OBJECTIONS AU SYSTÈME DE LA LOI PERSONNELLE

BESOIN D'UNE LÉGISLATION CERTAI N E, ÉQU ITABLE, MOR A LE.

Les Régulations, législation faite sur place par les Anglais, à l'usage des populations indigènes; Acts de 1773 et de 1781; différences des deux Acts; conséquences qu'elles engendrèrent. — Provinces où elles sont applicables; Régulations provinces, Non-Regulations provinces; origines de cette distinction. — Les Non-Regulations provinces avaient, malgré leur titre, une législation et même une meilleure que les Régulations provinces. — Différences entre les deux catégories de provinces. — Jusqu'à quand a duré cette forme de législation; le Conseil législatif de l'Inde, les Acts remplaçant les Régulations. — Valeur de cette législation; quelques exemples; quelques opinions.

Chaque année avait amené la conquête de nouveaux territoires. Les populations conquises passaient sous le régime de l'administration anglaise, chacune avec ses lois, ses coutumes, et son organisation de la propriété; on les leur laissait. Puis, grâce à un régime politique et économique meilleur, cette législation séculaire devenait bientôt préjudiciable à ceux à qui on l'appliquait. Et, à la demande même des intéressés, il apparaissait urgent de la remplacer, en tout ou en partie, par une autre mieux adaptée aux besoins nouveaux. Cette nouvelle législation, faite dans l'Inde, on pourrait dire sur mesure et à la taille du pays, s'appelait Régulations (Règlements).

Mais ces Régulations elles-mêmes étaient par essence temporaires. A mesure que la population voyait changer sa condition, le législateur, de son côté, changeait la loi. Ainsi chaque régulation « contenait en elle un principe de revision perpétuelle ». C'est ce qui donnait aux Codes l provinciaux d'alors cet aspect variable et mobile.

Les premières Régulations avaient été faites en vertu de YAct si célèbre, mentionné précédemment, de 1773 (articles 36 et 37), qui autorisait le Gouverneur général en Conseil à faire telles règles et ordonnances pour le bon gouvernement de la présidence de Bengale,

1. Dans la langue juridique anglo-indienne, jusqu'à l'époque où furent faits les nouveaux Godes anglo-indiens, qui sont comparables aux nôtres (Code pénal, Gode de procédure, etc.), le mot code était employé dans le sens où l'employait Justinien ; un Gode n'était que la collection des lois, les plus hétéroclites, en vigueur dans une province donnée. On disait le Gode de Bombay, le Gode de Calcutta, etc.

pourvu qu'elles fussent non contraires aux lois du royaume, sous cette réserve que ces Régulations ne seraient en force qu'après avoir été enregistrées par la Cour Suprême de Judicature. Puis, une autre loi, également citée, celle de 1781, autorisa le Gouverneur général en Conseil à faire, sans qu'elles fussent soumises à la nécessité de l'enregistrement par la Cour suprême, des Régulations d'un autre genre, qui auraient pour objet non plus tant le gouvernement civil du pays que la bonne administration de la justice (en fait, surtout des règles de procédure pour les tribunaux et conseils provinciaux).

Et l'on se mit, en conséquence, à faire par toute l'Inde des Régulations en vertu des Acts de 1773 et de 1781. L'œuvre législative commença au Bengale en 1780; à Bombay en 1799; à Madras en 1807. Dans un pays que régulièrement la conquête agrandissait et où le temps amenait à l'intérieur des anciennes provinces des changements continuels, on peut imaginer combien abondante dut être l'œuvre législative de cette période. Si abondante qu'au bout de peu de temps les recherches y devenaient à peu près impossibles1. Aussi, en 1793, lord Cornwallis résolut d'en former la collection : ce fut le Code du Bengale. Madras l'imita en 1802 et Bombay en 1827 2.

Mais l'embarras du législateur avait d'autres causes. Chaque jour on étendait le domaine britannique. En 1800, on conquiert Bénarès (embryon d'une nouvelle province appelée plus tard N. W. Provinces, aujourd'hui Provinces-Unies) : on l'annexe, plus exactement on le rattache au Bengale, et on lui applique, avec quelques changements, les lois et Régulations des provinces plus anciennes : Bengale, Behar, Orissa. Mais quand, plus tard, on conquit, en 1815, sur les Mahrattes les régions du Sagor et de la Nerbudda ; en 1824-26, l'Assam, Arakan et Tenasserim; en 1843, le Sind; en 1849, le Pendjab; en 1852, le Pégou; en 1856, Oude, on se trouva en face de nouveaux sujets tout à fait étrangers à la civilisation de l'Inde britannique et l'on décida de les exempter spécialement des Régulations du Bengale ou de Bombay.

On eut alors deux groupes de provinces : les anciennes, Bengale, Bombay, Madras, Agra, qui étaient soumises aux Régulations et

1. Les textes, rédigés en anglais, en demeuraient le plus souvent manuscrits; si, parfois, ils étaient imprimés et traduits en vernacular (langue du pays), ils restaient toujours rares. C'étaient des feuilles volantes, difficilement réunies. On conçoit l'embarras des parties, des avocats et des juges.

2. Mais il y a une différence entre le Code de Bombay et les deux autres. Au Bengale et à Madras on avait réuni tous les textes, et ce qu'on appelle Code n'était que des Pandectes. A Bombay, on avait abrogé et ordonné, en un mot, au sens moderne, codifié.

qu'on appelait Régulations provinces; et les nouvelles Oude, Provinces Centrales, Assam, Pendjab, Birmanie, qu'on exemptait de l'action de ces Régulations (les Non-Regulations provinces), et pour lesquelles il allait falloir faire de nouvelles lois, adaptées à leur condition, et inventer un nouveau procédé législatif.

Ce que devait être la législation de ces nouvelles provinces, on l'imagine de reste : lois simples et claires, et procédure sans complications ni frais. Quant au procédé législatif, il a varié.

Il semble que parfois on n'ait pas, à ces nouvelles provinces, donné de législation spéciale. On se contentait de recommander aux fonctionnaires de les administrer en s'inspirant de l'esprit des Régulations, dans la mesure où elles pouvaient s'appliquer aux conditions du pays. Ailleurs, on extrayait des Régulations en vigueur certaines sections (articles) qui semblaient pouvoir convenir aux nouveaux territoires : c'est ce qui eut lieu, par exemple, pour le Sind. On y promulgua certaines parties des Régulations de Bombay, qui, avec le temps, devinrent de plus en plus nombreuses, jusqu'à ce que, peu à peu, la législation en vigueur dans le Sind finit par se rapprocher notablement de celle du reste de la présidence.

Au Pendjab, ce fut une autre méthode. Le Gouverneur général estima pouvoir procéder par la voie rapide d'executive orders, analogues à ces ordres en Conseil que fait la Couronne pour les Crown colonies. Plus tard, on eut des doutes sur la validité de cette législation, et l'on crut devoir les lever, pour le passé, par un article spécial inséré dans la loi de 1861, sur les Conseils législatifs de l'Inde, que nous retrouverons plus loin.

Enfin, comme la conquête ne s'est pour ainsi dire jamais arrêtée, on a encore eu, même récemment, à envisager de nouveaux procédés rapides et faciles de légiférer pour les territoires nouveaux ou arriérés : l'un fut celui de la fameuse loi de 1870 (33 Vict., C. 3, S. 3), et l'autre celui du Scheduled districts Act, de 1874. Nous les retrouverons aussi plus loin l'un et l'autre.

On se tromperait, d'ailleurs, si l'on croyait que ces deux catégories de provinces : Régulations et Non-Regulations provinces 1 avaient des législations absolument et entièrement différentes. On se tromperait davantage encore si l'on croyait que les Non-Regulations provinces étaient, même sous le rapport de la législation, inférieures aux

1. Les Non-Regulations provinces étaient, comme les Régulations provinces, soumises : 1° aux lois du Parlement britannique, quand elles renferment une clause qui les déclare applicables à toute Pinde présente et future; 2° aux Acts du Conseil législatif de l'Inde, pourvu qu'ils soient antérieurs à l'entrée de ces provinces dans le domaine britannique.

Régulations provinces. Tout au contraire, elles avaient des lois, promulgées en corps, plus certaines, plus faciles à trouver, plus claires aussi et souvent plus équitables1 que celles des anciennes provinces. Et la justice y était moins lente, moins coûteuse, moins retardée par une procédure, qui rappelait à beaucoup de légistes les anciennes actions de la loi à Rome.

Ce n'était pas là l'unique différence entre les deux catégories de provinces. On pourrait en mettre en évidence plusieurs autres sur le terrain administratif, judiciaire, etc. Je n'y insiste pas. Quelquesunes sont chose du passé. Il n'existe plus aujourd'hui de Régulations provinces et de Non-Regulations 'provinces 2 : il n'y a plus de Régulations. Elles n'ont duré que jusqu'en 1834. Une loi de 1833 a institué un Conseil législatif qui a, au moins un temps pour l'Inde tout entière, fait des Acts, et non plus des Régulations.

Ces Régulations avaient, dans les provinces des deux catégories, été un instrument efficace du développement de la législation angloindienne. La plupart s'appliquaient à l'ensemble du territoire. Elles donnaient au sytème administratif et officiel une base régulière légale; enfin elles fournissaient un procédé très satisfaisant pour apporter à l'application de la loi personnelle telles modifications qui semblaient nécessaires. C'est ainsi que l'abolition du suttee (le fait pour les veuves de se brûler volontairement sur le bûcher de leur mari) avait été réalisé par une Régulation du Bengale de 1829.

Cependant, avec le temps, les Régulations perdaient de leur efficacité. Il devenait de mode de les tourner en dérision, et de dire qu'en elles tout était défectueux : le texte, l'esprit, l'exécution. Il n'y a que les légistes — cela n'est pas douteux — pour savoir rédiger convenablement un texte : les Régulations étaient l'œuvre non de jurisconsultes, mais de fonctionnaires érigés en législateurs. Et non d'un corps unique et homogène pour toute l'Inde, mais de plusieurs, qui travaillaient chacun pour sa présidence et chacun selon son esprit. Il en était, avec le temps, résulté une extraordinaire variété, pour ne pas dire confusion, qui autorisait un juge de l'une des Cours suprêmes à prononcer, en 1833, ce réquisitoire3 : « Dans un tel état de choses, nul n'est capable d'émettre une opinion ou de formuler un jugement, si fondé qu'il soit, sur n'im-

1. Ce qui ne veut pas dire — comme on l'a cru —qu'on y jugeât seulement en équité.

2. Il reste cependant, même dans l'Inde contemporaine plus civilisée, des territoires qui rappellent les anciennes provinces arriérées de l'Inde. Ce sont les scheduled districts; j'en parlerai plus loin.