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l’Institut d'émission (ce cas est actuellement de plus en plus rare), il n’accorde le privilège d'émission de billets de banque, qu'après avoir soumis la banque émettrice à une réglementation plus ou moins stricte.

Par ailleurs, le problème du régime auquel doivent être soumises les autres banques est sujet à des controverses très nombreuses. Il s’agit de savoir, si les prescriptions générales, concernant telle ou telle autre forme d’entreprise, doivent être appliquées aux banques privées ou si, vu l'importance des banques dans la vie économique d’un pays et le rôle que le facteur confiance Joue en cette matière, celles-ci doivent être régies par des lois spéciales.

La facon d'envisager ce problème est différente suivant les pays et, en dehors d’autres facteurs, dépend des tendances plus ou moins libérales du gouvernement intéressé; elle dépend, notamment, du point de vue de ce gouvernement sur le rôle du capitalisme encadré par les banques ainsi que du degré même du développement de ces dernières.

Avant la guerre, il n’y avait presque nulle part en Europe (en dehors de la Russie) de lois générales relatives à l'exercice du commerce de banque et à la surveillance de son activité. Certaines lois spéciales existaient seulement qui avaient trait soit à un certain genre d'opérations, (par exemple la loi allemande sur les dépôts, Bankdepotgeselz du 5 juillet 1896), soit à des catégories spéciales de banques : les banques d’émission, les banques hypothécaires, les sociétés de crédit agricole, etc. Toutes les autres étaient réglées uniquement, par les lois générales du code de commerce et du code civil, les lois sur les sociétés, etc.

On peut cependant affirmer, que les tendances à la règlementation de l’activité des banques privées, à la limitation de leur indépendance et au renforcement de leur surveillance par l'Etat s’accusent principalement, soit après des crises financières, soit lorsque les agissements d’une banque ont exposé à des pertes graves de larges masses de la population. C’est ainsi que la loi allemande sur les banques hypothécaires et celle, déterminant les conditions dans lesquelles les banques privées peuvent recevoir en dépôt des valeurs mobilières (Bankdepotgesetz), furent édictées à la suite des crises que les banques allemandes ont subies à la fin du siècle passé; de même en Amérique, la crise financière de 1907 donna lieu au resserrement de la législation bancaire.

Guterman, 19

La guerre et les perturbations monétaires, qui l'ont suivie dans presque tous les pays, ont eu, presque partout, une vive répercussion sur la situation légale des banques. Les profits exceptionnels que les banques ont tirés de leur activité pendant et après la guerre, d’une part, et, d'autre part, l’arrivée au pouvoir dans la plupart des pays des partis de gauche, dont les tendances étaient hostiles aux banques, ont provoqué l'application de différentes méthodes de réglementation et de surveillance. |

Cette réglementation fut surtout rigoureuse en ce qui concerne les opérations de change.

L'opinion publique est cependant revenue sur cette question et une grande partie des restrictions qui avaient été instaurées est actuellement supprimée. On a constaté notamment que, plus les prescriptions légales étaient sévères, plus les opérations de change se soustrayaient à la surveillance et à l'influence des banques sérieuses. Elles se déplacçaient, soit vers les banques moins solides qui trouvaient les moyens de tourner la loi, soit vers le marché non organisé, à « la bourse noire ».

Il existe cependant un problème dans la politique des Etats envers les banques, sur la solution duquel on tombe toujours davantage d'accord dans les divers pays. C’est celui de la fondation de nouvelles banques. On trouve notamment, qu'une nouvelle banque ne doit pas pouvoir être créée de la même façon qu’une entreprise ordinaire, que sa création demande une approbation spéciale de la part des autorités gouvernementales.

De nombreuses banques se sont, notamment, créées après la guerre qui ont poursuivi seulement des buts spéculatifs, n'ayant rien de commun avec l’activité bancaire normale. La nocivité, pour la vie économique, de la création de nouvelles banques, sans justifications suffisantes, devient surtout évidente, lorsque la monnaie n’est pas stable dans le pays.

Il existe cependant un désaccord profond, en ce qui concerne la politique que l'Etat doit poursuivre envers les institutions finanières déjà existantes. Une grande partie des économistes et les financiers penchent vers l’idée que le champ d'activité de chaque banque doit être absolument libre, aussi bien, en ce qui concerne le volume de ses opérations, la façon de réunir les capitaux propres et les capitaux empruntés, que les principes et les modalités de leur placement.

En fait, le problème d’une réglementation équitable des banques est extrêmement compliqué, l’activité de celles-ci dépendant de tant d'impondérables, qu’il est impossible de trouver des normes uniformes, qu'on pourrait employer envers toutes les institutions financières.

Ces impondérables ont trait au genre el au caractère de la clientèle de la banque et à l'origine de ses capitaux, à l’importance de ses affaires, aux conditions toujours changeantes du marché financier,ete.. Les lois ne peuvent pas embrasser toutes les éventualités qui peuvent naître chaque jour: elles peuvent seulement répondre aux nécessités existant dans certains cas, tout en ne donnant pas satisfaction dans les autres. La règlementation peut donc, en fin de compte, enrayer le développement et le fonctionnement des établissements financiers qui y sont assujettis.

La règlementation des banques a pris des formes plus particulièrement rigoureuses, dans les pays nouveaux.

Sans doutel, étant donné l'importance des banques dans la vie économique d’un pays, la régularisation par la voie législative des conditions de leur activité peut même être désirable dans certains cas. On attache, néanmoins, trop d’attention à cette réglementation, en croyant que, par elle seule, on arrivera à assainir la vie bancaire. On ne prend pas en considération que, lorsque le pays est riche en capitaux, et que les banques en possèdent suffisamment, elles seront aussi plus réfractaires aux crises éventuelles.

Par contre, lorsque, comme cela eut lieu en 1925 en Pologne, le marché national de l’argent est dans une situation anormale, les facteurs psychologiques peuvent rendre impossible l'application des lois les plus parfaites. C’est ainsi que, lors de la crise monétaire de 1925, le public polonais, qui était encore sous l'influence de l'inflation, se rua sur les banques, ce qui eut pour résultat le remboursement par celles-ci de plus de 30% de leurs dépôts, dans un temps relativement court.

De même que la réglementation, le contrôle direct des institutions financières par les organes gouvernementaux trouve de nombreux adversaires qui considèrent que les banques doivent être réunies en unions de banque et en des unions de

1. F. Adamezewski, La loi bancaire et la réorganisation des banques (Gazette bancaire, 1928, n° 13-14.

révision, c’est-à-dire en associations librement formées embrassant, entre autres fonctions, le contrôle de l’activité des institutions bancaires qui les composent. Celles-ci embrassant toutes les institutions bancaires du pays, présenteraient nécessairement des garanties d’impartialité et pourraient exercer une surveillance sur l’activité des banques. D'autre part, de telles institutions ne prendraient pas en considération les seuls besoins de l'organisme bancaire du pays, mais les besoiñs de toute l’économie nationaleï.

Les Instituts d'émission pourraient, eux aussi, exercer avec efficacité la fonction de contrôle des banques.

En effet, ces Instituts suivent généralement de très près la vie économique du pays et du marché monétaire. En sa qualité de Banque centrale, l’Institut d'émission a toujours la possibilité d'exprimer aux banques ses directives qui, bien que non obligatoires dans la forme, pourraient toujours être accompagnées d’une pression et de sanctions efficaces, sous forme de restrictions et de retraits de crédits.

Avant d'aborder l’étude du régime juridique auquel les banques polonaises sont soumises à l'heure actuelle, il est nécessaire de se rendre compte des conditions dans lesquelles la loi bancaire fut élaborée.

L'appareil bancaire était dans une période d’assainissement. Nous avons déjà insisté précédemment sur les conditions de la vie financière en Pologne et sur la situation toute particulière, dans laquelle les banques privées se sont trouvées immédiatement après l’inflation. L'expansion et l’activité du jeune organisme financier pendant l'inflation avaient, notamment, un caractère malsain et la répercussion en fut profonde sur toute sa situation ultérieure.

Les larges masses de la population n'avaient pas confiance envers les banques. L'opinion publique demandait, que les banques fissent l’objet d’une réglementation rigoureuse et qu'elles fussent soumises en outre à un contrôle sévère de la part des organes gouvernementaux.

C'est ainsi que s'explique avant tout la pluralité des prescriptions tendant à la limitation de la liberté d'action des banques et à la protection très stricte des ressources mises à la disposition des banques, par le public.

1. En Pologne, la loi bancaire de 1928 supprime la stipulation de la loi bancaire de 1924 concernant la création par les banques d’une Union de revision.

C'est le ministre des Finances seul (Inspectorat bancaire) qui assume actuellement là tâche du contrôle et de la surveillance des banques,

La réglementation des banques et des autres institutions financières fut opérée, d’une façon générale, en Pologne par les lois suivantes : la loi du 23 mars 1920 concernant la surveillance des banques et des bureaux de change par le ministre des Finances; les lois des 27 décembre 1924 et 17 mars 1928 constituant un ensemble de règles, auxquelles les institutions financières sont soumises.

La loi de 1928 est venue compléter la loi de 1924 et c’est elle qui règle, à l’heure actuelle, toute la vie bancaire du pays.

Cette loi donne une définition précise de chaque catégorie d'institutions bancaires privées; elle distingue, en effet : banques, maisons de banque, bureaux de change, monts de piété et sociétés coopératives de crédit.

Est entreprise bancaire, d’après la définition de la loi, toute entreprise commerciale, dans le sens de la législation commerciale, qui exerce les fonctions bancaires, comme objet principal de son activité. :

La loi considère, comme banque, toute entreprise bancaire organisée en forme de société anonyme ou de société en commandite par actions, ainsi que les entreprises bancaires créées par les unions « communales », en dehors des caisses d'épargne des administrations autonomes. Ces dernières sont réglées par une ordonnance du Président de la République du 13 avril 1927. Sont encore banques, quelques entreprises bancaires énumérées limitativement, qui, bien que n'étant pas créées en la forme ci-dessus définie, donnent cependant toutes garanties de sécurité.

Les entreprises bancaires appartenant à des personnes physiques ou existant sous forme de sociétés en nom collectif ou en commandite simple sont, dans le sens de la loi, des « maisons de banque ». Elles sont autorisées à exercer soit toutes les opérations bancaires ordinaires, soit toutes ces opérations, à l'exception toutefois de la réception de dépôts monétaires et de valeurs mobilières, ainsi que de la fourniture de « garanties ».

Les bureaux de change qui sont des entreprises bancaires organisées en la même forme que Îles maisons de banque, sont autorisés uniquement à pratiquer des opérations suivantes

19 Achat et vente pour leur propre compte ou celui des tiers de monnaies étrangères sous forme de pièces de monnaie et de billets de banque; achat et vente de valeurs mobilières nationales et de billets de loteries nationales;

20 Assurance des obligations des emprunts nationaux à lots.

Üne concession accordée par le ministre des Finances doit être requise pour la fondation et le fonctionnement d'une entreprise bancaire. Celui-ci l’accorde, d’après son libre arbitre, mais après avoir, cependant, consulté leschambres de commerce et d'industrie, sur les personnes des fondateurs et sur l'utilité de l’entreprise en question. Cette concession ne peut pas être accordée à une entreprise bancaire en forme de société à responsabilité limitée.

Par ailleurs, les coopératives de crédit n’ont pas l’obligation de solliciter une concession. Elles peuvent être créées même sous forme de sociétés coopératives avec responsabilité limitée des membres.

La concession peut être également accordée à une entreprise commerciale, pour l’exercice de fonctions bancaires particulières. :

Les concessions, pour les entreprises bancaires des Unions «communales» et pour les monts de piété, sont accordées par le ministre des Finances, d'accord avec le ministre de l'Intérieur.

Il faut ajouter que le changement du siège social d’une institution financière, ainsi que l’ouverture d’une succursale, aussi bien à l’étranger que dans le pays, ne peut avoir lieu sans l’autorisation du ministre des Finances.

En posant comme condition sine qua non de la fondation d’une entreprise bancaire, l’obtention d’une concession (excepté pour les coopératives de crédit), la loi fait encore dépendre son ouverture d’un certain nombre d’autres conditions.

C’est ainsi que le défaut d'utilisation effective de la concession ou son interruption pendant une année entraîne extinction,

Des exigences toutes spéciales sont posées aux entreprises bancaires, en ce qui concerne leur capital sociai. Le montant minimum du capital social d’une banque de crédit à court terme est fixé, d’après les règles suivantes : Pour les banques ayant leur siège social à Varsovie : 2.5000.000 z1., pour celles ayant leur siège social à Cracovie, Lwow, Poznan, Katowice et Lodz : 1.500.000 zl. et pour celles sises dans les autres localités : 1.000.000 zl. La loi bancaire reconnaît aux banques de crédit à court terme ayant un caractère local et existant déjà au moment de la promulgation, la

possibilité de posséder un capital social inférieur à celui ci-dessus fixé. C’est le ministre des Finances qui fixera alors le montant de ce capital, non au-dessous toutefois de 500.000 zl. Ces banques ne pourront ouvrir des succursales (art. 107).

Le capital social minimum d'une banque de crédit à long terme est de 5 millions de zl., sans égard à la localité où se trouve son siège.

Le montant du capital social d’une « maison de banque », pouvant exercer toutes les fonctions bancaires ordinaires, doit être de 20% des montants fixés pour les banques celui d’une maison de banque avec un champ d'opérations limité, de 10% des mêmes montants.

Le montant minimum du capital social d’un mont de piété et d’un bureau de change est respectivement de 10% et de 2% de celui fixé pour les banques.

Le mode d'apport du capital est soumis à une série de restrictions.

La valeur nominale d’une action ne peut pas être inférieur à 100 ZI. La réunion du capital social, par voie de souscription publique, ainsi que par voie d'attribution aux souscripteurs de crédits dans ce but, est interdite.

Le capital social d’une société par actions et d’une société en commandite par actions doit être mis tout entier à la disposition de la société au jour de la première assemblée générale constitutive. De même, les frais d'organisation, à déduire du capital social, ne doivent pas dépasser 10% du capital social; 1ls doivent être, en outre, amortis pendant les 10 premières années du fonctionnement de la banque. Cette dernière prescription est applicable même aux coopératives de crédit.

Les maisons de banque, les bureaux de change et les monts de piété doivent, en outre, déposer à la Caisse centrale d'Etat une caution égale à 10 % du capital social et destinée à garantir les créances de toutes sortes que les tiers pourront faire valoir à l’encontre de ces institutions et qui résulteront de leur l’activité.

Les prescriptions de la loi, aussi bien, en ce qui concerne le montant du capital social, que la concession, sont également valables, en ce qui concerne les succursales des banques étrangères qui viennent s'établir dans le pays. Les succursales d’une entreprise bancaire étrangère sont traitées comme

banques autonomes. Le ministre dés Finances doit en outre fixer la partie des ressources de la succursale ou des succursales d’une banque étrangère, qui doivent être employées exclusivement à des opérations financières, sur le territoire de la Pologne.

Sont soumises également à toutes les règles concernant le montant du capital social, les entreprises bancaires déjà existantes qui, d’une façon générale, ont dû compléter leur capital au 31 décembre 1928, à l’exception des maisons de banque qui ont dû compléter leur capital, par étapes, jusqu’au 31 décembre 1930.

Bien qu'ils fussent critiqués par de nombreux publicistes, la fixation, par voie réglementaire, du montant du capital social des banques et le système de concession pour les nouvelles banques ont eu un effet favorable sur l’assainissement de la vie bancaire en Pologne. Ces mesures ont hâté lc mouvement de concentration des banques polonaises, amené la liquidation de nombreuses entreprises, en supprimant en fin de compte les institutions peu solides, en renforçant les bases de l’activité des autres. En outre, elles ont empêché la création de nouvelles banques, sans fondements stables et dont l’apparition n'eût pas été justifiée par les nécessités économiques du pays.

Ilexiste cependant un point faible dans cette réglementation et qui peut avoir des conséquences peu désirables pour l’économie nationale. C’est que, vu le manque général de capitaux disponibles dans le pays, les banques polonaises, même celles dont le capital social était antérieurement, purement national, tombent toujours davantage sous l’influence de banques étrangères.

L'activité des banques est soumise à une réglementation très minutieuse. La loi distingue les opérations de banque ordinaires et les opérations dont l’exercice demande une autorisation spéciale. Ces dernières sont :

1° La délivrance de titres (livrets) de dépôts, payables au porteur et de bons de caisse au porteur;

29 L'attribution de prêts sur gage mobilier, à l’exception des prêts sur nantissement de valeurs mobilières et de marchandises ;

30 L’émission de lettres de gage et d'obligations.

Les statuts de la banque ou de la coopérative de crédit doivent énumérer limitativement toutes les opérations