II. — Union réelle

a) Exemples d’union réelle.

S'uède et Norvège de 1815 à 1905. — La Norvège était

loi belge de 1885 n'est-il pas un euphémisme diplomatique destiné à

calmer les susceptibilités des états étrangers ? Voir plus haut, p.210. (1) Art. 93 de la constitution des Pays-Bas: le roi ne peut porter

aucune couronne étrangère, à l'exception de celle du Luxembourg.

Art. 55 de la constitution de la Prusse : le roi ne peut, sans le consentement des chambres, être en même temps souverain de pays étrangers.

Titre If, art. 6 de la constitution de la Bavière : si la couronne passait à l’épouse d’un souverain étranger, celle-ci deviendrait reine, mais elle devrait nommer un vice-roi qui prendrait sa résidence dans le royaume de Bavière et la couronne appartiendrait après son décès à son fils puiné.

Art. 91 de la constitution de Roumanie : le roi ne peut être en même temps chef d’un autre état sans le consentement deschambres.

Art. 48 de la constitution de la Grèce: dans aucun cas, la couronne de Grèce et la couronne d’un autre état quelconque ne pourront être réunis sur la même tête.

Voir également les art. 62 de la constitution belge, 55 de la constitution serbe.

réunie au Danemark depuis 1397; au traité de Kiel du 14 janvier 1814, elle fut cédée par Frédéric VI, roi de Danemark, à la Suède; le peuple norvégien ne voulut pas reconnaître ce traité; l’interprétant simplement comme une renonciation du roi de Danemark au trône de Norvège, il se choisit un roi propre en la personne du prince Christian. Une Assemblée nationale réunie à Eidsvold, le 17 mai 1814, vota une constitution. Le roi Charles de Suède, ne voulant pas être frustré des avantages que lui concédait le traité de Kiel, envahit la Norvège. Après une courte guerre, un armistice fut signé à Moss, le 14 août 1814 et il fut convenu que la constitution du 47 mai 1814 serait maintenue en principe, sous réserve d’une union à établir avec la Suède sous un roi commun et qu'un storthing extraordinaire serait convoqué pour élaborer les bases de cette union. Ce storthing se réunit le 7 octobre ; le 10, Christian déposa devant lui la couronne de Norvège ; le 4 novembre, la revision de la constitution du 17 mai 181% fut opérée sur les bases précédemment convenues et le lendemain, Charles de Suède fut proclamé roi de Norvège.

Mais cette constitution du # novembre n'était en somme qu'un pacte entre la Norvège et son roi ; il fallait faire accepter l'union par la Suède. On détacha en quelque sorte de la constitution norvégienne les articles concernant spécialement l’union et on fit, après quelques légères modifications,un projet qui fut soumis à la fois au storthing norvégien et au riksdag suédois ; ce projet fut adopté par le storthing le 51 juillet 1815 et par le riksdag le 6 août ; il fut sanctionné ce même jour par le souverain commun et devint l’Acte d'union ou Æigs-Akt, qui a régi les relations des deux pays jusqu’en 1905.

Cet acte comprenait deux séries de dispositions : celles ayant trait à la communauté du souverain (art. 1, 2 3, 6, 7, 8, 9, 10, 11) et celles concernant les pouvoirs exercés en commun par le roi (art. #4 et 5).

La communauté de souverain était établie d’une façon très nette, l’article 4 disait : « la Norvège sera un royaume libre, indépendant . , uni avec la Suède sous un seul roi », et l’article 2 « la succession au trône s'exercera en ligne descendante directe et en ligne agnatique, telle qu’elle est déterminée par l’ordre de succession du 26 septembre 1810, voté par les états du royaume de Suède et sanctionné par le roi » ; l’article 8 prévoyait même une procédure spéciale pour l'élection d’un successeur commun au trône, pour le cas où il n’existerait aucun prince appelé à l’hérédité : l'élection était réservée en principe au storthing et au riksdag, et, au cas où l'accord ne se faisait pas sur le même nom, à deux commissions, de trente-six membres chacune, des deux états qui choisissaient le souverain dans une séance commune et à la majorité.

La communauté de souverain était donc assurée, en droit, pour un temps indéfini, entre les deux pays.

Quant aux pouvoirs confiés en commun à ce souverain, ils étaient définis par l’article #4 : « le roi aura le droit de convoquer des troupes, de déclarer la guerre, et de conclure la paix, de contracter et de rompre les alliances, d'envoyer et de recevoir des agents diplomatiques ».

En un mot, les affaires élrangères élaient communes ; mais (particularité spéciale) elles étaient gérées par le ministre des affaires étrangères de Suède; le personnel diplomatique était commun. Le personnel consulaire également, mais en fait seulement, car l’acte d'union

était muet à cet égard (1). La guerre était faite, la paix signée en commun.

Pour tout le surplus, les deux pays étaient complètement indépendants ; ils avaient chacun leur ministère propre, leur parlement, leurs tribunaux, etc.

On sait comment l’union s’est terminée; un conflit s’est élevé entre les deux états au sujet des consulats : la Norvège, dont le commerce a pris un grand développement, voulait supprimer les consulats communs et en avoir de spéciaux à elle. L’entente ne put se faire et les deux pays convinrent de dissoudre l'union (votes concordants du storthing et du riksdag ratifiant en octobre 1905 le protocole de Cärlstad du 25 septembre précédent); ce qu'un «mutuus consensus » avait fait en 1815, un « mutuus dissensus » Le défit en 1905.

Suède et Norvège ont maintenant chacun leur souverain; la communauté juridique de certains intérêts n'existe plus.

Russie et Finlande. — La Finlande a été cédée par la Suède à la Russie par le traité de Friedrichshamm en 1809. La Finlande avait une diète, composée d'ordres, à la façon des Etats généraux du moyen âge. Dès le 1° février 1809, l’empereur Alexandre convoqua la diète de Finlande dans la petite ville de Borga : il jura de main-

(1: L'acte d'union était en effet très sommaire sur la nature exacte des intérèts mis en commun et sur la façon de les gérer. Une sorte de coutume s'était établie peu à peu ; et une « interpretatio usualis » élait venue compléter la loi,

Voir les deux articles de M. Aubert, professeur à l'Université de Christiania, parus dans la Aevue de Droit international et de législation comparée, t. XXVIL p. 529 et t. XXVIIL, p. 75, sous le titre : « La Norvège devant le Droit international ».

di

tenir « à toute perpétuité » la constitution et les lois fondamentales, reçut l'hommage de la diète comme grandduc de Finlande.

D'après ces lois fondamentales, un certain nombre d’affaires étaient propres à la Finlande et ne pouvaient pas être soustraites au traitement légal prévu; d’autres (celles relatives à la succession au trône, aux relations étrangères) étaient laissées au pouvoir absolu du souverain commun, grand-duc de Finlande et czar de Russie.

Dans la diète de Borga, il était ainsi intervenu un traité entre la Finlande représentée par sa diète et son grand-duc et la Russie représentée par son czar autocrate.

L'union a été dissoute récemment par un véritable coup d'état : le czar a, de sa seule autorité, accordé à la Finlande une nouvelle constitution qui n’en fait plus qu'une simple province de la Russie (1).

Saxe-Cobourg et &otha, de 1852 à 1866. — Les duchés de Saxe-Cobourg et de Saxe-Gotha ont été réunis sous le même souverain par le traité de partage du 12 novembre 1826 ; l'union a été resserrée par l’acte du 3 mai 1852 intervenu entre les deux duchés, représentés par leurs landtags et le duc commun (2).

(1) 1 faut dire que tous les auteurs n’interprètent pas de cette façon les évènements de 1809 ; d’aucuns pensent que le czar Alexandre a purement et simplement annexé la Finlande en 1809, mais que, par politique, il a consenti à laisser aux finlandais leur constitution. La Finlande n’aurait été, à partir de 1809, qu'une province russe, avec autonomie.

(2) Contra Jellinek, loc. cit., p. 209, qui voit plutôt dans les duchés de Saxe-Cobourg et Gotha un seul état; Juraschek, loc. cit., p. 63, est pour l’union réelle.

D'après l’article 1°, les deux duchés formaient un tout inséparable, uni sous le gouvernement de la maison ducale de Saxe-Cobourg et Gotha.

Chacun des deux duchés avait son landtag particulier, composé de 11 membres à Cobourg et de 19 à Gotha, qui délibérait sur toutes les affaires non déclarées communes : pour celles-ci, fonctionnait un landtag commun, composé de 21 membres, 7 élus par le landtag de Cobourg et 14 par celui de Gotha.

Les affaires communes étaient énumérés dans l’art. 11 et comprenaient notamment les relations avec la Confédération germanique et avec les puissances étrangères.

Le gouvernement était également tripartite : un ministère d'état de cinq membres s’occupait des affaires communes, il se divisait en deux parties, dont chacune administrait isolément les affaires particulières de l’un de ses duchés.

L'article 72 stipulait expressément que de nouvelles affaires communes ne pouvaient pas être créées sans une décision concordante des deux landtags.

Cette union a pris fin en 1866; en effet, les états allemands ont perdu leur souveraineté et par suite leur qualité d'états, en entrant dans la Confédération de l’Allemagne du Nord de 1866 et dans l'empire d'Allemagne de 4871, qui ont pris la charge de la politique étrangère. I n'y a plus entre les deux duchés qu'une union administrative.

Hongrie et Croatie-Slavonie depuis 1868. — Nous avons vu (1) comment les hongrois ont toujours considéré la Croatie-Slavonie comme une de ces partes annexe

(1) Pages 51 et s.

devant nécessairement relever de la couronne de Saint- Etienne, et comment au contrære les croates ont résisté à l'influence hongroise et cherché à conserver leur indépendance.

Quand, vers 1865, les idées transactionnelles entre la couronne et la Hongrie se firent jour, il fut admis que, pour donner satisfaction à la Hongrie, la Croatie lui serait unie mais que, pour tenir compte du sentiment national croate, la nature de l’union serait déterminée d’un commun accord par le parlement hongrois et la diète croate.

Ainsi fut fait : l’accord est consigné dans la loi hon-

groise XXX de 1868 et dans la loi croate 1 de 1868. Outre le souverain, commun en vertu de la pragmatique sanction qui a été acceptée dès 1712 en Croatie et en 1722/23 par la Hongrie, il existe entre les deux pays une communauté politique très étroite. Le $ 4 de la loi croate I de 1868 dit : «Le royaume de Hongrie réuni à la Transylvanie, et les royaumes de Dalmatie, de Croatie et de Salvonie forment une seule et même communauté politique, tant par rapport aux autres pays placés sous le gouvernement de S. M. que par rapport aux puissances étrangères. »

Cette communauté s'étend : d’abord aux affaires déclarées communes entre l'Autriche et la Hongrie par le compromis de 1867 ($ 4), ensuite ($$ 6, 7, 8, 9,) aux frais de la cour, au système de recrutement, de défense, aux impôts, au système monétaire, au commerce, aux douanes, aux télégraphes, aux postes, aux chemins de fer, etc.

L'organe législatif pour les affaires communes est une diète commune composée du parlement de Buda-Pest et de délégués de la diète croate.

Le pouvoir exécutif est confié au ministère hongrois ($ #3); un ministre dalmalo-croato-slavon spécial sans portefeuille est simplement adjoint au ministère commun, avec voix délibérative ($ #4).

Pour les affaires non communes, la Croatie est autonome ; elle a une diète propre, une organisation et une administration particulières ($ #7) ; à la tête du gouvernement autonome est un ban, responsable devant la diète, mais nomimé ($ 51) par le souverain commun sur la proposition et avec le contreseing du président du conseil des ministres royal hongrois commun.

Le parlement commun n’a pas qualité pour élargir sa compétence et augmenter le nombre des affaires communes ; il est expressément stipulé ($ 70) que le compromis de 1868 ne pourra être modifié que suivant le mode employé pour le créer, c'est-à-dire par l’assentiment de tous les facteurs qui l’ont conclu. La diète croate ne peut donc pas être dépossédée de ses droits sans son consentement (1).

(1) 1 est certain que la communauté hongroise-croate va très loin. y a, dans le compromis de 1868, des clauses qui mettent la Croatie dans un état d'infériorité marquée ; ce sont : 19 composition du parlement commun, où les délégués croates ne sont qu'une infime minorité, si bien que Pon peut prétendre que toutes les décisions com-munes sont prises en fait par les hongrois; 20 administration des affaires communes, confiées au ministère hongrois ; 30 nomination du ban sur la proposilion du président du conseil hongrois.

Jellinek ne voit, dans l'union hongroise-eroate, qu'un état simple et dans la Croalie qu’une province — très décentralisée — de la Hongrie (loc. cit., p. 76, note 15)

Cependant cette communauté — si intime qu'elle soit — a été vouiue par la Croatie et ne lui a pas été imposée ; elle ne peut être modifiée sans son consentement ; le préambule de la loi hongroise XXX

b Définition de l’Union réelle.

Ld

En examinant l’union personnelle, nous avons été amené, par la force même des choses, à étudier quelques unes des définitions de l’union réelle, car ces deux unions ont été longtemps et sont encore souvent considérées comme constituant deux espèces d’un même genre, de Punio sub eodem imperante ei on les définit en général en les opposant l’une à l’autre.

Nous en sommes arrivé à cette conclusion que, dans l’union personnelle, la communauté de souverain est indépendante de la volonté concordante des deux états, tandis que, dans l’union réelle, elle est voulue par eux.

Il nous reste à préciser et à rechercher si la communauté voulue du souverain épuise la notion de l’union réelle.

Définitions des auteurs.

Pour Zachariæ, nous l’avons vu, la volonté d’avoir un souverain commun doit être exprimée constitutionnellement (1). « L'idée d’union réelle apparaît quand l’association de deux états, ou la réunion de deux pouvoirs publics indépendants dans le même souverain, est exprimée

de 1868 parle expressément de convention: qui dit convention dit égalité juridique entre les contractants; mais les contractants peuvent user de leurs droits comme bon leur semble et, en particulier, les aliéner au profit de leurs co-contractants.

Brie (Loc. cit., p. 70, note 2) ; Ulbrich (die rechtliche Natur der ésterreichisch ungarischen Monarchie, p. 66) ; Pliveric (Beiträge zum ungarisch-croatischen Bundesrechte) ; Horn (le compromis de 1868 entre la Hongrie et la Croatie, p. 252), sont pour l'union réelle.

(4) Voir plus haut, p. 219.

246 LIVRE III. — SECTION Il

constitutionnellement, et que, par suite, l'union repose sur une base réelle et durable, qu’elleest reconnue comme juridiquement nécessaire par les constitutions des deux pays » (1). Que l’union des deux états soit plus étroite, qu'il y ait entre eux une communauté de certaines institutions, d'organes administratifs déterminés, cela n'a pas d'importance pour la définition de l’union réelle. La seule conséquence — naturelle — de la communauté de souverain, c’est d'entraîner certains des effets de la confédération de droit international : ainsi toute possibilité de guerre est exclue entre les deux pays, qui apparaissent à l'extérieur comme formant un seul tout, une puissance collective (Gesammtmacht).

Cette définition de l’union réelle a été à peu près universellement admise en Allemagne au milieu du x1x° siècle. Elle a été notamment adoptée par Schulze (2), Püzl (3), Ulbrich (4).

Juraschek (5), qui a étudié cette question d'une façon approfondie, fait deux parts dans la définition de Zachariæ : une qu'il accepte comme étant de l'essence même de l’union réelle, l'autre qu’il repousse comme imparfaite et insuffisante.

Ce qu’il accepte, c’est le caractère constitutionnel de l’union réelle. Pour qu'une union soit réelle, il faut qu'elle soit consignée dans une constitution, « La loi qui con-

(1) Zur schleswig-holsteinschen Frage, p. 30 (2) Einleitung in das deutsche Slaatsrecht 1867, K 61-62

(3) Dans son article « Union » paru dans le « Deutscltes Staatswôrterbuch » de Bluntschli et Brater 1867, volume 10.

(4) Rechtliche Natur der ôsterreichisch-ungarischen Monarchie 4879: Vorbegriffe de, allgemeinen Staatsrechts.

(5) Personal und Realunion, pp. 78 à 98.

tient l'union peut être : soit la constitution de l’un des états, à laquelle l’autre état se réfère, tacitement ou expressément ; ou bien une loi double (Doppelgesetz) conçue dans des termes, sinon identiques, du moins semblables, valable ici dans un état, et là dans l’autre état ; ou enfin une seule et unique loi constitutionnelle commune, en vigueur dans les états unis, qui forme une sorte de cons titution collective » (1).

Ce caractère spécifique détermine en même temps l’époque de la naissance, la durée et la fin de l'union réelle ; elle commence dès l'instant où les textes constitutionnels qui la fixent ont obtenu force de lois dans tous les états unis ; elle subsiste aussi longtemps que ces lois restent en vigueur, ellese dissout le jour où ces mêmes lois sont abrogées.

On comprend, ajoute Juraschek, pourquoi l'union réelle apparaît comme durable : c’est que précisement les lois constitutionnelles sont des lois fondamentales, qui offrent un degré de fixité considérable ; elles sont entourées de garanties spéciales, et, notamment leur modification est presque toujours soumise à des conditions de forme (majorité plus élevée ; organes spéciaux etc..,) qui leur donnentun caractère de quasi-intangibilité. Weiss a donc eu raison de signaler cette « durée » de l’union réelle ; son erreur a été d'y voir l'essence même de ce genre d'union, alors que cette qualité est simplement une conséquence de son caractère constitutionnel. Mais, par contre, Holzendortff a eu tort de croire que le propre de cette union était d’être indissoluble ; les lois constitutionnelles n’ont pas un pareil caractère et rien n'empêche

(4) Loc. cit., p. 85.

de concevoir une union limitée, quant à sa durée, soit à un nombre d’années déterminé, soit à l'existence d’une famille princière donnée ; il suffit pour cela que ces limitations soient écrites dans la constitution, ce à quoi rien ne s'oppose.

Ce qu'il reproche à Zachariae c’est de restreindre le contenu de l'union réelle à la communauté du souverain (1). S'il en est ainsi, dit-il, quelle différence y a-t-il entre l'union personnelle et l'union réelle ? toutes les deux ont le même résultat : donner un même souverain à deux ou plusieurs états ; on dit bien qu’elles n'ont pas la même origine, l’une étant accidentelle et l’autre voulue, qu'elles n'offrent pas les mêmes garanties de durée, l’une étant passagère, à la merci d'un événement fortuit, l’autre, stable et basée sur des lois constitutionnelles. Mais ces caractères, extrinsèques, n’ont pas d'influence sur la nature interne de l’union réelle; si elle n’est que la communauté voulue de souverain, comment expliquer qu'elle puisse réagir sur la vie propre des états, leur donner une apparence d'unité à l'extérieur? De pareilles déductions dépassent kes prémisses: le souverain, qui seul est commun, ne peut agir que d’une façon isolée pour chacun des états ; sa personne physique seule est commune, sa personnalité juridique se dédouble, les décisions qu'il prend ne peuvent s'appliquer qu'aux états individuellement et non à l’union ; il estimpossible aux états réunis de revêtir pour l'extérieur l’apparence d'une collectivité, d’une unité.

S'il en est autrement, c'est que la communauté de souverain n’est pas la seule raison d’être de l'union. Klüber est

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dans la vérité, quand il dit que, pour être en état d’union réelle, deux pays doivent avoir des «choses» communes, en dehors du souverain ; mais ila eu le tort de s’en tenir aux généralités, de ne pas tirer les conséquences de son idée et de ne pas indiquer quelles étaient ces «res», ces biens, ces intérêts qui devaient être mis en commun pour qu'il y eut union réelle.

Le propre d'une constitution est d'organiser l’état, de déterminer les éléments essentiels de son fonctionnement ; ceux-ci peuvent se répartir en cinq groupes : {0 territoire et peuple : 2° souverain ; 3° pouvoir législatif ; 4° pouvoir exécutif ; 5° pouvoir judiciaire. Il y aura union réelle dès que l’un quelconque de ces éléments sera commun entre deux ou plusieurs états.

L'union par l'élément «peuple et territoire» est rare ; Juraschek cite l'exemple de la Russie et de la Pologne (1), de la Suède et de la Norvège (2).

(1) Juraschek s'appuie sur le $ {1 de la constitution de la Pologne du 25 décembre 14815: «la Pologne est incorporée à perpétuité à la Russie. » [1 prétend que le mot « incorporé » ne doit pas être interpréte ici dans son sens juridique d'annexé; qu'il veut simplement dire : uni à. Nous n'avons pas rangé la Russie-Pologne dans nos exemples d'union réelle ; c’est qu'en effet la nature de l'union est très controversée. L'acte final du Congrès de Vienne qui cède le duché de Varsovie à la Russie stipule qu'il devra lui être accordée une administration autonome; il dit en parlant des polonais (de Æussie comme d'Autriche et de Prusse): « une représentation et des institutions réglées d’après le mode d'existence politique que chacun des gouvernements auxquels ils appartiennent jugera utile et convenable de leur accorder » Jellinek pense en conséquence (Loc. cit., pp. 71 ets) que la constitution de 1815 n'est qu'un océroi du ezar autocrale, qu’elle constitue un acte unilatéral de la volonté, auquel par suite la Pologne n’a eu aucune part.

(2)Juraschek s'appuie sur le $ 4 de la constitution de Norvège :

L'union par l’élément «pouvoir législatif» se rencontre dans les deux grands duchés de Mecklembourg-Schwerin et de Mecklembourg-Strelitz qui, depuis 1523, ont une diète commune (1).

Le plus souvent, l'union réelle est basée sur la communauté du «souverain» et de certains organes du pouvoir exécutif (ministère commun des affaires étrangères en Suède et Norvège ; ministère détat chargé d’administrer les affaires communes dans les duchés de Saxe-Cobourg- Gotha).

Juraschek insiste en outre sur ce point que les pouvoirs communs ne doivent pas constituer les organes d'un nouvel état, placé au dessus des états unis ; ceux-ci

« le royaume de Norvège est... uni avec la Suède sous un seul roi ».

Le texte complet est : « le royaume de Norvège est un état libre indépendant, indivisible et inaliénable, uni avec la Suède sous un seul roi ».

(1) Le 1er août 1523 les prélats, chevaliers et députés des pays du Mecklembourg conelurent un pacte d'union (Alte Union) ayant pour but de garantir leurs droits communs, de se constituer en un seul corps et d'assurer leur existence ultérieure, malgré les partages possibles du territoire.

Ce pacte d'union est encore en vigueur; il est annexé au compromis suceessoral (Erbvergleich) de 1755 conclu entre les deux maisons de Schwerin et de Strelitz.

Les deux grands-duchés ont une dièle commune, composée de 1033 représentants de l’ordre équestre (propriétaires de biens équestres o'1 de seigneuries) et de 48 représentants des villes. Cette diète a des pouvoirs qui s'étendent à l'ensemble des deux grands duchés et qui sont relatifs d'abord aux privilèges mêmes de la diète, puis aux impôts, etc.

Pour les autres affaires, la diète se divise en deux parties : une par chaque grand duché.

H y a deux grands ducs,deux gouvernements entièrement distincts

doivent se trouver sur un pied d'égalité, les uns par rapport aux autres et rester souverains (1).

En résumé, Juraschek présente ainsi les éléments de l'union réelle :

1° Sujets de l'union : des états souverains, indépendants et égaux en droit :

2° Fondement de l’union : des lois constitutionnelles ;

3° Objet de l’union : communauté d'organes ou d’institutions de droit public.

Il définit, en conséquence, l’union réelle de la façon suivante : « [a mise en commun -- basée sur des lois constitutionnelles — d'organes ou d'institutions de droit public, sans qu'il naisse de cette communauté un nouvel état égal ou supérieur aux états membres de Funion (2). »

Juraschek a certainement raison d'affirmer que, dans l’union réelle, les états conservent leur souveraineté ; car si, par suite de l’union, un nouvel état était formé, les deux premiers devraient disparaître ; on se trouverait en présence, non d’une union d'états, mais d’un état seul (unitaire ou fédéral).

Mais que vaut le principe, posé par Zachariæ, que l'union réelle doit nécessairement être exprimée dans des constitutions? Pourquoi des lois constitutionnelles et non des lois ordinaires ou des actes du souverain? Au premier abord, il paraît excessif d'accorder une pareille

(1) Loc. cit., p. 84.

(2) Loc. cit., p. 95 : « Die Realunion ist jene Staatenvereinigung, welche besteht durch ein oder mehrere von einem Verfassungsgesetze begründete, zwischen mehreren Staaten gemeinsame, st atsrechtliche Institute oder Verhälinisse, ohne neben oder über den unirten Staaten einen neuen Staatzu errichten ».

importance à une question de forme. On sait, en effet, que les auteurs sont embarrassés pour définir la constitutionnalité d’un rapport juridique et pour trouver un critérium alerne, permettant de déterminer ce qui. par sa nature, rentre normalement dans les lois constitutionnelles et ce qui est du domaine des lois simples ; on se contente en général d'un critérium purement formel, d’une distinction basée sur la nature des pouvoirs qui ont qualité, sur la procédure qui doit être suivie pour voter chaque catégorie de lois. Or, ces pouvoirs, cette procédure sont très variables ; ce qui est constitutionnel dans un pays ne l'est pas dans l’autre. Il se trouve, par exemple, que l'acte d'union qui liait autrefois la Suède et la Norvège était constitutionnel en Norvège et ne l'était pas en Suède. Avec la définition de Zachariæ, on en arriverait à cette conclusion que la même union aurait un caractère différent, suivant qu'elle serait envisagée dans l’un ou l’autre des pays; l'union suédo-norvégienne, par exemple, aurait été réelle en Norvège et ne l'aurait pas été en Suède (1).

Mais allons au fond des choses : l'union réelle est, dit-on, créée par des lois constitutionnelles ; cela revient à dire que la loi peut réglementer des rapports entre états, qu'une loi peut contenir des injonctions à l'égard d'un autre état ou de ses ressortissants. C'est là une monstruosilé juridique (2). La loi est la forme ordinaire

(1) « En Suède, la constilution ne permettait de voter aucune modificalion constilutionnelle dans la session où elle était prononcée, mais on considéra que l'acte d'union projeté état’ indépendant de la constitution et ne Lombail pas sous l'application de cette règle. » Dareste, Les constilutions modernes, vol. Il, p. 133.

(2) Nous avons déjà rencontré cette idée. Voir plus haut, pp. 152ets.

que prend l'état pour manifester sa volonté et commander aux personnes physiques ou morales, qui lui sont soumises. La force de la loi s'arrête aux limites mêmes du territoire de l’état qui la promulgue; au delà, elle est inopérante; elle n’est qu'une manifestation unilatérale de volonté, sans force obligatoire; elle n'acquiert cette force obligatoire pour les sujets d’un autre état que si cet autre état s'empare de la volonté du premier, la fait sienne et l’impose — par sa propre loi — à ses sujets. Un état n’agira ainsi que si cette loi étrangère est conforme à ses propres intérêts; et pour que les intérêts de deux pays puissent être réglementés de façon uniforme, il faut nécessairement supposer qu'ils se sont mis, par un procédé quelconque, d'accord sur cette réglementation : un accord international, un traité peut seul produire une volonté concordante, un lien de droit entre deux états (1).

Quand un état À dit dans sa loi : « les affaires étrangère seront communes entre l’état B et moi, les deux états À et B n'auront qu’une seule et même politique étrangère », il faut admettre — puisque, par hypothèse, on est en présence de deux états souverains, — que l’état B accepte la communauté insérée dans la loi de À, autrement dit que À et B se sont mis d'accord sur ce point.

Sans doute il peut paraître étrange qu'un parail accord revête la forme extérieure de lois ; mais les traités internationaux ne sont soumis, pour leur validité, à aucune forme spéciale, solennelle ou sacramentelle (2); ils

(1) Voir Jellinek, Loc. cit., p. 198.

(2) Quelle est l’autorité — nécessairement supérieure aux élats —

peuvent, dit Bluntschli, être conclus dans n'importe quelle forme, pourvu que la volonté des parties contractantes soit clairement exprimée (1). Un acte juridique peut donc avoir le caractère de traité, tout en ayant l'aspect d'une loi: ce sera souvent le cas entre deux pays ayant le même souverain car alors la conclusion du traité, qui est entre les mains d’une seule personne physique, est impossible (2).

L'accord est contenu dans les deux lois, il coexiste avec

elles (3); quand l'état À promulgue sa loi, il dit à l'état B : « Voilà les conditions auxquelles je suis disposé

qui déterminerait ces formes sacramentelles ? Qui les ferait respecter ? Qui prononcerait les sanctions en cas de violation ?

(1) Modernes Vôlkerrecht, art. 422: « Vôlkerrechtliche Verträge kôünnen in jeder Form giltig abgeschlossen werden, welche den Vertragswillen der contrahirenden Theile offenbar macht ».

(2) Voir plus haut, p. 67, note 2.

Par exemple, dans l’ancienne union suédo-norvégienne. les traités réglant les relations de voisiuage entre les deux pays revètaient la forme d’ « ordonnances communes du roi rendues dans une réunion combinée des deux conseils nationaux, ou le plus souvent de lois réciproques, par exemple celles sur l’extradition des criminels, sur les nomades lapons ». Article de Aubert : La Norvège devant le aroit international paru dans Ja Revue de droit international et de lé gislation comparée, tome XXVIII, p. 82.

(3) Jellinek, Loc. cit., p. 200, dit: « Si donc l'union d’un état avee un aulre est exprimée dans une loi constitutionnelle, ce n'est pas cette loi constitutionnelle qui est la base juridique de l'union, mais le contrat qui nécessairement précède la loi ».

Pourquoi précède ? à notre avis, loi et contrat sont concomittants.

I y a bien, avant le vote de ces lois, des pourparlers entre les gouvernements des deux pays qui élaborent un projet identique, mais ce projet n'a pas de valeur juridique.

à souscrire ». Gette loi n’est qu'un projet, une offre d'union qui ne lie pas encore B et qui, même pour A, n’est qu’une loi conditionnelle et ne deviendra exécutoire que quand Ben prendra une semblable. L'accord se fait au moment où B s'empare de l'offre À et l’accepte : alors le traité est formé, A et B sont liés l’un à l'autre; c'est la loi de B qui constate l’accord et le rend parfait.

C'est notamment de cette façon que le compromis de 1867 a été conclu entre l'Autriche et la Hongrie : la Hongrie a commencé par élaborer dans sa loi XII de 1867 un projet d'union qui, par cela même qu’il réglementait des affaires pour partie autrichiennes, ne pouvait être définitif que par l'acceptation de l'Autriche ; c’est ce qu’exprime le $ 69 de cette loi XII (1). Le projet hongrois a été discuté par l'Autriche; l'offre contenue dans le texte hongrois a été acceptée par elle le 21 décembre 1867. À cette date précise du 21 décembre 1867, le compromis austro-hongrois a été parfait et définitif.

Quand donc l’union revêt l’aspect de lois constitutionnelles, on peut dire avec Jellinek (2) qu'il y a là simplement une « solennité »; l’union prend une forme solennelle, mais sa nature juridique n’en est pas modifiée. Tout au plus peut-on ajouter qu’elle en retire une certaine garantie de vitalité, puisque les lois constitutionnelles ne peuvent, en général, être modifiées ou abrogées qu'avec des procédures spéciales plus compliquées que pour les lois ordinaires.

Il suffit du reste d’examiner les conséquences tirées

(4) Voir plus haut, p. 48, le texte de cet article. (2) Loc. cit., p. 202.

256 LIVRE III, — SECTION Il

par Juraschek de sa définition pour se rendre compte que le principe posé n’est pas exact: les hypothèses dans lesquelles Juraschek voit des unions réelles ne sont pas toutes pratiques.

Une union réelle par « le territoire et le peuple » seuls est incompréhensible; deux états ayant un seul peuple, régi par les mêmes lois, formant une même nationalité : c'est là de la quintessence d’abstraction. Les exemples cités ne sont pas probants : « Le royaume de Norvège est... uni avec la Suède sous un seul roi » ne veut pas dire que les deux pays n’ont qu'un seul territoire et un seul peuple. Quand on rencontre ces deux éléments réunis et confondus, il y a toujours une communauté d'organes et alors on se trouve en présence d’un état et non d'une union d'états.

Une union réelle par le « parlement » seul ne se comprend pas davantage. Juraschek a été hypnotisé par l'exemple des deux Mecklembourgs, qu'il a voulu à tout prix ranger dans une catégorie d'union d'états. Mais il est impossible de juger, avec nos idées sur l’état moderne, une institution moyenageuse de cette nature. La diète des Mecklembourgs n'est pas un corps législatif, au sens exact du mot. L'union de 1523 n’est pas autre chose qu'un pacte conclu entre les ordres (ordre équestre et ordre des villes), qui constituaient à cette époque l’unique représentation du pays, et dans leur intérêt seul, pour assurer le maintien de leurs privilèges, même en cas de partage du pays. Une communauté de parlement dans deux états modernes, fortement organisés, ne se conçoit pas.

L'union par la communauté du «pouvoir judiciaire » est possible. On en connaît des exemples : cour d'appel de

Lubeck commune aux villes libres de Brême, Hambourg et Lubeck ; cour d'appel d'Iéna commune aux états de Thuringe; cour d'appel autrichienne d’Innspruck servant de cour suprême à la principauté de Lichtenstein (1). Mais ce ne sont là, à proprement parler, que des unions administratives organisées, comme le droit public en offre de plus en plus des exemples; leur but est uniquement d'assurer une meilleure administration de certains besoins, mais elles n’ont pas de caractère politique et ne touchent pas aux intérêts vitaux des pays.

Il en est de même le plus souvent des unions par «le pouvoir administratif » ; il n’en va différemment que quand il s’agit de l'administration des intérêts primordiaux des pays ; mais alors, comme le montrent tous les exemples d'union réelle que nous avons cités, les administrateurs — ou, pour employer l'expression constitutionnelle exacte, les ministres — communs sont les aides du souverain commun, et c’est ce dernier qui donne à l’union son caractère propre.

Le souverain commun apparait donc comme l'élément essentiel et nécessaire de toute union réelle : c’est précisément la thèse admise par Zachariæ et que Juraschek trouvant trop étroite, voulait élargir.

La théorie de Juraschek ne semble pas avoir eu grand succès ; quant au principe de constitutionnalité posé par Zachariæ, il est à peu près abandonné; les auteurs alle-

(4) On peut du reste se demander s’il y a bien une union entre l'Autriche et la principauté de Lichtenstein. 11 semble que la principauté a simplement demandé à l'Autriche de se charger du rôle de juge de cassation. Le contrat existant serait donc non celui de s0ciété, mais celui de mandat. Voir Jellinek, loc. cit., p. 171.

mands font en général de l’union réelle une communauté voulue du souverain.

Pour Anschütz, l’union réelle est une communauté intentionnelle reposant sur la volonté unanime des états unis (1). Peu importe que cette volonté soit expresse et consignée dans un traité, ou tacite; il suffit qu’elle soit manifeste : ceci semble comprendre le traité et la coutume. Par contre, l’idée d'union réelle n'implique pas nécessairement une communauté d'intérêts ou d'organes administratifs.

Brie (2) et Meyer (3) sont très explicites; les causes de l’union réelle peuvent être d’après eux : 1° le traité ; 2° la coutume ; 3° une volonté supérieure aux deux états unis.

Le traité sera évidemment le cas le plus fréquent, et Brie est obligé de reconnaître (4) que toutes les unions réelles existantes sont basées sur des traités. Mais la communauté de souverain par la coutume n'est pas pratique, en tout cas elle ne peut pas se produire dans les états modernes. Quant à l'union réelle fondée par une volonté supérieure aux deux états, elle ne se conçoit pas: qu'est-ce, en effet, que cette volonté ? Subsiste-t-elle après la formation de l’union ? Alors c'est elle qui conserve la souveraineté et qui par suite reste état; les deux groupements soi disant unis ne peuvent être que des provinces, de l’état collectif. La volonté supérieure disparait-elle ?

(1) Dans l « Encyclopädie der Rechtswissenschaft » de Holtzendorff, 6e édition, 2e vol, IV, ôffentliches Recht ; Deutsches Staalsrecht.

D race Nr

(3) Lehrbuch des deutschen Staatsrechts, Einleitung, HI ; die Staatenverbindungen.

(4) Loc. cit., p. T1, note 2.

L'AUTRICHE-HONGRIE EST UNE ASSOCIATION D'ÉTARS 259 L'état qu’elle représentait meurt et il y a apparition con-

comitante de deux états nouveaux : ceux-ci, en naissant

à la vie publique, doivent se donner une constitution qui comprend le statut d'union ; mais par cela même que l’union est insérée dans les lois des deux pays, elle est voulue par eux, elle devient l'expression de leur libre consentement, si bien qu'en dernière analyse c’est encore un traité qui se trouve à la base de leurs relations (1).

En définitive, la théorie nouvelle substitue le traité à

la loi constitutionnelle comme élément essentiel de l’union réelle.

Brie admet, en outre, que cette communauté de souverain, précisément parce qu’elle est voulue par les deux contractants a une raison, un but: « pour deux états égaux en droit et conservant leur autonomie, l'obligation juridique d’avoir un souverain commun ne peut s'expliquer rationellement que par l'intention de collaborer ensemble à la gestion d'intérêts communs » (2). Rien de plus exact:

(1) Comment et envers qui peuvent-ils être obligés de respecter l’union et de l’insérer dans leur constitution ? Ce n’est pas envers l’état ancien, puisque celui-ci a disparu. L'union n'est donc maintenue que parce qu'ils le veulent bien ; et la véritable base juridique de l’union est le consentement réciproque : et rien ne pourra empêcher les deux états de briser l’union quand ils le voudront. C'est un phénomène inverse de la formation d’un Etat fédéral à la suite de pactes intervenus entre les états particuliers. Voir Lefur, loc.cit., p. 540.

(2) Loc. cit., p. 73: « Eine rechtliche Verbindlichkeit nebengeordneter Staaten, ungeachtet ihrer staatlichen Besonderheit, ein gemeinsames oberstes Willensorgan zu haben, kann rationellerweise nur in dem Zwecke, ein Zusammenwirken der verpflichteten Staaten

für gemeinsame Interessen zu erleichtern, beziehungsweise zu sichern, begründet sein ».

la communauté de souverain n’est qu'un moyen, destiné à assurer une meilleure administration de certains droits de souveraineté.

Le défaut de cette théorie est précisément, à notre avis, de ne pas faire apparaître dans la définition la raison d'être de l’union réelle, sa véritable cause, et de s’en tenir à l’apparence extérieure, à la communauté de souverain.

Jellinek échappe à cette critique ; il voit dans l’union réelle une variété de la confédération d'états (1).

Il ya confédération d'états, dit-il, quand plusieurs états fondent entre eux une union politique durable ayant pour but minimum leur défense commune et douée d'organes permanents.

Or, tous ces éléments se rencontrent dans l'union réelle. Ici aussi, les états sont liés par traité, ils n’ont pas d’autorité qui leur soit supérieure, ils restent souverains. Le but de l’union réelle est également variable et ne peut pas s’indiquer d’une façon précise, mais il doit nécessairement comporter au moins la défense commune et constituter une véritable alliance offensive et défensive perpétuelle. Enfin, l’union réelle possède un orzane central chargé d’assurer l'unité de direction nécessaire ; mais tandis que dans la confédération d'états, cet organe est composé d'éléments distincts de ceux des organes des états confédérés, dans l’union réelle les chefs des pouvoirs exéculifs, les détenteurs mêmes des souverainetés sont confondus dans une seule personne.

L'union réelle est donc, pour Jellinek, une confédération où les états s'unissent pour leur défense commune de telle manière qu'une seule et mème personne physique

(4) Loc. cit., pp. 179 et s.

est titulaire de leurs souverainetés, les états restant libres au surplus d'étendre l’union à d’autres objets que la défense commune (1).

Cette définition contient une grande part de vérité : la souveraineté réside dans les états et non dans la communauté et le minimum du but à poursuivre peut seul être indiqué ; mais il ne nous paraît pas exact de prétendre que l’union réelle n’est qu’une espèce de confédération d'états.

Union réelle et confédération d'états sont toutes les deux des communautés politiques organisées ; mais leurs organes centraux sont tellement différents de nature qu'on ne peut pas faire dériver l’une de l’autre.

Dans la confédération d'états, la faiblesse du pouvoir central est légendaire; tantôt c’est une diète, simple congrès d’ambassadeurs, qui ne fait que délibérer et voter des résolutions qui, pour être exécultoires, ont bsoin d’être ratifiées par les états membres de l’union (2); tantôt c’est un corps ayant un pouvoir de décision propre mais où l’unanimité des membres est nécessaire.

L'union réelle offre. à ce point de vue, une autre vitalité ; ici l'organe central est physiquement un. En droit,

(1) Loc. cit., p. 215. Die Realunion ist jene Form des Staatenbundes, welche entsteht wenn zwei oder mehrere gegen einander selbständige Staaten sich zu gemeinsamen Schutz derart rechtlich vereinigen, dass ein und dieselbe physische Persônlichkeit zur Trägerschaft ihrer Staatsgewalten berufen erscheint, wobei es den so vereinigten Staaten unbenommen bleibt, das Bündniss auch auf andere staatliche Functionen auszudehnen.

(2) Par exemple, la diète germanique de 1815 à 1866, qui était « un objet de dérision pour l'étranger et de tristesse pour les allemands » (Zorn; Staatsrecht I, p. 4).

il représente autant de souverainetés différentes qu'il y a d'états ; mais, en fait, toutes ces personnes juridiques se confondent dans un seul individu, qui ne possède qu'une volonté; toutes les fois -que, d’après le pacte d'union, une décision commune est de la compétence du pouvoir central, l'unanimité des états est toujours obtenue, puisque cette décision est le résultat d’un acte unique de volonté. On ne conçoit de divergences possibles que pour les décisions exigeant le concours des représentants de la nation ; mais il est à remarquer qu'en général les attributions du pouvoir central sont considérables dans l’union réelle et que l'intervention des pouvoirs législatifs des états est réduite à son minimum.

Quant à l'exécution des décisions du pouvoir central, elle est autrement assurée dans l’union réelle que dans la confédération d'états ; ici, elle est le plus souvent abandonnée au bon vouloir des membres de la confédération, le pouvoir central ayant peu ou même pas d’attributions exécutives. Dans l'union réelle, au contraire, le pouvoir exécutif central est fortement constitué : il réside dans le souverain commun lui-même, chef du pouvoir exécutif dans chacun des états unis; que les décisions doivent être exécutées par les fonctionnaires de l'union ou par les fonctionnaires propres des états, c'est à lui seul qu'il appartient, dans tous les cas, de donner les ordres nécessaires.

Enfin, dans l'union réelle, les droits de nullification et de sécession — qui sont toujours réservés aux membres d'une confédération, ne se comprennent que difficilement. En vertu de ces droits, tout état confédéré peut, s’il juge une décision commune contraire au pacte fédéral,

déclarer qu’elle est nulle à son égard, ne lui est pas oppo-

Ré

sable et, au besoin, se retirer de la confédération. C’est là une conséquence nécessaire de la souveraineté de l’état confédéré et lui seul a qualité pour interpréter le pacte social. Jellinek lui-même est obligé de reconnaître que « ce danger est réduit au minimum dans l'union réelle, s’il n’est pas disparu » (1). Qui pourrait, en effet, faire usage de ces droits de nullification et de sécession ? Le souverain commun, c'est-à-dire celui-là même qui le plus souvent a pris la décision qui pourrait être arguée de nullité ; et quand bien même il s’agirait d’une décision prise par le pouvoir législatif (2) de l’un des états, le souverain hésiterait à user du droit de sécession, car ce serait contraire à son intérêt et il chercherait plutôt à faire rapporter la décision.

Ces différences entre les deux genres d'union sont trop essentielles pour que l’union réelle puisse être considérée comme une espèce particulière de confédération ; ce qui est vrai c’est qu'elles sont toutes les deux des unions politiques organisées, ce sont les deux espèces d’un même genre, elles doivent être mises l’une à côté de l’autre, sur un pied d'égalité et non de dépendance (3).

U) Vice, Gi Pat

(2) Et encore il sera difficile qu’une telle décision soit prise, car le souverain fait partie du pouvoir législatif ; il possède en général le droit de sanction. Une décision de celte espèce ne sera possible que dans les pays où le pouvoir législatif est complètement indépendant du souverain.

(3) S'il nous était permis — après lant d’autres — d'essayer une classification des états, nous dirions que les états sont :

ou simples : états unilaires.

ou composés : états fédéraux, colonies et mères-patries.

Les associations entre états où unions d'états (les systèmes

2 Définition adoptée.

Les caractères essentiels de l’union réelle nous paraissent être les suivants :

1° L'union réelle est une union internationale: les contractants sont des états qui continuent, même après la conclusion de l’union, à rester souverains : il ne se forme pas un nouvel état, né de la fusion des contractants, comme cela se produit dans l’état fédéral.

Il y a deux conséquences à tirer de ce fait : 1° le contrat d'union participe de la nature des traités et, notamment, la clause rebus adhuc sic stantibus y est implicitement contenue. Si l’un des états juge que le fonction nement de l’union, tel qu’il est pratiqué, préjudicie à ses

d'états, systemala civitatum des anciens auteurs) comprennent des unions administratives et des unions politiques. Les unes et les autres sont organisées ou non, c'est-à-dire possèdent ou non des organes centraux permanents chargés de gérer les intérèts associés :

Unions administratives non organisées : par exemple unions sa nitaires.

Unions administratives organisées ?: unions douanières; zollverein allemand de 1866 à 1870 ; union postale universelle : commission européenne du Danube ; commissions des fleuves internationaux ; unions monétaires, cour d'appel d'Iéna pour les anciens états de Thuringe, etc.

Unions politiques non organisées : alliance : protectoral ; suzeraineté ; traité de garantie ; traité conférant à un état le droit d'’occeuper et d’administrer une province étrangère (Chypre par l'Angleterre; Bosnie et Herzegovine par l’Autriche-Hongrie).

Unions politiques organisées : confédération d'états; union réelle

Les unions organisées pourraient s'appeler : communautés entre états : et l’on aurait ainsi les communautés administratives et les communautés politiques.

propres conditions d'existence, il a le droit de se retirer de l’union (1); 2° les pouvoirs des organes centraux ne sont que la réunion, l’addition de pouvoirs qui leur sont conférés par les états; ces organes centraux ont des pouvoirs qui ne sont pas or/ginaîres mais simplement déléqués: ils sont soumis aux états et ne leur sont pas supérieurs, ils sont à la fois organes de l’un ct de l’autre des états unis; leur compétence, leurs attributions peuvent à chaque instant être modifiées, les états qui ont conclu l'union restant libres d'apporter au pacte primitif tous les changements possibles, à la seule condition de respecter les formes prescrites (2).

2° L'union réelle doit avoir un but politique. Mais, comme l’a très justement fait remarquer Jellinek, ce but peut être très variable ; il est plus ou moins vaste suivant les cas; quelque compréhensif pourtant que soit le pacte d'union, il y a une catégorie d'intérêts qui se rencontre partout et qui doit nécessairement faire partie des conditions de l’union : c’est la défense commune du territoire de tous les états, ou plus généralement la solidarité des intérêts vitaux des pays unis. À la différence du traité d'alliance qui, le plus souvent, n’est conclu qu'en prévision d’hypothèses déterminées et qui délimite d’une façon nette les évènements qui donneront naissance au casus {æderis, l'union réelle est générale ; les états unis déclarent que toute attaque envers l’un sera considérée

(1) Sauf, bien entendu, la difficulté de faire valoir cette clause. Car on se heurte à une impossibilité semblable à celle qu'on rencontre dans le cas de sécession.

(2) Et ces formes — inscrites dans le pacte — sont voulues par les états ; en respectant ces formes, les états ne font qu'obéir à leur propre volonté.

266 LIVRE III. — SECTION Il

comme une atlaque envers l’autre, qu'ils se défendront en commun, quelles que soient la cause de la guerre, la partie du territoire envahi et convoité; il y a entre eux une alliance offensive et défensive illimitée et iaconditionnelle.

Mais cette solidarité s'arrête aux intérêts vitaux des pays ; elle ne s'applique pas nécessairement à fous les droits de souveraineté extérieure. Rien ne s'oppose à ce que les états se réservent propres, et exclusifs de la communaulé, quelques-uns de ces droits; l'union n’en sera pas moins réelle, si le but minimum est atteint. La personnalité internationale de l’union s'arrêtera aux objets mis en commun, aux droits gérés par la communauté ; pour le surplus, la souveraineté internationale des états réapparaitra.

Il sera de même loisible aux états d'étendre la communauté à des droits de souveraineté intérieure.Ce sera même souvent le cas ; la connexité des intérêts entre deux états qui choisissentun même souverain est naturellement très grande. Mais il n’y a pas de limite à fixer d'avance; la seule démarcation possible est celle qui existe dans le pacte d’union ;

3° Enfin les pays unis doivent avoir un même souverain. C’est là le caractère essentiel, ou tout au moins celui qui frappe le plus, car il est le plus apparent. A la différence de l'union personnelle, cette communauté de souverain est voulue par tous les états unis. Le pacte d'union peut décider que le souverain sera toujours commun, qu'il sera choisi dans une famille donnée d’après un ordre successoral établi, et édicter des mesures propres à assurer cetle communauté même au cas d’extinction de la famille régnante (Suède et Norvège); sti-

puler que le souverain sera commun tant qu’une famille donnée existera, ou que la descendance d'une personne désignée ne sera pas éteinte, les états recouvrant leur entière liberté d'action en cas d’extinction de cette des= cendance ou de cette famille.

La communauté pourra même — quoique nous n’en connaissons pas d'exemple — être limitée à une personne unique (1).

Les éléments de l’union réelle étant ainsi déterminés, il est facile d’en donner la définition : C’est une union dans laquelle deux ou plusieurs états mettent en commun leurs intérêts politiques vitaux et en confient la gestion à un même souverain.

L'union réelle se trouve ainsi nettement différenciée : — de l’état fédéral, parce que les membres de l’union restent des états et ne sont pas absorbés par la personnalité d'un état nouveau ; — de la confédération d'états, parce qu'elle exige la communauté du souverain; — de l’alliance, parce qu'elle à un but politique plus large et qu’elle est organisée ; — de l’union administrative organisée, parce qu'elle à un but essentiellement politique et qu’elle porte sur des intérêts vitaux ; — de l’union personnelle enfin, parce que la communauté de souverain est voulue par les états.

(1) Une union réelle serait-elle possible entre républiques ? En droit rien ne s’y opposerait. Mais en fait elle rencontrerait de grandes difficultés : il faudrait d’abord trouver un moyen pour faire, lors de l'élection du président commun, tomber le choix sur une seule et même personne ; ensuite, le président étant par définition élu à temps, l'élection devrait se renouveler assez fréquemment, ce qui augmenterait les chances d’instabilité de l'union et amènerait sans doute à bref délai des tiraillements qui la feraient sombrer — Voir Brie, loc. cit., pp. 69 et 70.

c) L’Autriche-Hongrie est une union réelle.

Il nous reste à examiner si cette définition peut s’appliquer à la monarchie austro-hongroise, c'est-à-dire si celle-ci contient tous les éléments que nous avons trouvés dans l'union réelle.

4° Base contractuelle de l'union.

Qu'il y ait, non pas un état austro-hongrois, mais deux états, Autriche d’un côté et Hongrie de l’autre,unis l'un à l’autre par un lien contractuel, nous croyons l'avoir démontré dans la première partie du livre III de cette étude.

Pragmatique sanction de 1723 et compromis de 1867 sont des traités entre deux états et non les constitutions d’un état dont l'Autriche et la Hongrie ne seraient que les provinces. Pour la pragmatique sanction de 1723, ce ceractère est un peu caché, car, à cette époque, l'Autriche était une monarchie absolue représentée uniquement par son souverain Charles VI, qui était en même temps roi de Hongrie sous le nom de Charles III; mais nous avons vu que cette pragmatique sanction, quoique revêtant extérieurement l’aspect d’une loi hongroise, était en réalité un traité passé entre la Hongrie (représentée par la diète et par son roi) et l'Autriche (représentée par son empereur),attendu que seul Charles Vlpouvait au nom des pays héréditaires prendre les engagements qui leur étaient imposés par la pragmatique sanction et que Charles III n'avait aucune qualité pour le faire (1). Pour le com-

(1) Voir ci-dessus, p. 233.

promis de 1867 le doute est moins permis : c’est bien un traité composé d’une offre de la Hongrie — loi XII de 1867 — acceptée par l'Autriche — loi du 21 décembre 4867, n° 146; il revêt, il est vrai, la forme de deux lois symétriques ; mais les traités internationaux ne sont soumis à aucune forme spéciale (1).

Nous n'avons pas pu trouver de pouvoir qui puisse servir de base à un état austro-hongrois ; nous ne parlons que pour mémoire du parlement de Dantscher, création non des textes écrits, mais de l'imagination d’un juriste. Quant aux délégations. elles ne sont qu'une ombre de parlement ; il y a en elles non pas #7 organe d'état, mais deux organes chargés de représenter, dans des cas limitativement et parcimonieusement énumérés, les parlements de deux pays, exerçant, par suite, des pouvoirs, non originaires, mais délégués, et prenant toujours, même quand elles votent en séance plénière, deux décisions concordantes, mais distinctes.

Nous estimons du reste qu'un parlement central, c’està-dire une assemblée délibérante composée de représentants de deux pays, votant par tête et à la majorité, ne contredit pas nécessairement l'idée d'association entre états sans doute nous touchons ici à l'extrême limite que peut atteindre une communauté juridique entre états ; si, notamment, les attributions confiées à ce parlement commun sont nombreuses et importantes, il pourra être difficile de discerner si l’on est en présence d’un organe d'état unique ou d’un organe commun à plusieurs états ; le danger de fusion des deux souverainetés sera particulièrement grand dans une union réelle,

(1) Voir ci-dessus, p. 254.

270 LIVRE III. — SECTION Il

car il ya déjà un autre rouage, d’une importance capitale, qui est commun : le souverain ; et les deux pays pourront difficilement reprendre leur entière indépendance législative; dans leurs tentatives de supprimer le parlement commun, ils se heurteront à l'opposition du souverain qui, par intérêt personnel et dynastique, sera toujours pour la plus grande confusion possible des intérêts et des pouvoirs.

Mais deux états peuvent avoir un parlement commun sans abdiquer leur souveraineté ; il suffit que ce parlement soit librement et volontairement établi par les deux états qui sont maîtres de ses destinées et peuvent augmenter ou diminuerses attributions, élargir ou restreindre ses pouvoirs, le supprimer même s'il leur plaît (1). Admettre le contraire, c’est décider que l'union réelle est impossible entre états constitutionnels, qu’elle n’est pas une forme d'association compatible avec le droit public moderne (21. Les affaires mises en commun sont, en effet, de celles qui nécessitent, tout au moins en partie, la collaboration du pouvoir législatif : il faudra donc ou créer un parlement central pour elles ou les laisser dans les attributions des parlements des deux pays: mais ce deuxième

(4) On ne distingue pas, à priori. de raison qui puisse exclure le droit de législation du domaine des conventions internationales. On admet qu'un état peut consentir son annexion, c'est-à-dire aliéner sa souveraineté, son existence au profit d’un autre ; pourquoi ne pourrait-il pas — ce qui est bien moins grave — décider qu'il n’exercera son pouvoir législatif que d'accord avec un autre ? ou en commun avec cet autre? Au surplus l'histoire offre des exemples de parlements communs entre états ; tels celui du Zollverein allemand, celui des Etats confédérés de l'Amérique.

(2) Waïz, Grundzüge der Politik, pp. 157-158.

procédé n'est pas pratique ; il est trop compliqué (1), ne se prête pas à une solution rapide des affaireset multiplie les difficultés d'arriver à des décisions uniformes.

Le système des délégations austro-hongroises résout mal ce problème difficile ; il est bâtard : il conserve la dualité des parlements mais donne à ces parlements des « représentants légaux » qui se réunissent dans la même

ville, aux mêmes époques, et facilitent ainsi - dans la limite des pouvoirs qui leur sont conférés — le travail législatif.

Quand bien même on verrait dans ces délégations — en raison de leur séance plénière, toujours possible en droit — un seul organe, commun aux deux pays, on ne pourrait pas en conclure #pso facto qu'il constitue le parlement d’un état central ; car ce parlement n’a pas le droit de légiférer sur ces propres attributions, il n’a pas la compétence de sa propre compétence: il n’a que les pouvoirs à lui conférés par les deux états : il n’est donc pas souverain et reste sous la dépendance de ces états.

Un auteur autrichien a prétendu récemment que, tout en étant une union réelle, l’Autriche-Hongriè contient, par certains côtés, des rudiments d'état fédéral. Tezner (2) part, comme Bidermann de cette idée que le compromis

(1) C’est ainsi que les ministres communs seraient contrôlés par deux parlements, c’est à-dire quatre chambres situées dans deux villes différentes et probablement éloignées, qu'ils devraient fournir les renseignements demandés, soutenir les interpellations, défendre leurs projets de loi devant quatre chambres. Leur activité entière serait absorbée par le travail parlementaire ; ils n'auraient plus le temps de s'occuper de l’administration proprement dite de leurs départements ministériels.

(2) Der ôsterreichische Kaisertitel, pp. 186 et ss.

Fe LIVRE III. — SECTION II

de 1867 n’a fait que reconnattreles institutions communes préexistantes et leur donner une forme constitutionnelle : il ne voit pas dans le pouvoir central l'organe d’un état fédéral : ce pouvoir central en effet n’est pas complètement indépendant ; il n’a pas de ressources propres, puisqu'il ne possède pas le droit d'impôt et en est réduit aux subventions pécunières des états, et n’a pas de pouvoir législatif autonome, puisque le droit de faire la loi sur les affaires communesappartient aux parlements des deux pays : mais Tezner considère que le compromis de 1867 n'est pas simplement un traité. qu'il n’a pas un caractère exclusivement international, qu’il y a en lui des éléments de droit public interne. « Un traité — qui n’est que traité — ne peut pas modifier la compétence des organes des états contractants » (1),et «le droit international laisse intacts les états dans leur structure et dans leurs organes: quand une union d'états porte sur l’organisation constitutionnelle de ces états, elle brise le cadre du droit internalional et franchit les limites du droit constitutionnel » (2). Le traité est donc impuissant à atteindre les états contractants dans leur organisme ; un pareil effet ne peut être atteint qu'au moyen d'actes de volonté internes qui sont — par opposition aux traités, accords de deux ou plusieurs volontés, ou aux actes individuels, produits de volontés isolées — des actes collectifs (Gesammtact).

Le traité, continue Tezner, n’a joué aucun rôle dans la formation de l'union austro-hongroise. Le souverain a d’abord réuni en un seul tout les prérogatives royales qui lui appartenaient dans les différents pays soumis à sa do-

(1) Loc. cit., p. 205.

(2) Loc. cit., p. 197.

nination et a créé les organes communs nécessaires pour exercer ces prérogatives ; le droit successoral au trône a été unifié, l'unité de la monarchie a été proclamée en 1804; en 1867, la monarchie autrichienne déjà existante a été réorganisée sur une base constitutionnelle par deux actes constitutifs qui forment par leur ensemble un acte collectif ; le compromis de 1867 est donc, non un traité, un pacte international, mais une constitution commune (1) qui, par sa nature même, est supérieure aux deux états (2).

Par application de cette constitution commune, les deux états cessent — dans la sphère des affaires communes — d'être distincts pour devenir juridiquement unis, ils perdent le droit de prendre des dispositions séparées. Pour leurs affaires propres ils sont indépendants ; mais pour les affaires communes, ils forment un seul tout, ils ne possèdent chacun qu'une fraction de compétence, tout acte de l’un d’eux n’est qu’un acte partiel qui ne peut produire d'effet que si l’autre a accompli un acte identique : ces deux actes partiels réunis forment l’acte collectif qui seul est parfait et a une valeur juridique.

Tezner est certainement dans le vrai quand il dit que, pour les affaires communes, les deux états ont perdu leur droit de disposition propre (3); qu'ils ne sont plus

(1) Nous avons déjà rencontré cette idée — mais non dévelopée — sous la plume de Juraschek. Voir plus haut, p. 2417.

(2) Loc. cit., p. 206.

(3) La différence pratique entre l'acte collectif et le traité est assez faible. Dans les deux cas, il y a obligation pour les deux parties de prendre une décision identique. Avec le traité, il n’y a pas de sanction à cette obligation; bien plus, la clause rebus adhuc sic stantibus est toujours applicable. Avec l’acte collectif, il devrait y avoir

une sanction, prononcée par l'autorité qui ordonne l'acte collectif ; mais où est cette autorité dans l’union austro-hongroise ?

capables de régler ces affaires isolément et séparément, mais il a tort d'affirmer qu'une pareille restriction à l'exercice de leur souveraineté ne peut pas être volontaire, qu'elle leur est imposée; car c'est à cela que revient la thèse de Tezner : quand ils légifèrent sur les affaires communes, ils ne font qu'accomplir l'acte collectif qui leur est ordonné par la constitution commune.

Or, qu'est-ce que cette constitution commune? il n'y a que deux hypothèses possibles : ou bien elle est le produit d’une volonté unique qui l’impose aux deux pays et ceux ci cessent — pour les affaires contenues dans cette constitution — d’être indépendants, d'être souverains, d'être des états: ou bien elle est le résultat d'un accord de deux volontés se rencontrant dans un même objet et alors elle est un lien de droit entre deux parties indépendantes et égales, c’est-à-dire un traité.

Il n’y a pas de moyen terme: on ne peut pas dire, comme le prétend Tezner, qu’en 1867 les affaires communes se sont juridiquement dédoublées; que la partie exécutive est restée telle quelle était autrefois, dans les époques de centralisation absolue et que seule la partie législative, qui est l’œuvre essentielle, la création propre du compromis de 1867, a été scindée, que «ace qui constitue l’essence du dualisme, c’est la coexistence non pas de deux états, mais de deux parlements chargés de s'occuper des affaires communes » (1). Une pareille doctrine est inconciliable avec la conception du droit public moderne : pouvoir exécutif et pouvoir législatif sont deux pouvoirs solidaires ; un pays ne peut pas avoir un ré-

(4) Loc. cit., p. 208.

gime constitutionnel pour son pouvoir législatif et un gouvernement absolu pour son pouvoir exécutif. Il peut simplement, dans sa constitution, faire une part plus ou moins large à tel ou tel des pouvoirs constitués, donner par exemple la prépondérance au pouvoir exécutif. Mais celui-ci, pour fort qu'il soit, ne sera pas mis hors de la constitution, il continuera à avoir sa base même dans cette constitution et à y puiser sa force juridique.

Si donc, en 1867, Autriche et Hongrie ont, en votant les deux lois constitutionnelles du compromis, accompli un acte collectif, ça n’a pu être que sur l’injonction d’un pouvoir supérieur et antérieur, c’est-à-dire de la seule autorité préexistante, le souverain commun,personnifiant le pouvoir central de la période absolutiste. Mais nous æetombons alors dans la théorie de Bidermann,que nous avons déclarée inacceptable (1).

Cette solution écartée, une seule autre reste possible : les deux états, Autriche et Hongrie, prenant possession complète de leur souveraineté et de leur indépendance, ont organisé constitutionnellement leur gouvernement : pour un certain nombre de droits de souveraineté, ils sont convenu de les exercer en commun et ont maintenu au monarque commun une partie des pouvoirs qu’il détenait auparavant à titre absolu.Le compromis de 1867 apparaît ainsi comme un traité portant sur des droits constitutionnels; c’est la réunion de deux constitutions contractuelles.

Tezner objecte bien qu’un traité international ne peut pas modifier les organes de la vie interne d’un pays; mais nous avons déjà rencontré une affirmation de ce genre

(À) Voir plus haut, pp. 417 etss.

dans l'ouvrage de Dantscher (1) et nous croyons l'avoir

réfutée.

2° But politique de l'union.

Le but de l'union austro-hongroise est avant tout politique et il vise la sauvegarde des intérêts vitaux des deux pays.

Le défense mutuelle des territoires des deux pays a été la raison d'être, la cause initiale de l’union. Trop faible pour résister seule aux invasions de ses puissants voisins de l’est, les Turcs, la Hongrie a cherché et trouvé un appui à l’ouest, auprès des pays héréditaires de la maison archiducale d'Autriche. Une alliance offensive et défensive perpétuelle a été conclue, qui a trouvé son expression dans la pragmatique sanction (lois [, Il et IL de 1722-23).

Cette alliance intime peut se formuler ainsi: les pays héréditaires et les pays de la couronne de Hongrie ne peuvent pas être séparés et doivent toujours être possédés par une seule et même personne. Ils forment entre eux une union durable (unio stabilienda), valable dans tous les cas, pour toutes les hypothèses, même contre l'ennemi extérieur (etiam contra vim externam). Ils se garantissent réciproquement l'intégrité territoriale et l'existence.

Ce principe, posé et admis dès le xvi° siècle, n'a fait que se développer et s'organiser avec le temps, car si le danger des invasions turques à peu à peu diminué, puis disparu, la Hongrie a été forcée de reconnaître qu'elle ne peut, réduite à ses seules forces, jouer le rôle d'une

(1) Voir plus haut, pp. 149 et 8.

grande puissance en Europe. Or, les hongrois sont ambitieux : ils veulent occuper une place honorable dans le concert européen et comme leur étendue territoriale, leur population, leurs forces matérielles leur interdisent de jouer seuls les premiers rôles, ils en sont réduits à rechercher une alliance solide pour satisfaire leurs désirs (1),

Pour l'Autriche, le besoin de s'unir avec la Hongrie n'a pas été aussi fort à l’origine. Le souverain des archiduchés d’Autriche, de Styrie, etc., était en même temps chef du saint empire romain germanique (heiliges ràmisches Reich deutscher Nation), empereur d'Allemagne jusqu’en 1806, puis président de la Confédération germanique (früherer deutscher Bund) à partir de 1815; et comme tel, il disposait de forces, jouissait d’une influence qui

lui assuraient un prestige sans égal en Europe.

L’Autriche a pu alors traiter la Hongrie avec quelque hauteur, la considérer un peu comme un parent pauvre dont il est de bon ton de blesser les sentiments,

(1) Cela est si vrai que Kossuth lui-même, le fougueux partisan de la séparation d'avec l'Autriche, ne pouvait pas se résoudre à laisser la Hongrie mener une existence isolée. Il lui cherchait des alliés dans les principautés balkaniques ; il rèvait une fédération où les serbes, les roumains, etc., seraient venus se grouper autour de la Hongrie, qui aurait pris la direcuion de l'association et exercé sur elle une hégemonie semblable à celle qu'imposa, vingt ans plus tard, la Prusse aux petites principautés de l'Allemagne du Nord.

Mais le rêve de Kossuth n'a jamais été réalisé: on en est hien vite revenu à l'alliance traditionnelle avec l'Autriche.

Voir à ce sujet: Ungarns Ausgleich mit Osterreich vom lahre 1867, du comte Jules Andrassy, et notamment le chapitre I où l'auteur montre la nécessité où se trouve la Hongrie d'avoir une alliance politique avec l'Autriche « Ungarn bedarf eines ständigen Staatsbündnisses und siwar mit Üsterreich ».

278 LIVRE (II. — SECTION Il

avec lequel il est admis qu’on peut en prendre à son aise.

Mais, en 1866, l'Autriche est chassée de l'Allemagne : parmi les états de race germanique se forment de nouveaux groupements d’où l'Autriche est exclue. Abandonnée à elle seule, réduite à ses propres forces, elle va descendre au rang de puissance de deuxième ordre et l'éclat de la maison de Habsbourg va s’éteindre : si elle veut conserver son rang, l'Autriche doit s'unir à la Hongrie et resserrer le lien qui l’unit à son voisin de l’est. Deux solutions sont possibles : ou bien asservir la Hongrie, la transformer en simple province et faire de la monarchie austro-hongroise un état unitaire avec Vienne pour capitale : ou bien reconnaître à la Hongrie le caractère d'état, mais établir avec elle une union intime et durable, reposant sur une base solide (1).

La première solution n'avait pas chance d'aboutir en 1866 ; le sentiment national hongrois était exaspéré par la longue lutte soutenue depuis 1848 contre l'absolutisme centralisateur de Vienne; vouloir unifier la monarchie à cette époque, c'était décider la guerre avec ia Hongrie et François-Joseph devait se demander si ses troupes, vaincues à Sadowa, élaient en mesure de la soutenir victorieusement.

Restait donc la deuxième solution : l'alliance intime avec la Hongrie. Et l'Autriche, à son tour, était obligée

(1) C'est là au fond la vraie raison de l'union austro-hongroise : les deux états s'unissent pour pouvoir faire un ensemble ayant rang de grande puissance en Europe. C'est surprenant comme le mot « Grossmachtstellung » (situation de grande puissance) revient fréquemment œus la plume des publicistes autrichiens et hongrois.

de reconnaître que l’union austro-hongroise était nécessaire.

C'est de cette nécessité, dont les deux pays ont conscience en 1867, qu'est né le compromis de cette époque. C'est ce besoin de s'unir qui a trouvé son expression dans cet acte solennel :

1° Dans l'article 2 de la loi hongroise XII qui, s’appuyant sur la pragmatique sanction, rappelle que les deux pays doivent « éfre possédés à litre indivisible el inséparable » et déclare que « la défense et le maintien de suürelé commune par l'union de toutes les forces constitue une obligation mutuelle et réciproque ;

2° Dans l’article À de la loi autrichienne du 21 décembre 1867 qui déclare « communes aux royaumes et pays représentés au Reichsrath el aux pays de la couronne de Hongrie..…., les affaires étrangères y compris la représentation diplomatique et commerciale à l'étranger, ainsi que les mesures relatives aux traités inlernationauzx ».

Le principe, quoique exprimé dans des formules différentes, est très net : les deux pays doivent s’assister, d’une façon illimitée et inconditionnelle, dans tous les actes de la vie internationale politique : les mesures doivent être prises en commun et leur exécution doit être assurée en commun.

C'est la solidarité complète de tous les intérêts politiques.

Le principe une fois posé, — ou plus exactement rappelé, puisqu'il était déjà inscrit dans la pragmatique sanction — il s'agissait d’en assurer la mise en œuvre et d’en obtenir la meilleure réalisation pratique : c’est ce qu'ont fait les deux lois autrichienne et hongroise du compromis,

280 LIVRE II, — SECTION Il

quand elles ont déterminé la nature et le nombre des institutions politiques qui seraient communes aux deux pays et établi de quelle façon la communauté serait gérée.

Mais ce ne sont là que des détails d'application, ou, comme le dit excellemment la loi hongroise dans ses articles 2 et 3, des moyens de réaliser la défense commune.

Ces détails d'application ont donc quelque chose de relatif; ils sont, par leur nature même, essentiellement variables ; ils ne s'imposent que si et dans la mesure où ils sont jugés nécessaires pour la bonne administration de la communauté.

Ce qui est primordial, c'est le principe lui-même, la solidarité des intérêts politiques internationaux Or, ce principe est à la base de l’union austro-hongroise, il est l’essence même de la pragmatique sanction de 1722-1723 et il est rappelé dès le début des lois sur le compromis

de 1867.

3° Communauté voulue du souverain.

Le souverain est incontestablement commun entre les deux pays de la monarchie. C’est même là le phénomène extérieur qui frappe le plus, c'est lui qui donne au groupement le droit de s'appeler monarchie (uovos, seul, apytæ, commandement), parce qu'il n’a qu'un seul et même chef, une seule et même personne physique à sa tête.

Cette communauté de souverain existe depuis 1526. Elle n’a donné lieu à aucune contestation serieuse entre les deux pays (1). Même à l’époque troublée qui a suivi

(1) 1 faudrait peut-être excepter l’époque troublée de 1848. La déchéance des Habsbourg a en effet été proclamée par la diète de

la mort de Charles VI, quand des compétitions étrangères se sont produites pour revendiquer sa succession, ils ont défendu ensemble et fait triompher la cause de leur reine légitime, Marie-Thérèse.

Il reste dès lors simplement à démontrer que cette communauté est voulue et non accidentelle.

Elle à été voulue dès le début par les hongrois; leur royaume était en effet électif et c’est par un acte de volonté de leur part qu'ont été choisis comme rois de Hongrie les archiducs d'Autriche, Ferdinand I, Maximilien Il, Rodolphe II, Mathias Il, Ferdinand IT, Ferdinand ITT, Léopold I‘; puis qu'en 1687, la descendance mâle, par ordre de primogéniture, de Léopold [*, a été reconnue, une fois pour toutes, famille régnante.En 1722/23, cette volonté s’est manifestée d’une façon encore plus éclatante par la promulgation de cette loi solennelle et fondamentale qui s'appelle la pragmatique sanction et qui reconnaît, en l’élargissant et l’appliquant dans certains cas aux femmes, le droit successoral de la famille de Habsbourg à la couronne de Saint-Etienne. La Hongrie, enfin, a tenu à rappeler cette communauté et à l’affirmer à nouveau dans le compromis de 1867, dont l'article 7 dispose que « lesouverain est commun en ce sens que la couronne de Hongrie appartient au même prince qui règne sur les autres pays ».

Du côté de l’Autriche, celte volonté apparaît d’une façon moins nette; cela tient à ce que les peuples d’Autriche n’ont pas eu l’occasion, ni même peut être le droit d'exprimer leur opinion d’une manière aussi ferme que

Debreczin, le 14 avril 1849, mais la Hongrie était alors en pleine révolution et la déchéance n’a pas eu de suite.

les hongrois. La Hongrie a toujours été un pays constitulionnel qui à sans cesse affirmé et revendiqué le droit de se donner les institutions et le roi qui lui plaisaient. Les archiduchés d'Autriche, de Styrie, de Carinthie, etc., au contraire, ont eu pendant très longtemps un gouvernement absolu ; ils étaient la « propriété » d’une famille, d'où leur nom de « pays héréditaires » ; leurs droits étaient voilés par ceux du prince; celui-ci les représentait à lui seul et sa volonté constituait leur loi. Le souverain avait donc le droit de décider, sans le concours d'aucun autre pouvoir, s’il devait ou non accepter les couronnes de pays autres que ses royaumes héréditaires. Si Charles VI s’est résolu à consulter ses peuples et à leur communiquer sa pragmatique sanction, c'est d'abord qu'il tenait à l’entourer de toutes les solennités et garanties possibles ; mais il se rendait sans doute en même temps compte que cet acte établissait un lien étroit entre ses pays héréditaires et les royaumes de la couronne de Hongrie, dépassant de beaucoup la personne du monarque et pouvant, dans certains cas, leur imposer des obligations réciproques importantes. (est cette consul-

lation des diètes qui exprime - d'une façon imparfaite et morcelée, mais néanmoins certaine la volonté des

pays héréditaires d’avoir le même souverain que la Hongrie. C’est l'enregistrement de la pragmatique sanction qui constitue vraiment l'accord des volontés voulu pour qu’il y ait union réelle.

De même, en 1867, le Reichsrath de Vienne n’a pas inséré dans sa loi du compromis du 21 décembre une affirmation semblable à celle de la loi hongroise, article 7, sur la communauté du souverain; il a craint, même à cette époque, d’empiéter sur les droits du mo-

narque. C’est qu’en effet, l'Autriche a toujours reconnu à son souverain un pouvoir très large pour réglementer le droit successoral de la couronne‘impériale ; et les règles de la matière sont contenues notamment dans un statut familial, Æausgesetz, qui est l’œuvre du monarque seul, qui n’a pas été publié et que le souverain régnant peut vraisemblablement modifier à son gré. Mais cependant, l'opinion du Reichsrath de 1867 n'est pas douteuse et la communauté de souverain, si elle ne fait pas l’objet d’une clause expresse dans la loi du compromis, y est sous entendue à chaque ligne.

C'est ainsi, notamment et pour prendre le texte le plus saillant, que l’article À énumère un certain nombre d’affaires qui doivent être administrées en commun par l'Autriche et par la Hongrie ; puis l’article 5 déclare que ces mêmes affaires sont du ressort et de la compétence du souverain. C’est donc que ce souverain est commun.

Sans doute les auteurs ont cru découvrir des divergences dans les règles successorales admises de part et d’autre pour la succession aux deux trônes : ils ont, partant de là, prévu des hypothèses où les couronnes pourraient se trouver séparées et n'être plus réunies sur la même tête. Mais ces divergences ne portent que sur des points accessoires, et les hypothèses prévues ne se sont pas encore réalisées : en tout cas. le caractère de l’union n’en serait pas modifié, même au cas où elles se produiraient, car il n’est pas de l'essence de l’union réelle d’être éternelle.

Ce qui est nécessaire par contre, c’est la volonté réciproque des deux états d’avoir le même souverain. Or cet accord de volontés se rencontre dans la pragmatique sanction et dans le compromis de 1867.

4 L'Autriche-Hongrie est une personne du droit des gens.

Arrivé au terme de cette étude, nous sommes en droit de dire que la monarchie austro-hongroise est une association entre deux états souverains, et que cette association est une union réelle.

Si elle n’est pas un état,faut -il cependant aller jusqu'à prétendre qu'elle est uniquement un « vineulum juris », un simple apport de droit (4) entre les deux pays: ou bien est elle un sujet de droit doué de la personnalité juridique, une personne de droit international.

Nous rencontrons ici le problème, si ardu et si controversé en droit civil, de la personnalité morale. La question n’est pas plus simple en droit public.

Seuls les états, dit-on (2), peuvent avoir la personnalité internationale ; car la personnalité est une concession d’un pouvoir supérieur ; or, si, en droit privé, on conçoit que l’état, puissance publique supérieure à tous les organismes situés sur son territoire, ait capacité pour octroyer la personnalité et créer des êtres moraux, fictifs, on ne trouve pas, au dessus des états, d'autorité capable de conférer la vie internationale à l'association formée par deux ou plusieurs états, de donner à cette union une personnalité distincte de celle des membres qui la composent.

Mais prétendre que, en droit civil, l’état crée les personnes juridiques c'est affirmer une chose qui n'est rien moins que certaine et qui, en tous cas, est très contestée.

(1) Ou, comme disent les allemands : « ein Rechtsverhältnis » par opposition au « Rechtssubject ».

(2) Notaminent Jellinek, Zoc. cit, pp. 180ets.

Beaucoup d'auteurs admettent, au contraire, que l’association corporative nait en dehors de toute participation de l’état, et que celui-ci intervient uniquement après coup, pour constater l'existence du groupement, une fois qu’il s’est formé, pour le reconnaître en tant que personne nouvelle, et pour conférer aux actes qu’il accomplira tous les effets légaux. Il est donc pour le moins dangereux de transporter dans le domaine du droit public une notion qui est si controversée en droit civil.

En outre, avec un système pareil, comment expliquer que l’état lui-même ait la personnalité ? Il ne connaît, par définition, aucun pouvoir supérieur ; qui donc alors lui a donné la vie internationale ?

Enfin, l’affirmation que les états seuls sont des personnes du droit des gens est contredite par les faits. L’histoire connaît des groupements qui, sans être des états, ont joui d’une compétence internationale certaine : l’ancienne ligue hanséatique des villes libres de l'Allemagne (1), le Zollverein allemand de 1867 à 1870 concluaient des traités avec les états étrangers ; le Saint-Siège a le droit de légation actif et passif, conclut des « concordats », avec les puissances catholiques ; de même les confédérations d’état (République des provinces unies ; Confédération suisse avant 1848 ; Confédération germanique de 1815 à 1866 ; États-Unis d'Amérique avant 1787) ont eu des attributions internationales importantes (2).

(1) Composée, au teuips de sa plus grande puissance, de quatrevingts villes, mais réduite, en dernier lieu, à Lubeck, Brème et Hambourg. Voir Lefur, loc. cit., pp. 86 ets.

(2) L'exemple de la confédération est un des plus probants pour démontrer l'existence de personnes du droit des gens autre que les états. On ne peut pas dire qu'ici l'association n’est que le total des

L'Autriche-Hongrie est une personne du droit des gens au même titre que tous les groupements que nous venons d'indiquer. Les deux états, membres de l’union, se sont dépouillés au profit de l'association d’un grand nombre de leurs droits de souveraineté ; c’est l’ensemble de ces droits délégués qui donne le contenu de la nouvelle personnalité (1).

La compétence internationale attribuée par les membres à l’union est très étendue et très étroite : elle annibile presque celle des deux états.

Le droit de déclarer la guerre et de faire la paix est retiré complètement aux deux états pris individuellement ; il est abandonné en entier à la communauté, en la personne de son souverain. L’Autriche et la Hongrie se sont interdit à tout jamais de faire isolément la guerre

états confédérés, qu'il n’y à pas un sujet de droits, mais autant de sujets distincts qu'il y a d'états confédérés, car « les décisions y sont prises en général à la majorité ; il est évidemment impossible que la confédération puisse être considérée comme agissant non pas en son nom propre, mais au nom de chacun des états qui la composent, alors que la volonté fédérale peut en réalité se trouver en opposition avec la volonté formellement exprimée de la moitié moins un des états ». Lefur, loc. cit., pp. 747-748.

(1) I suit de là qu'il y a, dans la monarchie austro-hongroise, trois personnes du droit des gens : 10 l'Autriche-Hongrie ; 20 l’Autriche ; 30 la Hongrie. Ces deux dernières sont des personnes du droit des gens parce qu'elles sont des états ; actuellement leur personnalité internationale est peu apparente, elle est en raison inverse de celle du groupement. Mais on peul prévoir des cas où elle apparaitrait nettement; par exemple, si l'union économique était rompue, chacun des états reprendrait le droit de conclure en son nom propre (mais seulement par l'intermédiaire du ministre commun des affaires étrangères) des traités de commerce.

à des états étrangers. Quant à se faire la guerre entre elles, il n’en saurait être question ; on rencontre ici la même impossibilité que dans l'union personnelle, on ne conçoit pas en effet qu’une même personne puisse se déclarer la guerre à elle-même; et dans la monarchie austro-hongroise, cette impossibilité est encore renforcée par ce fait que l’armée est commune, c’est-à-dire matériellement une, ce qui n’existe pas dans l’union person nelle où les deux armées, quoique ayant le même chef suprême, restent distinctes (1).

Le droit de légation actif et passif est également retiré aux deux états et remis à l’association. Les états étrangers ne connaissent que des représentants austro-hongrois ; ils n'accréditent chacun qu'un seul envoyé à Vienne, auprès du souverain commun, pour les deux pays de la monarchie.

Enfin, c’est la communauté seule qui a le droit de conclure certains traités (2). Ici les deux pays interviennent

(1) Nous ne voulons pas dire que l'Autriche et la Hongrie ne puissent jamais être en guerre l’une contre l'autre. Mais l'état de guerre ne peut exister entre elles {ant que dure l'union réelle: le souverain commun ne peut pas commander à la fois deux armécs,en lutte l’une contre l’autre. En cas de conflit armé entre ses deux royaumes, il sera bien obligé de prendre parti pour lun d’entre eux ; dans l’autre, s’organisera un gouvernement — qu’on appellera d’abord provisoire, ou révolutionnaire — qui déclarera la guerre, dirigera les hostilités ; il y aura donc suspension de l'union, suspension qui pourra se transformer en dissolution du lien réel.

(2) Voir plus haut, p. 63. En résumé, quand on examine la monarchie austro-hongroise au point de vue de ses relations avec les puissances étrangères, il faut distinguer trois catégories de traités :

10 Traités politiques, relatifs aux affaires communes.lls sont, d’après le compromis de 4867, obligatoirement passés par la monar-

283 LIVRE II. — SECTION Il

cependant un peu : pour ratifier les traités pour lesquels l'approbation des parlements est nécessaire. Il n'y a pas

chie entière, signés.par le souverain comimun pris en cette qualité et s'appliquent aux deux pays unis ;

20 Traités économiques (de commerce), relatifs. aux affaires quasi-communes. Ils ont leur base dans l'union douanière, conelue et renouvelée périodiquement entre les deux pays. Tant que dure cette union douanière et dans les limites fixées par elle. ces traités sont signés par la monarchie entière et s'appliquent aux deux pays. En cas de cessation de l'union douanière, ils rentreraient dans la catégorie suivante ;

39 Traités administratifs, relalifs aux affaires propres es deux pays. Icila pratique s'est établie en ce sens que c'est la Imonarchie entière qui passe ces traités, que c’est le souverain commun (et non le monarque seul du pays intéressé: lempereur pour lAutriche, le roi pour la Hongrie) qui les signe. Mais de pareils traités, quoique passés par la monarchie, peuvent très bien n'être conclus que pour un des deux pays unis.

Ce n’est là, à notre avis, qu'une simple question de fait, un simple usage : rien n'empêcherait (ni au point de vue du compromis de 1867, ni au point de vue du droit internalional en général) l’empereur d'Autriche — et non plus le souverain commun — de passer, au nom de l'Autriche seule, les traités administratifs intéressant uniquement l'Autriche.

I est à remarquer que l1 même pratique existait dans l’ancienne union suédo-norvégienne. M Aubert, dans son article déjà cité : « La Norvège devant le droit international » paru dans la Revue de droit inlernational et de législation comparée, tomes XXVII et XX VIII, dit que la Suède et la Norvège concluaient souvent des traités séparés ; et il ajoute. p. 82: « les traités séparés sont, comme les « traités communs, conclus au nom du roi des Royaumes-Unis (roi « de Suèdeet de Norvège) et placés sous la garantie de l'union. En € première ligne, l’état particulier intéressé est le seul obligé par ses « traités particuliers... Mais, en dernière instance, les deux états « nous apparaissent comme solidaires vis-à-vis de la puissance étran- « gère. Voilà pourquoi la conclusion dès traités particuliers est pré-

de distinction à établir entre les traités politiques et économiques ; tous sont de la compétence du souverain commun, chef de la communauté; cette compétence a simplement une base différente : elle repose, pour les traités politiques, sur le compromis même de 1867 et n’est soumise à aucune limitation de durée; pour les traités économiques, au contraire, elle est soumise à la condition que les deux pays aient conclu entre eux au préalable un « traité de douane et de commerce », une « union douanière » et elle ne peut s'exercer que pendant le temps que dure cette union douanière.

Donc, aux trois points de vue — droit de guerre, droit de légation, droit de conclure des traités — dans lesquels on a pris l'habitude de condenser le champ d'activité des personnes de droit international, la monarchie austrohongroise apparaît comme douée d’une personnalité très étendue et très complète. C’est donc bien une personne du droit des gens (1).

« parée aussi dans les formes communes, en même témps que l’in- « fluence du gouvernement, soit suédois, soit norvégien, est ga- « rantie ».

(1) L’Autriche-Hongrie est-elle une pérsonne morale de droit privé? ou, comme disent les Allemands, existe-t-il un fisc austro-hongrois ? Il n'y a pas dé règle expresse, de texte écrit sur la matière. Ulbrich (die rechtliche Natur der 6. u. Monarchie, p. 59); Jellinek (die Lehre von den Staatenverbindungen, p. 243) le contestent. Dans les relations avec les tiers, la monarchie austro-hongroise ne serait que la juxtaposition de deux débiteurs, tenus chacun de la dette commune dans la proportion fixée périodiquement par la loi de la quote. Cette loi ne tranche, à notre avis, qu’une question de contribution et non une question d'obligation. C’est la monarchie qui est débitrice et non les deux pays ; ceux-ci sont tenus, non envers les tiers, mais seulement envers la monarchie à qui ils doivent verser périodiquement leurs contributions matriculaires.

290 LIVRE III. — SECTION Il

Et si nous voulions résumeren quelques mots les traits caractéristiques de cette monarchie et en donner une définition, nous dirions qu’elle est «la personne du droit « des gens constituée par l'association, sous forme d'union « réelle, des deux états qui s'appellent l'Autriche et la « Hongrie ».

C’est en effet le ministre commun des finances qui administre la delte flottante de la monarchie,émettrait un emprunt commun au cas ou il serait décidé.

Les instances engagées contre la monarchie sont dirigées contre les ministres communs.

Dans les livres fonciers, les immeubles affectés à des services communs sont portés au nom du « trésor impérial et royal ». À. und Æ. Aerar ; ils sont donc distingués des immeubles appartenant en propre à chacun des deux pays.

Il y a même, en Hongrie, une administration des domaines spéciale pour les immeubles communs.

Voir l’article de M. F. Tezner: « Der ôsterreichisch ungarische Reichsfiscus » paru dans le Centralblatt für Verwaltungspraæis, tome I.

Vu : Le Doyen, Vu : Le Président de la Thèse, CH. LYON-CAEN. RENAULT.

Vu et permis d'imprimer :

Le Vice-Recteur de l’Académie de Paris,