 2. — La sincérité des comptes budgétaires. Extensions irrégulières de dépenses. — Nous avons supposé, jusqu’à présent, en étudiant , la forme à donner aux comptes budgétaires, que les opérations y figuraient à leur place, que les comptes étaient régulièrement tenus ; nous avons, maintenant, à nous occuper d’un point autrement important : la possibilité des imputations irrégulières. La précision dans les comptes ne sert, en effet, à rien s'ils précisent des faits inexacts et la clarté n’est plus grand chose si elle n’est accompagnée de la sincérité. Ce qu'il importe donc surtout de savoir, c’est si les comptes sont bien l’expression de la vérité, si les opérations qu’ils rattachent à un budget. déterminé lui appartiennent bien en réalité, et s’il sera possible de s’apercevoir des irrégularités commises.

On retrouve ici le principe de la spécialité des crédits par exercice, indispensable, on le sait, à la fois pour faire respecter le droit du Parlement ‘au vote annuel des dépenses publiques et pour

réaliser des économies par l’annulation des crédits

qui n'ont pas été employés dans l’année pour laquelle ils ont été accordés. L'exercice ne doit comprendre que les droits acquis, les services faits du 1** janvier au 31 décembre ; il faut donc que le système de comptabilité adopté empêche d’employer les crédits à des dépenses résultant d’actes accomplis après la fin de l’année, et encore plus à des dépenses appartenant en réalité à une autre année. Quel est celui des deux systèmes en présence qui répond le mieux à cet objet ?

Les partisans les plus absolus du système de l'exercice ne peuvent méconnaître qu’à ce point de vue, il permet de regrettables abus. On se rend compte des irrégularités qui peuvent être commises durant cette période de plusieurs mois pendant laquelle deux budgets sont ouverts simultanément : celui de l’année qui vient de finir et celui de l’année qui commence. Des opérations analogues sont effectuées pour le compte de l’un ou de l’autre ; on comprend donc que, s’il reste des crédits libres sur l'exercice qui finit, la tentation de les ‘employer devient immense. Sans doute, on ne doit, pendant la période complémentaire, se livrer qu’à des opérations de liquidation, ordonnancements et paiements, jamais à des engagements de dépenses, mais comment l’empêcher ? Les services doivent être exécutés, les commandes livrées avant le

31 décembre, c’est vrai, mais la fraude est facile :

il suffit d’une prise en charge fictive, d’un mandat antidaté. Ces irrégularités sont possibles, il doit

donc s’en produire quelques-unes. Il suffit, d’ail-

leurs, de laisser un instant la parole à un homme

politique pour en voir tracer le plus impression-

nant tableau : « Il résulte, de constatations nom-

breuses et très souvent réitérées, consignées dans les rapports annuels de la Cour des Comptes qu’en raison précisément de la prolongation des délais accordés, il s’est introduit, de la part des ordonnateurs, des abus qu’il est nécessaire de réprimer.

«Ces abus sont de notoriété publique, et 1l n’est personne parmi ceux qui sont un peu initiés aux pratiques administratives qui ne sache que la règle édictée par le décret de 1862 est constamment violée et méconnue dans tous les ministères.

«Au lieu de régler, ordonnancer et payer après le 31 décembre seulement et exclusivement les dépenses faites antérieurement à cette époque, on n'éprouve aucun scrupule à engager après le 31 décembre, et jusqu'à la fin de juillet de l’année suivante, des dépenses nouvelles contrairement à tout droit. Les ordonnateurs puisent ainsi dans deux caisses : la caisse des fonds devenus libres depuis le 31 décembre, et la caisse des fonds votés par les Chambres pour l’année cou-

CRITIQUE ET PROJETS DE RÉFORME Ta

Cn

rante. Avant de rien prendre dans la seconde, on épuise absolument les fonds de la première. Le Gouvernement se trouve ainsi avoir à sa disposition des sommes beaucoup plus considérables que celles que la Commission du budget croit lui avoir livrées.

« Pour atteindre ce but, le procédé, s’il n’est pas des plus réguliers, est des plus simples. Les parties prenantes sont invitées directement, soit à remettre leurs mémoires sans date, de façon à pouvoir les remplir au moment de l’ordonnancement, soit à les remettre avec des dates inexactes.

«Ces pratiques datent de loin; la Cour des Comptes a signalé à maintes reprises des imputations faites à tort sur un exercice pendant la période complémentaire. Chaque année, le Parlement est saisi, et les Commissions chargées d'examiner les projets de loi de règlement blâment de pareilles pratiques et, chaque année, elles se renouvellent en vertu d’une tradition

Dis ortenquerles ministres eux-mêmes, 10

(Exposé des motifs de M. Jametel, et rapport de M. Cochery, sur la proposition de loi pour réduire

la durée de l’exercice financier.)

A côté des irrégularités relevées par la Cour des

Comptes, n'est-il pas à craindre que d’autres, en

nombre bien plus important, ne lui échappent ? La

Cour des Comptes, elle aussi, reconnaît le mal; elle déclarait, notamment, « que certaines Admi- « nistrations, au lieu d’annuler, en fin d'exercice, «les crédits restés sans emploi pendant l’année, « les font servir à augmenter indûment les res- « sources en les employant à acquitter les dé- « penses de l'exercice suivant. Ces irrégularités « ont le grave inconvénient que, pour les dissimu- « ler, on a dû recourir à l'établissement d'états. « que les autorités compétentes ont cru pouvoir

« certifier exacts et qui, cependant, contiennent

« des énonciations contraire à la vérité des faits. »

C’est pour « supprimer les causes qui produisent de pareils effets » que M. Jametel proposait de réduire les délais de clôture de l'exercice. IL est évident que la réduction des délais peut, tout au plus, amener celle des inconvénients inhérents au système, non les supprimer. Tant qu’il y aura des délais complémentaires, ces irrégularités seront possibles, et l’on pourra conserver, à l'exercice, le nom qui lui a été donné de «tombeau des annulations ».

Il ne faut pas oublier, à côté de cela, un danger peut-être encore plus grave : il est à craindre, lorsqu'il s’agit, non d’excédents de crédits que l’on veut employer, mais d’excédents de dépenses, que l’on ne veuille les dissimuler en les imputant

sur l'exercice suivant. On arrive ainsi à masquer

des déficits réels, des dépassements de crédits, en accumulant des arriérés. La Cour des Comptes le signale très fréquemment, mais ce n’est pas une irrégularité que l’on puisse imputer au système de l’exercice, car elle est beaucoup plus facile avec le système de la gestion annuelle.

En effet, à ce point de vue, le système de la gestion est, on peut le dire, théoriquement indéfendable. Puisque les dépenses non payées le dernier jour de l’année cessent de lui appartenir et incombent à l’année suivante, quoi de plus commode que d’ajourner une dépense gênante ? Il sufñt d’un simple retard dans les opérations de hquidation ou d’ordonnancement, au besoin même d’un simple jeu d’écritures, pour se débarrasser d’un dépassement de crédits fâcheux. « Il suffirait « de n’avoir pas opéré un gros paiement de « 10 millions le 31 décembre, et de l’avoir reporté « au 1*T janvier de l’année suivante, pour rendre plus aisé l'exercices dont ‘on ‘Sort, Æt: abîmer « l'exercice suivant. » (Discours de M. Léon Say, 26 juillet 1882.)

A cela encore, les Anglais répondent par des considérations pratiques. On sent, disent-ils, cette fraude si facile, qu’elle se présente spontanément à l’esprit et que, tout de suite, elle attire l'attention Le Gouvernement se garde bien d’une pareille

faute : il ne va pas commettre une irrégularité à

l'endroit même où l’on irait tout d’abord la rechercher, et où on l’aurait vite découverte. La tentation n’en est pas moins forte et il n’en faudrait pas davantage pour faire soupçonner, en France, les ministres d'y avoir succombé. Les Anglais accordent plus de confiance aux ministres qu'ils ont choisis ; peut-être plus jaloux que le nôtre de ses droits et de ses prérogatives, le Parlement anglais ne se montre pas aussi inquiet de les perdre, sans doute parce qu'il les sent plus solidement établis, et, tant qu’il conserve son Cabinet au pouvoir, 1l lui conserve aussi toute son estime.

Néanmoins, il est certain que le système des comptes d’année permet de modifier la physionomie vraie d’une année lorsque les circonstances l’exigent. Le Gouvernement anglais a sollicité et obtenu de la Chambre des Communes le droit d’ajourner les paiements à l’année suivante lorsqu'ils dépassent les crédits, à condition d'établir une sorte de méyenne. Le procédé des post ponements » est régulier lorsque le Parlement en connaît l'existence et en approuve l'usage : ce n’en est pas moins une atteinte au principe de la spécialité des crédits par exercice. C’est un expédient qui, pour ne pas devenir dangereux, demande à être manié avec beaucoup de sagesse. Ce serait, en France, son principal inconvénient : ce n’est pas

tant le Gouvernement qu’il faudrait craindre que

le Parlement. La tentation de se débarrasser momentanément d’un déficit serait si forte qu’il est probable que, d’un commun accord, chacun se résignerait à employer le procédé de l’ajournement. Il suffit de voir les conséquences qu'ont eues des systèmes analogues pour en acquérir la conviction. L’argument qui vient d’être développé contre le procédé des comptes budgétaires d'année con- serve donc, en France, toute sa valeur.

Les Italiens pensent avoir réussi à supprimer les inconvénients du système de l’exercice tout en en conservant les avantages : ils maintiennent le principe de la personnalité des exercices en rattachant à l’année toutes les opérations qui lui incombent, mais ils arrêtent complètement les comptes au dernier jour de cette année. En somme, ils emploient la procédure des exercices clos dès la fin de l’année, et on peut résumer leur système en disant qu'ils ont supprimé toute période complémentaire. Ils attachent une grande importance à cette suppression; au nombre des avantages qu'ils lui attribuent, le principal est, à leurs yeux, d'empêcher les engagements de dépenses tardifs et les imputations inexactes. M. Cerboni, un des promoteurs de la réforme financière, en Italie, s’expri-

mait ainsi à ce sujet : (1)

(x) Lettre adressée par M. le Commandeur Cerboni, Direc-

140 GHANA]

« En renonçant à toute période complémentaire de l’exercice est atteint le but, pour ainsi dire avoué de la loi, qui consiste dans la présentation du compte de l'exercice clos en même temps que de la loi rectificative de l'exercice en cours et du budget de prévisions de l’exercice à venir. Mais il y a un autre résultat, moins apparent et non moins important, qui est obtenu du même coup, celui de ménager les intérêts du Trésor et des contribuables. Je veux parler de la question des engagements passifs, qui est peutêtre la plus importante de toutes celles que soulève la comptabilité de l'Etat, car c’est de la solution qu’on lui donne que dépendent le maintien de la dépense dans les limites fixées par le budget ou les dépassements de crédits. Vous savez bien qu'une fois une dépense engagée, 1l faut la solder per fas et nefas ; et une des considérations, qui ont peut-êtrele plus contribué à établir l'exercice de douze mois, a été, présisément, la volonté de retirer complètement au pouvoir exécutif la faculté d'engager de nouvelles dépenses au delà des douze mois.

« De pareilles considérations sembleraient être

aussi à-propos en ce qui touche votre compta-

teur général de la comptabilité de l'État, à M. Certes, Inspecteur général des Finances, le 9 juin 1888.

bihté, car, bien que, par l'effet de l’article 33 de votre règlement, l’on puisse dire que la période pendant laquelle doivent se consommer tous les faits de recettes et de dépenses de chaque exercice n'excède pas le 31 décembre, néanmoins, le même article prolonge cette période jusqu’au 1e" février de la seconde année pour l’achèvement des services du matériel, et jusqu’au 31 Juillet pour la liquidation et l’ordonnancement des sommes dues aux créanciers. Or, il ne faut pas un grand pessimisme pour supposer qu'il n'est pas bien difficile d’abuser de cette dernière faculté pour engager de nouvelles dépenses au-delà du 31 décembre, d'autant que vous n'avez pas, comme en Italie, le contrôle préalable de la Cour des Comptes pour constater la date des documents par lesquels la dépense vient d’être engagée.

« En éliminant donc une période complémentaire de l’exercice, on peut atteindre un autre but, le resserrement des occasions, ou, si vous l’aimez mieux, des tentations à délier les cordons de la bourse, car il est certain que, plus l'exercice dure et plus les administrateurs seront sollicités de consommer tout le montant des crédits alloués par le pouvoir législatif. »

Le système italien ne devrait donc laisser aucune

place aux imputations irrégulières : il devrait réali-

ser la perfection. Mais nous avons vu que le compte des reliquats avait parfois été trop élastique et que. l'interprétation abusive de certains textes avait permis d’y faire entrer des dépenses qui n'auraient pas dû y trouver place. Des dépassements de crédits ont pu être dissimulés dans le compte de reliquats, sous le prétexte d'y apporter après coup les rectifications nécessaires.

Il faut donc se garder d’un enthousiasme immodéré pour ce système comme pour les autres ; il n’en est pas un qui ne permette, si on le désire, de

commettre quelque irrégularité. ,

Paragraphe 3. — La rapidité dans la produetion des comptes. Retards inhérents aux comptes d’exercice ; leurs conséquences sur le contrôle de l'exécution du budget. — Tout ce qui vient d’être dit sur les mérites et les défauts des différents systèmes en présence faisait pressentir cette dernière question : la rapidité dans la production des comptes. C’est là un point essentiel ; les comptes budgétaires sont faits pour présenter la situation de chaque budget de façon à ce qu’on puisse se baser, pour l'avenir, sur les données de l’expérience, et surtout pour permettre au Parlement d'exercer son contrôle, de voir si ses prescriptions ont été suivies et de réprimer, s’il y a lieu, les

infractions commises. Of, s’ils sont produits trop

tardivement, ils ne sont plus susceptibles ni d’utili-

sation ni de sanctions.

19 Pour édifier un budget contenant l’exacte évaluation des recettes et des dépenses, qualité essentielle si l’on veut avoir un budget bien fait, il faut s'appuyer sur les résultats des budgets précédents, et ces renseignements auront d'autant plus de valeur qu'ils seront de plus fraîche date. Le budget est donc toujours construit avec les données fournies par la dernière année connue. En France, la règle générale est celle de l’évaluation d’après les chiffres de la pénultième année ; ce sont, en effet, les seuls qu’on connaisse d’une façon précise, puisqu'au moment où le budget est voté, celui de l’année précédente n’est pas encore complètement exécuté. En Angleterre, au contraire, le projet de budget, qui consiste, en réalité, dans un discours du chancelier de l’Echiquier, où celui-ci expose ses prévisions, est présenté à la Chambre des Communes dans les premiers jours du mois d'avril, c'est-à-dire quelques jours après l’ouverture de l’année financière. À ce moment, le compte de l’Echiquier, pour l’année précédente, est clos et a été communiqué par la Banque d'Angleterre à la Trésorerie. C’est sur les résultats fournis par ce compte que la chancelier appuie son discours, et ce

sont ses meilleurs arguments.

En Italie, où les comptes, arrêtés le 30 juin, sont publiés dès le rer septembre, la Chambre n'engage la discussion du budget suivant qu’après les avoir réglés et après avoir voté le budget rectificatif de lrexerciceenconrEe:

Les comptes d’année fournissent donc avec promptitude des renseignements susceptibles d’une utilisation immédiate ; cependant, il ne faudrait pas croire qu’on ne puisse avoir des états de prévision exacts qu’à cette condition. Avec quelque bonne volonté, et beaucoup de sincérité, les ministres trouvent assez de renseignements dans leurs bureaux pour faire de bonnes évaluations, mais le Parlement ne peut pas les contrôler, faute de documents officiels, et il en souffre, ce qui est bien naturel. Désirant s’instruire par lui-même, il est amené à ne faire état que de résultats plus anciens. C’est ainsi que l’on a adopté, en France, le système de l'évaluation automatique des recettes d’après les chiffres de la pénultième année,et c'est ainsi que les prévisions ne parviennent point à serrer de près la réalité telle qu’elle se dégage ensuite de l'exécution du budget. Quant aux dépenses, encore qu'aucune règle absolue n’intervienne pour leur fixation, il est évidemment regrettable que les résultats de l’année précédente ne puissent venir éclairer ceux qui en proposent

d’excessives, et apporter une contrainte, tout au

moins morale, à leurs instincts de prodigalité. On peut donc conclure que le système de l’exercice, et les lenteurs qu’il comporte, sont un obs-

tacle à la parfaite édification des budgets.

2° Mais la question prend une importance beaucoup plus grande lorsqu'il s’agit du contrôle de l'exécution du budget. Le contrôle parlementaire est une nécessité absolue ; la loi des comptes est une conséquence directe de la loi du budget ; le Parlement qui, agissant au nom de la Nation, a autorisé les dépenses publiques, est seul qualifié pour dire le dernier mot sur la manière dont elles ont été consommées. La publicité du contrôle, son efficacité, sont les plus sûres garanties du crédit public et de la prospérité financière.

Pour être efficace, l'examen du Parlement doit être non seulement aidé et préparé par le contrôle administratif et judiciaire, 1l faut aussi qu'il intervienne à une époque assez rapprochée des faits qu’il vise pour pouvoir encore produire des effets ue MS antedonc d'abord;1que lé Parlement soit éclairé le plus rapidement possible, ensuite ques metterà l’œuvre dès quil est entré en possession de ses moyens de contrôle et qu'il aboutisse dans les plus brefs délais. Si l’une ou l’autre de ces conditions fait défaut, le résultat

final est altéré d'autant.

Or, en cherchant les dates des lois de règlement des budgets, on fait ressortir parfois des écarts de dix années et plus entre le vote d’une loi de budget et celui de la loi de règlement du même budget. Aussi bien à la Chambre qu'au Sénat, celles-ci ne sont, le plus souverit, l’objet d'aucune discussion : elles sont votées en hâte, parfois plusieurs dans le même séance ; ce n’est plus guère, aujourd'hui, qu'une tardive formalité. Il est certain qu'après si longtemps, lorsque les faits mentionnés sont tombés dans l'oubli, et que leurs auteurs les y ont le plus souvent rejoints, ce contrôle rétrospectif perd tout intérêt.

Le rôle du Parlement se trouve ainsi singulièrement amoindri, mais 1l serait injuste de l’en rendre seul responsable. Son indifférence pour les comptes budgétaires qui lui sont soumis lui en fait, pendant de longues années, ajourner le vote, qu’il finit par accorder sans examen ; mais, s’il s’en désintéresse à ce point, c’est que, au moment même où il pourrait commencer à s’en occuper, il s’est déjà passé tant de temps depuis l’exécution du budget, que son contrôle aurait déjà beaucoup perdu de sa force. Ce retard initial provient du temps qu'il a fallu pour mettre le Parlement en possession des comptes et des documents préparatoires qui lui sont nécessaires. Quelles sont donc les raisons pour

lesquelles la réunion de tous ces documents de-

mande d'aussi longs délais et quelle est, sur ce point, la part qu'il faut attribuer au système de l'exercice financier ?

Prenons d’abord l’acte même sur lequel va porter l'approbation du Parlement : le projet de loi portant règlement définitif du budget. Aux termes de la loi du 9 juillet 1836 (x), la présentation de ce projet de loi devait avoir lieu au plus tard dans les deux premiers mois de l’année qui suit la elôtoreide Méxercicerdont 1lrendait-Compte. La- loi du 25 janvier 1880, en réduisant la période complémentaire de l'exercice, a permis d'avancer aussi la date du dépôt du projet de loi ; d’après l’article 6, ce sera « au plus tard à l’ouverture de la session ordinaire des Chambres qui suit la clôture de l'exercice », c’est-à-dire le second mardi du mois de janvier de la troisième année de l'exercice. Plus d’un an s'écoule donc entre cette date et la fin de l’année dont 1l s’est rendu compte, et, avec le système de l'exécution du budget par exercice, 1l ne peut en être autrement, puisque, après la fin de cette année, on a exécuté jusqu’au 31 juillet suivant des opérations de liquidation qui lui ont été rattachées. Il a fallu, ensuite, que le projet de loi de règlement fut préparé par le ministre des

Finances au moyen des comptes fournis par les

(x) Décret du 31 mai 1862, article 108.

ministres, et c’est ainsi que l’on arrive facilement jusqu'au r*T janvier suivant.

Les comptes des ministres sont, en effet, l’élément essentiel sur lequel porte la vérification. Depuis la loi du 28 avril 1816, les ministres sont obligés de produire des comptes ; la loi du 15 mai 1818, qui institua le règlement annuel des comptes de chaque exercice, décide, dans son article 102, que les comptes des ministres seront joints à la proposition de loi. Ainsi, en vertu des délais fixés actuellement par la loi de 1889, les ministres devront déposer à l’appui du projet de loi de règlement, et à la même date, c’est-à-dire au début de la session ordinaire des Chambres qui suit la clôture de l'exercice, le compte définitif de leurs opérations effectuées pendant cet exercice (1). Ajoutons que le ministre des Finances publie non seulement, comme ses collègues, le compte définitif des dépenses de son département, mais encore le compte définitif des recettes de l’exer- GICÉ: 4

Mais, nous l’avons déjà dit, le Parlement ne pourraitina, dui seulivénnentleracutudendes comptes qui lui sont présentés ; il faut que le contrôle administratif et le contrôle judiciaire lui

aient ouvert la voie. Et cela nous conduit à une

(x) Décret du 31 mai 1862, articles 152 et suivants.

série d'opérations dans lesquelles le système de l'exercice tient une place importante.

Un des principes fondamentaux sur lesquels repose notre comptabilité publique est celui de la séparation des administrateurs et ordonnateurs et des comptables. Les premiers sont chargés de l'établissement et de la mise en recouvrement des droits et des produits, ainsi que de la liquidation et de l’ordonnancement des dépenses ; les seconds sont préposés à la réalisation des recouvrements et des paiements. Les ordonnateurs, ce sont les ministres, et nous savons qu'ils comptent par exercice ; pour les comptables, au contraire, on a adopté la comptabilité par gestion comme le seul mode rationnel lorsqu'il s’agit seulement de relater des opérations matérielles de caisse en les accompagnant des pièces justificatives destinées à permettre d’en vérifier la régularité.

Or, il s’agit de contrôler les comptes des administrateurs et, pour cela, il va falloir, d’abord, les rapprocher des comptes des comptables, de façon à vérifier s’il y a concordance entre eux. Mais les ordonnateurs présentent des comptes d'exercice, et les comptables des comptes d'année dans lesquelles figurent les opérations relatives à la première partie de l’exercice en cours et à la seconde partie de l'exercice précédent. Pour établir une

corrélation qui permette de se reporter des uns

aux autres, on a reconnu depuis longtemps la nécessité d’un compte intermédiaire, et c’est dans ce but qu'a été créé, par la loi du 25 mars 1817, le Compte général des Finances. Dressé annuellement par le ministre des Finances, au moyen des écritures tenues à la Direction générale de la comptabilité publique, il relate toutes les opérations effectuées du 1°' janvier au 31 décembre, en les classant, d’une part, par exercices, et de l’autre, par branches de comptables. L'article 156 du décret de 1862 prescrit sa publication dans le premier trimestre de l’année qui suit celle dont il décrit les opérations. Ainsi, à la fin du premier trimestre de 1909, paraîtra le compte général des finances pour l’année 1008, qui contiendra séparément les opérations relatives à la première partie de l’exercice 1908 et celles de la période complémentaire de l’exercice 1907. Il faudra réunir celles-ci au compte général de l’année 1907 pour obtenir le total des opérations appartenant à l'exercice 1907. De ce fait, nous apercevons déjà un nouveau retard ; il est, d’ailleurs, bien loin d’être le dernier.

Nous n'avons encore parlé, en effet, que des comptes, qui sont la matière à contrôler : voyons maintenant comment ce contrôle s'exerce.

Il s’agit, tout d’abord, de vérifier l'exactitude matérielle des comptes présentés ; c’est le rôle de

la Commission de vérification des comptes des

ministres (1). Elle est chargée de constater la concordance des comptes des ministres avec les résultats des écritures centrales de chaque ministère et des écritures de la comptabilité générale des Finances. C’est parelle que l’on saura si les comptes définitifs des dépenses, le compte des recettes, le compte général des finances sont bien l'expression exacte des faits accomplis. Le procès-verbal de la Commission est adressé au ministre des Finances, imprimé, et transmis au Sénat et à la Chambre des députés. Il n’est pas prescrit de date fixe pour cette publication ; elle a lieu, en général, en même temps

que celle des travaux de la Cour des Comptes.

CEstrenMetiel, à lat Cour des Comptes qu’il appartient surtout de servir d’auxiliaire au Pouvoir législatif en examinant avant lui les comptes ministériels au point de vue de la régularité des opérations qu'ils relatent. Ce contrôle a été difficile à établir, car le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires interdit, en

France, à la Cour des Comptes, de s’attribuer, en

(x) Créée par l'ordonnance du 10 décembre 1823, article 7, modifiée par l'ordonnance du 8 décembre 1830, article 2, la Commission de vérification comprend neuf membresnommés chaque année par décret : un sénateur, président ; deux députés, un conseiller d’État, un maître des requêtes, un conseiller-maître et trois conseillers référendaires à la Cour des Comptes. (Voir décret du 31 mai 1862, articles 19r et suivants.)

152 CHAPTEREN M

aucun cas, de juridiction sur les ordonnateurs. Mais la Cour des Comptes juge les comptables, et on a songé à utiliser la certitude matérielle qui se dégage de ces jugements pour éclairer le Parlement. À cet effet, l'ordonnance du 14 septembre 1822 créa, en ces termes, les Déclarations générales de conformité : « La Cour des Comptes constatera «et nous certifiera, d’après les relevés des comptes «individuels, Fexactitude des comptes généraux « publiés par le ministre des Finances et par « chaque ministre ordonnateur. » Ces déclarations générales sont au nombre de deux (1) : la première a trait aux opérations de l’année, elle certifie que le compte général de l'Administration des Finances est d'accord avec les arrêts rendus par la Cour sur les comptes individuels des comptables ; la seconde est relative aux opérations de l'exercice, elle certifie la concordance des comptes des ministres avec les arrêts qu’elle a rendus sur les comptes des comptables, et cela, au moyen du compte général des finances qui lui a permis de: passer de la gestion à l’exercice.

Mais c’est surtout par son Rapport annuel (2) que la Cour des Comptes renseigne le Pouvoir

législatif. La loi du 16 septembre 1807 prescrivait

(1) Décret du 31 mai 1862, articles 436 et suivants. (2) Décret du 31 mai 1862, articles 446 et suivants.

que, tous les ans, la Cour porterait à la connaissance de l'Empereur le résultat de ses travaux ; ce n'était qu'une mesure d’ordre intérieur, destinée à l'Empereur seul. Mais la loi du 27 juin 1870, et surtout la loi du 21 avril 1832, article 15, en prescrivant que le rapport annuel au chef de l'Etat serait imprimé et distribué aux Chambres, en a fait le plus puissant moyen de contrôle que l’on possède actuellement sur les ordonnateurs. La Cour des des Comptes y relève les irrégularités les plus importantes qu'elle a pu constater, formule sur l'Administration les critiques et expose les projrdetrétormeraqueletuserutiles Ce rapport, accompagné des réponses de l'Administration, constitue pour le Parlement un guide excellent qui appelle son attention sur les points importants et qu'il n’a plus qu’à suivre.

Malheureusement, et par la force des choses, 1l n’est porté à sa connaissance qu'au bout d’un temps extrêmement long. Il faut, en effet, d’après ce que nous avons vu, pour que la Cour des Comptes puisse rendre ses déclarations et rédiger son rapport, à la fois qu’elle ait achevé de juger les comptes individuels des comptables contenant des opérations relatives à l'exercice en question, et qu’elle ait eu le temps de prendre connaissance des comptes des ministres et du compte

général des Finances.

154 CÉHAPIMNRE VI

Aussi, le décret de 1862, dans son article 445, : prescrivait à la Cour des Comptes d’avoir achevé ses travaux au 1° septembre de l’année qui suit celle de la clôture de l’exercice. La loi de 1889 n’a pu avancer cette date que de quatre mois, comme les dates de clôture des opérations de l'exercice ; elle dispose, dans son article 7, qu’ « avant le 1 mai de l’année qui suit la clôture de l’exercice expiré, la Cour des Comptes remet au ministre des Finances la déclaration générale de conformité relative à cet exercice pour qu’elle soit imprimée et distribuée au Sénat et à la Chambre des députés. Le rapport au chef de l'Etat doit être remis . à la même date (décret du 31 mai 1862, article 447.)

Il ne faudrait cependant pas croire que le Parlement va pouvoir entrer immédiatement en possession de ces documents qu'il attend, qui lui sont indispensables. La déclaration de conformité est, dit l’article 7 de la loi de 1889, remise au ministre pour être imprimée et distribuée au Parlement ; la loi ne fixe pas de délai pour cette distribution. On aurait pu en conclure que cela devait. être fait immédiatement, mais cette opinion n’a pas prévalu. On attendait, pour distribuer la déclaration aux Chambres, que les réponses des différentes Administrations fussent parvenues, et de longs mois s’écoulaient ainsi. Quand au rapport annuel,

la règle était consacrée par l’article 447 du décret

CRITIQUE ET PROJETS DE RÉFORME 155 de 1862; il était imprimé et distribué aux Chambres en même temps que les éclaircissements fournis par les divers ministères. Aucun délai n'étant fixé, les retards n'avaient plus de limites. On s’émut de cette situation et, en 1896, on décida que les ministres auraient six mois pour formuler et imprimer leurs réponses aux observations contenues dans la déclaration et dans le rapport annuel, qui paraissent dans le même volume. La loi de finances du 14 avril 1896 ajoute, en effet, par son article 21, les dispositions suivantes à l’article 7 de la loi de 1889 : « La distribution de cette déclaration, avec le rapport qui l’accompagne, sera faite avant le 17 novembre suivant ».

Cette disposition ne comporte, d’ailleurs, aucune sanction -cecquispermet dene”pas-lalrespecter’ néanmoins, le délai est assez souvent observé.

Ainsi, au moment où les Chambres pourraient enfin se mettre utilement à l’œuvre, il s’est déjà passé vingt-deux mois depuis la fin de l’année dont il est rendu compte ! N'’est-1l pas déjà bien tard pour exercer un contrôle, et faut-il accuser le Parlement d’une bien grande négligence s’il n’entreprend pas avec ardeur l’examen de faits aussi anciens ? Nous savons qu'il a préféré s’en désintéresser et laisser sans sanction efficace les rapports défaNCouredé Comptes et.ceux: derses\ propres

Commissions, qui, pourtant, n’en comportent,

les uns et les autres, pas d'autre que la sienne.

Comparons, maintenant, cette lenteur avec la rapidité du règlement des budgets en Angleterre et en Italie, où prévaut le système de la gestion annuelle, et cherchons toutes les raisons de cette différence. Il suffit de prendre une même année, dans chacun des trois pays, pour obtenir des chiffres éloquents.

Soit, par exemple, le budget français de l’exercice 1896, le budget anglais et le budget italien pour l’année financière 1805-06.

Le budget français a été clos le 31 juillet 1807, et la loi de règlement des comptes de l'exercice a été déposée sur le bureau des Chambres au début du mois de janvier de 1898. La Cour des Comptes, qui devait rendre sa déclaration de conformité avant le 17 mai, l’a rendue le 6 avril 1808 ; son rapport a été remis au chef de l'Etat le 12 juillet de la même année. Mais ils n’ont été distribués au Parlement que le 20 mars 1800, c’est-à-dire vingt mois après la clôture de l'exercice. La loi de règlement n'a, d’ailleurs, été votée qu'en 1902, en même temps que celles des sept exercices précédents, et sans aucune discussion.

Le budget anglais, clos le 31 mars 1896, était complètement exécuté le 30 septembre suivant (paiements). Le 31 janvier 1807, l’Audit-Office avait ter-

miné ses travaux et, le 15 février, la Chambre des

Communes en était saisie, soit cinq mois après la clôture définitive. Le 14 juillet suivant, d’ailleurs, le rapport du Committee of Public Accounts était déposé et tout était terminé.

Le budget italien était clos le 30 juin 1806, les comptes des ministres étaient envoyés le 30 septembre à la Direction générale de la comptabilité publique, qui, le 25 octobre, présentait à la Cour des Comptes le compte rendu général des Finances. Celle-ci rendait sa déclaration de « parification » le 15 novembre, et le Parlement italien était saisi des comptes de l’exercice clos dans le courant du même mois, c’est-à-dire cinq mois à peine après la clôture de l'exercice.

Lorsqu'on examine ces dates, on est frappé de la rapidité avec laquelle s'exerce le contrôle de la Cour des Comptes, ou de ce qui en tient lieu, dans ces deux pays. Mais on sait que la Cour des Comptes y exerce aussi un contrôle préventif sur les dépenses publiques, et c’est précisément en Italie, où la surveillance est la plus étroite, que la vérification se trouve le plus promptement terminée. De plus, dans chacun de ces deux pays, nous l’avons vu, la Cour des Comptes examine directement les comptes des ordonnateurs et, lorsqu’elle rend son rapport, elle n’a pas encore eu le temps de juger ceux des comptables. Il y a donc

là un élément de rapidité qui nous échappe en

France, et qu’il ne faut peut-être pas trop regretter, car ce que le contrôle gagne ainsi en promptitude, il le perd en précision ; d’ailleurs, l’action préalable de la Cour et le jugement direct des ordonnateurs sont considérés, chez nous, comme incompatibles avec le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire. Mais il n’en subsiste pas moins de longs retards, inhérents au système de l’exercice, et nous venons d’en constater les

regrettables conséquences.