I . — LE BUDGET

Un des principes du gouvernement représentatif et parlementaire, c*est qu'aucune taxe ne peut être perçue sans le consentement de ceux qui doivent l'acquitter.

C'est en vertu de ce principe que l'état des receltes et dépenses du pays, le budget *, doit être voté par le pouvoir législatif avant la période à laquelle il s'applique; sans cela les Chambres, se trouvant en face d'un fait accompli, ne seraient plus en situation d'exercer leur droit souverain de réglementation et de contrôle.

Opérations préliminaires. — Le vote du budget implique de nombreuses opérations préliminaires. Nous nous bornerons à indiquer ici les principales.

C'est au ministre des finances qu'appartient la préparation

1. Le mot de budget, qui nous est revenu d'Angleterre, a pour origine l'ancien mot français bougette, par lequel les Anglo-Normands désignaient le sac de cuir dans lequel le chancelier de l'échiquier (c'est le nom porté en Angleterre par le ministre des finances) renrermait les comptes et les pièces relatives aux recettes et aux dépensés dont il avait à justifier devant le Parlement.

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du budget. Pour cehi, le ministre évalue les recettes provenant des divers revenus de l'État (impôts, domaines, création d'impôts nouveaux, etc.). Il fait cette évaluation en prenant pour base les recettes réalisées au cours du dernier exercice.

Le ministre des finances établit ensuite l'évaluation des dépenses en faisant tout d'abord entrer en ligne de compte les frais de perception et d'exploitation des impôts, puis les sommes nécessaires au payement des intérêts de la dette publiqueet aux services des différents ministères.

Chacun des ministres est appelé à soumettre ses propositions à son collègue des finances et à débattre avec lui les intérêts de son département.

Lorsque l'accord est établi au sein du ministère et que le projet de budget a été complètement élaboré par le ministre des finances, ce projet est déposé sur le bureau de la Chambre des députés.

Le projet de budget, tel qu'il est présenté à la Chambre, comprend, tant pour les dépenses que pour les recettes, la comparaison de ce futur budget avec le dernier budget voté.

Ce tableau de comparaison est dressé pour les crédits demandés : 4° par parties et services; %^ par chapitres. Enfin, il comprend la comparaison, par nature de produits, des évaluations de recettes proposées pour le futur exercice avec les évaluations de recettes admises pour le dernier exercice voté.

Division du budget. — Le projet du budget se divise en :

4<» Budget ordinaire ;

2« Budget des dépenses sur ressources extraordinaires;

3^ Budget des dépenses sur ressources spéciales;

4<» Budjiet annexe rattaché par ordre au budget général {service de la fabrication des monnaies et médailles).

Le budget orduiaire est celui qui comprend les recettes et dépenses ayant un caractère permanent.

Le budget sur ressources extraordinaires est celui qui a trait aux dépenses ayant un caractère exceptionnel, auxquelles il est pourvu par des ressources de môme nature, en général par voie d'emprunts. C'est ce qui a lieu, par exemple, pour l'exécution de vastes travaux publics ou d'armements, dont l'avenir est surtout appelé à bénéficier.

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Le budget des dépenses sur ressources spéciales comprend les centimes additionnels dont la perception est autorisée au profit des départements et des communes. Ce budget est rattaché au budget de l'État, afin de permettre au législateur de connaître l'élendue des charges qui pèsent sur le contribuable et que, seul, il a le droit d'autoriser.

Dépôt du budget. — Le dépôt du budget sur le bureau de la Chambre a lieu, en général, dans les premiers jours de l'année qui précède celle à laquelle il s'applique; par exemple le budget de 4 882, préparé dans les six derniers mois de 4880, a été déposé en janvier 1884 et voté en judiet.

Commission du budget. — A la suite de ce dépôt, la Chambre des députés nomme une commission de trente-trois membres spécialement chargée d'examiner le projet qui lui est soumis. La nomination de cette commission, qui a un rôle financier et politique particulièrement importait, a lieu dans les bureaux, chacun de ceux-ci choisissant, après délib<Sration et au scrutin de liste, trois commissaires.

La commission examine le budget dans tous ses détails. Elle a le droit de demander aux ministres toutes les explications qu'elle juge nécessaire?. Elle nomme un rapporteur général, chargé de présenter à la Chambre un rapport général sur l'ensemble du budget, et répartit entre des rapporteurs spéciaux les rapports relatifs aux différents ministères ou à certains services se rattachant à ceux-ci. C'est ainsi qu'il y a un rapporteur spécial pour les cultes, la Légion d'honneur, etc.

La commission du budget est, en outre, saisie accessoirement de tous les projets relatifs aux finances déposés dans le cours de l'année, afin que l'équilibre du budget ne soit pas dérangé par ces projets spéciaux.

Le ministre des finances est le défenseur naturel des intérêts du Trésor; le devoir de la commission du budget est de prendre, toujours et avant tout, en mains l'intérêt des contribuables qu'elle représente plus particulièrement et dont elle doit chercher à alléger les charges autant que possible.

Tout député a le droit de déposer des amendements au budget, de les défendre devant la commission, et, si celle-ci les repousse, de les soutenir devant la Chambre, qui est appelée à statuer en dernier ressort.

Discussion et vote du budget dans les deusc Chambres. — Les différents rapports sur le budget ayant été terminés et déposés sur le bureau de la Gliambre, celle-ci fixe l'époque du débat public.

Après la discussion générale, au cours de laquelle la situation financière du pays est examinée dans son ensemble, la Chambre passe à la discussion des divers chapitres du budget, qui est voté chapitre par chapitre, article par article.

Les questions politiques les plus importantes se traduisant le plus souvent par la demande d'un crédit ou d'une suppression de crédit, la discussion du budget offre un intérêt particulier; elle est l'occasion naturelle d'une revue générale des mesures et des actes relatifs à l'administration du pays.

Après que le budget a .éié voté par la Chambre des députés, il est soumis au Sénat. Il y est examiné p;ir la commission des finances, puis discuté, en séance publique, dans les mêmes formes qu'à la Chambre des députés.

Si le budget est voté tel quel par le Sénat, la loi portant fixation du budget des recettes et des dépenses peut ôtre immédiatement promulguée par le pouvoir exécutif. Mais si le budget a été modifié par le Sénat, il doit être renvoyé à la Chambre des députés, qui accepte ou repousse ces modifications.

Dans ce dernier cas, le budget revient de nouveau au Sénat, la loi de finances ne pouvant être votée, comme toute autre loi, que par l'accord des deux Chambres.

Bien que la Constitution de 4875 spécifie seulement que les lois de Bnances doivent être discutées d'abord par la Chambre des députés et ne contienne aucune restriction au sujet des droits du Sénat en matière de finances, il est, en quelque sorte, de tradition que le dernier comme le premier mot, en cette matière, appartient à la Chambre des députés.

Dans la pratique, l'accord devient presque chose forcée, par suite de la nécessité qui s'impose de promulguer à une date fixe la loi de finances.

Les lois et les décrets n'étant exécutoires qu'un jour franc après la réception au chef-iieu d'arrondissement du Journal officiel qui les promulgue, il résulte de cette obligation légale que la loi de finances doit ôtre insérée au plus tard dans le numéro du Journal officiel portant la date du 28 décembre. Ce numéro ne parvient sur certains points du territoire que

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le 30 décembre; il reste alors un jour franc, le 31 décembre, mais c'est la limite extrême.

Si la loi de finances n'était pas promulguée à cette date, toutes les opérations ayant trait au recouvrement des impôts et à Tacquittement des dépenses devraient être interrompues, sous peine d'illégalité K

On voit dès lors quelles conséquences entraînerait le refus du budget. Aussi n'est-ce que dans des circonstances extrêmement graves qu'il a été question de ce refus, alors que le conflit était devenu très aigu entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, aux mains duquel le droit de refuser le vote du budget peut devenir, en de telles occasions, une arme puissante.

Douzièmes provisoires. — Si les Chambres n'ont pas pu ou n'ont pas voulu voler le budget, elles peuvent, afin de ne pas arrêter la marche de l'administration, voter ce que l'on appelle des douzièmes provisoires. Cette expression vient de ce que l'impôt foncier étant, aux termes de la loi, dû par douzième, c'est-à-dire par mois, le gouvernement est autorisé à percevoir provisoirement un ou plusieurs douzièmes, en attendant le vote intégral du budget.

Vote des contributions directes. — Le chapitre du budget relatif aux contributions directes doit, autant que possible, être voté avant le mois d'août, puisque les conseils généraux et les conseils d'arrondissement, appelés à faire la répartition de ces contributions entre les arrondissements et les communes, se réunissent pour leur deuxième session ordinaire dans la seconde quinzaine d'août; sans cela les conseils généraux doivent être convoqués en session extraordinaire.

Crédits supplémentaires et extraordinaires. —

Afin de pourvoir aux dépenses qui dépassent le chiffre prévu

1. Aux termes des lois annuelles de finances, toutes contributions directes ou indirectes autres que celles qui sont autorisées par les lois de finances^ à quelque titre et sous quelque dénomination qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine, contre les autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs, et ceux qui en feraient le recouvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires , sans préjudice de l'action en répétition pendant trois années, contre tous receveurs, percepteurs ouindividus qui auraient fait la perception.

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par tel ou tel chapitre du budget, les ministres ont la faculté de demander aux Chambres par des projets de lois spéciaux des crédits supplémentaires.

Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont demandés pour des dépenses urgentes et imprévues pour lesquelles aucun crédit n*avait dès lors pu ôLre inscrit dans la loi de finances. Il en est ainsi, par exemple, en cas de guerre.

Tout crédit extraordinaire forme un chapitre particulier du budget de l'exercice pour lequel il a été ouvert, à moins, en ce qui concerne les départements de la guerre et de la marine, que le service ne se rattache d'une manière indivisible à un chapitre déjà existant.

Dans le cas de prorogation des Chambres, tel qu'il est déflni dans le premier paragraphe de l'article % de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, des crédits supplémentaires et extraordinaires peuvent être ouverts provisoirement par des décrets rendus en Conseil d'Étal, après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres. Ces décrets doivent indiquer les voies et moyens affectés aux crédits demandés; ils doivent, en outre, être soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion.

Il est important de rappeler que l'article t de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 prévoit deux cas de prorogation des Chambres : 1<* celui oii. les Chambres ayant terminé leur session ordinaire, le Président de la République a prononcé la clôture de la session ; 2" le cas où, usant d'une de ses prérogatives, le Président de la République a ajourné les Chambres, cet ajournement ne pouvant excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la môme session.

C'est seulement dans le premier cas, prévu par la loi du 44 décembre 1879, que le gouvernementale droit limité d'ouvrir par décret des crédits supplémentaires et extraordinaires; mais il n'a pas ce droit si les Chambres sont ajournées et à fortiori si la Chambre des députés est dissoute. On peut donc dire que les droits du Parlement, en matière de finances, restent souverains.

Règlement définitif du budget. — L'exécution de la loi du budget ne cesse d'ailleurs d'être soumise au contrôle

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12i L'ORGANISATION FRANÇAISE.

législatif, qui s'exerce notamment à Tégard de l'exacte affectation des crédits. Les Chambres sont encore appelées à se prononcer sur remploi des excédents de recettes qui peuvent se produire, ainsi que sur les moyens de couvrir les déficits imprévus, et cela sans attendre le règlement définitif de l'exercice en cours. Ce règlement ne peut avoir lieu que longtemps, en moyenne trois ans, après la clôture de l'exercice, puisqu'il n*y est procédé qu'après que les ministres ont produit leurs comptes et que la Cour des comptes les a examinés.

De raccroissexnent des budgets. — Un fait que Ton voit se répéter dans les budgets des divers États, c'est l'augmentation continue des dépenses auxquelles le budget est appelé à faire face.

En 1789, le total des dépenses, tant ordinaires

qu'extraordinaires, s'élevait à 531.440 000

En 1815 — 931.441 404

Ce fait de l'augmentation constante des dépenses publiques et de Taccroissement des budgets n'a rien d'anormal, sauf dans le cas de déficit causé par une guerre ou par une catastrophe imprévue. Un auteur dont le nom fait autorité en matière de finances, M. Paul Leroy-Beaulieu, a signalé avec raison quatre causes principales qui contribuent plus que toutes autres en France à cette augmentation du chiffre du budget. Sur ces quatre causes, deux sont de Tordre économique et administratif, et deux de Tordre purement politique.

Les deux premières sont : \^ l'augmentation de la vie et des salaires qui impose à l'État Tobligalion de rétribuer davantage ses fonfîtionnaires et agents de tout ordre et de toute catégorie; 2° l'extension des attributions de TÉtat ou le dévelop-

pement des services dont il se charge; c'est ainsi, par exennple, que les services de rinstruction publique, de la viabilité, etc., sont dotés aujourd'hui dans des proportions infiniment plus considérables qu'autrefois. Depuis dix ans seulement, la dotation nationale et départementale de l'instruction publique a augmenté de plus de 50 pour 400.

Les deux autres causes, qui sont d'ordre politique, surtout la seconde, sont : 1» l'augmentation de la dette publique ; T le développement des dépenses militaires qui s'imposent actuellement aux nations européennes, et particulièrement à la France. Depuis 1830, nos dépenses militaires ont doublé.

A cette époque, elles étaient, tant pour la guerre que pour la marine, de 363,990,000 francs.

En 1877, elles ont été de 535,663,000 francs pour la guerre, de 18b,915,000 francs pour la marine, ensemble 721 ,578,000 francs, sans compter 200 millions portés au compte de liquidation pour la reconstitution du matériel de guerre. Depuis 1879 les dépenses relatives à cette reconstitution sont inscrits au budget extraordinaire.

Ce qui permet au pays de supporter la charge d'un budget des dépenses aussi lourd, c'est l'accroissement simultané de la richesse publique, qui suit une progression constante, ainsi que le prouvent notamment l'augmentation des droits sur les successions et la plus-value persistante des taxes indirectes.