LES FINANCES ET LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE

Le système linancier d'un Etat est le rellet de son organisation politique. Ainsi, le système financier d'un régime parlementaire devra se caractériser par la suprématie financière des représentants de la nation, tempérée par le principe de la séparation des pouvoirs ; il devra réaliser la liberté de l'exécutif sous le contrôle supérieur du Parlement. La corrélation est donc étroite entre les droits financiers du Parlement et ses droits politiques, ils en découlent quand ils n'en sont pas l'origine. De 181-4 à 1830 nous voyons le parti libéral tantôt faire avancer le régime parlementaire en s'appuyant sur les droits financiers reconnus aux Chambres par la Charte ou conquis postérieurement ; tantôt demander et obtenir une nouvelle prérogative financière parce qu'ils montraient qu'elle était dans la logique du régime parlementaire.

Refus (lu budget. — ^ C'est dans ces termes que se posa, dès le lendemain de la seconde Restauration, le problème de la nature juridique de l'assentiment des Chambres au budget. — Le roi, disaient les partisans de la prérogative royale, est chef du pouvoir exécutif, pour exercer ses fonctions il a besoin d'argent ; donc il a le droit d'en avoir ; son peuple lui doit des subsides. Mais de cette sorte de créance le roi a voulu dans sa Charte que la quotité lût annuellement fixée par le Parlement. L'autorité budgétaire

est donc, vis-à-vis du budget, dans une situation analogue à celle d'un juge vis-à-vis d'une créance dont le principe est indiscuté, mais dont la quotité est indéterminée ; il ùxe cette quotité suivant sa conscience, mais ne peut se refuser à la fixer. Le refus du budget est donc assimilable à un déni de justice. Sans doute le Parlement a le pouvoir de fait de refuser le budget, mais il n'en a pas le droit. Ce fait qu'aucune autorité supérieure ne peut réprimer cette infraction aux lois constitutionnelles ne lui enlève pas son caractère d'infraction. Un homme peut échapper à ses devoirs par le suicide. Mais peut-on dire que, par là, il les a remplis (1)?

Le refus du budget est un coup d'état des Chambres qui légitime le coup d'état du roi.

Comme on le pense, les libéraux combattaient vivement cette théorie ; la Charte donne le droit de consentir les lecettes. Ce consentement peut-il être éclairé si les Chambres n'examinent pas l'aptitude du gouvernement à faire un bon emploi des subsides votés. « Ce n'est pas seulement parce que nous sommes juges des administrateurs, dit Manuel (2), que nous avons le droit de nous rnèler de l'administration, c'est encore parce que nous sommes appelés à faire le budget et qu'il est impossible de le faire sans apprécier les divers actes de l'administration. » Et si de cet examen il résulte que le gouvernement ne peut faire un bon emploi des subsides, quel est le devoir primordial de la Chambre, si ce n'est de refuser le budget? Le refus de budget n'est pas dirigé contre la personne du roi, mais contre la politique de ses ministres. Benjamin Constant n'a cessé de défendre la légitimité du refus de budget « seul remède contre l'obstination et l'arbitraire » (3).

(1) Cf. G. D. Bouald, 22 mars 1816. Moniteur du 23, p. 741.

(2) G. D., 10 avril 1S20. Arch. pari., t. XWII, p. 1C8.

(3) G. D., 17 mai 1826, Arch. pari., t. XLVIIl, p. 105. Cf. Mahul, p. 406. « Il dépend de la Chambre des députés de refuser absolument le budget et de frapper de mort par cette mesure dé

Barthélémy 17

258 cnAP. XIII. — LES tinances

Le vote du budyet avait, d'après lui, un caractère financier et un caractère politique ; au point de vue financier, il signifiait que le gouvernement s'était imposé toutes les économies compatibles avec le bien du service public ; au point de vue politique, il signifiait que la Chambre approuvait la marche du gouvernement (1).

On voit bien la connexion étroite entre le régime parlementaire et le droit budgétaire : la Charte établit le droit pour les Chambres de voter le budget ; ce droit, d'après les libéraux, ne peut être exercé sans contrôle de l'administration, donc le régime parlementaire dérive du droit budgétaire. Mais à son tour le régime parlementaire réagit sur le droit budgétaire ; il suppose, en elïet, comme sanction suprême, le refus, ou plutôt la menace de refus du budget (2).

Vote des dépenses. — La théorie de Benjamin Constant et de Manuel était-elle aussi conforme à la lettre et à l'esprit de la Charte qu'elle l'était aux règles du régime parlementaire? On peut, sans hésiter, répondre négativement. Le régime parlementaire n'était pas dans la Charte : il n'était pas, en particulier, dans ceux de ses articles qui éta-

cisive un ministère qui menacerait ouvertement le pays oh conspirerait contre les libertés publiques. »

(1) G. D., 2 juin 1829, Arch. pari., t. XIX, p. 695. Yillèle n'admettait pas qu'il fi!it légitime de renverser un ministère par le refus de budget. « Je n'ai jamais été de ceux qui voulaient le bien par l'excès du mal; c'est un triste remède et il est criminel de l'employer. » Mdm., t. II, p. 301.

(2) En 1862, la Chambre ayant refusé le budget militaire à M. de Bismark, celui-ci décide de se passer de son concours; il se contente du vole de la Chambre des seigneurs. Le budget, disait-il, est une nécessité, la Constitution n'en prévoit pas le refus. Il y a là une lacuno qui doit être remplie par un appel au droit anti-riour.

Discours ilu comte (le Bi^mart;, I. I, p. 11 et li. J

blissaient les pouvoirs financiers de la Chambre. Dans aucun article de la Charte, en effet, on ne trouve d'allusion aux dépenses publiques; au contraire, le droit pour les Chambres de consentir les recettes est consacré en termes explicites par l'article -48 : « Aucun impôt ne peut être établi ni perçu s'il n'a été consenti par les deux Chambres et sanctionné par le roi ». De ce silence de la Charte sur les dépenses, opposé à sa précision sur les recettes, ne peut-on pas déduire cette conséquence que la Charte a voulii respecter les traditions anciennes, un moment interrompues par la Révolution, mais restaurées en fait par l'Empire malgré les attributions nominales du corps législatif, traditions d'après lesquelles au roi appartient le droit de disposer librement de l'impôt consenti par les représentants de la nation et, par conséquent, de régler à son gré les dépenses? C'est effectivement ce que soutenaient, aux débuts de la Restauration, les adversaires du gouvernement parlementaire.

« En parcourant les monuments de notre législation publique, disait le comte Garnier (1), vous remarquerez que si le droit d'accorder ou de refuser l'impôt paraît toujours avoir été réservé au peuple, on ne retrouve nulle part la moindre trace, le plus léger indice qui annonce la prétention d'examiner, de contrôler et de régler l'emploi des deniers ».

Cependant dès la première Restauration, le 22 juillet 1814, M. Louis exposait comme découlant de la Charte les principes financiers du régime parlementaire; il affirmait le principe de l'antériorité de l'examen des dépenses au vote des recettes : « En vous occupant du budget de l'Etat, votre fonction première. Messieurs, sera de reconnaître l'étendue de ses besoins et d'en fixer la somme. Votre attention se portera ensuite sur la détermination et la fixalion des moyens qui devront être établis ou employés pour

(1 ) Hnjiiiorl sur le budget à la Chambre des pairs, du 27 avril 1816.

260 CIIAP. XIII. — LES FliNAiNCES

y faire lace. Pour procéder suivant l'ordre de vos délibéra lions, nous allons vous présenter d'abord l'évaluation la plus exacte possible de nos besoins... Nous aurons ensuite l'honneur de vous ollrir l'aperçu des voies et moyens propres pour les balancer (1). »

La Chambre introuvable qui a tout fait pour établir le contrôle du pouvoir exécutif use largement du droit de discuter les dépenses. Quand le budget qu'elle eut voté alla à la Chambre des pairs, le comte Garnier, dans le rapport que nous avons cité, blâmait implicitement sa conduite et affirmait que « toute discussion législative sur l'emploi des deniers publics était une infraction aux principes essentiels de la monarchie, principes maintenus et confirmés par la Charte ».

Aussi lorsque la Chambre des députés fut appelée à voter le budget suivant sentit-elle le besoin d'une affirmation plus solennelle de ses droits. M. Louis qui présidait la commission du budget lui proposa d'en laire l'objet d'une délibération spéciale : le rapporteur, M. Roy, fut chargé de montrer que les droits du Parlement en matière de dépenses sont un corollaire du droit de voler l'impôt : « Les impôts et les subsides ne sont établis que pour les besoins de l'Etat et pour ses nécessités indispensables, dit Uoy, au nom de la commission le 10 janvier 1817 ; la conséquence immédiate de ce principe c'est que celui qui a le droit de voter l'impôta nécessairement le droit d'examiner si cet impôt est demandé par les nécessités de TEtat, de vérifier ces nécessités. » Et afin de consacrer d'une manière tangible le droit dont elle revendiquait l'exercice pour la Chambre, la commission décida qu'il serait fait deux rapports distincts : l'un sur les dépenses et besoins, qui fut confié cà Beugnot ; Tautre sur les voies et moyens pour y parvenir, qui fut confié à Roy.

La loi du budget du 25 mars 1817 (article 151), inarque

{i) Moniteio' du C;! juillet 1814, p. 812.

l'avènement définitif en législation du droit de voter les dépenses. Les opinions rétrogrades font entendre leurs derniers échosdans un nouveaurapportdu comte Garnier(i), toujours fidèle à sa théorie de la prééminence royale en finances comme en politique.

Spécialité. — Les Chambres de la Restauration n'eurent donc pas beaucoup de peine à établir dans le silence de la Charte leur droit à approuver les dépenses publiques. — Mais dans quelle forme ce vote était-il émis?

Les dépenses peuvent faire l'objet de votes d'importance bien dilïérente suivant que l'un des deux systèmes suivants est en vigueur : l'abonnement, la spécialité.

Dans le système de l'abonnement, un vote en bloc est émis sur l'ensemble des dépenses: il en résulte, par conséquent, la plus grande latitude pour le pouvoir exécutif qui demeure le maître d'appliquer un certain chiffre de recettes à chaque branche des services publics. L'abonnement convient aux régimes de prédominance de Texéculif: ce fut celui du premier Empire.

Au contraire, les Chambres peuvent spécialement « approprier » les crédits à certaines dépenses. Dans le système de l'abonnement, la liberté du pouvoir exécutif n'est limitée que par l'obligation de ne pas dépasser le chitïre total des crédits alloués ; dans le système de la spécialité au contraire, le pouvoir exécutif ne doit pas dépasser pour chaque service le crédit qui a été fixé spécialement pour ce service. Il serait facile de montrer par l'histoire que la .spécialité des crédits est en raison directe de la liberté politique.

La spécialité ne doit pas être exagérée ; la plupart des actes du pouvoir exécutif se traduisant par des dépenses, il est évident qu'en déterminant à l'avance d'une manière

(t) 28 juillet 182:.

262 ClIAP. Xlll. — LES FINANCES

trop étroite, trop détaillée l'application de certains crédits à certaines dépenses, le pouvoir législatil' arriverait à supprimer à peu près complètement la liberté du pouvoir exécutif. Le problème, comme la plupart de ceux que soulève le régime parlementaire, ne peut se résoudre par une formule rigide et d'une précision mathématique. La question du degré de la spécialité est, avant tout, une question de tact, de mesure. Comment fut-elle résolue par la Restauration ?

Les premiers budgets allouent les recettes en bloc ; le gouvernement reste donc libre de l'aménagement intérieur du budget. Les Chambres ne tardèrent pas à comprendre que, sans spécialité, il n'y a pas de contrôle sérieux des finances publiques. La loi du 25 mars 1817 qui pose les principes d'un système de finances en harmonie avec le régime parlementaire, édicté la règle de la spécialité par le ministère. Art 151 : « La dépense de chaque ministère ne peut excéder le crédit en masse ouvert à chacun d'eux. Ils ne pourront, sous leur responsabilité, dépenser audelà de ce crédit >>. Quant à la répartition entre les divers chapitres de son département de la somme alïectéepar le budget à ce département, elle était faite par le ministre et soumise à l'approbation du roi. — Seulement si, en principe, les crédits éiaieni a lloiiés en bloc à un ministère, les crédits de chaque chapitre éi^ienl discutés parles Chambres ; et même dans la session de 1819, la Chambre statua par un vote particulier sur les allocations de chaque clîapitre. Cette répartition à l'intérieur du niinistèVe par le vote des Chambres constituait-elle seulement une mesure d'ordre et de prévision qui pouvait être modifiée en cours d'exercice avec l'approbat'on du roi, ou bien, au contraire, attribuaitelle à chaque chapitre une dotation précise qu'il était impossible de dépasser? La question fut examinée dans la Chambre des députés à propos de la loi de règlement du budget de 1818(1).

(I) 0 avril 1820. Arc/i. jiarl., t. WVll. p, ;il.

Les libéraux (Caumartin, Lacroix-Frainville, .AJaniiel, Laffitte) firent valoir l'argument traditionnel qu'il y avait une sorte de contrat entre le pouvoir exécutif et l'autorité budgétaire ; l'engagement du pouvoir exécutif d'effectuer de telles dépenses était la cause de l'allocation du crédit. Si donc la dépense grévue n'était pas effectuée, le contrat devenait nul pour inexécution de ses obligations par Tune des parties. Le crédit était donc nul, le gouvernement ne pouvait l'appliquer à une autre dépense ; s'il le faisait il se trouvait employer des impôts qui n'avaient pas été consentis; il se rendait coupable de concussion.

Les adversaires delà spécialité lacombattirentense plaçant sur le terrain de la nature du gouvernement qu'elle suppose. — Pioy,Villèle, Pasquier montrèrent qu'elle diminuait la prérogative royale, attirait le gouvernement dans les Chambres, transformait les ministres du roi, prévus par la Charte, en ministres de la Chambre ; en un mot qu'elle supposait le régime parlementaire (1).

(1) Pasquier, o avril 1810, Arclt. pari., t. XXIX, p. 6o.

« J'arrive enfin à la question que j'ai indiquée en commençant, c'est-à-dire à la part que la Chambre doit prendre dans la répartition des dépenses, à la manière dont elle doit les voter. J'ai dit que le gouvernement tout entier était dans cette question. Pour s'en convaincre il ne faut que se pénétrer de iiotre système de gouvernement représentatif. Dans ce système l'exécution des lois, l'aduiinistration de l'Etat appartient tout entière au roi, il l'exerce par ses ministres et sous leur responsabilité. Voyons maintenant de qui ces ministres deviendraient ministres si le système qui a été émis à cette tribune devait être établi, et si au lieu d'être ministres du roi, ils ne deviendraient pas ministres de la Chambre (mouvement). En effet quelle serait la marche qui serait suivie ? On ne discuterait plus ici les dépenses comme des renseifjnements qui doivent motiver le vote de l'impôt, mais comme un devoir qu'on imposerait. »

Pasquier montre les excès où pourraient arriver ce système comme par ext-mple, d'enlever au roi la nomination aux emplois. Il démontre enfin que la Chambre est aussi incompétente eu fait qu"en droit pour s'occuper de l'administration et celte dé-

2()4 CliAl'. XIll. — LES FINANCES

Aliii de permettre à la Chambre de donner une conclusion législative à ce débat qui était resté dans le domaine éle^'é de la théorie, Chauvelin déposa un amendement à la loi des comptes tendant à ce qu'il soit décidé qu'à l'avenir les ministres ne puissent plus, sous leur responsabilité, excéder les divisions de crédits iixés parla loi annuelle de linances. Etail-il admissible que le ininislre de l'Intérieur puisse faire bénéiicier le clergé des subventions qu'il avait demandés pour les théâtres? La spécialité par départements ministériels pouvait être rendue illusoire par le roi, qui pouvait à son gré diminuer le nombre des départements ministériels en faisant des ministères supprimés de simples divisions des ministères maintenus. D'ailleurs c'est ce qui venait d'èlre fait pour le ministère de la police. — L'amendement de Chauvelin statuant pour l'avenir, il fut décidé qu'on l'examinerait à la discussion delà loi de finances : à ce moment il fut rejeté après un nouvel échange d'idées sur la séparation des pouvoirs.

Cependant les libéraux, et avec eux les doctrinaires qui avaient évolué vers le régime parlementaire, ne cessaient de réclamer le respect par le gouvernement de la répartition des crédits par chapitres opérée paria Chambre. Dans un discours admirable de logique et de vigoureux bon sens Royer-Collard examinait la question sur le terrain où Pasquier et Yillèle l'avaient portée. Il l'examinait au point de vue des principes constitutionnels. Il n'est pas vrai que ])ar le vote spécialisé en chapitres, la Chambreadministre :

nionstration est accueillie par un mouvement général d'adhésion.

Cf. ViLLKLE, Arcli. pari., t. \X1X, p. 12.3. — Hov, Moniteur du 2 juillet 1820. p. y;<5 et 936. « La Chambre vote l'impôt, mais le roi est le chef suprême de l'Etat. A lui seul appartient la puissance executive. La conséquence nécessaire de cette vérité fondamentale, c'est que le roi a seul le droit de faire au.K dépenses l'application de l'impôt. Car l'administration est la partie principale de la puissance executive et celui-là seul administre qui distribue les dépenses. »

elle influe sur l'adminislration, elle n'administre pas. Elle peut, sans doute, imposer au gouvernement une direction obligatoire: c'est son droit. La Charte a dû prévoir l'exercice de ce droit puisqu'elle en réprime les abus; le roi, en effet, peut renvoyer la Chambre devers le corps électoral, arbitre souverain des différends qui peuvent s'élever entre les pouvoirs (1).

En général, les ministres obéissaient aux indications des Chambres répartissant les crédits entre les divers chapitres ; mais ils les violaient aussi parfois, comme pour interrompre la prescription et indiquer que leur observation du vote par chapitres était l'effet de leur pure volonté et non d'une obligation constitutionnelle (2).

L'ordonnance du 1^'' septembre 1827 vient donner une première satisfaction aux tendances libérales, en établissant la spécialité par section, « voulant, dit le préambule, déterminer avec précision les crédits spéciaux dans lesquels nos ministres devront désormais renfermer leurs ordonnances et, à cet effet, établir dans le budget des sections spéciales qui limiteront les dépenses de chaque service. » Les sections correspondaient « aux branches principales des services », elles étaient déterminées parle gouvernement et pouvaient être modifiées annuellement. Une section « solde et entretien de l'armée » représentait un crédit de 1(31) millions. Pour donner une idée du progrès réalisé dans lesens du régime parlementaire par l'ordonnance de 182711 nous suffira de dire qu'au début delà Restauration la Chambre votait sur sept ministères, qu'en 1827 elle vote sur 52 sections, en 1830 sur 11(3 et aujourd'hui sur un peu plus de 1 OflO chapitres.

(1) 18 avril 1820, Moniteur du 20, p. 823.

(2) Kn 1820, le ministre paie les secrétaires géiu'raux de préfecture quoique la Chambre ait refusé d'allouer leurs traitements. Eu 1822, les préfets reçoivent leur traitement de l'année précédente malgré une réduction votée par les Chambres sur ce crédit.

206 ClIAP. Xin. — LES FINANCES

Universalité. — Afin que le contrôle de? Chambres puisse s'exercer ellicacemenl, il est de principe sous le régime parlementaire que toutes les recettes et les dépenses doivent être soumises au vote du législateur : c'est ce qu'on appelle le principe de l'universalité du budget.

Ce principe n'était pas reconnu au début de la Restauration ; les frais de perception des impôts ne figuraient pas dans le budget. La ferme des jeux abandonnée à la ville de Paris produisait annuellement 5.800.000 fr. qui étaient directement versés au ministère de l'Intérieur (1) ; trois millions perçus à titre d'amendes et de confiscation par les deux régies des contributions indirectes et des douanes étaient distribués en gratifications par le ministre des Finances aux agents qui avaient dressé les procès-verbaux. Ces exceptions disparurent dans les budgets de 1818, 1820, 1821, malgré les protestations du comte Garnier qui déclare que les frais de régie ne pouvaient entrer dans les lois de finances sans déplacer la responsabilité ministérielle et faire passer dans la main des Chambres une portion importante de la puissance executive {rapport sur le budget de 1821). Par l'introduction dans le budget des frais de régie, le contrôle du Parlement s'étend sur 150 millions de recettes et de dépenses qui lui échappaient.

L'ordonnance du \A septembre 1822 fait une nouvelle * application du principe de l'universalité : dans son article 3 elle détend aux ministres d'accroître par aucune ressource particulière le montant des crédits affectés aux dépenses de leurs services respectifs. Cette ordonnance interdisait aux administrateurs de disposer des recettes accidentelles ou normales qui naissent de l'exécution de leurs services. Elles doivent les verser intégralement au Trésor. En les employant directement à leurs besoins, elles accroîtraient leur dotation contrairement h la prérogative du parlement.

[i] Cf. Monarchie ^clon la Charte, ohap, xxii.

L'application de ce principe de l'iiniverfalité soulève un problème intéressant les rapports des pouvoirs publics. Les droits de douane sont des impôts : donc ils doivent être consentis par la Chambre. Mais le roi peut faire seul des traités ; par les traités de commerce, il peut s'engager à établir des droits de douane. Donc il peut seul établir des droits de douane. C'était cette dernière thèse ciue faisait valoir M. de Saint-Cricq, ministre du commerce, à propos du traité de commerce franco-anglais de février 18:^5. Subsidiairement, il faisait remarquer que les droits de douane dont il s'agissait n'étaient pas à proprement parler des impôts mais bien des tarifs protecteurs; et qu'il appartenait au roi de veiller par des traités, qu'il doit librement débattre, à la protection des intérêts nationaux. Après un discours de Royer-Collard, qui montre quelle absurdité il y avait à affirmer que pour certains impôts la Charte avait remplacé le consentement des Chambres par celui des puissances étrangères, Yillèle, président du conseil, reconnut le droit de la Chambre qui ne fut dès lors constesté que sous le second empire (1).

Crédits additionnels. — Dans le régime parlementaire, toutes les recettes et toutes les dépenses sont soumises à la règle de l'autorisation préalable. Mais il peut arriver que les dépenses autorisées aient dépassé le chiffre prévu, ou qu'il survienne un besoin extraordinaire auquel il est urgent de parer et pour lequel aucun crédit n'a été fixé au budget.

Pendant les premières années de la Restauration, les dé-

(1) M. de Saiut-Cricq confondait en somme l'emjagcinenl iiiternational que le roi était compétent pour contracter et qui ne produit d'effet qu'entre les Etats, et l'ordre domié à l'intérieur par l'autorité compétente, nécessaire pour obliger les particuliers : Tautorité compétente à l'intérieur pour obliger les particuliers à payer à un titre quelconque, c'est le pouvoir législatif.

passements de crédits atteignaient deschillres considérables, particulièrement au département de la guerre. Ses divers ministres engageaient la dépense non autorisée et l'examen de leur conduite n'avait lieu qu'au moment du règlement délinilifdu Ijudget.

La loi du 25 mars 1817 (art 051) pose le principe de l'autorisation préalable des Chambres pour les crédits additionnels : si les Chambres sont réunies, le ministère ne peut engager de dépenses en dehors du budget qu'avec leur consentement. — En cas d'absence des Chambres, s'il se produit des besoins extraordinaires et urgents, une simple ordonnance royale pourra ouvrir le crédit, mais à la condition que cette ordonnance soit soumise aux Chambres, pour être transformée en loi à leur plus prochaine session.

L'ordonnance du 1^^ septembre 1827, qui marque un progrès au point de vue de la spécialité^ consacre au contraire un recul au point de vue des crédits additionnels ouverts pendant l'absence des Chambres : elle interprète l'article 152 de la loi de 1817 en ce sens que le gouvernement n'était tenu de soumettre aux Chambres, dès leur plus prochaine session, que les crédits ouverts pour dépenses extraordinaires et non prévues au budget (crédits extraordinaires) ; pour les crédits relatifs à des services ordinaires prévus par le budget (crédits supplémentaires), il suffisait de les justifier dans le compte définitif de chaque service, et de les faire confirmer par la loi de règlement du budget (art. 4). Cette ordonnance aboutisssait, vu l'éloignement entre la loi des comptes et l'exercice, à affaiblir le contrôle des Chambres sur les dépassements de crédits. Il faut ajouter d'ailleurs que l'article 152 de la loi du 24 mars 1817 était le plus souvent violé et que la Chambre n'était appelée à aj)prouver les dépassements de crédit que dans le règlement ilu budget (1).

(l) y. p. oMMiiple C. I)., '2;< juin iSI'.t, Moitileiir du 4 Juillet,

CHAr. XIII. — LES FINANCES 269

Il est intéressant de suivie les débats qui se déroulèrent au sein des Chambres au sujet des crédits additionnels. Les dépassements de crédits donnaient lieu à des discussions très touliues, très amples, très passionnées et se terminaient régulièrement par le vote des crédits demandés pour les couvrir. Les dépenses étaient engagées, il était diflicile de refuser les crédits sans léser les droits d'individus qui étaient régulièrement devenus créanciers de l'Etat. Mais la discussion se prolongeait parce qu'elle roulait sur une question de responsabilité ministérielle. Elle permettait d'examiner les actes du ministère, d'émettre un blâme sur sa politique. De quelle nature de responsabilité ministérielle s'agissait-il ?

De responsabilité civile, sans doute? mais on fut bien obligé de reconnaître qu'elle était pratiquement impossible dans l'état actuelde la législation (1). On se bornait donc à émettrede simples blâmes qui ne remplissaient pas le Trésor, mais ils intéressaient la responsabilité mora/g des ministres, responsabilité qui aurait pu, quand il s'agissait des ministres en exercice, se transformer en responsabilité politique, c'3st-à-dire les obliger à se retirer.

Organisation du ministère des finances. — Les progrés du régime parlementaire eurent leur répercussion sur l'organisation du ministère des finances. Le régime parlementaire veut que toute la responsabilité des services publics aboutissent au ministère defaçon à ce qu'un ministre, mis en cause à propos d'un acte de l'administration, ne

p. 890 et s. C. D., 27 avril {%-21 , Moniteur à\x 28 avril, p. 088. On considère comme une amélioration parlementaire le fait par Martignac de demander une ouverture de crédits éventuels pour le cas où la guerre russo-turque et l'insolence du dey d'Alger amèneraient des complications. Moniteur, 2 juin 1820, suppl. pp. 881, 882; il et 12 juillet 1829. (1) Moniteur, 6 mai 1829, p. 691 et 7 mai 1829, p. 093 à 696.

^70 CIIAI'. XllI. — LES FINANCES

puiss(? jamais déclarer que cet acte s'est produit sans son assentiment. Pour que cette responsaljilité pèse légitimement sur un ministre, il faut qu'il soit maître dans son dépailemcnt. CiCtte centralisation du ministère des finances s'opéra sous la Restauration grâce au mesure suivantes : 1^' réunion sur la même tête des ministères des Finances et du Trésor ; '2° soumission plus étroite aux ministre des grandes régies tinancières (enregistrement et domaines, contributions indirectes, douanes, forêts, postes) manifestée matériellement parla réunion dans le même immeuble que le ministère, avec la même caisse, un personnel unique, le même contentieux, la même trésorerie, uneseulecomptabilité et la suppression du droit de nommer le personnel pour les cliefs des régies transformés en simples directeurs généraux, o" Des organes de centralisation, agents personnels du ministre, les inspecteurs des finances, voient leurs attributions renforcées.

Sans être, comme le contrôleur général des monarchies absolues, le supérieur des autres ministres, le ministre des finances a le droit de veiller à ce que leurs dépenses soient couvertes par un crédit: les ministres sont responsables de leurs ordonnancements ; le ministre des Finances de ses paiements (art. 151 et 152 de la loi de finance du 25 mars 1817, 14 septembre 1822). Cette dernière ordonnance pose encore un principe essentiel au bon ordre des finances : celui de la clôture des exercices.

Lois de comptes. — La règle de l'autorisation préalable par le parlement de toutes les recettes et de toutes les dépenses devait avoir pour suite naturelle le droit pour le parlement de constater par lui-même si ses prescriptions avaient été observées, de réaliser enfin celle ambition des Assemblées révolutionnaires : l'apurement des comples par la nation.

Le droit ])Our les Chambres d'arrêter les comptes no fut