CHAPITRE PREMIER

Etude de l’esprit et du texte de la constitution autrichienne.

Il nous paraît oiseux de démontrer aujourd’hui encore l'utilité du parlementarisme. Il n’est pas le produit d'une conception à priori, mais le résultat d’une longue évolution historique. Il est un fait qu’on doit accepter. [l peut se transformer et évoluer comme toutes les institutions, mais ni la violence, ni une politique machiavélique, ne pourraient profiter de cette transformation pour le rendre plus impuissant. Mais on agirait sagement, au contraire, en le dirigeant vers une cristallisation de ses principes pour éviter une lutte des deux principes greffés l’un sur l’autre, qui se heurtent et veulent s’écarter mutuellement.

En Autriche, le régime établi offre beaucoup de traits caractéristiques du régime représentatif et de son type parlementaire. Mais des traits essentiels lui manquent, ceux-là justement qui font la force d’un parlement. Le Reichsrat autrichien peut se faire enten-

dre, mais il n’a pas de moyens pour exprimer une volonté, ou il n’a que des moyens extrêmes, violents, explosifs. Et alors il se trouve dans cette situation: ou il doit se contenter d’une existence de pure apparence, ou il est engagé dans une guerre toujours renouvelée. De sorte que l'historien du parlement autrichien Kolmer (1), peut commencer son œuvre par ces mots: «Depuis qu’en Autriche, constitution et parlement existent, ils sont toujours en lutte ». L’impuissance du parlement et des procédés usuels du parlementarisme a des conséquences qui n’influencent pas seulement les députés et les délibérations du Reichsrat, mais qui touchent aussi profondément les masses des électeurs. Les électeurs qui ne voient que les agissements stériles de leurs élus, commencent à se méfier d’eux, leur mécontentement devient d'autant plus aigu que les partis auxquels ils ont adhéré leur paraissent plus capables, par leur force numérique, de réaliser leurs programmes. D'où un amoncellement continuel des partis qui engendrent des fractions toujours plus radicales et prêtes à toutes les tactiques. Enfin, des partis qui, 1l n’y a pas encore longtemps, formaient de fortes minorités, se désagrègent en un nombre de petites fractions composées de quelques membres sans espoir d’un avenir autre que celui d’une opposition violente

(1) Kolmer, Parlament und Verfassung in Oesterreich.

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et acharnée et sans le sentiment de responsabilité que l'espoir de devenir gouvernemental et d’être du côté de la majorité, impose. Que les anciens députés, aigris par la stérilité de leur activité, se croient forcés de suivre la poussée radicale des masses et deleurs nouveaux collègues, ce n’est que trop humain. Il ne faut pas perdre de vue, sans doute, que les divisions politiques et économiques qui divisent tous les parlements sont dominées, dans le Reichsrat autrichien, par la question très épineuse des nationalités; il faut tenir compte du règlement de la Chambre fait « pour des anges ou par des idiots » (4). Mais, malgré toutes ces raisons, il ne nous paraît pas trop osé de dire que les germes de l’obstruction sont dans la constitution elle-même.

. Une analyse du texte de la constitution autrichienne qui a été établie par la loi du 21 décembre 1867 (modifiant la patente du 26 février 1861) montrera par quels articles et de quelle façon le régime parlementaire nous paraît amoindri et cela d'abord au bénéfice du pouvoir personnel trop excessif de l'empereur. a composition (2) de la chambre des seigneurs,

(4) F. de Pressensé, Revue politique et parlementaire, t. XIV, 1897, décembre.

(2) Art. 2. — Sont membres de la chambre des seigneurs par droit de naissance, les princes majeurs de la famille impériale.

Art. 3. — Sont membres héréditaires de la chambre des seigneurs les chefs majeurs des familles de la noblesse indigènes qui possèdent d'importantes propriétés foncières dans les royaumes

facteur égal à la chambre des députés dans la tâche législatrice, est uniquement réservée à l'Empereur (art. 2, 8, 5). Grâce à l’article 5, la couronne peut faire brusquement de la minorité de la chambre haute une majorité, en appelant de nouveaux membres dont les opinions lui sont connues, à légiférer dans cette assemblée (1). Mais l’article 2 introduit l'influence du souverain encore plus directement dans les assemblées législatives, en conférant aux princes majeurs de la famille impériale le droit d’être membres de la chambre des seigneurs. Il est facile de reconnaître que le vote d’un prince impérial a plus que la valeur d’une seule voix. Le votant sera toujours censé agir au nom de l’empereur. Et surtout, en présence d’une majorité incertaine ou d’un désaccord entre la chambre des

et pays représentés au Reichsrat, et auxquels l'empereur confère héréditairement cette dignité ;

Art. #. — Sont membres de la chambre des seigneurs, en vertu de leur haute dignité ecclésiastique, tous les archevèques et ceux des évêques qui ont rang de princes appartenant aux royaumes et pays représentés au Reichsrat ;

Art. 5. — Il demeure réservé à l'empereur d'appeler à la chambre des seigneurs, à titre viager, des hommes éminents des royaumes et pays représentés au Reichsrat, qui auront rendu des services signalés à l'Etat, à l'Église, aux sciences et aux arts. (Dareste, Les constilulions modernes).

(4) Ceci n’est plus entièrement possible depuis la nouvelle loi électorale du 1°" janvier 1907, qui fixe que la chambre des seigneurs ne doit jamais avoir moins de 150 membres et ne peut jamais avoir plus de 170 membres,

députés et celle des seigneurs, où celle-ci se prononce en faveur du gouvernement, et celle-là contre lui, le vote des princes impériaux pourra amener brusquement un changement complet de la situation (1). Un autre élément capable d’afffermir soit le pouvoir des souverains, soit celui de la législative, est le droit de convoquer les Chambres. Si ce droit est enlevé au souverain, si les Chambres se réunissent automatiquement, à des dates fixes et prévues par la loi, leur autorité peut se faire valoir dans des circonstances graves ou gênantes. Si, au contraire, c’est à l’empereur seul de décider l'opportunité de leur convocation, nul doute que le gouvernement en profitera pour éviter des débats dangereux. En Autriche, le Reïichsrat n’a pas cette autorité, le moment de sa réunion n’étant que très vaguement fixé (art. 10). Il n’a pas non plus celle qui naît des sessions longues. Le gouvernement a, par suite de Particle 49 de la constitution, la possibilité d'interrompre ou d’anéantir complètement des débats ou des délibérations. Si l’ajournement du Reïichsrat est toujours possible, le gouvernement est maître de la date de sa réunion. Et il n’y a point au moins de circonstances urgentes

(1) Kolmer cite l'exemple du débat sur l'adresse discutée en 1879, dans la chambredes seigneurs, où, pour vaincre l’opposition de la gauche, le gouvernement du comte Taaffe fit, pour ainsi dire, déléguer des archiducs au vote, sans pour cela éviter un échec.

qui exigent, indirectement, sa présence. L'article 14 (1) qui a acquis une fâcheuse célébrité investit l'exécutif d’un pouvoir législatif extraordinaire pour faire face, sans le Reichsrat, à des urgences pareilles. Cet article est devenu, à force d’interprétations, une menace éternelle pour le régime parlementaire en Autriche, sa négation même. De 4897 à 1904 ont paru soixante-seize décrets d'urgence (Notverordnungen) (2) dont deux ont eu pour résultats une charge permanente pour le trésor pu-

(1) Dareste : Si des circonstances urgentes rendent nécessaire, dans l'intervalle des sessions, quelque mesure exigeant, suivant la constitution, le concours du Reichsrat, il pourra y être pourvu sous la responsabilité collective du ministère, par ordonnance de l’empereur à la condition qu'il ne soit apporté ainsi aucune modification aux lois constitutionnelles et qu'il n’en résulte ni une charge permanente pour le trésor public ni une aliénation du domaine de l'État. Les ordonnances intervenues dans ces circonstances auront provisoirement force de loi, lorsqu'elles auront été signées collectivement par les ministres et publiées avec références expresses à la présente disposition de la loi constitutionnelle. Elles cessent d’avoir force de loi si le gouvernement a négligé de les présenter à l’approbation du Reichsrat dans la session qui suivra immédiatement leur promulgation, et au préalable à celle de la Chambre des députés dans les quatre semaines de ia convocation, ou si l’une des deux Chambres leur refuse son approbation. Le ministère est collectivement responsable du retrait de ces ordonnances dès qu'elles ont perdu la force de loi qui y était provisoirement attachée.

(2) D' Karl von Grabmayr. Verfassungsfragen, Neue freie Presse, 22 sept. 1907.

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blic (4) et dont neuf seulement ont été approuvées par le Reichsrat. Le compromis austro-hongrois fut prolongé, grâce à l’article 44, à partir de 1897, et l’efficacité de cet article fut même étendu pour suppléer par un décret d'urgence à l'approbation du Parlement (2).

L'histoire des décrets d'urgence, dit M. Spiegel dans son livre sur ces décrets (3), commence en Autriche avec l’histoire de la vie constitutionnelle. L'article 37 de la première consütution de 1849, l’article 43 de celle du 21 février 1861 (4), sont, sous d’autres for-

(1) I s’agit d’un Transport, c'est-à-dire de l’application du principe que les droits de douane sur certains articles de consommation doivent revenir au pays où cette marchandise est consommée. Appliqué aux eaux-de-vie, dans la loi du 18 juin 1894, ce principe a été étendu par la Notverordnung du 17 juillet 1899 (ministère Thun) au sucre, et par celle du 29 décembre 1895 (ministère Wittek) à la bière et au pétrole (Zhid.).

(2) Convention entre l’Autriche-Hongrie et l'Italie relative à l'assistance gratuite des malades indigents appartenant à un de ces deux pays. L'article 5 de cette convention est conçu dans les termes suivants : « Le moment de la mise en vigueur dela présente convention sera fixé aussitôt que les formalités prescrites par les lois constitutionnelles des parties contractantes seront remplies. » Une approbation de cette convention par le Reichsrat n’a jamais eu lieu. Une ordonnance de l’empereur du 22 mai 1899, supplée cette approbation en vertu de l’article 44 (Jbid.).

(3) Dr. Ludwig Spiegel, Die Kaiserlichen Verordnungen mit Gesetzeskraft,

(4) Article 143. — Quand au moment où le Reichsrat n’est pas réuni, des mesures urgentes doivent être prises au sujet des

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mules, les prédécesseurs de l’article 14 de la constitution actuelle.

La première condition pour qu’un décret d'urgence soit émis est l’état de vacances du Parlement. Mais le gouvernement peut amener cet état sans que sä responsabilité soit engagée, car la loi sur la responsabilité ministérielle ne peut être appliquée qu’en cas de violation de la constitution et ni la dissolution de la Chambre, ni son ajournement ne constitue une violation. Le parlement n’a donc que le droit de discuter la question d'urgence (Notfrage) et, si elle ne lui paraît pas établie, d'annuler le décret impérial.

La causa remota des décrets d'urgence, est le fait de la non-réunion des chambres, les circonstances urgentes en sont la causa proxima. M. Spiegel prétend, d’après le professeur Ulbrich (1) que la constitution autrichienne fait bien de ne pas tâcher de spécifier ni de définir ces circonstances urgentes, en reconnaissant aussi impossibilité d’une telle définition. C’est au ministère qu'il appartient de décider s’il y a lieu de publier un décret d'urgence, son pouvoir à ce point de vue est absolu. Quant à la procédure devant le Parlement, M. Spiegel y distingue deux parties : celle où le Reichsrat examine si le décret d'urgence est constitu-

affaires de sa compétence, le ministre est deqgoçoS isoumettre au prochain Reichsrat les raisons et les succès de son décret. (1) Ulbrich, Sfaatsrecht, p. 357.