CHAPITRE IX

Organisation politique

La colonie du Congo français n'est pas représentée au Parlement. Elle élit seulement un délégué au Conseil supérieur des colonies, qui défend les intérêts de l'ensemble de la colonie.

Organisation administrative

L'organisation administrative résulte du décret du 11 février 1006, qui régit actuelle aient la colonie ; ce décret est le fruit de longues années de tâtonnements et d'expériences, et il n'a pas paru sans intérêt, avant d'examiner les rouages administratifs actuels, d'exposer par quelle lente évolution on est, de 1886 à 1906, arrivé à l'organisation présente.

1. — li'orgaiiî^iatioii adinînîstratîve du Congo francaiis de 1886 à f 906

Au lendemain du jour où se terminait la mission de l'ouest africain, la colonie du Congo français et l'Etat indépendant

étaient nés. Aussi quand M. de Brazza retourna dans la colonie en 1886, un décret du 29 juin 1886 avait déterminé le régime sous lequel étaient placés respectivement la colonie du Gabon et le Congo français : M. de Brazza était chargé de la direction générale avec le titre de « commissaire général du gouvernement » et le docteur Ballay, son adjoint dévoué, était nommé lieutenant-gouverneur du Gabon.

Hôtel du commissariat i^énéral à Brazzaville,

Le gouvernement français réglait bientôt ses frontières avec l'Etat indépendant du Congo, avec l'Allemagne et le Portugal. La convention du 29 avril 1887 assurait la délimitation de rOubangui ; celle du Cameroun était réglée par la convention franco-allemande du 24 décembre 1885, et un accord du 12 mai 1886 arrêtait les limites des possessions

franco-portugaises. Cette période de la constitution de la colonie se termina parla signature du décret du 11 décembre 1888 qui réunissait les territoires du Gabon et du Congo français en une seule colonie placée sous l'autorité du commissaire général, qui avait sous ses ordres un lieutenantgouverneur. Un nouveau décret du 30 avril 1891 sanctionnait Tappellation du « Congo français » qui donnait une idée plus exacte de la situation de nos possessions du centre africain.

Cependant, si les limites de la colonie étaient bien déterminées par les traités passés depuis 1885 et par Tacte de Berlin lui-même, nous n'allions pas moins être entraînés dans la poussée qui entraînait les nations civilisées vers le centre africain. Deux voies nouvelles nous étaient ouvertes et possibles : la Sangha et l'Oubangui ; un plan d'expansion dans ces régions s'était rapidement précisé. Dès 1894, à la suite d'une interpellation portée à la Chambre des députés par M. Etienne, président du groupe colonial, un crédit fut voté, selon la volonté exprimée par l'unanimité de la Chambre (( pour renforcer nos postes sur le haut Oiibangiii » dont une série d'explorations heureuses nous avait assuré la possession et « les relier à la côte par des communications télégraphiques et fluviales ». Le ministre des colonies, M. Delcassé, jugea dans cet ordre d'idées que « l'absence de toute communication régulière et prompte entre Libreville et le poste des Abiras, qui sera le point de centralisation des services dont la direction sera confiée à l'officier supérieur commandant l'Oubangui, la distance considérable (plus de 3.000 kilom.) qui sépare ce poste du chof-lieu de la colonie » rendaient nécessaire, au moins à titre provisoire^

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la séparation au point de vue politique et administratif de la colonie du Congo français et de nos établissements de l'Oubangui. Cette mesure fit l'objet du décret du 13 juillet 1894, que compléta le décret du 20 octobre de la même année, constituant les territoires de l'Oubangui en un gouvernement spécial et les plaçant sous la direction d'un « commissaire du gouvernement dans l'Oubangui ».

M. Liotard, à la fin de l'automne 1894, repartait pour le M'Bomou, avec mission de diriger u les territoires limités à l'ouest par une ligne allant de Bangui à el Fâcher », en qualité de commissaire du gouvernement.

L'organisation administrative du Congo français, telle qu'elle résultait du décret du 11 décembre 1888, modifié par ceux des 30 avril 1891 et 20 octobre 1894, resta en l'état jusqu'au décret du 28 septembre 1897 qui consacra une réorganisation de la colonie du Congo. Aux termes de cet acte, les territoires du Congo français, y compris la région de l'Oubangui, étaient placés sous l'autorité du commissaire général du gouvernement ayant sous ses ordres un lieutenant-gouverneur du Congo français et un lieutenant-gouverneur de l'Oubangui. Le commissaire général a aussi sous ses ordres le commissaire du gouvernement au Chari. Il est institué un secrétariat général fonctionnant dans les conditions prévues par les décrets organiques de la Guinée française, de la Côte d'Ivoire, du Dahomey et comportant un service spécial des affaires indigènes, et le commissaire général est désormais assisté d'un conseil d'administration.

Cependant, les événements dont le Chari était le théâtre, n'allaient pas tarder à nécessiter une modification à ce régime, et nous avons vu comment la situation politique, de

cette région, bientôt devenue un des foyers les plus ardents de l'islam, avait poussé le gouvernement à donner aux « pays et protectorats du Tchad » une organisation nouvelle que consacra le décret du 5 septemijre 1900. Il a formé de ces pays un territoire militaire ayant son autonomie financière — toutes les dépenses en étaient, en effet, nettement distinctes de celles du Congo et un budget spécial y était institué — mais n'ayant pas une autonomie administrative. Le commissaire du gouvernement qui, d'ailleurs, peut être un civil, demeurait le subordonné du commissaire général du gouvernement au Congo français. Ce même décret abrogeait le décret du 31 octobre 1894, portant organisation des territoires de rOubangui.

On ne tarda pas à reconnaître que « l'ensemble de notre colonie doit recevoir une constante unité de direction si l'on veut éviter dans les manifestations de notre action politique tantôt des initiatives contradictoires et tantôt une abstension peu soucieuse des intérêts généraux du pays » et « qu'on ne saurait sans inconvénients maintenir dans les régions du Tchad un commissaire du gouvernement, investi de pouvoirs exceptionnels, sans relations bien définies avec le chef de la colonie ». Il apparut que dans les deux régions distinctes que comportait la colonie^ lune plus facilement ouverte à notre influence et plus sujette à une action administrative sagement conçue et au progrès économique, l'autre au nord du bassin du Congo jusqu'au Tchad moins accessible à la- colonisation, l'autorité française devait se manifester « selon des conditions un peu différenles,mais également méthodiques.Tel fut l'esprit du décret du 5 juillet 1902 Les divers territoires du Congo étaient placés sous la haute autorité du commissaire général du

gouvernement, assisté d'un lieutenant-gouverneur, qui le remplace en cas d'absence et dont la résidence est à Brazzaville. tin commissaire spécial du gouvernement lui est, en outre, adjoint pour suivre plus particulièrement Tétude des questions économiques et représenter Fadministration dans ses relations avec les sociétés concessionnaires. La circonscription des pays et protectorats du Tchad cessait de constituer un territoire militaire et la direction politique en était confiée à un administrateur.

M. Telle Commissaire général par intérim.

L organisation administrative dit W décembre 190o. — Cette réorganisation n'était pas définitive encore. L'immense étendue des régions rattachées à la colonie du Congo français et les difficultés de tout ordre qu'a rencotitrées Tadmi-

nistration de ces territoires à peine entrés dans la période du développement économique rendaient en effet particulièrement complexe l'organisation de ces vastes possessions.

Des motifs basés sur des considérations physiques, économiques et politiques sur un principe de décentralisation sur le respect des groupements ethniques entraînèrent le gouvernement à étudier les bases d'une organisation nouvelle.

11 s'agissait d'élaborer un texte qui respectât, autant qu'il est possible de le faire, la division de la colonie en régions naturelles, géographiquement spécifiées et différentes par la nature du sol, par le climat, par le système hydrographique à la région montagneuse des bassins côtiers correspondait une colonie du Gabon, dont il conviendrait seulement d'excepter la région du Loango-Mayumba rattachée, par le régime douanier et international du bassin conventionnel, à Brazzaville. Une autre colonie paraissait concorder avec la zone des grandes dépressions équatoriales, et Brazzaville, le grand port de transit commercial congolais,, en était le centre tout désigné. Pour des raisons de faciles communications avec le fleuve, la Haute-Sangha pourrait lui être annexée. Une troisième colonie — en fait l'Oubangui-Chari — semblait correspondre à la région transéquatoriale ou haut pays avec Bangui comme capitale, à l'origine des grandes voies de pénétration vers le Haut-Oubangui et le Chari. Le territoire du Tchad, plus récent, engloberait enfin tous les pays soudaniens où notre occupation s'étale progressivement.

Le décret nouveau, d'autre part, consacrait une décentralisation que nécessitaient à la fois les difficultés d'administration et de • commandement, présentées par l'organisation

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du 5 juillet 1902, et Tabseiice des moyens de communications rapides et modernes entre les différentes régions de la colonie.

Le respect des groupements ethniques, enfin, exigeait la répartition des populations si ditférentes du Congo français par régions soumises à la même autorité.

C'est dans cet esprit que fut élaboré le décret du 29 décembre J903, réglant l'organisation administrative du Congo français.

Le rapport au Président de la République, qui précède ce document, tient, au reste, compte de ces divers éléments :

« Les possessions dépendant du Congo français, y est-il indiqué, telles qu'elles sont aujourd'hui délimitées par des conventions internationales, offrent une étendue considérable. La nature de leur sol, leur climat, le système hydrographique auquel elles se rattachent et que caractérisent trois grands fleuves, l'Ogôoné, le Congo, le Chari, maintiennent entre elles certaines affinités et permettent de les grouper en une même zone géographiquement unifiée.

Cette unité toutefois est possible et nécessaire dans l'ordre politique; elle rencontre, au contraire, les obstacles les plus sérieux dans l'ordre administratif. Il a paru rationnel, dès lors, de rechercher les bases d'une décentralisation administrative du Congo français, tout en laissant au commissaire général, sur l'ensemble de nos possessions, la haute direction qui lui appartient aux termes du décret du 5 juillet 1902 » (1).

Dans ce but, le ministre des colonies a été conduit à pen-

(1) Voir le décret du 29 décembre 1903.

ser que, pour tenir compte à la fois de la difficulté des communications, des ressources du pays et du degré d'influence que nous exerçons sur les populations, il conviendrait de distinger dans nos possessions du Congo quatre régions : 1" le Gabon; 2° le Moyen-Congo ; 3° le territoire de TOubangui- Ghari ; 4° le territoire du Tchad.

a Le Gabon est le pays où la domination française s'est, dans cette partie de l'Afrique, établie tout d'abord ; il n'est pas compris, en outre, dans la zone où se trouve appliqué le régime commercial institué par l'Acte général de la conférence de Berlin.

Le Moyen-Congo, au contraire, embrasse exclusivement des pays soumis à ce régime spécial.

Le territoire de rOubangui-Chari, c'est-à-dire la partie française du bassin de TOubangui et le bassin supérieur du Chari, est très éloigné de la côte et d'un accès plus difficile.

Le territoire du Tchad, enfin, comprend des pays sur lesquels notre influence vient à peine de s'établir ou même ne doit pénétrer que lentement et progressivement ; il ne dispose encore que de ressources extrêmement modestes dont l'exiguïté rend actuellement à peu près impossible l'équilibre normal du budget spécial institué par le décret du 5 septembre 1900 ».

Telle étant la situation, il parut désirable de constituer dans l'ensemble de ces quatre régions deux colonies distinctes, ayant des budgets locaux et des conseils d'administration séparés.

En vertu du décret du 29 décembre 1903, les possessions du Congo français et dépendances, placées sous la haute

autorité d'un commissaire général dont la résidence est à Brazzaville, comprenaient donc :

V La colonie du Gabon, c'est-à-dire l'ensemble de la région maritime comprise entre la Guinée espagnole, le

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Hôtel du secrétariat général à Brazzaville.

Cameroun et les limites du bassin conventionnel du Congo ; 2^ Le Moyen- Congo, comprenant tous les territoires limités par le Gabon et la frontière du Cameroun jusqu'au 7^ degré de latitude nord, puis par ce parallèle jusqu'à la ligne de partage des eaux entre le bassin du Chari et du Congo, et par cette ligne de partage des eaux jusques et non compris le bassin de l'Ombella et Tenclave de Bangui ; enfin, par la frontière de l'Etat indépendant du Congo et celle de la colonie portugaise de Cabinda ;

3» Le territoire de l'Oubangui-Ghari, comprenaat toute la région située au nord et à l'est du Moyen-Congo ; il est limité au nord par le 7^ degré de latitude jusqu'au point où ce parallèle coupe à l'est la ligne du bassin conventionnel, puis par cette ligne elle-même jusqu'à la frontière de TEtat indépendant ;

4° Le territoire du Tchad, comprenant toute la région située au nord de l'Oubangui-Ghari placée sous l'influence de la France en vertu des conventions internationales et ne dépendant pas du gouvernement général de l'Afrique occidentale française.

Mais dans ces quatre régions ont été constituées seulement deux colonies, ayant une autonomie administrative et financière : le Gabon sous Tautorité immédiate d'un lieutenantgouverneur résidant à Libreville, et sous la haute direction du commissaire général ; le Moyen-Congo, sous la direction personnelle du commissaire principal, dont la résidence est désormais à Brazzaville. Il a paru, en effet, prématuré de donner aux territoires de FOubangui Chari et du Tchad une autonomie financière et administrative, et il a semblé plus sage de les maintenir sous la direction immédiate du commissaire général, assisté à Bangui, chef-lieu de l'Oubangui- Chari, par un délégué permanent, et, dans la région du Tchad, par l'officier commandant les troupes stationnées dans ces territoires. Les attributions administratives que le commissaire général exerçait ainsi personnellement dans les territoires du Moyen-Congo, de TOubangui-Chari et du Tchad se superposaient à la haute direction qu'il conservait au point de vue politique et au contrôle supérieur qui lui appartient sur les divers services publics dans l'ensemble de nos possessions.

II. — L'organisation administrative actuelle : le décret du If février 1906

Pour la première fois, le décret du 29 décembre 1903 avait cherché à régler Texercice du pouvoir au Congo français. Il ne pouvait toutefois que consacrer une organisation transitoire, car en face de populations indigènes dont Ton devait craindre tantôt la résignation passive et tantôt Textréme barbarie, il ne définissait qu'imparfaitement la constitution administrative nécessaire au Congo français. Les pouvoirs locaux étaient trop faibles et l'autorité supérieure demeurait à peu près impaissante. Le commissaire général avait en principe la haute direction du Congo tout entier, mais on lui avait en même temps laissé le souci particulier, et bientôt la préoccupation presque exclusive, de l'administration du Moyen-Congo. Le Gabon était placé sous l'autorité immédiate d'un lieutenant-gouverneur, mais dans l'Oubangui-Chari, le commissaire général n'était représenté que par un délégué permanent qui résidait à Bangui, isolé presque complètement du territoire dont il avait la direction, sans pouvoirs personnels nettement définis. Dans la région proprement dite du Tchad enfin, Taction du commandant militaire était complètement séparée de celle des agents de TOubangui- Chari, bien que ceux-ci dussent pourvoir, sur la partie la plus pénible d'un long itinéraire, aux nécessités du ravitaillement. On n'avait pas institué, d'autre part, un budget général commun à toutes nos possessions ; c'est seulement dans une

section spéciale rattachée au budget du Moyen-Congo et disposant de ressources propres très insuffisantes que s'affirmait l'unité financière et que devait peu à peu se consolider le crédit de la colonie du Congo français.

Des événements récents ont montré qu'il était nécessaire à la fois de régulariser l'exercice local du pouvoir et de fortifier son action directrice dans nos possessions du Congo. C'est dans ce but que fut préparée la réorganisation nouvelle du 11 février 1906. Ainsi qu'il est indiqué dans le rapport au président de la République qui précède ce décret, « nos possessions du Congo sont celles assurément où il est le plus difficile d'adapter aux besoins du pays l'organisation politique et administrative. Tous les efforts tentés en vue d'établir cette organisation sur des bases rationnelles, se sont heurtés à un triple obstacle : l'immense étendue de nos possessions, la difficulté des communications, le morcellement et l'extrême faiblesse de l'autorité indigène. Les divers systèmes entre lesquels on a trop longtemps oscillé ont également donné des résultats peu satisfaisants, soit qu'on voulût unifier et centraliser au chef-lieu l'administration tout entière de ces vastes territoires, soit que Ton constituât, loin de la côte et loin de l'autorité métropolitaine, dés pouvoirs régionaux plus ou moins indépendants et dont l'on devait redouter tour à tour l'isolement, l'imprudence ou la timidité.

Il est devenu manifeste, sous les leçons de l'expérience, que l'organisation générale de ces possessions ne saurait être sacrifiée à des principes trop absolus de centralisation ou de décentralisation. Il est impossible pratiquement d'uniformiser les méthodes et d'identifier les moyens d'action dans toutes les fractions du Congo français malgré les dissemblances

tenant à la nature du sol, à ses habitants, à ses productions ; il convient dès lors que les pouvoirs locaux soient toujours assez forts, dans chacun de ces territoires, pour obvier, selon les circonstances, aux nécessités immédiates. Mais il est non moins indispensable qu'une autorité supérieure, émanation

M. DE Ghavannes

du pouvoir central, puisse toujours faire prévaloir sur l'ensemble de nos possessions, les vues directrices du gouvernement. Enfin, il importe, entre des territoires dont la valeur est inégale, qu'un lien financier régularise les ressources des uns et des autres et affermisse progressivement la stabilité budgétaire du Congo français. »

Avant tout, l'organisation actuelle « tend à décharger le commissaire général du gouvernement de Fadministration

personnelle d'un territoire afin que ce fonctionnaire, assisté d'un secrétaire général, ait, dorénavant, non plus dans l'apparence, mais dans la réalité, la haute direction de l'ensemble du Congo français. Le Gabon, accru d'une région côtière qui en est la prolongation naturelle et le Moyen-Congo continueront à former deux colonies^ ayant chacune un budget local ; la première demeurera placée sous Tautorité immédiate d'un lieutenant gouverneur, et la seconde se trouvera désormais sous la direction d'un administrateur en chef des colonies fai»sant fonctions de gouverneur. L'Oubangui-Chari et le territoire militaire du Tchad seront réunis en une troisième colonie sous Fautorité d'un lieutenant-gouverneur qui devra résider à Fort-de-Possel. Le choix de ce chef-lieu a paru s'imposer afin d'éviter le retour des abus, auxquels avaient donné lieu les nécessités du ravitaillement ; c'est dans la même pensée du reste que le portage réquisitionné a été complètement proscrit et qu'une partie des approvisionnements du Tchad sera tous les ans acheminée par la route du Niger, de la Bénoué et du Logone. La colonie de l'Oubangui-Chari-Tchad comprendra deux circonscriptions, celle de rOubangui-Chari et celle du Tchad^ chacune ayant un budget local particulier. Les lieutenants-gouverneurs du Gabon, du Moyen-Congo et de l'Oubangui-Chari-Tchad seront ordonnateurs des budgets locaux de ces colonies ; le commandant du territoire militaire du Tchad étant de son côté sous-ordonnateur du budget spécial de cette circonscription. »

D'après le décret du 11 février 1906 « les possessions du Congo français et dépendances sont placées sous la haute direction politique et administrative d'un commissaire général du gouvernement dont la résidence est à Brazza-

ville. Elles embrassent les circonscriptions ci-après déterminées, savoir :

1° Le Gabon, c'est-à-dire la région limitée au nord par la Guinée espagnole et le Cameroun, à l'est par la ligne de faîte du bassin de l'Ogooué jusqu'à la rencontre de cette ligne avec le méridien de Macabana ; puis par ce méridien jusqu'à la frontière portugaise ; au sud par la frontière portugaise jusqu'à l'Océan atlantique ;

2" Le Moyen-Congo, comprenant tous les territoires limités par le Gabon et la frontière du Cameroun jusqu'au 7^ degré de latitude nord, puis par ce parallèle jusqu'à la ligne de partage des eaux entre le bassin du Chari et le bassin du Congo, et par cette ligne de partage des eaux jusques et non compris le bassin del'Ombella et l'enclave de Bangui ; enfin, par la frontière de l'Etat indépendant ;

3° Le territoire de l'Oubangui-Chari, limité à l'ouest par la colonie du Moyen-Congo, au nord par le 7® degré de latitude nord jusqu'au point où ce parallèle rencontre vers Test la ligne de démarcation du bassin conventionnel ; puis par cette ligne elle-même jusqu'à la frontière de l'Etat indépendant ;

4° Le territoire militaire du Tchad, comprenant au nord de l'Oubangui-Chari, l'ensemble des régions placées sous l'influence de la France en vertu de conventions internationales et ne dépendant pas du gouvernement général de l'Afrique occidentale française. »

Comme on le voit, les districts côtiers du sud, rattachés au Moyen-Congo par le décret du 29 décembre 1903, ont été, dans l'organisation actuelle, incorporés au Gabon.

Il n'est pas douteux, en effet, que ces territoires ne soient

beaucoup plus accessibles de Libreville que de Brazzaville ; des considérations géographiques viennent à l'appui de cette théorie, et la seule objection que l'on puisse faire, celle qui résulterait du régime douanier différent dans les territoires d'une même colonie ne parait point décisive, puisque les recettes douanières ne seraient plus versées au budget local et que le service des douanes deviendrait un service général.

La colonie actuelle du Moyen-Congo conserve ses limites avec la seule diminution qu'entraine le rattachement des bassins côtiers au Gabon. Le chef-lieu de cette colonie sera maintenu à Brazzaville.

Aucun changement territorial n'est apporté aux limites des territoires de l'Oubangui-Chari et du Tchad.

« Les quatre circonscriptions déterminées ci-dessus constituent trois colonies dont chacune a son autonomie administrative et financière, savoir :

V La colonie du Gabon ;

2'^ La colonie du Moyen-Congo ;

3^ La colonie de l'Oubangui-Chari-Tchad, dont les chefslieux sont respectivement Libreville, Brazzaville et Fort de- Possel.

Le Gabon et FOubangui-Chari-Tchad sont respectivement placés sous Tautorité immédiate d'un lieutenant-gouverneur, assisté d'un conseil d'administration. Le Moyen-Congo est placé sous l'autorité immédiate d'un administrateur en chef faisant fonctions de lieutenant-gouverneur, assisté également d'un conseil d'administration,

Le territoire militaire du Tchad est administré par l'officier commandant les troupes qui y sont stationnées. Cet officier prend le titre de commandant du territoire militaire du

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