RUE SOUFFLOT FT RUE TOULLIER

en « =." .

De En : ÿ »

L’INCONSTITUTIONNALITÉ DES LOIS

Beaucoup de pays admettent la supériorité des lois constitutionnelles sur la législation ordinaire ; ce sont par exemple : fa France, les États-Unis, l'Allemagne, la Suisse, l'Espagne et tous les États de l'Amérique du Sud.

Dès lors qu'une semblable distinction existe la loi ordinaire peut se trouver en contradiction avec la loi conslitutionnelle, et la supériorité de celle-ci met en question dans ce cas la validité de la première.

Dans d’autres pays, moins nombreux, le principe de la supériorité de la loi constitutionnelle sur la loi ordinaire n'est pas admis ; aucune distinction n’est faite au point de vue de leur autorité entre les deux ordres de lois (1). Ce sont par exemple : l'Angleterre, l'Italie, la Prusse, la Hongrie, le Grand-Duché de Mecklembourg, c'était la

(4) I se peut qu'une distinction soit faite entre eux à d’autres points de vue, comme en Prusse par exemple où il existe une différence dans le vote de ces lois.

France sous la Charte de 1830. Dans ces pays, il n’y à jamais lieu de rechercher si une loi est inconstitutionnelle : le législateur est tout-puissant et a tout pouvoir ; la Constitution n'apporte à sa compétence aucune limitation. Cette idée, les jurisconsultes anglais la traduisent dans cette formule énergique : le Parlement peut tout sauf changer un homme en femme.

Dans les pays qui admettent la supériorité de la loi constitutionnelle sur la loi ordinaire une double difficulté doit être résolue : d'une part, quelle est l’autorité qui sera chargée d'assurer Ja sanction du principe, de déclarer la loi inconstitutionnelle, et, d'autre part, quel sera leffet de cette déclaration d’inconstitutionnalité de la loi. |

Dans tous les pays où la question se pose elle présente un grand intérêt pratique. Le maintien des dispositions constitutionnelles, le respect des restrictions imposées au pouvoir du législateur sont toujours ure garantie de la liberté d’un peuple ; cela est bien plus vrai encore quand, parmi les articles constitutionnels, il s'en trouve qui assurent au citoyen la jouissance de certains droits individuels.

Tous les peuples en effet qui ont une défiance pour leur législature insèrent leurs droits essentiels dans leur Constitution. Mais, tandis que les uns se contentent de les proclamer solennellement dans une déclaration de principes, sans en imposer autrement le respect au législateur, d’autres en font l'objet de véritables articles de leur Constituon et confèrent aux droits ainsi garantis la force qui est propre aux dispositions constitutionnelles.

Tandis que la déclaration des droits ne peut avoir qu'un effet moral, puisqu'elle ne comporte pas de sanction, la

garantie des droits au contraire, en placant ces derniers dans un domaine inviolable, hors de l'atteinte du législateur, assure à l'individu la protection la plus efficace contre le despotisme des Assemblées ; elle fait de ces droits une réalité et, très logiquement, double ainsi d’une puissance effective la force abstraite qu’on leur accorde dans tous les pays libres.

Le type des Constitutions garantissant les droits individuels est la Constitution des États-Unis. Elle contient une longue énumération de ces droits qu'elle défend au Congrès ou aux législatures d'État de violer. Une étude rapide du texte sur ce point montrera que les libertés les plus essentielles y sont garanties à l'endividu.

En ce qui concerne la sureté, la constitution contient des règles relatives au droit à la vie, à l’inviolabilité du domicile, aux garanties dans les procès

« Un État, dit le 14° amendement, ne pourra promulguer ni faire exécuter aucune loi qui restreigne les privilèges ou immunités des citoyens des États-Unis ; aucun État ne privera les individus de la vie, de la liberté ou de la propriété sans un procès régulier et légal, ni ne déniera aux citoyens qui sont sous sa juridiction la protection égale des lois (1). »

« Le droit des citoyens à la sûreté dans leurs personnes, maisons, papiers et effets contre des perquisitions et des saisies non fondées ne sera pas violé, et aucun mandat

(1) Amendement 14, sect. re. — No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunilies of citizens of the United States ; nor shall any State deprive any person of life, liberty or property without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws.

d'arrêt ne sera délivré, si ce n'est pour une cause vraisemblable affirmée par serment ou déclaration solennelle et à moins qu'il ne désigne nettement le lieu à perquisitionner et la personne et les choses à saisir (1). »

« Nul ne sera tenu de répondre d’un crime capital ou autre crime infamant, si ce n’est sur la dénonciation spontanée ou l'accusation d’un grand jury, sauf dans les cas qui s'élèvent dans les armées de terre ou de mer ou dans les milices en service effectif, en temps de guerre ou de danger public (2). »

De nombreuses dispositions se combinent dans la constitution pour assurer au citoyen les garanties nécessaires en justice. Après l'interdiction des arrestations arbitraires, citée plus haut, des règles minutieuses fixent la procédure devant les tribunaux, au point de vue des garanties dues à l'accusé : |

« Dans toute poursuite criminelle, l’accusé aura droit à un procès publie, rapide, par un jury impartial de l’État et district dans lesquels le crime aura été commis, lequel district aura été à l’avance déterminé par la loi ; il aura le droit d'être informé de la nature et de la cause de l’aceu-

(1) Amend. #4. — The rightof the people {o be secure in their persons, houses, papers, and effects, and against unreasonable searches and seizures, shall not be violated, and no warrants shall issue, but upon probable cause, supported by oath or affirmation, and particularly describing the place to be searched and the persons or things to be seized.

(2) Amend. 5. — No person shall be held to answer for a capital, or otherwise infamous crime, unless on à presentment or indictement of a grand jury, except in cases arising in the land or naval forces or in the militia, when in actual service in lime of war or public

danger.

sation, d’être confronté avec les témoins à charge, d’avoir recours à la contrainte pour obtenir des témoins en sa faveur, et d’avoir l'assistance d’un avocat pour sa défense (4).»

«Le privilège de l’habeas corpus(2)ne sera pas suspendu, à moins qu'en cas de rébellion ou d'invasion la sûreté publique ne l'exige (3), l'accusé ne sera pas obligé de déposer contre lui-même, ne sera pas deux fois en danger pour la même offense (4). Aucune amende excessive ne sera imposée, ni aucun châtiment extraordinaire et cruel infligé » (5).

(1) Amend.6.— «In all eriminal proseeutions, the aceused shall enjoy the right to a speedy and publie trial, by an impartial jury of the state and district wherein the crime shallhave been commited, which district shall have been previously ascertained by law; and to be informed of {he nature and cause of the accusation; to be confronted with the witnesses against him; to have compulsory process for obtaining witnesses in his favour, and to have the assistance of counsel for his defence.

(2) C’est le droit pour tout citoyen détenu de requérir sa comparution devant les juges pour que ceux-ci prononcent immédiatement sur la question de savoir s'il est détenu légalement et le renvoient, suivant les cas, en liberté avec ou sans caution, ou devant un tribunal pour être rapidement jugé. Ce droit, qui est la garantie essentielle sinon unique de la liberté individuelle a été réglementé, mais non accordé, aux citoyens anglais par le célèbre Habeas Corpus act de 4679. ($ 1, Par n, sect. Il). Il fut consacré dans les colonies anglaises d'Amérique.

(3) Art. 4er, sect. 9. — The privilege of the writ of Habeas Corpus shall not be suspended, unless when in cases of rebellion or invasion the public safety may require it.

(4) Amend. 5. — .., nor shall any person be subject for the same offence to be twice put in jeopardy of life or limb; nor shall be compelled in any criminal case to be a witness against himself.

(5) Amend. 8. — Excessive bail shall not be required, nor excessive fines imposed, nor cruel and unusual punishments inflicted,

(en)

La liberté religieuse est assurée par la disposition suivante : « Le Congrès ne fera aucune loi relative à l'établissement d'une religion ou pour en prohiber le libre exercice (1), et le serment religieux ne sera exigé pour aucune charge publique sous la constitution des États- Unis. »

La propriété, déà protégée par une disposition citée plus haut, est encore défendue par la règle sur lexpropriation : « La propriété privée ne sera pas prise pour l'usage public sans une juste indemnité (2). » Celle-cr, relative aux contrats, se rattache au même principe « Aucun État ne pourra passer de loi diminuant Pobligation des contrats (3). » Et si le Congrès n’a pas été placé sous la même prohibition, ce ne peut être, dit Walker (4), qu'une omission.

Enfin, en garantissant la liberté de la parole et de la presse, en disant que le peuple a le droit de s assembler et de pétilionner pour obtenir le redressement de ses griefs (5), la Constitution complète la liste des droits individuels, qui sont ainsi presque tous énumérés dans le pacte fédéral. Et quand j'aurai ajouté qu'elle protège le citoyen contre les lois rétroactives, ex post facto laws, bills d'attainder (6), j'aurai terminé le tableau des garanties qu'elle assure à individu.

(1) Amend, Ier, — Congress shall make no law respecting an establishment of religion or prohibiting the free exercise thercof.

for publie use, withoul just compensation.

(3) Art. Ler, sect. 10.

(2) Amend, 5. in fine. — ..... nor shall private property be taken 3)

4) Introduction Lo American law, p. 191.

») Amend. Ier,

( ( (6) Art. Ier, sect. 9 et 40.

Les citations qui précèdent suffisent à en montrer le nombre et l'importance.

Les droits individuels sont de même garantis dans la Constitution fédérale suisse. En France, ils Font été maintes fois, notamment dans les constitutions de 1791 (1), de 1793 (2), de l’an III (3), de l'an VIII (4), les Chartes de 1814 (5), de 1830 (6), la Constitution de 1848 (7). celle du 14 janvier 1852 (8), et celle du 21 mai 1870.

Nos lois constitutionnelles de 1875 ne font au contraire pas mention des droits individuels. Elles sont uniquement relatives aux rapports des pouvoirs publics, à des actes de gouvernement, convocation des Chambres, ajournement, dissolution. Cette absence de garantie des droits s'explique par les conditions dans lesquelles les lois constitutionnelles ont été votées. € Cest que la constitution de 1875 n'esk point, dit M. Esmein (9), une œuvre théorique et systématique. » Elle a été élaborée dans un esprit éminemment pratique pour mettre fin à la confusion qui régnait alors dans le gouvernement ; ensemble de compro-

(1) Titre I, intitulé : Dispositions fondamentales garanties par la Constitution.

(2) Les derniers articles (122, 124) sont. rangés sous la rubrique : garantie des droits.

(3) Dispositions générales.

(4) Dispositions générales.

(5) 12 premiers articles. Droit public des Français.

(6) 14 premiers articles.

(7) Chapitre rr. Droits des citoyens garantis par la Constitution.

(8) Ces deux dernières reconnaissent, confirment et garantissent

les grands principes proclamés en 1789 et qui forment la base du droit public des Français.

(9) Eléments du Droit constitutionnel, p. 426.

mis et de transactions, elle ne contient que ce qui était nécessaire à ce résultat, ce qui fut jugé indispensable pour assurer le fonctionnement du gouvernement.

Si la distinction entre les dispositions constitutionnelles et la législation ordinaire présente un intérêt si grand qu'elle est même pour certains peuples une garantie de leurs droits essentiels, il importe avant tout qu'elle soit effective.

Il ne suffit pas en effet qu'il soit interdit au législateur de légiférer contrairement à la constitution, 1l faut que cette défense soit sanctionnée.

La nécessité de cette sanction à fait naître de nombreux systèmes théoriques ou pratiques.

Le premier système complet de ce genre, qui ne fut jamais que théorique, fut celui que proposa Sieyès dans son grand discours à la Convention du 2 thermidor an IH. I faisait ressortir cette idée qu'on n'avait pas tiré un parti suffisant de la distinction entre le pouvoir constituant et le pouvoir constitué ; que la conséquence pratique, et qu'on avait omise, de la séparation entre ces deux pouvoirs était la création d'une autorité compétente pour annuler les actes et les lois qui seraient contraires à la constitution. C'était un corps spécial, à qui il donnait le nom de jury, qui devait être chargé de faire respecter les dispositions constitutionnelles : « Je demande d'abord, disait-il, un jury de constitution ou, pour franciser un peu le mot de jury et le distinguer dans le son de celui de juré, une jurie constitutionnaire. C'est un véritable corps de représentants que je demande, avec mission spéciale de juger les réclamations contre toute atteinte qui serait portée à la constitution... Voulez-vous donner une sauvegarde à la Constitution, un frein salutaire qui contienne

chaque action représentative dans les bornes de sa procuration spéciale, établissez une jurie constitutionnaire (4). »

La jurie constitutionnaire était un corps politique et électif. Ses membres devaient être élus par la Convention et renouvelés par tiers chaque année parmi les membres sortants du Conseil des Anciens et du Conseil des Cinq- Cents. Sa fonction principale (2) était de déclarer nuls les actes inconstitutionnels, terme général qui comprenait les lois émanées du Corps législatif. Mais elle ne pouvait jamais prononcer de son propre mouvement : il fallait qu'elle fût saisie par une personne qui eût qualité pour réclamer son intervention. Sieyès accordait ce droit au Conseil des Anciens et au Conseil des Cinq-Gents; il déclarait qu'il l'aurait volontiers reconnu au gouvernement organisé suivant ses propres principes ; il le donnait enfin aux particuliers en leur nom individuel (3). C’est certainement cette dernière disposition qui eût présenté le plus grand intérêt pratique, si la jurie constitutionnaire avait fonctionné.

Quant aux effets de la déclaration d'inconstitutionnalité par la jurie, c'était la cassation pure et simple de la loi

(1) Réimpression de l'ancien Moniteur, t. XXV, p. 293, 294, cité par M. Esmein, Eléments de Droit constitutionnel, p. 399. Sieyès disait encore, affirmant la nécessité de sanctionner les dispositions limitatives de la Constitution : « Une loi dont l'exécution n’est fondée que sur la bonne volonté est comme une maison dont les planchers reposeraient sur la tête de ceux qui l'habitent. »

(2) Elle en avait encore deux autres : elle formait une cour d'équité et était chargée de la revision des lois constitutionnelles. (Esmein, Cours d'histoire du droit public français. Paris, année 97-98).

(3) « Si le citoyen se croit plus libre en jouissant du droit de réclamation, rendons cet hommage à la liberté individuelle. »

inconstitutionnelle. « Les actes déclarés inconstitutionnels par le jury sont nuls et non avenus (1). »

Le système de Sieyès, d’abord reçu favorablement par la Convention, fut plus tard repoussé à l'unanimité (2) et resta par suite dans le domaine de la théorie. Mais son principe fut conservé et quelques-uns de ses traits particuliers passèrent dans des systèmes qui reçurent une application pratique.

Ce fut d’abord le Sénat conservateur de la Constitution de l'an VII. L'une de ses fonctions (3) était de défendre la Constitution. « Il maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le Tribunat ou par le Gouvernement » (4). « C'est une cour de Cassation politique. Il n’agit pas, n'ordonne pas, mais, devant iut, le Conseil d'État et le Tribunat se pourvoient quand l'un de ces Corps juge que le Corps légistatif a rendu un jugement non conforme à la Constitution » (5), et une loi n'est valable avant un certain délai que sauf recours à ce tribunal. C’est ce que disait l'art. 37 (ütre HI): « Tout décret du Corps législatif, le dixième jour après son émission, est promulgué par le Premier Consul, à moins que dans ce délai il n’y ait eu recours au Sénat pour

(4) «Je considère le jury econstitutionnaire comme tribunal de Cassation dans l’ordre constitutionnel. » Réimp. du Moniteur, XXV, p. 442.

(2) Réimp. du Moniteur, XXV, p. 484, 487, 492.

(3) C’est lui qui élisait les législateurs, les tribuns, les consuls, les juges de Cassation el les commissaires à la comptabilité sur les listes faites dans les départements (litre IT, art. 20).

(4) Titre IT, art. 21.

() L. Duguit. Les constitutions et les principales lois politiques de la France depuis 1789, p. LxIx.

cause d'inconstitutionnalité. Ce recours n'a point lieu contre les lois promulguées ». Les simples particuliers, dans ce système, n'avaient aucun moyen pour faire valoir l'inconstitutionnalité (4).

Le Sénat conserva cette fonction sous le Consulat à vie et sous l'Empire. Le sénatus-consulte du 98 floréal an XI, dont l’art. 70 (2) consacrait ce système, faisait de plus du Sénat (art. 68-6S) le gardien de la liberté individuelle et de la liberté de la presse.

Le système de l'annulation des lois inconstitutionnelles sortit ainsi du domaine de la théorie; mais il n'y a pas d'exemple cependant qu'il ait jamais fonctionné. D'ailleurs, le Tribunat ayant été supprimé en 1807, personne n'eut plus, dès lors, qualité pour demander au Sénat la cassaton d'une loi inconstitutionnelle, sauf le Gouvernement à qui apparlenæt seul la proposition des lois.

Le second Empire reprit cette combinaison. La Constitution du 14 janvier 1852 faisait du Sénat, dans ses articles 25, 26 et 29, le gardien de la Constitution, comme le Sénat de l’an VIIL avec cette différence que son avis devait être demandé sur toute loi : « Le Sénat est le gardien du pacte fondamental et des libertés publiques. Aucune loi ne peut être promulguée avant de lui avoir été soumise (titre IV, art. 25). » « Le Sénat s'oppose à la promulgation : 1° des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la Constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l'égalité des citoyens devant la loi, à linviolabilité de la

(1) Esmein, ouvrage cité, p. 399.

(2) « ...… sans préjudice de l’exécution des art. 21 et 37 de l'acte des constitutions de l'Empire, en date du 22 frimaire an VII ».

propriété et au principe de l’inamovibilité de la magistrature ; 2 de celles qui pourraient compromettre la défense du territoire. » (Titre IV, art. 26.)

Le Sénat maintient ou annule tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le gouvernement, ou dénoncés, pour la même cause, par les pétitions des citoyens (titre IV, art. 29).

Ce système n’empêcha pas la violation des dispositions constitutionnelles, ainsi que le prouvent les lois du 9 juillet 1852 et du 17 février 1858 ou loi de sûreté générale.

Plusieurs auteurs rappellent qu'un système à peu près semblable existait autrefois en Aragon : les anciennes Jjustices d'Aragon avaient le droit de déclarer nulles, de leur propre initiative, les lois inconstitutionnelles. Ce droit leur fut enlevé par crainte de la trop grande prépondérance qu'il leur assurait. s

Plus récemment, dans un des États d'Amérique, en Pensylvanie, fonctionna, avant l’Union, un collège de censeurs (1) qui'se réunissait à certaines époques pour connaitre des infractions à la Constitution. La législature refusa toujours de se soumettre et, les censeurs ayant perdu leur force, l'institution tomba d'elle-même.

Mais il est enfin un système, en législation positive, extrèmement eflicace et qui mérite d’atüirer l'attention : c'est le système américain.

Ce n’est pas à un corps spécial comme la jurie constitutionnaire de Sieyès, par exemple, qu'est confiée la mission de déclarer l’inconstitutionnalité, C’est au pouvoir judiciaire qu'elle revient, et celui-ci la remplit somme

(1) Council of censors. The federalist, nos 78 et 50.

une partie de ses fonctions ordinaires et de la même manière qu'il exerce ces fonctions.

Le pouvoir judiciaire n’attaque donc pas directement la loi comme le ferait précisément un corps spécial, comme le faisait en France le Sénat conservateur ; il attend qu'elle soit invoquée devant lui dans un litige entre parüculiers, seul cas où peut s'exercer légitimement l’action du pouvoir judiciaire. Le tribunal valablement saisi peut alors refuser d'appliquer la loi invoquée devant lui, s’il la juge en contradiction avec une règle posée dans la constitution.

C'est ainsi que les Cours fédérales valablement saisies peuvent déclarer inconstitutionnelles et refuser d'appliquer les lois émanées du Congrès ou des législatures d’État; que les tribunaux des États particuliers peuvent déclarer inconstitutionnelles et refuser d'appliquer les lois votées par leurs législatures.

Ce système original et simple se rencontre encore dans les États de l'Amérique du Sud (4), qui l’ont copié sur les États-Unis ; mais nulle part ailleurs on ne le trouve consacré. En France toutefois, où le système américain ne fonctionne pas, il a été préconisé par quelques auteurs, notamment par Saint-Girons (2) et Morizot-Thibault (3). Une opinion nouvelle s'est même fait jour, soutenue par

(4) Constitution mexicaine du 12 février 4857, art. 101; Constitution de la République argentine du 25 sept. 1860, art. 101; Constitution du Brésil du 24 fév. 1891, art. 59 S 1.

(2) Manuel de Droit constitutionnel, 1885, p. 579 et s.

(3) De l’organisation du pouvoir législatif dans la Constitution de l’an IT, p. 69 ets. De la formation du pouvoir législatif dans la conslitution des Etats-Unis d'Amérique. Acad, des Sciences morales et politiques, 1887, t. CXXVII, p. 222 ct 252.

M. Hauriou, d’après laquelle les principes généraux du droit français suffiraient « à faire reconnaître dès maintenant à l'autorité judiciaire le droit d'examiner la loi au point de vue constitutionnel, avant d'en faire lapplication » (1).

C'est ce système américain qui fait l’objet de mon étude.

Dans un premier chapitre, j'en rechercherai les origines.

J'en exposerai le fonctionnement dans un deuxième chapitre, en en étudiant d'abord les conditions, puis les effets.

L'examen des correctifs du système formera un troisième chapitre.

L'appréciation du système fournira la matière d'un quatrième et dernier chapitre.

(1) G. Jèze, Notions sur le contrôle des délibérations des Assemblées délibérantes, p. 34, note 1. Celte opinion, intéressante et très originale, n'a pas jusqu'ici rallié beaucoup de partisans. Elle ne repose pas sur des arguments bien solides.