LA SÉPARATION DES POUVOIRS

La confusion des pouvoirs, phénomène habituel en Orient; intérêt qu'y trouve le gouvernement étranger; intérêt du point de vue du fisc, de la domination, de l'économie. — Historique de cette question aux Indes : 1772, Hastings; 1786, 1793, lord Cornwallis; enquêtes diverses; — discussion théorique, arguments pour et contre; contre quelles juridictions et administrations porte particulièrement l'accusation : le collector; civilians du service exécutif et civilians du service judiciaire; dans quelles provinces subsiste la confusion des pouvoirs. — La théorie et le fait. — Réformes possibles.

C'est le problème peut-être le plus considérable que soulève l'organisation de la justice dans un pays de domination. Aux Indes, les Anglais sont partis — comme on l'a vu — de ce principe : mettre les pouvoirs exécutifs et judiciaires dans les mêmes mains. Ce faisant, ils suivaient le précédent de l'Orient; ils tenaient compte de considérations d'économie, du petit effectif de leur personnel européen et enfin de la nécessité de confier de forts pouvoirs à leurs fonctionnaires. Depuis 1765, pour la Compagnie des Indes, la grande affaire, ce n'était plus le commerce, c'était l'impôt levé sur les peuples, le revenu, comme disent les Anglais. Ce revenu lui était indispensable ; elle avait, sur place, à guerroyer et à gouverner et, en Angleterre, à payer des dividendes. Pour y suffire, il importait d'armer puissamment dans chaque district le fonctionnaire de l'exécutif chargé d'asseoir et de lever l'impôt. Car c'est lui qui connaît la population et ses ressources et qui sait ce qu'on en peut exiger. Et il n'a aucun intérêt à la pressurer : il n'est pas un fonctionnaire de passage; il sera demain là où il est aujourd'hui. Les embarras que créeraient des exigences injustifiées, c'est lui qui en supporterait le poids. Il sera donc modéré dans sa manière d'asseoir l'impôt. Sa demande — contrôlée d'ailleurs — sera nécessairement raisonnable. Toutefois, l'administration doit savoir que cet impôt, le contribuable cherchera à s'y soustraire : qu'elle n'aille pas lui en faciliter les moyens, par exemple en lui permettant de se pourvoir en justice devant des magistrats, peut-être bons jurisconsultes, mais ignorants des conditions économiques du pays. Dans l'intérêt du revenu de l'Etat, qu'elle confie les fonctions de juge à la même personne qui aura

qualité pour fixer la quote-part de chacun et pour la percevoir, c'est-à-dire au collecter du district. Qu'elle n'hésite pas à instituer la confusion des pouvoirs.

Voilà un premier point de vue et une première thèse. En voici d'autres.

Toute domination étrangère est fragile. Elle rencontre des adversaires de tous ordres. Si les Anglais présents dans l'Inde sont un contre mille, comment peuvent-ils espérer se maintenir, à moins de mettre de leur côté toutes les forces et toutes les chances? Pour les y mettre, il est nécessaire, d'une part, que les agents de la domination arrivent à connaître intimement la population et à pénétrer ses véritables sentiments ; d'autre part, qu'ils concentrent tous les pouvoirs en peu de mains, en vue d'une action prompte. Et quelle meilleure école pour des fonctionnaires que celle du cumul des pouvoirs ? Faire l'épreuve de la population en tant qu'agent exécutif et la contreépreuve en tant qu'agent judiciaire, n'est-ce pas l'idéal? Et, quand l'exécutif a découvert quelque danger, combien rapide sera la répression, si le judiciaire vient immédiatement à son secours. Dans son intérêt même, la domination doit confier au même homme tous les pouvoirs, en faire à la fois un administrateur, un financier, et un juge civil, criminel, fiscal.

Enfin, troisième point de vue, ce que commande le souci du revenu, ce que conseille l'intérêt de la domination, le besoin d'économie l'impose. C'est l'évidence même.

Somme toute, le conflit a tourné autour de deux arguments principaux : le Gouvernement a besoin d'argent et de pouvoir; le peuple a besoin de garanties.

La thèse, je n'ai pas besoin de le dire, n'a jamais été aussi absolue. I Elle n'atteint cette netteté que sous la plume de l'historien. En fait, elle a, aux diverses époques, eu des aspects variés et successifs. Souvent aussi elle a servi à masquer des prétentions qui n'osaient s'affirmer ouvertement et y trouvaient un abri commode.

L'histoire de la lutte pour la confusion ou la séparation des pouvoirs serait longue à écrire : elle serait l'histoire même de l'administration anglo-indienne. Les débuts en remontent à 1772, et le temps présent n'en a pas vu la fin. C'est qu'elle a été, au fond, une lutte entre l'idéal et la réalité, entre des hommes épris de justice et d'autres qu'inquiètent les responsabilités du gouvernement. Ce qui le prouve bien, c'est que les gouverneurs les plus remarquables, Hastings et Cornwallis, par exemple, ont été à tour de rôle pour et contre la séparation et ont pris des mesures pratiques dans l'un et

l'autre sens. C'est ainsi que, jusqu'à nos jours, les administrateurs les plus éminents se sont nettement prononcés pour la théorie idéale de la séparation des pouvoirs et n'ont pas toutefois eu le courage de rompre avec la pratique de la confusion.

En 1772, Hastings avait créé au Bengale le collector de district et institué une organisation judiciaire qui, tout en respectant les droits des indigènes, conférait en fait tous les pouvoirs à ce collecteur, à la fois administrateur, financier, agent médiat ou immédiat de la justice criminelle, civile et fiscale. A peine les ennemis que la Compagnie avait dans la métropole s'en furent-ils aperçus que ceux qui désiraient diminuer sa puissance résolurent de lui enlever le service de la justice et de le transférer au roi. C'est ce qu'on tenta (sans résultat) par la création de la Cour Suprême (1773) : la Compagnie garderait l'exécutif, le roi aurait le judiciaire. Cela était conforme aux idées du temps et trouvait un prétexte suffisant dans l'insuffisance des juges de la Compagnie \

J'ai indiqué plus haut comment ce plan échoua. Lorsqu'en 1780 Hastings vint à bout de ses adversaires, et dans la Cour Suprême et dans son propre conseil, lui-même reconnut la sagesse des critiques qu'ils avaient dirigées contre son plan original et y en substitua un autre. Les collectors furent remplacés par les amils indigènes qui administreraient la justice civile; les tribunaux criminels furent remis à des fonctionnaires indigènes appelés fanjdars; la surveillance et la perception du revenu confiées à un certain nombre de conseils provinciaux. Or — et c'est là une circonstance à noter, parce qu'elle se reproduira d'âge en âge — à peine le principe de la séparation a-t-il triomphé, que tout de suite en apparaissent les mauvais effets. Des difficultés constantes surgissent entre les propriétaires contribuables (zami?idars) et l'administration. Des conflits éclatent entre les diverses autorités, si aigus, si abondants en conséquences fâcheuses, que l'opinion s'émeut, la Cour des Directeurs, à Londres, s'inquiète; et quand, en 1786, lord Cornwallis 2 arrive à

1. Très peu nombreux étaient à cette époque les fonctionnaires de la Compagnie (collectors) en état de prendre efficacement, comme juges, part aux travaux du dewany adawlut (tribunal civil et fiscal). C'est leur incompétence qui motiva l'établissement de six tribunaux provinciaux pour les affaires intéressant l'impôt foncier (provincial courts of revenue). On n'en créa que six, pour pouvoir concentrer dans ce petit nombre de tribunaux le « mince stock de talents judiciaires » dont la Compagnie pouvait disposer. Malgré cette précaution, dès que les légistes professionnels anglais (ceux de la Haute Cour) entrèrent en rapport avec eux, ils en conçurent la plus fâcheuse opinion. C'est même là une des causes qui expliquent la violence de la lutte qu'elle dirigea contre eux.

2. J'appelle l'attention du lecteur français sur la personnalité de lord Cornwallis. Appelé par la Couronne à succéder à cet admirable Hastings, il était l'homme qui avait, en Amérique, capitulé devant Washington. Son impopularité n'empêcha pas la métro-

Calcutta comme Gouverneur général, il a en mains des instructions formelles et des pouvoirs pour « établir l'assiette et la collection du revenu et l'administration de la justice conformément aux anciennes lois et aux usages locaux ». Et aussitôt {Régulation de 1787) il réunit entre les mains du collector, par un procédé un peu voilé, tous les pouvoirs. C'est même de cette Régulation que date le double titre, encore subsistant, de collector and magistrale.

Puis, une expérience de quelques années met de nouveau en évidence les dangers de cette confusion, et, en 1793, le même lord Cornwallis conclut1 à la complète séparation des pouvoirs. En conséquence, on confie à des tribunaux civils distincts la connaissance des affaires que jusqu'alors jugeaient les collectors. Ceux-ci, au lieu d'être juges de leurs propres actes, deviendront eux-mêmes justiciables de ces tribunaux civils.

Après cela, il semblait que la séparation des pouvoirs l'eût décidément emporté. Mais les nécessités de la pratique forcèrent une fois de plus l'administration et le gouverneur général à transiger avec leurs propres décisions. Quand les contribuables obtenaient plus de justice, il arrivait que le trésor public encaissait moins d'impôt. Le trésor vide inspirait des réflexions au Gouvernement; à la suite de quoi, il prenait des mesures contre la justice et contre le principe de la séparation, dans l'intérêt de l'exécutif et du revenu. La solution qui intervint peut, dans sa variété, se résumer ainsi. Le collecteur et ses assistants2 demeurèrent magistrales et gardèrent une certaine

pôle de le choisir. Et il fut un des plus grands Gouverneurs généraux de l'Inde. Quelle leçon pour nous !

1. Lord Cornwallis écrit : « Il faut veiller sur ceux qui ont la perception du revenu. Il faut les faire puissants; mais en même temps il faut des tribunaux prêts à punir l'oppression... Le Gouvernement doit se dépouiller du pouvoir d'empiéter, en sa qualité executive, sur les droits et privilèges qu'en sa qualité de pouvoir législatif il avait conférés aux propriétaires. »

Et il ajoutait ces paroles décisives : « Il est évident que si les régulations pour l'assiette et la collection de l'impôt sont violées, ce sont les fonctionnaires du revenu eux-mêmes qui doivent être les violateurs, et que les contribuables, dépouillés par eux dans une qualité, ne peuvent pas espérer de redressement dans une autre. Leurs occupations financières leur interdisent également de trancher les difficultés entre propriétaires de terres et leurs tenanciers. »

2. Sir John Shore, qui vivait à cette époque (1793), a écrit sur cette question les choses les plus intéressantes. Selon lui, la réunion des deux fonctions (executive et judiciaire) sur la même tête (collector and magistrale) est à la fois très critiquée et très admirée. Le collector connaît mieux les gens et les passions; le magistrat, occupé tout le jour à juger, ne connaît personne et doit s'en rapporter à la police, à ses espions; il a la tète farcie de crimes et est toujours prêt à juger sévèrement.

En théorie, il n'y a aucune raison pour que le magistrat ne connaisse pas les gens et les choses aussi bien que le collector. Mais c'est une espérance sans fondement, « aussi longtemps que le magistrat restera tout le jour dans son tribunal à juger ; et c'est ce qui aura toujours lieu tant qu'on continuera à lui donner plus de besogne qu'il n'en peut décemment faire. La conséquence est qu'il mène sa besogne à toute vitesse, par les pro-

quantité d'autorité quasi-judiciaire dans les affaires qui intéressent le revenu public. Les procès portant sur les affaires civiles ordinaires passèrent peu à peu — l'évolution n'est pas, dans certaines provinces, encore complètement achevée — dans les mains d'un corps judiciaire séparé; les fonctions de juge criminel supérieur allèrent des tribunaux locaux provinciaux aux commissaires de division, et de ceux-ci aux juges de district. Finalement, en 1861-62, on organisa un service de police séparé, qui toutefois fut subordonné au collector, en tant que magistrate de district, pour toutes les affaires qui intéressent la paix et l'ordre du district.

A diverses époques, on institua des enquêtes sur le sujet de la séparation des pouvoirs : celle de 1839, sous lord Auckland, aboutit à faire, pour un temps, séparer les fonctions de collector et de magistrate au Bengale. En 1873, au Pendjab, le lieutenant-gouverneur, sir Henry Davies, surtout dans le but de soulager les fonctionnaires de l'exécutif de leurs fonctions judiciaires, concluait à accentuer d'abord la séparation, pour la réaliser entièrement dans un avenir non éloigné.

Et, depuis lors, c'est toute une série de manifestations en faveur du principe de la séparation : en 1875, des juges autorisés du Pendjab et le Gouverneur général de l'Inde; en 1881, sir Robert Egerton, lieutenant-gouverneur du Pendjab ! ; le National Congress en 1886, et, subséquemment, presque à chaque session annuelle; plus tard, sir Raymond West, qui déclare avoir signalé l'importance du problème à lord Dufferin, lequel lui a répondu qu'il était d'accord avec lui; vers 1898, un mémorial, signé par nombre de distinguished angloindian ex- officiai s; en 1899, un autre mémoire : The proposed séparation of judicial and executive duties in India, par « dix personnes assez qualifiées »; en 1900, la presse indigène de l'Inde et notamment le journal de M. Tilak, the Mahratta, organe des brahmanes de

cédés qui lui permettent de diminuer la pile des dossiers et d'envoyer à l'autorité supérieure ce qu'on appelle des rapports mensuels satisfaisants. »

Le collector, ajoute Shore (68, 1), a de si grands pouvoirs pour assurer le revenu du Gouvernement, il peut commettre de tels abus, que jamais magistrat, même avec pouvoirs séparés, ne pourrait l'empêcher de faire ce qu'il veut.

« En fait, l'union des deux fonctions telle qu'elle est pratiquée depuis plusieurs années dans ces districts : Delhi, Sangor, Nerbudda (depuis que nous les avons acquis), montre ces districts mieux gouvernés que ceux que nous appelons régulations districts, où depuis longtemps les fonctions de magistrat et de collector sont distinctes.

1. A la même époque un juge du Pendjab écrivait : « Deux sortes de juges seulement de tout le Pendjab ne s'occupent que de justice : le juge de la chief court et les munsiffs: tous 1er, autres font double carrière, et l'avancement leur vient par l'exécutif, en sorte qu'ils souhaitent y retourner au plus tôt pour obtenir cet avancement. Et ils l'obtiennent pour leur mérite exécutif, non pas judiciaire. » Et pourtant à cette époque on estimait, au Pendjab, avoir déjà pas mal séparé.

Pouna, etc., etc. La liste de ces manifestations serait longue. Si bien que lord Curzon, en arrivant à Calcutta, aurait été effrayé du formidable « dossier de la séparation », haut d'un demi-pied. Lui-même l'a avoué dans un passage de son discours du budget de 1902-1903; mais, en même temps, il déclarait que c'était un des sujets dont il prétendait s'occuper, en profitant de la grande enquête qui avait été faite auprès des Gouvernements provinciaux et des Hautes Cours.

De son temps, il ne fut pris sur ce sujet aucune décision directe,, sauf en ceci que, conformément aux recommandations de la Commission de la Police, nommée par lui en 1902, on diminua quelque peu l'autorité, sur cette police, des commissioners et des collecteurs. Le gouvernement de lord Minto continua à s'intéresser à la question et fit annoncer, en 1908, qu'il entendait, à titre d'expérience, retirer aux collecteurs et à leurs assistants leur rôle de juges correctionnels au Bengale et dans le Bengale oriental, leur laissant toutefois les pouvoirs de police et le droit de prendre les mesures préventives nécessaires pour assurer la paix des districts.

Quand on dépouille — et c'est un soin que j'ai pris — quelquesuns des documents que je viens de citer, on voit que, malgré leur niasse imposante, leurs arguments se ramènent, de part et d'autre, à un très petit nombre.

Les tribunaux supérieurs échappent à peu près à la critique. La querelle tourne presque uniquement autour du collector. Elle a un double aspect. On incrimine en lui deux choses : la confusion des pouvoirs, la réunion sur une même tête (autrefois par toute l'Inde, aujourd'hui dans quelques provinces encore) de tous les pouvoirs, puisqu'il y peut être juge à la fois correctionnel, fiscal, et parfois même civil et criminel, et la confusion des carrières, puisqu'en principe fonctionnaire de l'exécutif, il peut entrer dans la branche judiciaire, pour revenir plus tard, s'il le veut, à l'exécutif.

L'organisation moyenne de l'Inde fait du collector non seulement un administrateur responsable de la perception du revenu, mais un fonctionnaire qui, dans une qualité quasi-judiciaire, se mêle de nombre d'affaires nées à l'occasion du revenu foncier.

Les tribunaux civils ordinairement n'ont pas à intervenir dans les affaires relatives à la quotité et à la perception du revenu foncier. Il y a là cependant matière à des questions délicates de droit civil (propriété, fermages dus, etc.) : c'est le collector qui les tranche. Bien entendu, sous réserve de la décision du juge d'appel. Mais quelles garanties ont les propriétaires en présence d'un juge qui sera juge dans sa propre cause?

En matière de police, il est associé intimement à toutes les mesures adoptées pour la répression du crime. Il peut ordonner l'arrestation d'un prévenu, il peut le juger ou le faire juger par quelque magistrale particulier, et enfin juger lui-même en appel. Les autres magistrales ne sont pas seulement placés sous son contrôle en tant que juges, ils sont, sur le terrain de l'exécutif, ses subordonnés, et leur avancement dépend beaucoup de sa bonne opinion. Il peut encore — cela a déjà été dit — signaler certaines affaires au Gouvernement ou à la Haute Cour pour faire reviser certaines sentences prononcées. Enfin, dans certaines provinces, aujourd'hui peu nombreuses, le collector est encore juge en matière civile et criminelle.

Comment veut-on qu'avec l'infinie variété de ses occupations executives, il puisse encore faire face à ses devoirs de juge? Il est indéniable que, jeune juge correctionnel, il manque, durant des années, d'expérience, et juge criminel ou civil, qu'il est, faute de préparation par des études sérieuses, au-dessous d'une tâche aussi périlleuse.

Enfin, même là — et c'est maintenant la règle, non pas générale, toutefois, dans l'Inde proprement dite — où le collector n'est, dans le district, juge ni au criminel ni au civil, le contribuable se plaint (et c'est le second côté de la question : confusion des carrières) que ce ne soient pas des juriconsultes de profession qui rendent la justice.

Ce sont des civilians, comme les collectors, qui n'ont pas plus qu'eux été préparés aux tâches délicates de la justice et qui, au moins pendant une période assez longue, ont la faculté de retourner à leur métier de fonctionnaires exécutifs. Bien plus, ces juges sont ordinairement — c'est du moins une allégation fort commune — ceux d'entre les civilians qui avaient médiocrement réussi dans leurs fonctions executives. À mettre les choses au mieux et à les supposer des sujets de mérite, ils demeurent, même devenus juges, des agents de l'administration et rien ne garantit leur indépendance à son égard, puisque c'est d'elle qu'ils attendent leur avancement. Comment espérer rencontrer ici les conditions qui assurent une bonne administration de la justice : la compétence, l'indépendance, la célérité?

Telle est la thèse des partisans de la séparation des pouvoirs. Elle est forte. Leurs adversaires le reconnaissent. Ils ne nient pas le mal qu'on signale. Ils n'y répondent pas par des arguments et tâchent de prouver que la confusion des pouvoirs est utile, sinon indispensable, à la sûreté de la domination. Ils ne plaident plus

guère l'intérêt du revenu. Cet argument — formulé plus haut — avait de la valeur il y a cent ou encore cinquante ans. Aujourd'hui, l'administration executive est si puissante et si habile que la séparation des pouvoirs ne l'empêcherait vraisemblablement pas de lever sur la population la même quantité d'impôt et avec des facilités bientôt redevenues égales. Mais ils affirment qu'ôter au collector l'administration de la justice correctionnelle, c'est lui enlever un des moyens les plus efficaces qu'il ait de pénétrer l'esprit de la population, élément indispensable pour la bien gouverner. Ils font remarquer que, sans doute, la domination anglaise paraît solide; mais tel district qui semble absolument pacifique le restera-t-il toujours? Demain sera-t-il semblable à aujourd'hui? Et si des troubles surviennent et que faute d'unité de vues et de pouvoirs, des conflits surgissent, quelle responsabilité!

Ils ajoutent encore que cette population n'a de tout temps connu qu'une organisation : tous les pouvoirs, exécutif, financier, judiciaire, reposant sur la tête du même homme; que, dans l'ensemble, elle n'a encore pas d'autre idéal, et à toutes les garanties d'un haut tribunal, savant, lointain et lent, elle préfère nettement, au risque de moins de sérieux, une justice proche et prompte, rendue par quelqu'un qui la connaît l; d'ailleurs que ce n'est pas cette population elle-même, mais une fraction, nullement autorisée à parler au nom de la masse, qui proteste contre la confusion de l'exécutif et du judiciaire, et que ses protestations n'ont qu'un but, trop visible : fournir un argument politique contre la domination et obtenir la création de nouveaux emplois, dont cette fraction est assurée d'avoir sa large part.

Enfin, ils objectent que, si les civilians sont des juges de district parfois médiocres, faute de connaissances juridiques, des barristers qui arriveront d'Angleterre déjà voisins de la maturité (trente-cinq ans) en feront de détestables, faute de connaître les populations et de parler leur langue.

Telle est brièvement mais, je le crois, très sincèrement exposée cette querelle de la séparation et de la confusion des pouvoirs. Avant d'en dire notre opinion, montrons quel en est, dans la pratique, le véritable intérêt.

La confusion des pouvoirs — je le répète — a longtemps été absolue. Aujourd'hui, dans l'ensemble et dans la moyenne de l'Inde,

1. Dans ces jours de justice ferme et rapide, avant qu'un code, fruit d'un travail extrême, et une procédure qui coupe les cheveux en quatre eussent été introduits au Pendjab, un fonctionnaire de district pouvait accomplir sa tâche, et en quelque sorte pénétrer intimement les populations dont il avait la charge et apprendre à connaître leurs besoins et leurs désirs. » (Colonel Warbuton, Dix-huit années dans le Khyber Pass.)

la séparation gagne du terrain. Le collecter représente l'exécutif. Le judiciaire est confié, au correctionnel et au civil, dans les affaires peu importantes, à des magistrates civils et correctionnels; au civil, quand l'intérêt engagé est plus considérable, à un juge civil; enfin, au criminel, à un juge criminel (en fait, c'est le même qui cumule les fonctions du juge civil et criminel). Et tous sont distincts du collecter. Toutefois le collecteur a naturellement une influence considérable sur les autres magistrates de son district et personnellement exerce certaines fonctions d'un caractère judiciaire en matière fiscale et un certain contrôle sur la police.

Il y a des provinces dans lesquelles la séparation est beaucoup plus complète et d'autres où elle est beaucoup moins avancée.

De ce dernier type, à certains égards, sont le Pendjab et surtout la Province de la frontière du Nord-Ouest et la Birmanie, où le collecter (qualifié deputy commissioner) est, soit en première instance, soit en appel, juge non seulement fiscal et correctionnel, mais même civil et criminel.

Du premier type sont les provinces comme Bombay, Madras, les Provinces-Unies et surtout le Bengale. Au Bengale même les affaires portant, entre propriétaire et tenancier, sur des fermages, sont du ressort exclusif des tribunaux civils et non pas du service du revenu. Mais il y a plus — et cela répond à une autre critique, très fondée — nul fonctionnaire de l'exécutif ne peut, une fois entré dans le service judiciaire, en sortir à son gré pour rentrer dans l'exécutif. Et cette organisation est en train d'être introduite dans d'autres provinces.

Ce grand progrès ne suffit pas encore aux réformateurs. Ils veulent une séparation absolue. Ils entendent que le collecter n'ait plus qu'à assurer la sécurité (police) et à percevoir le revenu. Ils entendent qu'il abandonne son rôle de juge correctionnel (contrôle des magistrats et appel) au sessions judge du district. Et c'est bien ce que le Gouvernement entend faire dans les deux Bengale; mais la réforme n'est pas encore prête.

Après ce rapide exposé, nous pouvons nous prononcer sur les thèses en présence.

L'organisation actuelle de la justice dans l'Inde viole toutes les règles théoriques. Elle n'offre au justiciable aucune des garanties qu'exigent aujourd'hui les peuples civilisés.

En matière civile et criminelle, même là où le service judiciaire est nettement séparé de l'exécutif, ses juges, du moins ceux qui sont tirés du service civil, n'ont pas, avant d'entrer dans la carrière

judiciaire, acquis les connaissances légales indispensables. C'est seulement aujourd'hui que le Gouvernement de l'Inde se préoccupe de soumettre ses juges civilians à une préparation particulière. De plus, la carrière judiciaire est moins attrayante et, à l'ordinaire, moins lucrative ' que l'executive et attire des sujets moins bien doués. Voilà pour le talent, et voici pour l'indépendance. Les juges civilians attendent leur avancement de l'exécutif et peuvent, à cause de cela, ne pas se sentir pleinement libres à son égard. La même remarque s'applique, avec plus de force, aux fonctionnaires de l'exécutif chargés des tâches de magistrates ou autres tâches quasijudiciaires.

Enfin, là ou subsiste encore la confusion des pouvoirs, aucune garantie n'existe plus, ni d'indépendance ni de compétence, et le collector-magistrate-juge, écrasé par la besogne quotidienne, n'est plus comparable qu'à une machine. Mêmes les Hautes Cours n'inspirent pas une entière sécurité. Leurs membres renferment bien une bonne proportion de barristers ordinairement choisis en Angleterre et, malgré certaines exceptions déplorables, réputés compétents. Mais les civilians (un tiers du total) et les Indigènes (fraction notable de l'autre tiers) ont pu être choisis moins pour leur valeur que pour leur souplesse et leur complaisance.

Un système qui prête à tant et à de si graves critiques ne semble plus pouvoir tenir. Et toutefois ces critiques ne sont pour la plupart que théoriques. La justice anglo-indienne ne s'est montrée inférieure à aucune autre au monde. Elle n'est ni plus lente, ni plus coûteuse, ni moins équitable. Les dénis de justice, même au criminel, sont rares. Les scandales judiciaires, la presse indigène, qui en serait friande, en signale peu. Ces civilians, si mal préparés et qui jugent en courant, les justiciables les estiment. Les Hautes Cours sont universellement respectées. Les seuls dont on suspecte la conscience sont certains juges indigènes des tribunaux inférieurs, au civil et au correctionnel, victimes d'une longue tradition orientale et de la coupable indulgence de l'opinion indigène. Et là encore la compétence que donne l'expérience ou l'étude, le respect de leurs fonctions et d'eux-mêmes, que leur enseigne l'exemple des Anglais, et le désir de garder ou de conquérir leur estime introduisent parmi eux chaque jour plus de moralité et d'équité. Enfin, le contrôle permanent et vigilant que les tribunaux supérieurs exercent sur les tribunaux inférieurs, l'évocation des causes délicates, le redressement

1. Le Gouvernement de l'Inde s'efforce d'y remédier en relevant le traitement des juges de district.

des sentences mal rendues, les blâmes adressés aux juges trop souvent taxés d'erreur font l'éducation du personnel judiciaire et assurent, dans la pratique, aux justiciables quelques-unes des garanties que la théorie leur refuse.

La justice anglo-indieune a, certes, des vices : il faut en chercher l'origine ailleurs que dans la confusion des pouvoirs. Je les verrais, quant à moi, dans une loi encore mal adaptée, malgré tant d'honnêtes efforts, à la condition des peuples qu'elle régit; dans une procédure trop compliquée et qui, à force de garanties offertes, manque à protéger la masse, au profit de quelques puissants et de quelques malins; enfin, dans la multiplication prodigieuse des hommes de loi, qui sucent la population et lui enlèvent le plus clair de sa substance. Il ne dépend pas de la domination anglaise de guérir tous ces maux. Ce qu'elle peut, c'est ne pas rester sourde à des critiques légitimes.

Il lui serait facile de donner à l'opinion des satisfactions. Elle ne parviendrait, certes, pas à désarmer une opposition qui changera de griefs plutôt que d'attitude ; mais elle mettrait de son côté les hommes sérieux. Les juges civilians sont de médiocres jurisconsultes : qu'elle leur enjoigne, avec les sanctions nécessaires, d'acquérir, dès après le concours du Civil Service, une solide instruction légale par la fréquentation des écoles et des cabinets d'avocats; et, comme ils auront pris double peine, qu'elles les en dédommage en les payant mieux que les civilians ordinaires. Le cadre des juges civils et criminels est trop faible ; qu'elle le renforce assez pour décharger utilement le collector de l'appel des magistrales l. Enfin, qu'elle supprime la confusion des carrières executive et judiciaire. Cela n'empêchera pas le fonctionnaire exécutif de faire son éducation ethnographique. Il aura d'autres écoles que celle de la justice. Devenu collector, chargé à la fois du revenu et de la police, il gardera l'indispensable unité des pouvoirs et de la direction. L'administration des districts ne sera pas compromise et la domination anglo-indienne, avec un état-major à peine plus nombreux que celui qui lui a jusqu'à présent suffi 2, aura institué enfin une justice digne de l'exécutif.

1. La Commission royale de décentralisation dans l'Inde (1908-1909) a récemment recommandé de confier ces appels aux magistrates des subdivisions.

2. On a plus d'une fois discuté dans l'Inde, notamment au Pendjab (1882-1884) et en Birmanie (1905-1908), la question de savoir si, au juge unique, il convient d'en substituer plusieurs. Plusieurs juges siégeant ensemble cela ne se trouve que sur les bancs soit des magistrats honoraires, soit des Hautes Cours. Après de longues enquêtes et discussions, il a été, au Pendjab et plus tard en Birmanie, décidé de s'en tenir à un seul juge. Il est imprudent, disent les uns, de s'en fier aux lumières d'un seul. Il est raisonnable de faire peser la responsabilité sur un seul, répond la majorité des Anglais. Je ne puis pas dire qu'elle ait tort.