L'introduction du régime parlementaire en France sous Louis XVIII et Charles X

Notre administration date de l'Empire ; notre politique date de la Restauration.

Le rôle de la Révolution a été immense, mais il est resté négatif : elle a détruit l'ancien régime ; elle a fait place nette pour les institutions modernes.

C'est là que Napoléon a bâti son édifice de despotisme ; il reposait sur sa seule personne ; il s'est écroulé.

A la Restauration revient l'honneur d'avoir introduit dans la pratique ce principe fondamental de Constitutions modernes : l'alliance de la liberté et de l'autorité.

Son œuvre est restée. C'est de 1814 à 1830 qu'ont apparu les germes des libertés qui ont trouvé ou trouveront dans la troisième République leur complet épanouissement. Et les Constituants de 1875 n'ont pas changé, d'une manière fondamentale^ la distribution des pouvoirs établie par la Charte; on peut même affirmer qu'ils avaient la Charte sous les yeux. Et ils ne se sont pas inspirés seulement du texte de 1814, mais encore de son interprétation dans la pratique :

C'est ainsi qu'ils ont voulu introduire dans notre République ce système particulier de collaboration des pouvoirs que l'on désigne sous le nom de gouvernement de Cabinet ou gouvernement parlementaire.

La Charte ne formulait pas les règles de ce gouvernement, nouveau en France ; nous verrons même qu'il n'est

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rien moins que sûr que ses auteurs en aient accepté le principe. Gomment le principe s'est affirmé, comment les régies de détail se sont à leur tour imposées : C'est l'objet de notre étude.

Est-il nécessaire de la légitimer? Ce serait entreprendre de légitimer la science elle-même de l'histoire. N'est-ce pas une des plus nobles curiosités de l'esprit que de chercher à connaître les origines de nos institutions ? Donc j'ai voulu faire œuvre d'historien ; j'ai jugé superflues les allusions aux événements contemporains. Et cependant quelques enseignements ressorliront-ils peut-être de cette étude pour l'interprétation de la Constitution qui nous régit et pour la solution de cette question fondamentale de la politique moderne : Quelle part de pouvoir convient-il de reconnaître aux Assemblées délibérantes ?

Il faut que je prévienne le lecteur du caractère et des limites de mon sujet. Je n'ai pas voulu écrire l'histoire politique ou l'histoire parlementaire de la Restauration.

De cette époque si captivante où agissent et s'agitent dans la réalité vivante les héros de Balzac et de Stendhal (le génie de ces écrivains était fait avant tout d'une faculté aiguë d'observation), où la pensée, les lettres, les arts se dégagent des liens qui les enserrent, des moules officiels qui les oppriment (c'est l'époque des Méditatiom, des Odes et ballades, du romantisme de la peinture) ; où les passions de parti atteignent une violence qui n'a pas été dépassée, je n'ai retenu que la torme de gouvernement pour en essayer l'étude juridique. J'ignorerai les ardeurs des réactions ; ou plutôt j'en ferai abstraction. Mon sujet est en dehors et au-dessus.

Maintenant quelques mots de la méthode. — Je me suis efforcé de suivre d'aussi près que possible la règle que se traçait Taine au début de ses études sur l'histoire de la philosophie : « Rassembler tous les laits connus de toiae espèce, les classer, généraliser le mouvement pour chaque classe de faits. » Je me suis plutôt préoccupé de dégager

et de classer des faits, que d'entourer des faits connus de considérations qui risqueraient de ne pas mériter de l'être. J'ai proposé mon jugement au lecteur; je lui ai surtout fourni des considérants pour le sien.

Les historiens de la première moitié du dernier siècle se faisaient une opinion, la proposaient ensuite sans se faire honneur du soin qu'ils avaient mis à l'étudier ; la construction achevée, ils s'attachaient à faire disparaître toute trace d'échafaudage. J'ai cru devoir suivre la méthode des historiens plus récents et indiquer la source de mes informations.

On remarquera l'absence de renvois aux diverses histoires de la Restauration : cela vient de ce que, si j'ai usé quelquefois des documents qu'elles contenaient, je n'ai pas eu recours à leur texte. — J'ai assisté avec le Moniteur aux débats des Chambres ; ils ne présentent en somme qu'un aspect superficiel de la vie politique du pays. Sur les vrais ressorts de cette vie politique, j'ai interrogé la tradition vivante des Mémoires. Beugnot et Ferrand m'ont fait voir l'élaboration de la Charte et ses premières applications ; Pasquier, Villèle^ Richelieu m'ont amené au Conseil des ministres et dans le Cabinet du roi ; Vitrolles m'a fait connaître les intrigues de la Cour ; ce n'est peut-être pas sans profit que j'ai suivi Reiset dans l'antichambre où les gardes du corps se disent les dernières nouvelles ; le baron d'Haussez, en des pages mordantes, m'a fait assister à la chute de la monarchie légitime.

J'ai essayé de pénétrer l'opinion publique ; j'en ai cherché l'expression dans les journaux et dans ces brochures politiques qui pullulaient à cette époque, la plupart anonymes ou signées de noms aujourd'hui oubliés.

J'ai voulu faire aux théories et aux théoriciens leur place. J'ai cru qu'il ne la fallait pas exagérer. Le plus beau rôle auquel puissent aspirer les théoriciens, c'est celui de tambours battant la charge. Jamais ils ne décident de la victoire. Le plus souvent ils se bornent à traduire en

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constructions juridiques des aspirations nées en dehors d'eux. Les idées de la Monarchie selon la Charte exprimées avec un égal talent au lendemain d'Austerlitz, quel elïet eussent-elles produit?

C'est ce qui explique pourqi^oi j'ai insisté sur certaines contingences, faits ou personnages. C'est que les contingences sont le plus souvent déterminantes. Je ne rappellerai pas la Constitution anglaise ; elle n'est pas écrite ; les faits créent la coutume; c'est évident. Mais les faits ont une intîuence encore bien importante sur les destinées des constitutions écrites. Le rapprochement entre la Charte de 1814 et la Constitution prussienne de 1850 est singulièrement instructif. Octroyées dans des circonstances analogues par des souverains qui veulent donner à un acte imposé parles circonstances l'apparence d'une concession gracieuse, conçues, au point de vue qui nous intéresse dans des termes à peu près identiques, elles ont cependant abouti à des résultats diamétralement opposés. La Constitution prussienne contenait, tout comme la Charte de 1814, le principe de la « responsabilité des ministres » (art. 43) et pas plus que la Charte de 1814 elle n'indiquait quelles devaient être les conséquences de cette responsabilité. On put croire un moment que le régime parlementaire allait en sortir : ce fut en 1862, lorsque la Chambre, par le refus du budget, accula le ministre llohenlohe à la démission. Mais le 14 septembre 1862, intervint un fiiit capital : Bismarck prit la direction des affaires. Tout comme les ministres de Louis XVlll, il se déclara ministre du roi, non de la majorité, mais, lui, sut se passer de cette majorité et gouverner sans elle : la confiance du roi lui suffisait. Ainsi un ministre qui ne voulut que l'appui du roi, un roi assez énergique pour le soutenir (tous deux d'ailleurs aidés dans cette tâche par un ensemble d'institutions, d'idées, de mœurs, de traditions) suflirent à paralyser l'évolution de la Constitution prussienne, dans le sens parlementaire. Louis XVllI au contraire n'avait par l'énergie nécessaire

pour engager une lutte soutenue avec les Assemblées. Si j'ai insisté sur la physionomie de ce monarque, ce n'est pas pour céder au plaisir purement littéraire de dessiner un portrait.

J'ai hésité sur le procédé d'exposition. Allais-je prendre dans son ensemble le régime parlementaire et en montrer l'évolution de 1814- à 1830? ou bien devrais-je prendre chaque règle, en montrer la formation, chaque institution, pour faire voir comment elle s'était adaptée au régime qui se développait ? Le premier procédé était plus historique, le second plus juridique. Tous deux avaient des inconvénients égaux : avec le premier, le lecteur aurait eu peine à suivre l'évolution d'une institution, la formation d'une règle; avec le second, le détail l'empêchait de voir l'ensemble, et de plus, tout se tient dans le régime parlementaire : le droit que prend la Chambre, le roi le perd : dès lors, comment étudier les droits de la Chambre sans en rapprocher perpétuellement ceux du roi?

J'ai essayé de combiner les deux systèmes afin d'atténuer leurs inconvénients respectifs : l'histoire de l'idée de la collaboration des pouvoirs législatif et exécutif dans le gouvernement fait saisir au lecteur l'évolution générale du gouvernement de Cabinet pendant la Restauration ; j'ai pensé qu'avec ces idées directrices, il n'aurait pas de peine à se reconnaître dans les chapitres où j'étudie en euxmêmes les organes du gouvernement parlementaire et les règles qui régissent leurs rapports. Ai-je réussi dans la tâche difficile de combiner les avantages de l'analyse et de la synthèse?

Dans une Introduction j'ai rappelé le milieu (milieu de lois, d'institutions, d'idées...) dans lequel allait se développer le régime parlementaire. Mais je me suis efforcé de limiter cette étude d'après le point de vue spécial auquel je devais me placer ; j'ai montré seulement les conditions favorables ou défavorables qu'offrait ce milieu à ce système de gouvernement.