Indian General Clauses, Act X, 1897, s

2. Et encore n'était-il pas nécessaire qu'il y assistât, pourvu qu'il y <'ùt un quorum. Toute son affaire était la législation. Et toutefois il n'y avait pas la haute main ni une autorité prééminente; c'était lui qui donnait la forme, qui établissait les renvois d'une loi à l'autre, qui rassemblait les informations du Gouvernement local, qui était l'iuimme technique du Conseil. Et c'est seulement par courtoisie que l'on consentait à lui communiquer les minutes (rapports) sur les affaires courantes.

3. Le 17 août 1833, il écrivait en substance à un membre de sa famille : « Un des membres du Conseil Suprême devra être choisi dans une catégorie de personnes autres que les fonctionnaires de la Compagnie... Le traitement sera de £ 5 500, plus les intérêts. •

C'étaient, à cette époque, deux juges anglais de la Cour suprême de Calcutta et les représentants des gouvernements locaux. Aux termes de la loi de 1833, chaque gouverneur (pour Madras et Bombaj^) et lieutenant gouverneur (pour les autres provinces) avait le droit de nommer au Conseil du vice-roi, pour y collaborer à la besogne législative, un représentant (conseiller législatif) de sa province, choisi parmi les fonctionnaires du Covenanted Civil Service, que recommandaient le rang et l'expérience.

Avec ces créations successives, le Conseil du Gouverneur général prenait corps. La loi de 1861 (loi fondamentale sur les Conseils de l'Inde) y adjoignit un cinquième membre ordinaire, sans spécifier dans quelles catégories de personnes il devrait être choisi. Une loi de 1904 en créa un sixième. Aujourd'hui le Conseil comprend, outre le Gouverneur général et deux membres extraordinaires (le commandant en chef de l'armée des Indes et le gouverneur de la province où siège le Conseil), six membres ordinaires, et, quand il se réunit en vue du travail législatif, 16 membres additionnels, dont il est parlé plus loin.

Les membres ordinaires ne sont plus ce qu'ils étaient autrefois, un corps indivis, travaillant tous en commun à une même tâche. Ils continuent bien à former ce qu'on appelle le « Gouvernement de l'Inde » et à être solidairement responsables de la marche de ce Gouvernement. Mais, outre qu'aujourd'hui l'égalité prétendue de ces divers membres avec le vice-roi n'est plus qu'un souvenir historique, et que la responsabilité du Gouvernement repose tout entière sur celui qui propose les membres du Conseil à la nomination du roi, il s'est à la longue produit cette transformation que le Conseil est, depuis lord Canning, une réunion de spécialistes, affectés chacun à un département particulier, comme est un ministre d'Etat. Le Conseil siège comme un Cabinet, pour régler les affaires les plus importantes ou pour solutionner les divergences de vues entre les ministres.

A l'heure actuelle, le Gouverneur général, généralement appelé vice-roi depuis 1858, est chargé du département des Affaires étrangères (qui englobe les rapports avec les Etats indigènes). Le commandant en chef est, en même temps, à tous égards (depuis avril \W.)), ministre delà (iuerre. Les autres memi)ros se réj)artissent. en vertu de combinaisons qui peuvent varier, U's dé[»artemi'nls de l'Intérieur (administration générale), du Hevenu Foncier et do l'Agriculture, des Finances, du Commerce et de l'Industrie, de la Législation, des Travaux Publics. Ces membres ordinaires, nommés pour cinq ans, a])portent, on le conçoit, au Conseil, un précieux

contingent d'expérience personnelle, dans la préparation et la discussion des lois. Mais ils ne représentent, après tout, que l'opinion de l'Administration, à laquelle presque tous ont appartenu leur vie entière. Le Gouvernement de l'Inde ne trouve donc pas auprès d'eux le contre-poids qui lui est indispensable, l'expression de l'opinion indépendante soit des Européens non fonctionnaires, soit des indigènes. Une loi de 1892 a tâché de lui en faire parvenir l'expression, en créant la catégorie des membres non officiels.

Les membres additionnels du Conseil législatif sont désignés pour une durée de deux années. Ils sont au nombre de 16; 6 sont des fonctionnaires désignés par le Gouvernement des principales provinces, et 10 des membres non officiels. Sur ce nombre, 5 sont soumis à une sorte d'élection; les 5 autres sont nommés par le Gouverneur général, qui tient compte et de leur compétence dans les affaires qui seront discutées durant leur mandat et des divers intérêts à représenter. De ces membres non officiels, la majorité appartient ù des Indiens, parmi lesquels un représentant d'un Etat indigène. J'ai déjà dit que l'opinion indigène n'avait pas toute satisfaction avec la place qui lui est faite dans ces Conseils; la loi récente [Indian Councils Act, 1909) a bouleversé toute cette organisation. (Voir plus loin, p. 333, note C sur cette loi.)

Les Conseils de Madras et de Bombay se composent chacun de deux membres outre le gouverneur. Mais ils ont, eux aussi, quand ils siègent pour faire des lois, des membres additionnels. Les règles qui les concernent sont, à peu de chose près, les mêmes. Voici celles de Bombay. Les membres additionnels y peuvent être 20 au maximum, dont 9 au plus seront des fonctionnaires. Le reste (soit 11 au plus) doivent appartenir à d'autres catégories de la population. Là-dessus, 8 sont recommandés au choix du gouverneur par la municipalité de Bombay, le Sénat de l'Université, les Districts local boards, les corporations municipales dans les districts, les associations de propriétaires (Décan et Sind). Les autres sont au choix du seul Gouvernement. Ces « recommandations » des corps élus sont prises très au sérieux. Les candidats de l'Université, des associations des propriétaires, des Districts local boards ne triomphent qu'après des luttes parfois fort vives.

Les Conseils de l'Inde sont — nous l'avons dit — la machine législative ordinaire. Il se rencontre des circonstances où elle ne peut fonctionner utilement : par exemple, quand un pays vient à être annexé à l'Empire Britannique ou à une Province de l'Inde, que sa

population, pour des causes faciles à imaginer, no pourrait s'accommoder de la législation en vigueur et qu'il faut, sans retard, lui en improviser une. Ou encore, quand une région de l'Inde, grande ou petite, subit une de ces secousses qui y ébranlent l'ordre politique ou social et exigent le prompt remède d'une législation appropriée. Ce sont là deux éventualités auxquelles le Gouvernement de l'Inde s'est souvent heurté. Il a tâché d'y parer de son mieux, longtemps par des procédés extraordinaires et illégaux pour lesquels il demandait périodiquement un bill d'indemnité'; depuis peu, par un procédé légal et souple, que lui fournit un Act admirable, œuvre du Gouvernement de l'Inde, voté en 1870, 33 et 34 Vict., G. 3.

Le secrétaire d'Etat pour l'Inde peut par une résolution déclarer n'importe quelle partie de l'Inde, qui se trouve dans les conditions indiquées, soumise à l'action de la loi de 1870; aussitôt le lieutenant gouverneur ou le Chief Commissioner de cette région peut, sur l'initiative des autorités locales, proposer au Gouvernement de l'Inde telle législation que réclament les circonstances; et il suffît de l'assentiment du Gouverneur général en Conseil pour lui donner la force obligatoire des Acts de la Léi^rislature. Une autre loi, émanée aussi de la législature indienne, le S cheduled districts Acts, de 1874, permet au Gouvernement local, avec la sanction préalable du Gouverneur général, de déclarer, soit les portions troublées du territoire, soit certains districts placés sur une liste spéciale [scheduled) soumis à l'action de cette loi de 1870. et, en conséquence, de leur étendre, avec ou sans modification, toute loi en vigueur dans les autres parties de l'Inde britannique. C'est grâce à cette procédure qu'on a — je l'ai déjà indiqué — donné des lois pratiques et efficaces à l'Assam, aux îles Andaman, à Courg, à Aden, à Ajmere, au Béloutchistan, à la Province de la frontière Nord-Ouest, à la Haute-Birmanie.

1. Le Gouvernement de l'Inde, dans les hypothèses de ce genre, pouvait avoir aiïaire à deux ordres de difficultés bien diiïérents. Tantôt il ne savait comment légiférer pour la région nouvelle, parce qu'elle n'était ni rattachée à l'Inde ou à une province de l'Inde, ni seulement déclarée y être subordonnée, et que ni la législation générale ne lai était applicable, ni la législature locale ne pouvait légiférer pour elle. Tantôt, le temps lui faisait défaut pour obtenir immédiatement de la législature indienne, qui aurait en qualité pour légiférer, les lois appropriées, qu'il eiJt fallu en quchiue sorte improviser. Et, suivant le cas, il réclamait le concours do la législature, mais se voyait forcé d'omelire l'une des formalités qui eussent assuré aux lois leur entière validité (sous '"T:^, défaut d'enregistrement par la Cour Suprême; sous 1781, approbation du roi, v.W.); • f à se faire couvrir par ([uelquc Ad postérieur (179:t, par exemple); ou bii^n il procé-

lit au moyen A'ordres en Conseil (lord Dalhousie au l'endjab), (|ui étaient absolument

illégaux, et auxcjuels, après coup, on donnait [Acl de ISOl) l'existence (pii toujours leur

I- lit fait défaut. Après 1861, on n'osait plus légiférer que par les procédés réguliers

fournissent les Conseils de l'Inde. C'était au prix de nombreux inconvénients. VAcl

1870 fut imaginé pour les éviter.

Et cette loi de 1870, on n'en réserve pas l'application aux époques historiques : glorieuses annexions, ou révoltes tragiques. Le moindre incident, sur le plus modeste théâtre, suffit à en provoquer l'application. Un district, une portion de district, quelques milles carrés peuvent être soumis à VAct de 1870 : le Gouverneur général en Conseil porte ce district, cette portion de district sur la liste des scheduled districts, et cette seule inscription permet l'emploi d'un procédé de législation si facile.

Il est encore d'autres cas oîi le Gouverneur général (seul et non pas le Gouverneur général en Conseil) peut légiférer en sa seule capacité d'Exécutif, h' Actào, 1861 {Indian Councils, art. 23) l'investit, en cas de pressante nécessité, du droit de rendre des ordonnances qui sont, mais seulement pendant six mois, aussi efficaces que les Acts ordinaires de la législature indienne. Elles peuvent d'ailleurs être désavouées par Sa Majesté ou abrogées par le Conseil législatif. Pendant une période de plus de quarante années, le Gouverneur général n'a fait usage de ce droit que cinq fois : pour mettre fin à des représentations dramatiques, qui excitaient, dans la population, des haines de race; pour soustraire à la juridiction des tribunaux civils une portion troublée des territoires delà frontière du Pendjab; pour élever (lord Mayo, 1869) le taux de \income-tax, etc., etc.

D'anciennes Regxdations et des Acts récents de la législature indienne vont plus loin. Elles autorisent, en cas de troubles, le Gouverneur général seul à suspendre l'action des lois et à établir des Cours de justice extraordinaire'. Certaines personnes, dont l'attitude et l'influence semblaient devoir nuire à l'ordre public au Pendjab et au Bengale, ont été, encore en 1907-1908. arrêtées et internées sans jugement, comme prisonniers politiques, aux termes d'une de ces vieilles lois. Cela relève non de la loi ni de la justice, mais de la pure politique.

Enfin, le Gouverneur général peut encore, en vertu d'un Act de 1879. Foreign Jurisdiction and Extradition Act, au moyen d'ordres exécutifs, publiés à la Gazette of India, constituer des tribunaux et déclarer la loi qu'ils auront à appliquer.

Après ce rapide exposé du mécanisme, multiple et efficace, qui légifère pour l'Inde, on comprend mieux cette parole d'un récent commentateur : « Nul gouvernement au monde n'est mieux armé et

1. Exemples : Bcnfjal Slale offences Rctjalation, de 1804; une autre loi semblable pour Madras, de 1808, Bengal Stale prisoners Régulation de 1818; d'autres lois semblables pour Madras et Bombay en 1819 et 1827; enfin Slatc offcnces Act, de 1857; Stale prisoners Act, de 1858.

n'a mieux le moyen de faire face à des dangers extraordinaires par ! d'extraordinaires précautions. Cinq (aujourd'hui six) personnes, qu'on peut réunir en une demi-heure, dont les délibérations sont secrètes, 1 et que n'entrave aucune de ces formes qui, ailleurs, retardent les [ mesures législatives, peuvent, en une seule séance, faire une loi pour arrêter toutes les presses de l'Inde. »

Toutefois ce jugement, exact à la lettre, est incomplet et injuste. Nul n'a pu lire les pages qui précèdent sans admirer l'extraordinaire respect de la légalité qui anime le Gouvernement de l'Inde.

Il reste maintenant à montrer comment fonctionne la machine et les procédés complexes, abondants, ingénieux par lesquels on s'efforce d'arriver à faire des lois qui tiennent un juste compte de tous les intérêts en présence.

NOTES

Note A (de la page 324) : Études et discussions d'où sortit l'Indiaa Councils Act de 1861.

Cette étude et ces discussions débutèrent par une attentive critique de l'état de choses, alors existant, en vertu de l'Act de 1833, modifié par celui de 1833, c'est-à-dire sous le régime du Conseil unicjue. Elles se ramènent aux points suivants :

1° Excessive influence du Bengale sur les autres Présidences:

2" Informations insuffisantes du Conseil sur les aiïaires loi-aies du reste de l'Inde;

3" Allures du Conseil : un parlement au petit pied; il imitait de très près les formes de la Chambre des Communes (il y avait 130 Standing ordcrs pour une réunion de 12 personnes); demandait des rapports aux administrations locales; empiétait sur l'exécutif. (Voir, à ce sujet, une dépêche du Gouverneur général lord Canning, décembre 1859.) En conséquence on concluait qu'on ne pouvait revenir au système de 1833, mais qu'on devait s'acheminer vers l'état de choses antérieures : c'est-à-dire à la pluralité des Conseils Législatifs, de façon à bien étudier les mesures locales, sans toutefois permettre aux Conseils locaux d'empiéter sur les mesures d'intérêt général et l'autorité du Gouverneur général en Conseil.

Ces critiques formulées, voici quelles étaient les propositions du Gouvernement :

1° Quand le Conseil du Gouverneur général se réunit pour légiférer, le Gouverneur général peut convoijuer, outre les membres ordinaires, au moins 6 et pas plus de 12 membres additionnels, dont moitié ne seront pas fonctionnaires.

2" Ces membres additionnels seront Européens, ou Métis, ou Indigènes.

3° Les séances pourront être tenues dans différentes parties de l'Inde, pour avoir l'avis des chefs et nobles indigènes, sans gêne pour eux.

4" Les juges n'y auront pas place de plein droit; mais le Gouverneur général pourra en convoquer un à son choix.

5° Le Conseil du Gouverneur général avec ces membres additionnels pourra faire des lois et régulations applicables à toute l'Inde et aura aussi le droit indiscutable de légiférer avec les Conseils Législatifs locaux (que l'on se proposait d'établir), les(iuels seront également composés de membres ordinaires et additionnels européens ou indigènes, dont moitié non fonctionnaires.

Note B (de la page 325) : Opinions et prétentions des Indigènes en matière de législation et d'administration.

Je crois utile de publier ici, pour faire connaître l'opinion qu'ont les Indiens les pins éclairés des libertésà eux accordées, divers extraits d'un discours de .M. Gokhah', membre éminent du Conseil Législatif du Gouverneur général :

• A mon humble avis, notre première demande doit porter sur :

• I" Une réforme de nos Conseils Législatifs élevant le nombre des membnîs élus à In moitié du total, exigeant formellement que les budgets soient votés par les Conseils, et

donnant pouvoir aux membres de déposer des amendements, avec quelques réserves permettant de clore les débats dans une limite raisonnable. Les présidents des Conseils devraient avoir un pouvoir de veto. Le Conseil Législatif du vice-roi se compose actuellement de 23 membres, dont 5 seulement sont élus, un par la Chambre de Commerce de Calcutta, qui est un corps d'Européens, et les quatre autres par quatre provinces. Nous devons demander que le nombre des membres élus soit maintenant porté à 12. Sur ce nombre, deux sièges pourraient être donnés, l'un au commerce, l'autre à certaines industries, et les dix autres devraient être répartis entre les différentes provinces, deux à chacune des trois anciennes et un à chacune des autres.

« Pour commencer, le droit des membres de déposer des amendements peut être réduit à un seul amendement pour chaque membre.

« Les deux membres pour le commerce et l'industrie seront généralement des Européens et ils voteront ordinairement avec le Gouvernement. Ainsi, même si les dix membres provinciaux votaient tous ensemble, ils seraient seulement 10 sur 23. Ordinairement, ils n'arriveront pas à faire voter une motion contre le Gouvernement; mais, dans des cas exceptionnels, il peut leur arriver d'obtenir l'appui de deux ou trois hommes de l'autre côté, et alors l'effet moral de la situation sera considérable.

« Dans les Conseils Législatifs provinciaux, nous devons avoir un accroissement du nombre des membres, chaque district d'une Province recevant le droit d'envoyer un membre. L'objection que ces assemblées seront dans ce cas passablement difficiles à manier n'a pas beaucoup de poids.

« 2° La nomination d'au moins trois Indiens au Conseil du secrétaire d'Etat, qui seraient désignés à raison d'un par chacune des trois plus anciennes provinces.

« 3° La création de Conseils consultatifs dans tous les districts de l'Inde; les chefs des districts seraient obligés de les consulter sur les matières importantes de l'administration publique, avant d'agir. Pour le moment, leurs fonctions seraient seulement consultatives, les collecteurs ou les magistrats du District ayant la liberté de ne pas tenir compte de leur avis. La moitié des membres du Conseil devraient être les représentants des différents « taluluis » (subdivisions du district), et l'autre moitié devrait comprendre le principal fonctionnaire du district et tels personnages non officiels que peut désigner le chef du district. Ces Conseils ne doivent pas être confondus avec ceux qui sont connus sous le nom de Bureaux locaux du district.

« Il y a, à présent, trop de ce que l'on peut appeler le Gouvernement des secrétariats, avec une excessive multiplication des Départements centraux. L'administration du district doit être largement affranchie de tout cela, et des facilités doivent être données à la population d'influer sur ses décisions avant qu'elle n'arrive à en prendre de définitives. Si l'on crée des Conseils comme ceux que nous demandons, nous pouvons espérer qu'avec le temps, ils acquerront jusqu'à un certain point une véritable influence sur l'administration du district. Feu M. Ranade avait l'habitude d'insister fortement sur l'importance de pareils bureaux. Si jamais nous devons avoir un véritable Gouvernement local en matière d'administration générale, la création de ces Bureaux en préparera l'avènement.

'■ Un grand vice de notre système actuel d'administration, c'en est le caractère secret. La mesure que nous proposons le réduirait matériellement en ce qui concerne l'administration du district.

« 4" Le recrutement des membres de la Branche judiciaire du Service civil de l'Inde parmi les gens qui exercent la profession légale.

« 5° La séparation des fonctions executives et judiciaires.

« 6° La réduction des dépenses militaires.

« 7° Une plus large extension de l'enseignement primaire.

« 8° Des facilités pour l'enseignement industriel et technique.

« 9" Une expérience législative à tenter, sur une étendue donnée, pour remédier à l'insolvabilité de la classe paysanne.

« Je pense, Messieurs, que si nous concentrons désormais toutes nos énergies sur un pareil programme, nous pourrons, dans un délai normal, constater des résultats qui ne seront pas tout à fait décourageants.

« Messieurs, un mot encore, et j'ai fini. Je n'ai pas l'intention de déguiser les difficultés qui se trouvent sur notre route, mais je suis plus convaincu que jamais qu'elles ne sont pas insurmontables. D'ailleurs, le véritable intérêt moral d'une lutte telle que celle dans laquelle nous sommes engagés, ne réside pas tant dans la réforme particulière des institutions actuelles que nous pouvons réussir à réaliser que dans la force que nous apporte cette lutte, au point de devenir une partie permanente de nous-mêmes...

« Le but véritable de notre œuvre », disait M. Ranade, il y a déjà neuf ans, « c'est de rénover, de purifier, de perfectionner Vhomme tout entier, en libérant son esprit, en t'.evant le niveau de son sens moral et en développant jusqu'à l'extrême toutes ses facullcs. Jusqu'à ce que nous soyons ainsi rénovés, purifiés et perfectionnés, nous ne pourrons jamais espérer être ce que nos ancêtres furent jadis : un peuple choisi, à qui les grandes tâches furent dévolues et par qui les grandes actions furent accomplies. Quand ce sentiment anime le travailleur, peu importent la direction particulière dans laquelle son effort s'exerce et la méthode particulière selon laquelle il travaille. »

Note C (de la page 324) :

Les Conseils Législatifs d'après l'Indian Councils Act de 1909. "^^

Parmi ces Conseils Législatifs, je citerai ce qui concerne : ^

1 " Conseil du vice-roi, appelé Conseil Législatif Impérial. Il comprend G8 membres, le vice-roi compris; savoir :

7 membres de droit; 8 fonctionnaires représentant les Provinces; 23 membres désignés par le Gouvernement, dont 3 qui doivent représenter respectivement les propriétaires du Pendjab, les Mahométans du Pendjad et le commerce de l'Inde, de 20 qui pourront être des fonctionnaires;

25 membres élus, savoir : 12 par le Conseil Législatif des Provinces et par les Provinces centrales; 6 par les propriétaires fonciers de Madras, Bombay, Bengale, Bengale oriental et Assam, Provinces-Unies, Provinces centrales; 2 par les Chambres de Commerce de Calcutta et de Bombay.

2" Conseil de Madras (à titre d'exemple) :

II comprendra 48 membres y compris le Gouverneur (le maximum étant de 52 membres), à savoir :

3 membres de droit; 23 membres désignés par le Gouverneur, dont 16 au plus pourront être des fonctionnaires et 1 devra être un représentant du commerce; 2 membres choisis à raison de leur compétence spéciale dans les affaires qu'on prévoit devoir être soumises à la législature pendant la période prochaine, lesquels seront ad libitum fonctionnaires ou non ; 19 membres élus, savoir : par la Corporation municipale de Madras, 1 ; par les Conseils de District ou de Talukaset par les municipalités, 8 ; par l'Université, i ; par les propriétaires fonciers, 4; par les planteurs, 1; par les Mahométans, 2; parla Chambre de Commerce de Madras, 1 ; par l'association des métiers de Madras, 1.

Les autres conseils législatifs auront: Bengale, 51 membres; Provinces-Unies, 49; Bengale Oriental et Assam, 43; Pendjab, 27; Birmanie, 18.

Les anciens conseils comprennent au total, pour l'Inde entière, 145 membres; les nouveaux en comprendront 352, savoir : membres officiels, 149; non officiels, 179; spécialistes, 14. La majorité de membres non officiels sera (ne comptant pas le chef du Gouvernement) : Bengale, 14; Bombay, 11; Madras, 7; Provinces-Unies, U; Bengale oriental et Assam, G; Pendjab, 4; Birmanie, 3.

La durée des pouvoirs de chaque membre, qui était de deux ans, est portée à trois. Pour être éligible, il faut, règles générales : avoir vingt-cinq au moins; être solvable; sain d'esprit. De plus est éniligible quiconque a été chassé du service du Gouvernement; condamné par un tribunal criminel à plus de six mois de prison ou à la Iransportation ; astreint à fournir caution de sa bonne conduite future, aux termes du Code de Procédure criminelle; exclu du barreau par l'autorité compétente; ou enlln nommément déclaré indigne par le Gouverneur général en conseil.

Ces causes d'exclusion peuvent être mises à néant par amnistie, pardon, grâce, décision particulière. Tel a été le cas, à la date du 1" décembre 1909, pour un opposant déterminé du Gouvernement au Bengale, M. Surendranath Banerjee.

Les membres élus ou désignés par le Gouvernement doivent prêter serment ou émettre raflirmation de leur fidélité au roi et à ses successeurs.

Les élections se font suivant les règles du système majoritaire. Toutefois on a admLs. en certains cas, le vote consultatif qui pertiiet à une minorité de faire passer un ou plusieurs de ses candidats.

Les électeurs sont, dans chaque catégorie, qualifiés par le <hi(Tre (élevé) des imprtts qu'ils paient, ou du revenu qu'ils possèdent, ou par les distinctions à eux conférées, ou leurs titres universitaires, ou leur qualité d'anciens fonctionnaires ou de pensionnés du Gouvernement, etc.

§ 7. — COMMENT ON FAIT LA LOI SUR PLACE; LA PROCÉDURE DU CONSEIL LÉGISLATIF DU VICE-ROI.

Difflculté de légiférer dans les possessions; elle vient de la difficulté de connaître les besoins et l'opinion de la population; remèdes et procédés employés; exposé sommaire de la méthode; quelques détails : à qui revient l'initiative des lois. — La préparation inter-ministérielle; le membre en charge; le Select Committee; l'enquête, la publication dans la presse anglaise et indigène des provinces; travaux du Select Committee : rapports préliminaires, projets et contre-projets, etc. — Travail du Conseil Législatif; règlement intérieur; séances publiques; l'éloquence parlementaire et les débats au Conseil; les membres du Conseil et leur degré d'indépendance, de Macaulay au temps présent. — Qualité de la législation, critiques et conclusions.

L'extrême difficulté de faire des lois pour une possession vient de l'extrême difficulté de discerner ses besoins vrais. Dans un pays d'opinion , comme la France et l'Angleterre , l'embarras est déjà grand; et pourtant quels soins prennent les intéressés de signaler au Gouvernement ce que chacun d'eux appelle l'intérêt national. Le législateur est assuré de posséder, réunis par eux, tous les éléments d'une décision. Il n'a plus qu'à user de clairvoyance. Aux Indes, il arrivera souvent, malgré toutes les précautions prises, que les intéressés ne soient même pas avertis des projets du législateur; s'ils le sont, qu'ils ne sachent pas calculer comment il affecte leurs intérêts; s'ils le savent, qu'ils manquent de talent pour l'expliquer et d'autorité pour le faire entendre.

Neuf fois sur dix, c'est le fonctionnaire du Gouvernement qui aura soit à les prévenir de ce qui se prépare, soit à se faire leur interprète ou même leur avocat. De nos jours, l'instruction plus répandue a formé plus d'hommes capables de comprendre les affaires. Mais les juges anglo-indiens ou encore ces fonctionnaires nombreux dans l'Inde, qui y jouent le rôle de conseil-judiciaire, peuvent seuls décrire la puérile ignorance de leurs intérêts qui fait tant de gros propriétaires la victime, tardivement consciente, des usuriers et des hommes de loi.

C'est parce qu'il sait ce qui en est, que le Gouvernement de l'Inde a adopté une procédure législative compliquée et bienveillante. A force de temps et de peine, il espère pouvoir, autant que cela

dépend de lai, s'instruire des conditions économiques, sociales, voire politiques, qui rendent un projet de loi tolérable ou souhaitable.

Sa première ambition est de se renseigner; si tant est qu'il y ait / ane opinion publique, de savoir ce qu'elle désire ou ce qu'elle redoute. Le temps est loin où, Macaulay présent, l'on bâclait une loi en quelques semaines*. Depuis cette époque, malgré les chemins de fer, les télégraphes, l'habitude et la facilité des voyages, et l'énorme documentation accumulée, le Gouvernement de l'Inde s'est imposé à lui-même des règles de lenteur, de prudence, d'enquêtes laborieuses, et de discussions longtemps (peut-être trop longtemps) tenues secrètes entre les Départements intéressés, en attendant les débats publics. Et encore, après tant de précautions prises, il serait bien téméraire, s'il se flattait d'être pleinement informé, et que ses agents d'aujourd'hui, circulant librement par le pays, appuyés sur une documentation innombrable et sur tant d'entretiens avec les Indiens qui savent et osent parler, aient pénétré les véritables sentiments du peuple, mieux que ceux de jadis, isolés, confinés et livrés à leur seule psychologie méditative.

Si quelqu'un posait cette question : qu'est-ce qui domine cette

méthode législative? Il n'est pas un homme renseigne qui ne f

répondit : c'est l'esprit de prudence. 11 est partout. ^

Limites au droit d'initiative du législateur; intervention constante d'hommes du métier {Law Member et fonctionnaires des Départements ministériels en cause); étude scrupuleuse des précédents; informations obstinément cherchées auprès des Gouvernements locaux; conseils demandés à des jurisconsultes qualifiés; institution d'enquêtes contradictoires; discussion en Comité précédant les débats publics; publication en langues indigènes du projet initial et des textes successivement modifiés^; règlement intérieur touchant la durée des séances, l'ordre des préséances au cours des discussions, etc.; tout cela part d'une conception qui prétend ne laisser que le minimum de place à l'ignorance, à l'improvisation, à l'en-

1. • .Nous devrions, écrivait-il, prendre nos précautions cunlre une législation liàtivp. Nous devrions assurer une équitable attention à la minorité, si faible soit-elle. .Nous devrions nous réserver la faculté, en cas de crise, de lé^'iférer avec la plus extrême promptitude, et cependant soumettre cette faculté à des conditions telles qu'elles rendissent difilcile pour nous rt pour nos successeurs d'en abuser. Nous devrions donner sa public un(! opportunité pour exprimer son opinion sur nos lois... • (Etant donnt'r la lenteur des cominunicnlians postâtes — c'est le sens des explications que dofine .Macaulay)... • nous ferions bien, j'en ai peur, d'allouer au moins six semaines entre la première publication <\('. la loi et sa mise à exécution. •

2. Voir la note sur les ConseiU Exécutif cl Législatif du vice-roi, p. .340.

thousiasme, à rintimidation. Dire qu'on y ait complètement réussi, c'est ce que je ne hasarderai point. J'aurai à signaler des fautes et les causes de ces fautes. Mais les règles violées ou tournées ne diminuent point le mérite de qui les inventa. Celles-ci honorent le Gouvernement de l'Inde.

Le Gouvernement de l'Inde estime que c'est à lui que revient la responsabilité de proposer des lois. Mais c'est un personnage à plusieurs têtes que le Gouverneur général en Conseil : celle du Gouverneur général domine toutes les autres; c'est pourquoi, en certaines matières délicates, qui intéressent la religion, le revenu, l'armée, les affaires étrangères (ce qui comprend les rapports avec les princes indigènes) nul ne peut déposer de projet de loi sans son consentement préalable ^

Au reste, entre l'idée indécise qui germe dans le cerveau et le plan précis qu'on dépose sur le bureau du Conseil, se dressent toute une série de formalités. L'idée ordinairement part d'un Gouvernement local ou d'un des ministères ou départements-, qui, d'abord seul et par ses moyens, la dégage et la façonne; la communique aux autres départements qu'elle peut intéresser; reçoit leurs observations et les discute ou s'y soumet; rédige un projet en forme et alors, avec l'approbation du vice-roi et du Conseil exécutif, saisit le département législatif, à la tête duquel est le spécialiste en fait de lois, le Law Memher. Nulle loi n'arrive au Conseil sans avoir passé par lui^ x\ ce stade, si le projet est de quelque importance, il est envoyé au secrétaire d'État, dont il faut l'appartement.

Le projet [hill) étant prêt à être soumis au Conseil Législatif, le secrétaire l'imprime et le distribue aux membres avec l'exposé des motifs. Si, parmi eux, il en est (c'est rare aujourd'hui) qui ne sachent pas l'anglais, ils ont le droit d'en réclamer une traduction en hindoustani. Tout projet a dans le Conseil un membre qui le patronne, qui le pousse et qui en est en quelque sorte responsable : on l'appelle le « membre en charge » ; ce peut être un membre libre;

1. Pratiquement nulle loi n'est déposée ou votée aujourd'hui sans son autorisation.

2. Elle peut aussi partir d'une province qui ne peut en assurer elle-même la réalisation, soit qu'elle n'ait pas de Conseil législatif, soit qu'il s'agisse d'un de ces sujets qui échappent à la compétence d'un Gouvernement local.

Le projet préparé par cette province est déposé devant le Conseil — pourvu qu'on soit d'accord sur les principes — tel que le membre du Conseil en charge l'a préparé avec le Gouvernement local, môme si l'on n'est pas d'accord sur nombre de dispositions de détail. On compte (jue le travail en commun arrangera cela.

3. C'est le rôle que lui destinait Macaulav. • Je suis, écrivait-il en 1837, d'accord avec le Gouverneur général et pense que le quatrième membre ordinaire du Conseil devrait toujours (-Ire ix la tétc de la. Law Commission... La situation de ce quatrième membre serait à peine plus qu'une lucrative sinécure, s'il n'était pas aussi membre de la Law Commission. »

plus souvent, c'est un fonctionnaire. C'est lui qui expose le p"ojet au Conseil et en demande le renvoi à une Commission {Select Committee), dont le Lmv Member est membre de droit. C'est lui encore qui en propose la publication. Elle a pour but d'avertir l'opinion et surtout les Gouvernements locaux et de susciter les observations, v'oire les critiques. Elle se fait dans les journaux officiels et dans les principaux organes intéressés et intéressants de la presse libre, en anglais et en vernacular. Elle comprend le texte, l'exposé des motifs, etc.

La publication faite, le Select Committee en attend les résultats. Il

est tenu de laisser passer trois mois avant de faire son rapport. Ces

rapports sont préliminaires ou définitifs; préliminaires, si la Com-

nission n'est pas encore disposée à conclure. Il se peut qu'elle ait

•emanié le projet, introduit des changements sérieux, parfois même

ubstitué son- texte au texte primitif. Alors, au lieu de conclure,

lie propose une nouvelle publication. Et cela non pas une, mais

eux, trois, quatre fois de suite.

Quand, enfin, elle aboutit à des conclusions, elle fait en anglais ou

a hindoustani un rapport qu'on imprime, qu'on distribue aux

1 lembres (pour toutes ces phases successives, il y a des dé

•évus). Là-dessus, le membre en charge en propose la prise

■■ msidération immédiate ou prochaine.

I Mais les membres du Conseil peuvent intervenir, déposer —

: i avertissant trois jours d'avance — des amendements, qu'on

iprime, s'il y a Heu, et qu'on distribue, parfois qu'on publie encore

- ns les journaux. Cette procédure prudente peut entraîner de

J igs débats, nécessiter la reconstitution de la Commission, etc.

Enfin arrive la discussion publique, avec le cortège des formalités

% 'impose le règlement : des séances de durée modérée (cinq heures

' t plus, de onzâ à quatre), afin d'éviter la fatigue et la tension

C sprit; un quorum, au moins sept membres, le président compris;

t ordre de préséance, à compter du [trésident, en partant de .sa

d lite ; un tour pour prendre la ()arole et pour voter, k commencer

p les membres de rang inférieur, etc.

les séances n'ont aucun apparat. La chambre où siège le Conseil

ilcutta, dans le palais du vice-roi, est pourtant [deine de souve-

illiistres : le portrait de Warren Hastings, celui du marquis de

:l<!sley et de lord Minlo, un ancêtre du vice-roi actuel, une

-lie table, un tapis vert, une vingtaine de sièges, dont le fauteuil,

élevé, du vice-roi (jui [tréside; en face du président, deux ran-

de chaises [)Our le public; sur le côté, une table [»our la presse.

i.'iNDK bhita:inioue. 22

A l'ordinaire, ni éloquence ni passion. Lord Curzon était fort éloquent, et on lui a reproché d'abuser de son talent; quelque journaliste un peu rude a même ajouté : et de la patience de ses auditeurs. Mais, dans le Conseil, les orateurs sont rares. Il y en a eu et il en est encore cependant : autrefois, des fonctionnaires doués d'un beau talent de parole, comme sir Auckland Colvin, sir A. Mackenzie, sir Antony, aujourd'hui lord Macdonnel, et, de nos jours, des membres indigènes, comme M. Gokhale, dont le talent a pu. en une occasion, lors de la discussion de VOfficial secrets hill, durant une absence de lord Curzon, embarrasser ses contradicteurs. Mais c'est l'exception. Le plus souvent pas de discours; des causeries, ou des lectures, ce que lord Curzon appelait ironiquement de « l'éloquence de manuscrit ». Et. à dire vrai, peu de débats, même pas de discussions dignes de ce nom.

On peut s'étonner que, dans ce pays de régime parlementaire, un Conseil Législatif si important ait perdu sinon la passion, du moins la vivacité qui en est une des caractéristiques. En 1833, Macaulay s'attendait certes à plus que de la vivacité : il redoutait la passion ^

Depuis 1833, les choses ont changé. Non pas la forme ni l'esprit du Gouvernement. Macaulay décrivait le Gouvernement de llnde un « despotisme éclairé ». Despotisme il est resté, et incontestablement éclairé. Mais les relations des hommes entre eux se sont modifiées. Le Gouverneur général est devenu un personnage extrêmement puissant. Dans ce régime despotique, il est lui-même un despote. Ses pouvoirs sont si étendus, son autorité à Londres si hier établie, les recommandations qu'il fait au secrétaire d'Etat si habi l tuellement écoutées que, dans le Gouvernement de l'Inde, ceux qu'i appelle ses collègues ne sont plus et ne peuvent plus être que se; subordonnés. Comme, à l'ordinaire, le vice-roi est un gentleman, e

1. Parlant du Conseil Législatif et de ce que la loi de 1833 venait d'en faire, il disait « Sous cette nouvelle loi (1833) les pouvoirs extraordinaires du Gouverneur (qui rendei impossible une opposition systématique) ne s'étendent pas aux questions législativei Comme au temps de Hastings, le Gouverneur général peut être en minorité. Sf ', mesures favorites peuvent être rejetées. Lois sur lois peuvent être votées malgré lui. \\ n'y a sûrement personne, connaissant l'histoire et la nature humaine, qui puisse metti >i en doute qu'un corps comme le Conseil Législatif de l'Inde puisse s'échauffer à fon > d'opposition, et qu'un parti qui aura été longtemps une minorité puisse être, devec majorité, tenté d'abuser de la victoire. Imaginer qu'alors les règles de politesse suflîroi ;! à empêcher des hommes d'obéir aux plus fortes passions de la nature humaine sera i\ sans sagesse ni sécurité.

" A cause de cela, je considère nécessaire de prendre des mesures pour que nul memb du Conseil, même s'il est seul de son opinion, ne soit battu par le seul nombre, et qi chaque membre ait le droit d'en appeler à ceux qui ont voté contre lui et de \c demander de faire connaître leurs raisons, pour le profit de ceux devant qui ils so ' responsables, lesquels, s'ils s'aperçoivent que la raison est d'un côté et la force >, l'autre, ont le remède entre leurs mains. •

les chefs des Départements des personnages considérables par le mérite ; les contradictions, à cause de cela, peuvent assez librement se produire et les opinions se défendre. Mais elles ne le peuvent que dans les limites de cette liberté que l'usage tolère*, et sur des questions en quelque sorte techniques et qui n'engagent pas la politique du pays. Les membres officiels peuvent avoir une opinion personnelle sur l'opportunité et le mérite d'une loi; mais, dès qu'elle a été acceptée par la majorité, ils considèrent comme un devoir de leur charge de la soutenir. Quant aux membres non officiels, indigènes ou Européens, il en est beaucoup, notamment de grands zamindars, qui n'aimeraient pas à voter contre le Gouvernement. C'est pourquoi le Conseil Législatif ne peut voter de lois que celles que désire le Gouvernement. Le règlement et l'usage en répondent.

C'est là ce qui explique pour partie qu'avec l'abondance des précautions prises, la collaboration d'un personnel nombreux et capable, la discussion d'un Conseil, dont quelques membres assurément sont éminents, et le contrôle de la métropole", on arrive parfois à faire des lois qui, dès le lendemain du vote, exigent des corrections de détail, voire des remaniements d'ensemble.

Une autre cause — je l'ai déjà signalée — est la besogne énorme i laquelle doit suffire le personnel anglo-indien, même le personnel lu rang le plus élevé. Leurs occupations sont si variées que chacun l'eux, nouveau maître Jacques, distribue son temps par fractions nfinitésimales. entre les tâches de bureau, de commission, de disussion, de représentation, etc. Elles sont si pressantes que nul ne eut — même un temps — s'y dérober pour se concentrer tout ntier, par exemple, à la préparation d'une loi. Il n'a manqué à la

\. En septembre 1836, Macaulay écrivait : « Avec les opinions que je professe, je ne lis en conscience voter le rappel de cette loi (une loi libérale sur la presse qui datait r.innée précédente, 1835), à moins que j(! n'en reçoive l'ordre formel de ceux à qui ' • devoir d'obéir. Mais j'espère fermement qu'ils ne me donneront pas cet ordre. • |Hjis Macaulay le sentiment de déférence s'est encore accentué, tin 1892, un docu- ' officiel renferme la déclaration que voici : « Je n'ai jamais vu le Select Commitlee sauf dans des questions de détail peu importantes, au delà des instruiîtions de ' I utif, telles qu'elles ont pu être communiquées par le Législative Department. » -. Nulle loi votée par le Conseil n'est valable et n'entre en vigueur par le seul fait du •• Il y faut encore les formalités et conditions indispensables qui suivent : L'assentiment du çouverneur général, même s'il a assisté aux débats. Il est libre ' 'le le refuser absolument ou d'en référer à la Couronne, dont alors l'assentiment ni indispensable.

1, assentiment de la Couronne, qui intervient là comme arbitre impartial entre le 'Tnement anglo-indien et les populations soumises. Elle peut refuser cet assentii. même si le vice-roi a donné le sien.

'Juand le vice-roi a donné son assentiment, elle est alors mise en ap|)lication dans I'! province, au moyen de Uules (règlements), qui ne paraissent que dans la Gazette 1 Province.

législature de l'Inde, pour faire des œuvres parfaites, que le calme et la liberté. Ce ne sont pas les membres des Parlements modernes qui peuvent lui en faire grief.

Et au surplus — je ne saurais trop y insister — ce sont là des critiques qui appellent des restrictions et des tempéraments. Les lois de l'Inde ne sont pas sans défaut; mais, encore une fois, comment le savons-nous, si ce n'est par le Gouvernement de l'Inde luimême et ses aveux? Il lui serait loisible, — comme à tant d'autres gouvernements — de se complaire dans son œuvre et de se réfugier dans le silence. Mais la passion du bien public et le désir du mieux le pressent de vérifier la conception par les résultats. Il s'examine, se surveille, se blâme, s'amende. Résultat : aux yeux du critique partial il se condamne.

Quand on a parcouru son œuvre législative si ample, et examiné, étages par étages, les divers édifices qu'il a. l'un après l'autre, élevés, on se sent tenu, loin de critiquer la lenteur* ou les imperfections de cette œuvre, à rendre hommage à tant de conscience et de savoir.

1. Évidemment la lenteur du législateur indien est excessive. Depuis le jour où le mal ou le besoin a été signalé et votée la loi qui y pourvoit ou y remédie, il s'écoule un laps de temps souvent prodigieux. Exemples : la loi qui vient au secours des Talukdars de TOude, celle qui institue, en 1903, une Court of H'ards au Pendjab; la loi sur les Tribunaux du Pendjab de 1884, etc., etc.

NOTES

Note de la page 335 : Comment le Conseil Exécutif du vice-roi prépare, comment le Conse Législatif du vice-roi étudie, amende, vote une loi.

Je prends pour exemple la loi sur l'Expropriation pour cause d'' utilité publique (Land Acqu sition) de 1894. Le dossier m'en a été communiqué, intégralement, sur l'ordre de loi Curzon. Les bureaux avaient fait quelques difficultés; pourtant ce n'est pas moi q' l'avais spécialement choisi; c'étaient eux, bureaux. Entre des centaines d'autres lois qi conservent leurs archives, ils avaient préféré celle-ci, parce qu'elle n'intéresse guè (|ue le droit pur et ([u'on présumait (juc le dossier serait sobre d'indiscrétions. Au de nier moment, ils reculèrent : c'est le vice-roi qui a donné l'ordre et m'a valu cette occ sion d'études.

L'expropriation avait déjà fait l'objet de six lois : une, fondamentale, VI de 18? qu'avait remplacée entièrement celle de 1870 (N° X), préparée par sir John Slrach* successivement amendée par les lois IX, de 1871, XU, de 1876, XllI, de 1879 et XVI de 1884. Mais ces amendements étaient insuffisants. Il apparut qu'il faudrait un je refondre entièrement la loi. Un incident, une difficulté d'interprétation qui surgit 1882, donna corps à ce projet. Et, dès ce moment, les Départements intéressés comme Gèrent une enquête. Mais le travail ne fut sérieusement abordé que plus tard, aux en ronsdel890.