CONCLUSION

Il est incontestable que le régime de droit commun ne peut fonctionner sans inconvénient qu’en temps de paix; en cas de guerre étrangère ou de troubles intérieurs, le salut de l'État exige, au risque de diminuer momentanément les garanties des citoyens, que l'on établisse sur le pays tout entier, ou sur une région déterminée, un régime militaire, essentiellement transitoire, dénommé éfat de siège (1).

Son utilité est d’ailleurs attestée par l’histoire et la législation comparée, car il serait bien extraordinaire que tant de pays eussent adopté cette institution, s'ils avaient pu s’en passer sans préjudice notable.

Il existe cependant une nation où les textes relatifs aux droits des citoyens forment un rempart infranchissable : c’est la Belgique, où l’article 67 de la Constitution du 7 février 1831 interdit formellement au roi de suspendre l'empire des lois (2). Du reste, alors même qu'elle émanerait du pouvoir législatif, toute atteinte aux libertés publiques violerait la Constitution, puisque celle-ci, aux termes mêmes de son article 130 « ne peut être suspendue en tout ou

(1) En ce sens, notamment : Hauriou, Principes de droit public, page 385, note 2.

(2) Voir : DARESTE, les Constilulions modernes (2° édition), tome I, page 77.

en partie » : d'où cette conséquence, qu'une loi sur l'état de siège politique serait absolument anticonstitutionnelle, même si elle réservait au législateur le droit de le proclamer (1).

Mais un tel système constitue une exception : la plupart des États possèdent, au contraire, des institutions, ou, du moins, des pratiques, permettant la suspension temporaire du régime du droit commun. Le nom varie, il est vrai, d’un pays à l’autre : ici, l’on parle d'état de siège ou d'état exceptionnel, là, de suspension de l’habeas corpus ou des garanties constitutionnelles ; mais la chose est, au fond, presque partout la même, ce qui s'explique d'ailleurs par l'identité du but poursuivi.

Inconnu du droit anglais qui ne possède pas de législation réglementant à l'avance les périodes de crise, l’état de siège politique est remplacé en Angleterre par la suspension de l’Acte d’'Habeas corpus, qui permet au Parlement, lorsque des troubles éclatent, de supprimertemporairement lesgaranties ordinaires de la liberté individuelle, à l'égard des individus inculpés de crimes portant atteinte à la sûreté de l'État (2).

La législation russe, qui ignore également l’état de

(1) En ce sens : ErRERA, Trailé de droit public belge, pages 18 et 19.

(2) Voir :

BLAGKSTONE, Commentaires sur les lois anglaises (traduits par M. Chompré), tome I, page 236;

Dicey, Introduction à l'étude du droit constitutionnel (traduction française par MM. André Batut et Gaston Jèze), pages 204 et 249;

BLEYS, les Garanties de la liberté individuelle en Angleterre (thèse, Toulouse, 1909), pages 170 et s.

siège, permet cependant de déclarer en élat exceplionnel certaines parties du territoire, lorsque les circonstances l'exigent. Le Règlement du 14 août 1881 sur les mesures propres à maintenir l’ordre et la tranquillité publique prévoit même deux degrés dans ce régime d'exception : l'état de protection renforcée, qui peut être proclamé par le ministre de l'Intérieur et par les gouverneurs généraux des provinces et l'état de protection extraordinaire qui ne peut être établi que par le Conseil des ministres avec approbation de l'empereur (1).

De même, la Constitution espagnole du 30 juin 1876 ne parle pas de l'état de siège politique, mais, aux termes de son article 17, les garanties constitutionnelles peuvent être temporairement suspendues dans toute l'étendue de la monarchie ou dans une partie du territoire, quand la sûreté de l'État est menacée. Bien qu'une loi soit en principe nécessaire, néanmoins, si les Cortès ne sont pas réunies, la suspension des garanties peut, en cas d'urgence, être déclarée par le Gouvernement, à charge de soumettre cette mesure le plus tôt possible à l'approbation des Chambres (2).

En Italie, la proclamation de l’état de siège n'est prévue ni par le statut fondamental du royaume de Sardaigne du 4 mars 1848 qui forme encore aujourd'hui la Constitution italienne, ni par une loispéciale.

(1) Annuaire de législation étrangère, 1882, pages 670 ets. (2) LAGAILLARDE, la Constilulion espagnole et le régime parlementaire en Espagne (thèse, Toulouse, 1906), pages 69 et 70.

Cependant, malgré cette absence de réglementation, ce régime a été appliqué dans toutes les circonstances où le maintien de l’ordre exigeait des mesures énergiques : notamment, en 1849 pour réprimer la révolte de Gênes, en Sicile à l’occasion des troubles de 1862 et de 1894, enfin à Reggio et à Messine lors des tremblements de terre qui dévastèrent ces provinces en 1908 (1).

Bien qu'il s'agisse d’une pratique qu'aucune loi positive n’a réglementée, M. Contuzzi a prétendu dégager des diverses applications de l’état de siège les trois principes suivants qui semblent désormais faire partie du droit public italien : 1° l’état de siège est déclaré par décret royal, que le Parlement soit ou non en session ; 2° la convocation des Chambres n'implique pas ipso facto la levée de l’état de siège ; 3° le Parlement peut examiner la mesure prise par le Gouvernement et se prononcer à son égard par un vote de confiance ou de blâme, mais le pouvoir législatif n’a pas le droit d’ordonner la levée de l’état de siège : la seule sanction de ses prérogatives consiste dans la mise en minorité du cabinet (2).

Contrairement à ce qui existe en Italie, la plupart des législations européennes prévoient formellement l'organisation de l’état de siège politique.

En Allemagne, l'établissement de ce régime est

(1) Voir : Enrico ANTONINI, Il senatus consultum ullimum. Note differenziali e punti di contatto col moderno stato d'assiedo (Turin, 1914), 2e partie, page 112.

(2) Conruzzi, l'Etat de siège d’après le droit public italien dans la Revue du droit public, 1894, page 466.

réglementé par l'article 68 de la Constitution de l'Empire du 16 avril 1871. Aux termes de ce texte, « l'Empereur peut, si la sûreté publique est menacée dans les limites du territoire de la Confédération, déclarer une partie de ce territoire en état de siège » (1).

Les conditions et les formes de cette déclaration sont réglées par la loi prussienne du 4 juin 1851. D'après cette disposition, l’état de siège peut être proclamé en cas de guerre, dans les provinces menacées ou déjà partiellement occupées par l'ennemi, et en cas d’insurrection qui mettrait gravement en danger la sécurité publique. Relativement à l’appréciation des circonstances où la sûreté de l'Etat est menacée, l'Empereur possède un pouvoir souverain : le Gouvernement d'État n’a ni un droit d’assentiment ni un droit d'opposition et le Bundesrath ou le Reichstag n’ont pas non plus à se prononcer.

Quant à la forme de la proclamation de l'état de siège, elle doit, dans tous les cas, être effectuée par une insertion dans le Bulletin des lois d'Empire (Reichsgesetzblatt) et porté à la connaissance du purblic au moyen dela lecture de l’ordonnance impériale à son de caisse ou de trompe, et, en outre, par une communication faite aux autorités communales, un affichage sur les places publiques et des insertions dans les journaux (2).

Au point de vue de la déclaration de l’état de siège,

(1) DaRESsTE, les Constilulions modernes (2: édition), tome I, p. 175. (2) LaBanp, le Droit public de l'empire allemand,t. V,p.72ets,

l'Alsace-Lorraine fut pendant longtemps soumise à un régime spécial. Aux termes de l’article 2 des lois des 30 décembre 1871 et 4 juillet 1879, le Président supérieur, et plus tard le Statthalter, pouvait, en proclamant l’état de siège quand bon lui semblait, exercer tous les pouvoirs conférés aux autorités mililaires par la loi française du 9 août 1849. Mais cette disposition, connue sous le nom mémorable de « paragraphe de la Dictature », fut supprimée par la loi du 18 juin 1902 (1).

La Constitution autrichienne autorise aussi le pouvoir exécutif à suspendre pour un temps indéterminé, dans certains cas graves, toute une série de lois fondamentales de l’État (Slaatsgrundgesetze) concernant les droits publics des citoyens, particulièrement le droit de réunion, la liberté de la presse, l'inviolabilité du domicile. Toutefois le Gouvernement est obligé de rendre compte au Reichsrath, soit immédiatement, soit aussitôt après sa convocation, des motifs de cette mesure exceptionnelle et de lui en demander le maintien : en d’autres termes, il faut que le pouvoir législatif intervienne pour suspendre le droit commun (2).

Cette intervention est également prescrite par la plupart des Constitutions récemment promul-

(1) Voir :

GERBER, la Condition de l’Alsace-Lorraine dans l'empire allemand (thèse, Dijon, 1906), page 174;

Heirz, le Droit constilutionnel de l'Alsace-Lorraine (thèse, Nancy, 1911), page 186.

(2) KoBarscn, Chronique politique (Autriche-Hongrie) dans la Revue du droit public, 1894, tome I, page 139.

guées (1). En Grèce notamment, la loi constitutionnelle du 1% juin 1911 n’accorde au roi le droit de déclarer l'état de siège politique qu'avec l’assentiment de la Chambre ; cependant, s’il y a urgence, celte mesure peut, en l'absence du Parlement, être ordonnée par décret royal, contresigné par le Conseil des ministres, mais, aux termes de l’article 91, ce même décret, doit, à peine de nullité, convoquer les représentants de la nation dans un délai de cinq jours, pour qu'ils maintiennent ou qu'ils lèvent l’état de siège (2).

Cette disposition a visiblement inspiré la nouvelle Constitution bulgare, promulguée le 11 juillet 1911, au lendemain de la proclamation de l'indépendance : aux termes de l'article 73, l’état de siège peut, en cas de danger imminent résultant d’une invasion étrangère ou d'une attaque à main armée, êlre déclaré, soit par une loi, si l'Assemblée nationale est en session, soit par un décret rendu sous la responsabilité collective des ministres, en l’absence du Parlement; mais, dans ce dernier cas, l’Assemblée nalio-

() Ce principe n’a cependant pas été admis par la Constitution provisoire de la République chinoise, promulguée le 15 mars 1912, dont l’article 36 se borne à décider, d’une façon très générale, que «le Président peut, suivant la loi, ordonner l’état de siège ». — Voir : Annuaire de législation étrangère, 1912, page 601.

L'intervention du pouvoir législatif est également inconnue dans la Constitution japonaise du 11 février 1889 : aux termes de l’article 14, c’est à l’empereur seul qu’appartient le droit d'établir l’état de siège pour une partie ou pour la totalité du territoire, en cas de guerre étrangère ou intérieure. — Voir : TANAKA YUDOUROU, la Conslitution de l'empire du Japon (thèse, Paris, 1899), page 46.

(2) Annuaire de législation étrangère, 1911, page 772.

nale est convoquée dans les cinqjours pour approuver le décret déclaratif de l’état de siège (1).

Quant à la Constitution de la République portugaise, votée à la suite du renversement de la monarchie et mise en vigueur le 21 mars 1911, l’article 26 attribue, en principe,compétenceexclusiveau Congrès pour déclarer l’état de siège, avec suspension totale ou partielle des garanties constitutionnelles, sur un ou plusieurs points du territoire national, en cas de perturbations intérieures ou d'agression imminente par des forces étrangères. Toutefois, si le Congrès n'est pas réuni, le pouvoir exécutif, représenté par le Président de la République et par les ministres, peut exercer cette prérogative ; mais, dans ce cas, la réunion du Parlement a lieu de plein droit dans un délai de trente jours et le pouvoir exécutif doit l'informer, avec motifs à l'appui, de toutes les mesures d'exception qu’il aura cru devoir prendre (2).

Cet aperçu sur la législation comparée, en même temps qu'il fait mieux comprendre, dans ses qualités comme dansses défauts, les solutions consacrées par la loi du 3 avril 1878, permet de dégager les principes d'une bonne législation sur l’état de siège politique.

Tout d'abord, l'établissement de ce régime ne doit être autorisé que dans des cas tout à fait exceptionnels. Ici, la formule employée par la loi française « guerre étrangère ou insurrection à main armée »

(1) Annuaire de législation étrangère, 1911, page 746. (2) Ibid., page 355.

nous paraît être la meilleure, car, tout en donnant au pouvoir exécutif une latitude suffisante pour le maintien de l'ordre public, elle prévient les déclarations arbitraires ou abusives de l’état de siège.

Pour apprécier, à ce dernier point de vue surtout, les avantages de la loi française, il suffit d'en comparer les termes avec les expressions vagues de certaines législations étrangères, par exemple avec l’article 113 de la Constitution ottomane du 23 décembre 1876, qui laisse une si grande place à l'arbitraire en accordant au Gouvernement le droit de proclamer l'état de siège, en cas de constatation de faits ou d'indices de nature à faire prévoir des troubles (1).

En ce qui concerne l'autorité compétente pour déclarer l'état de siège politique, c’est au pouvoir législatif, dépositaire de la souveraineté nationale, que doit appartenir, en définitive, le droit de suspendre temporairement les libertés essentielles des citoyens. Ce principe, consacré par la loi française, est d’ailleurs adopté par de nombreuses législations. Si quelques États, entre autres l'Allemagne et le Japon, ne l’ont pas admis, c’est parce que leur gouvernement, quoique représentatif, n’est pas parlementaire, la véritable souveraineté résidant en la personne du chef de l'État.

Toutefois, le pouvoir législatif ne fonctionnant, dans la plupart des pays, que d’une façon intermittente, il convient de reconnaître à l'exécutif le droit

(1) Voir : Doucer, la Constilution ottomane dans la Revue du droit public, 1908, page 549.

de déclarer l’état de siège en l'absence du Parlement, lorsque les circonstances l’exigent. Mais, conformément au principe, cette déclaration ne doit avoir qu'une valeur provisoire,subordonnée à l'approbation ultérieure des Chambres.

A ce point de vue, les lois française et portugaise, qui prescrivent la réunion de plein droit du Parlement, nous paraissent préférables à certaines législations étrangères, notamment aux récentes Constitutions grecque et bulgare, qui ne mettent, en pareil cas, à la charge du pouvoir exécutif qu'une obligation de convoquer les Chambres dans un certain délai.

Quant à la distinction établie en France entre le cas d’ajournement et celui de dissolution, il semble que le législateur soit allé un peu loin en interdisant, d'une façon absolue, lorsque la Chambre des députés est dissoute, la proclamation de l'état de siège politique, même en cas d'insurrection à main armée.

Ce système paraît d'autant plus rigoureux que les époques dedissolution sont généralement des périodes de crise, parfois même de trouble, pendant lesquelles il serait nécessaire que le pouvoir exécutif eût le droit de prendre des mesures énergiques pour empêcher le désordre. Ainsi qu’on l’a fait observer, non sans quelque raison, «craindrions-nous moins d’être à la discrétion d'un Président de la République qui a été élu par tout un Congrès, qui, par toute sa vie, aura mérité la confiance de ses concitoyens, qu'à la dis-

crétion de la tourbe avinée des quelques faubourgs des villes » (1) ?

Enfin, une bonne loi sur l’état de siège politique doit exiger que ce régime exceptionnel soit limité aux seuls territoires où il est réellement indispensable et qu’il ne puisse pas se prolonger outre mesure.

Si la limitation territoriale ne saurait soulever aucune difficulté, la fixation de la durée de l’état de siège est plus délicate. En ce qui concerne sa levée en temps opportun, la plupart des lois étrangères se sont fiées à la sagesse du Parlement ou du chef de l'État : elles ont, peut-être, eu tort, car il y a lieu de craindre, dans ces conditions, le maintien sans nécessité de l'état de siège, par suite d’une négligence ou d'un oubli.

La loi française est tombée dans un autre excès en exigeant que la déclaration de l’état de siège politique détermine à l'avance le temps pendant lequel il devra subsister. Comment présumer, avec un degré suffisant de certitude, la durée probable du péril qu’il a pour but de conjurer ? On risque de prévoir un délai trop court ou trop long, ce qui est également regrettable.

Le meilleur système consisterait, semble-t-il, à fixer une durée maxima, trois mois par exemple, tout en admettant la possibilité de prorogations égales et celle d’une levée anticipée par le Parlement.

Néanmoins, malgré ses imperfections, la loi du

(1) Discours de M. le comte de Colbert-Laplace à la Chambre des députés le 8 février 1878 (Journal officiel du 9, page 1329).

3 avril 1878 a fait une œuvre très utile en adaptant l'organisation de l’état de siège politique au nouveau système constitutionnel inauguré en 1875. L’établissement éventuel de ce régime répond, en effet, surtout dans une République, à une nécessité d'ordre social : en raison même des libertés plus grandes qu'il garantit aux citoyens, un gouvernement républicain doit posséder des moyens particulièrement énergiques pour assurer sa défense et celle de la société contre le désordre, « la République devant être longtemps parmi nous, comme le disait Thiers, l'exercice de la liberté tempérée par l'état de siège » (1).

(1) Voir : Discours de M. le comte de Douhet au Sénat, le 14 mars 1878 (Journal officiel du 15, page 2887).

: Vu : Nu: L’Administrateur provisoire J. DELPECH.:

de la Faculté de droit, P. LOUIS-LUCAS.