I. — Préliminaires ; préparation interdépartementale

Le dossier débute par ce qu'on peut appeler la Préparation intérieure, la collaboration interdépartementale. Deux Départements surtout sont intéressés à cette question : le Département du Revenu foncier et de l'Agriculture et celui des Travaux publics. Un mémorandum de mars 1891 mit en évidence les divergences des deux Départements. Elles portent sur trois points. Ces points précisés, discussion de chacun de ces points. De Département à

Département on s'interpelle, on se pose des « colles », on se renvoie à telle loi de telle province, à tel document de telle collection, à tel précédent, à tel débat dans tel Conseil législatif.

Les divers documents invoqués sont rassemblés, en vue des discussions futures.

Entre temps, on a demandé aux divers Gouvernements locaux leur opinion sur le projet qu'on a de faire une loi d'expropriation. Le dossier du Département du Revenu et de l'Agriculture (qui conduit l'étude et a la responsabilité du projet) ne mentionne pas moins de 17 réponses émanées des provinces de Birmanie, Madras, Ajmer, Bengale, Bombay, etc., et nombre de consultations fournies par diverses autorités : avocats généraux de tels gouvernements, Bureaux du Revenu de tel autre, etc.

Ces documents sont imprimés, envoyés au Département des Travaux Publics, qui les étudie, répond et formule des objections, signale des dangers possibles. « Attention ! Rappelez-vous ce qui est arrivé à la ville de Galicut; laissez la faculté au Gouvernement, quand il a engagé des pourparlers, de se retirer en payant tous les frais. — Vous donnez au collector du district le droit de rendre une décision définitive; prenez-y garde ; n'allez pas dire qu'un collector est aussi indépendant qu'un juge, même qu'un juge nommé par le Gouvernement. Voici Bombay et Calcutta qui demandent qu'on puisse appeler de la décision du collector, même quand il l'aura rendue d'accord avec les assesseurs (du jury), etc., etc. »

Ces objections des Travaux Publics font réfléchir le Département de l'Agriculture. Il s'examine; ses positions sont-elles modifiées?

Enfin, on arrive à se mettre d'accord. On désigne le membre du Conseil qui sera chargé de défendre le projet. Reste à demander au vice-roi l'autorisation de cette nouvelle législation. Alors, on communique le projet au Législative Department pour qu'il y donne son approbation (janvier 1892).

Mais des retards surviennent. Le Législative Department demande : « Est-ce un amendement à la législation existante que vous voulez? on l'incorporerait dans l'ancienne loi. Est-ce un texte nouveau de toutes pièces? alors, voilà qui nous retardera ». Là-dessus, on prépare le bill. Mais il va falloir d'abord le communiquer à d'autres Départements (outre ceux de l'Agriculture et des Travaux Publics), notamment à celui des Finances et du Commerce. De plus, voici maintenant le vice-roi qui demande que, selon l'usage, on publie le bill, avec un exposé des motifs, dans la Gazette de VInde et dans les journaux locaux, anglais ou indigènes (février 1892). Mais, pour publier, il importe d'abord qu'on soit d'accord entre soi. Or, on vient de recevoir de nouvelles objections, de nouvelles suggestions de Bombay, du Bengale, du Financial Member et du Département des Finances.

Enfin un texte est arrêté définitivement; YExposé des motifs est rédigé. On dépose l'un et l'autre sur le bureau du Conseil Législatif (11 mars 1892).

IL — Le Bill devant le Conseil du vice-roi.

L'Exposé des motifs ne satisferait personne en France. Il est si court, si peu explicite qu'il ne peut être compris que des personnes qui connaissent bien la question et tout l'historique. Pourquoi cette excessive brièveté, 60 lignes en tout, à côté de documents annexés, qui ont des centaines de pages? Où est le bel ordre, où sont les expositions si claires des Latins? Je songe à ce qu eût été un pareil exposé des motifs en France : l'historique, les objections, les motifs de modifier et de décider, etc., etc. Tel qu'il est, il en est donné lecture par un membre du Conseil; celui-là précisément qui avait été désigné pour pousser le bill. Il le fait suivre d'un discours assez ample, où il étudie les articles les plus importants, rappelle les difficultés déjà rencontrées, etc. Il propose la nomination d'une commission spéciale (Select Committee) qui aura à étudier le bill de près et à entrer dans l'examen des difficultés signalées mais non résolues.

Après cette lecture, le Select Committee étant nommé, le Bill et YExposé des motifs sont publiés.

Publication du Bill et Statement (Exposé des motifs).

Provinces. Langues. Dates.

Courg Anglais. 1er avril 1892.

Kanarese. 1er septembre 1892.

Assam Anglais. 26 mars 1892.

Bengali. 9 juillet 1892.

Birmanie Anglais. 26 mars 1892.

Birman. 6 août 1892.

Provinces. Langues. Dates.

United Provinces Anglais. 19 mars 1892.

Ourdou. 8 juillet 1892.

Pendjab Anglais. 24 mars 1892.

Ourdou. 30 juin 1892.

Madras Anglais. 29 mars 1892.

Tamil. 12 juillet 1892.

Telegou. 12 juillet 1892.

Kanarese. 21 juin 1892.

Malayalam. 28 juin 1892.

Hindoustani. 5 juillet 1892.

Bengale Anglais. 16 mars 1892.

Bengali. 5 juillet 1892.

Hindi. 28 juin 1892.

Ouriya. 12 mai 1892.

Territoires relevant du Gouvernement de l'Inde Anglais. 12 mars 1892.

Tandis que cette publication se faisait, le Comité se mettait au travail. Il avait à dépouiller les réponses fournies par les Gouvernements locaux (non pas celles que motive la publication du Bill, lesquelles n'arriveront que plus tard), quand ils ont été consultés officieusement par les Départements de l'Agriculture et du Revenu. Deux questions notamment leur avaient été soumises et deux solutions proposées. Sur l'une, ils sont unanimement d'accord. Sur l'autre, il y a des divergences. Un membre du Conseil (Honorable J. Woodburn) fait une note (décembre 1892). Le Comité se réunit (1er février 1893), entend un rapport préliminaire et décide de substituer au Bill (projet) n° 1, un autre projet (Bill n° 2). Et comme ce Bill n° 2 est assez différent du premier, il y a lieu à de nouvelles publications. On publie donc le Bill n° 2, et le rapport préliminaire et ses annexes; toutefois, comme les modifications que ce Bill n° 2 a apportées au n° 1 sont, en partie, un retour au texte même de la loi en vigueur, il n'est pas utile de les publier en toutes les langues. Il suffira de le publier en anglais et de consulter les gouvernements intéressés (4 février 1893). La publication est faite alors dans les journaux suivants :

Journaux. Dates.

Gazette of India 4 février 1893.

Madras 14 —

Bombay 9 —

Calcutta Gazette 9 —

United Provinces 11 —

Pendjab 16 —

Central Provinces 18 —

Burma 18 —

Assam 18 —

Courg 1er mars 1893.

Les Gouvernements consultés sont avertis qu'on souhaite avoir leur réponse pour le 4 mars, si possible.

Il est impossible ici de ne pas être frappé des vices de méthode. On attend des années avant de se décider à entamer la réforme ; on rassemble des documents qui doivent, étant donné le nombre et l'autorité de ceux de qui ils émanent, permettre, s'ils ont de la valeur, de préparer un projet solidement établi, et Ton n'arrive qu'à déposer un projet informe, dont on ne sait s'il est un simple amendement à la loi ou une refonte générale, et qui finalement va être remanié profondément trois ou quatre fois.

Ce n'est pas tout : la procédure, si sage, de publication et de consultation n'a d'utilité que si l'on attend d'avoir reçu les réponses pour travailler sur une documentation suffisante et dont les divers éléments se corrigent l'un par l'autre. Or, on se met au travail dès la publication faite; on risque ou de décourager et d'arrêter les communications (ce qui arrivera — Voir Séance du 30 mars 1893, Conseil du vice-roi, discours de Honr. Mr Woodburn) ou de ne les recevoir que quand on a déjà arrêté des résolutions, que ces réponses bouleversent. Et tout est à recommencer. Enfin, on voit à la fin une précipitation qui se concilie bien mal avec la lenteur des

débuts. On presse les gouvernements consultés d'envoyer leurs réponses. On abrège les délais. On témoigne d'une hâte d'aboutir, qui ne peut être que préjudiciable à l'œuvre en gestation. Ces défauts, au reste, ne sont pas propres et ces critiques ne s'adressent pas à l'Inde seule. D'autres pays en peuvent prendre leur part. Cela ne fait pas qu'elles soient moins méritées.

Cependant arrivent les réponses des personnes et des Gouvernements consultés. Elles sont nombreuses et copieuses. Car les Gouvernements locaux consultés ont consulté leurs fonctionnaires et ont joint leurs réponses aux leurs propres. C'est une masse énorme de documents. Mais c'est un fatras. Quelques-uns ont une réelle valeur. Reste à savoir quel usage on va en faire. Ne sera-t-on pas submergé sous le flot? A dépouiller la suite du dossier, on s'aperçoit cependant qu'une forte partie de ces documents a pu être utilisée.

Ils sont extrêmement variés et différents par l'origine, par l'étendue, par le sérieux, par l'époque (n° du Bill auquel il est répondu) : cela en diminue quelque peu la valeur.

C'est ici un pleader indigène, qui donne une consultation en 37 lignes; là un Gouvernement local, qui joint à sa réponse 3 pièces annexes, le tout faisant 3 pages; d'autres suivent, ayant mieux étudié et discuté plus sérieusement avec 11 pages, 12 pages, 37 pages petit texte sur deux colonnes; des discussions abondantes; des propositions d'amendements, etc., etc. Les extraits que j'en ai fait remplissent 200 pages.

A ce moment, la question semblerait suffisamment étudiée. On la soumet au Conseil Législatif (12 janvier 1893). Mais, au lieu d'avoir à discuter le projet, le Conseil se trouve assister au dépôt d'un contre-projet, et à la nomination d'un nouveau Select Comrniltee (23 janvier 1893).

A son tour, ce nouveau Committee dépose (22 mars 1893) un 2e rapport, qui conclut à ce que le 38 projet, le rapport et les pièces annexes soient de nouveau publiés, mais en anglais seulement et soumis aux gouvernements locaux. 11 continue toutefois ses études et rejette ce 3e projet.

Arrivent de nouvelles consultations : de V Association des Propriétaires fonciers de Madras, de V Association des Planteurs du Sud de VInde; de la Chambre de Commerce du Bengale, etc., etc.; un nouveau projet (n° IV) est mis à l'étude.

Enfin, le Comité soumet un 3e rapport sur le Bill n° IV (24 janvier 1894).

A ce moment, le Conseil jette un regard en arrière : le Bill a été préparé en 1891 ; il a été soumis au Conseil en 1892, et il ne sera pas voté avant mars 1894. Le membre du Conseil chargé de le pousser dans ce conseil a été changé trois fois. Le Select Committee a dû être plusieurs fois reconstitué. Un membre du Conseil dit en séance (31 janvier 1894) : « Je ne vois pas ce qui peut expliquer de pareils délais ».

La discussion s'ouvrit au Conseil le 1er février 1894. Le Bill fut voté le 2 février.

Ce fut la loi I de 1894.

Le Gouvernement de l'Inde avait tenu le secrétaire d'État au courant presque jour par jour. Il lui communiquait :

1° Le 16 mars 1892, le Bill, VExposè des motifs, et un compte rendu de la séance du 11 mars 1892.

2° Le 8 février 1893, le Rapport préliminaire du Select Committee, le Bill amendé par lui, le compte rendu de la discussion du 2 février 1893, dans laquelle ce Comité avait présenté son rapport.

3° Le 5 avril 1893, le dernier rapport du Select Committee, le Bill amendé par lui, le compte rendu de la séance du 23 mars 1893.

4° Le 31 janvier 1894, le dernier Rapport, le Bill renvoyé au Comité, le Bill amendé par lui, le compte rendu des séances des 4 et 25 janvier.

5° Le 14 février 1894, un exemplaire authentique de la loi I de 1894 et tous les documents déjà envoyés une première fois. Et il écrit :

« Conformément à votre demande du 21 décembre 1869, j'y joins :

- 1° Exposé des motifs, daté du 11 mars 1892.

« 2° Rapport préliminaire du Select Committee daté du 1er février 1893, avec le Bill tel qu'amendé (n° II).

« 3° Nouveau et dernier Rapport du Select Committee daté du 22 mars 1893, avec le Bill tel qu'amendé (n° III).

« 4° Rapport du Select Committee auquel le Bill avait été renvoyé, daté du, 24 janvier 1894, avec le Bill tel qu'amendé (n° IV).

« 5° Extrait des comptes rendus du Conseil en date des 11 mars 1892 — 12 janvier et 2 février 1893 — 9, 23 et 30 mars 1893 — 4 et 25 janvier 1894 — 1er février 1894.

La métropole est dûment renseignée. »