LA CHARTE

Etait-il dans la pensée des rédacteurs de la Charte d'y introduire le gouvernement de Cabinet ? Ce mode de gouvernement y était-il inscrit ? devait-il résulter nécessairement de ses dispositions ? Ce sont les questions que nous devons examiner tout d'abord : C'est en effet dans le texte constitutionnel qu'il convient de rechercher principalement l'origine des rapports que nous verrons s'établir entre les pouvoirs publics. Et ce sont des questions fort délicates.

Ce serait une erreur de croire que la Charte fut le fruit des longues méditations de l'exil de Louis XVIII. Ce roi fut pendant quelques années, c'est incontestable, comme le type du souverain constitutionnel. Mais les mémoires relatifs à la petite cour de Hartwell montrent bien qu'il n'avait aucune idée sur la manière dont il gouvernerait le jour où les événements le ramèneraient sur le trône (1).

D'autre part les préoccupations qui entouraient son re-

(1) Voir infra.

tour étaient plutôt d'ordre social que politique, il fallait avant tout conserver la société nouvelle créée par la Révolution ; le problème était de concilier avec l'autorité de l'ancien régime les conquêtes sociales modernes, l'égalité et la liberté. Les questions d'ordre purement politique passionnaient beaucoup moins les esprits. Les problèmes soulevés par les biens nationaux étaient plus graves que les controverses sur la séparation des pouvoirs.

Aussi un parti important estimait qu'il suffisait de coucher le roi dans le lit de Napoléon (1). Les seules réformes nécessaires consistaient à échanger les N par les L au château des Tuileries (2).

Mais les conseillers du prince eurent une intelligence plus nette du caractère qu'il convenait de donner à la Restauration. Les Bourbons devaient se présenter comme les restaurateurs des anciennes libertés qui avaient toujours subsisté en principe dans le royaume de France ; ils avaient seulement à en modifier la forme pour rattacher les temps nouveaux aux temps anciens. La Charte était ainsi la formalité nécessaire pour caractériser nettement l'attitude des Bourbons. On la fit, mais sans y croire, comme une œuvre de circonstance qui ne devait pas durer (3).

Aucun principe dominant n'en dirigea la rédaction, qui fut faite à la hâte.

Montesquiou, Ferrand, Beugnot furent chargés par le roi de préparer un texte qui devait être soumis à une commission de 18 membres. Cette commission tint quatre séances. Les souverains étrangers voulaient assister à la promulgation de la Constitution et quelques-uns avaient hâte de retourner dans leurs Etats (4),

(1) ViThOLLES, Mém., t. II, p. 230.

(2) Vn.LiîLE, Mém., t. I, p. 249.

(3) Barante, Souvenirs, t. II, p. 39. — Guizot, Mémoires, t. 1, p. 35.

{^) Beugnot, Mcm., t. II, p. 45.

Il ne fut pas dressé de procès- verbal des séances de celle commission ; nous n'avons sur ses délibérations que les renseignements que nous donnent les piquants mémoires de Beugnot et ceux de Ferrand. — C'est en vain que l'on rechercherait dans les travaux préparatoires de la Charte, dans les controverses politiques qui s'instituèrent à son occasion, la moindre trace de l'idée d'un contrôle du pouvoir exécutif par les Assemblées. Le titre V^ qui devait fixer les rapports des ministres avec le roi et les Chambres, déterminer leur responsabilité, les fautes pour lesquelles ils pouvaient être poursuivis, la forme de ces poursuites, etc.. fut à peine effleuré. Personne à cette époque n'était bien préparé à traiter ces questions constitutionnelles. La déclaration à Saint-Ouen (du 2 mai 18 14) portait que les ministres responsables pourraient être poursuivis par une des Chambres législatives et jugés par l'autre. La Commission de la Charte n'eut d'autre souci que de circonscrire à des termes clairs et positifs la responsabilité dont le principe était ainsi formulé. La Charte déclara que les poursuites ne pourraient avoir lieu que pour les crimes de trahison et de concussion et laissa à des lois particulières le soin de spécifier cette nature de délits et d'en déterminer la poursuite (1).

La commission de la Charte s'occupa donc seulement de la responsabilité pénale et pour la restreindre. Quant à la responsabilité politique, la Charte contient certaines règles que l'on considère aujourd'hui comme caractéristiques du régime'parlementaire : IMa compatibilité des fonctions ministérielles avec celles de pair ou de député (art. 54) ; 2° l'entrée des ministres aux Chambres ; 3" le droit de prendre la parole quand ils le demandent ; 4° le droit de dissolution. Sans doute ces règles font partie de tout système parlementaire ; mais il n'est pas à dire que, partout où elles existent, il y eût un régime parlementaire. En fait

(1) Cf. ViLLÈLE, t. I, p. 3o. — VlTROLLES, t. II, p. 273.

de responsabilité, la Charte n'établissait qu'une responsabilité pénale restreinte ; et si l'on considère les opinions de ses principaux rédacteurs, on se conlîrme dans cette idée qu'ils n'ont pas voulu en établir d'autre (1).

iMontesquiou et Ferrand ne voyaient en somme dans les Chambres rien autre chose que « ces Assemblées de contrôle dont les esprits libéraux de la fin du xviii® siècle voulaient entourer la monarchie. Dans la Charte, suivant leur esprit, tous les actes du gouvernement émanent du roi, même la loi : il a l'initiative et la sanction ; il la fait seul : les Chambres n'ont pas le droit d'amendement. Ce sont des Assemblées consultatives. Elles ont seulement un droit de veto sur la loi. Ce droit de veto est d'ailleurs tempéré par le fameux article 1-4 qui permet au roi, lorsque la sûreté de l'Etat l'exige, de passer outre. Dans la pensée des auteurs de la Charte, le vote des Chambres devait être une garantie de nature analogue à celle de l'enregistrement et des remontrances des parlements: l'article 14 remplaçait les lits de justice (2).

Quant au droit d'accuser les ministres, il apparaissait seulement comme le transfert aux Chambres du droit que la coutume avait fait reconnaître aux parlements d'adresser des remontrances au roi et à ses agents (3).

(1) Cf. Barante, Souvenirs, t. Il, p. 41-43.

(2) Cf. Ferrand, Mém., p. 73. L'usage que fit Charles X de l'art. 14, en 1830, n'aurait-il été que gravement inopportun et non inconstitutionnel? C'est une question à laquelle notre sujet ne nous permet pas de répondre avec les développements nécessaires.

(3) Clausel de Coussergues commence ainsi son projet de développement de la proposition d'accusation contre M. le duc Decazes : « Dans notre ancienne monarchie les mœurs nationales, toujours amies d'une juste liberté, avaient introduit les remontrances des parlements qui n'étaient autre chose que de véritables accusations contre les ministres... Mais aujourd'hui que nos cours de magistrature n'exercent plus les droits politiques dont la confiance des rois et le respect des peuples les avaient si inutile-

Comment le régime parlementaire sortira-t-il de ce texte étroit ? De quel droit les Chambres s'attribueraientelles des pouvoirs que la Charte ne leur donne pas, puisqu'elles n'existent qu'en vertu de la Charte, pour la mission que la Charte leur a confiée? Le parlement anglais peut tout parce qu'il a tout fait, disait Royer-Collard ; il n'est pas enfermé dans un texte. « Qu'avez-vous à emprunter de là, vous, mandataires, non des siècles, mais de la Charte? Vous pouvoir écrit et qui vous êtes vus écrire? » (1)

Mais alors on considérait la Charte comme un texte hâtif et par là même incomplet (2),

On avait le sentiment très net que le mode suivant lequel elle allait être appliquée avait une importance primordiale. On sentait très bien que la Charte ne définissait que du dehors la vie constitutionnelle et que la pratique allait être décisive. Ces idées apparaissaient avec une netteté particulière dans le mémoire rédigé par ordre du ministère par le baron de Barante, secrétaire général du ministère de l'Intérieur, « sur les institutions politiques et constitutmmelles de la France telles que le roi se propose de les établir définitivement y>\ « La question ne peut évidemment s'appliquer aux formalités positives, au mécanisme extérieur de la Constitution... l'esprit dans lequel la Charte sera exécutée, la direction qu'on suivra en se conformant à ses prescriptions sont les seules questions à traiter ici, car il ne faut pas oublier que les formes extérieures des lois laissent souvent une telle latitude pour le maniement réel des affaires^ que^ sans paraître s'en écarter, on arrive à des résultats tout différents. Les intentions et la marche du gouvernement du roi sont en ce moment indiquées d'une manière non équivoque par la formation d'un ministère soli-

inent investies, le trône et les libertés nationales resteraient sans défense contre un ministre prévaricateur si ces salutaires avertissements ne partaient pas du sein des deux Chambres. »

(1) C. D., :{ juin 1824. Arch. pari., t. XLI, p. 193.

(2) Chateaubriand, Réflexions politiques, 1814, chap. xiv, p. 72.

daire et responsable et par les premiers actes de celuici » (1).

Et Pasquier, devant toutes ces incertitudes que soulevait l'exécution de la Charte, s'écriait à la Chambre des députés : « Heureux les peuples qui n'ont point à délibérer sur leurs lois fondamentales, qui croissent et se fortifient avec elles, qui voient les générations successives se renouveler sous leur Empire et qui les respectent parce qu'elles sont contemporaires du berceau même de leurs aïeux » (2).

Les interprétations les plus opposées de la Charte étaient possibles parce qu'elle était avant tout une œuvre de transaction. Le roi pouvait regretter certaines prérogatives existantes dans l'ancienne monarchie ; les intérêts nouveaux pouvaient regretter certaines garanties que leur reconnaissaient les précédentes Constitutions.

La Charte consacrait des sacrifices réciproques à la réconciliation commune.

Le régime parlementaire est essentiellement transactionnel ; la royauté a peut-être dans ce sens persévéré dans la philosophie de la Charte lorsqu'elle a admis les institutions les plus démocratiques de la Charte à participer à l'exercice du pouvoir exécutif. Le régime parlementaire est la seule transaction possible entre la démocratie et l'hérédité : un mauvais prince succède à un bon ? peu importe puisqu'il ne gouverne que sous le contrôle étroit des représentants de la nation.

Pour résumer nos observations sur la Charte, nous dirons qu'elle était considérée comme un texte incom-

(1) Ce mémoire est du mois de juillet 1815, ou le trouve duus les Souvenirs de Barante, t. II, p. 1G9.

(2) C. D. 13 mai 1820. Arch. pari., t. XXVII, p. 679.

Rapprocher de ce discours celui de Dudon à la G. 1). 5 lévrier 1821. Arch. pari., t. XXIX, p. 725 : « Vous voulez la Charto comme le triomphe de la révolution; et nous le voulons comnu' la dernière planche de salut que le Roi dans sa bonté a bien voulu nous mrnai'er. »

plet, que ne pouvait servira éclairer l'opinion, peu connue et peu claire, de ses rédacteurs.

Des faits, des incidents, des courants d'opinion, des circonstances contingentes auront une influence déterminante sur la vie constitutionnelle. Nous essayerons de les dégager dans le cours de notre étude : mais il me semble utile de mettre à part une de ces circonstances qui contribuèrent le plus à diriger la France dans la voie du régime parlementaire : la connaissance très répandue de l'Angleterre et de ses institutions.