CHAPITRE PREMIER

La genèse de la Federal Trade Commission

SECTION Î

Les éléments économiques, politiques et sociaux qui ont conditionné, aux Etats-Unis, la réglementation fédérale du Commerce

S'il est un pays qui a vu se manifester depuis un demi-siècle le plus prodigieux essor industriel et commercial et pour qui les considérations d’ordre économique semblent dominer et conditionner de plus en plus la vie politique et l’organisation sociale, c’est bien la République des Etats-Unis d'Amérique. Elle apparaît au monde comme le bastion avancé des progrès économiques, comme la forteresse inviolable de quelques magnats de la finance qui font la loi dans les principales branches de l’industrie et du commerce. C’est en effet cet aspect de concentration des organes de direction des rouages complexes de la vie

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économique américaine entre les mains de quelques privilégiés qui frappe le plus vivement lobservateur attentif des expériences de ce vaste champ d’épreuves économiques qu'est l’Amérique. Les frusts, notamment, impressionnent l’'Européen par leur imposante façade et leur puissance redoutable et quelque peu - mystérieuse. Les problèmes économiques, politiques et sociaux que leur organisation a posés, ont soulevé de violentes controverses qui ne sont pas éteintes. La question du contrôle des trusts est toujours à l’ordre du jour. Elle ne constitue d’ailleurs qu’une des faces d’un problème plus vaste: celui de la réglementation des méthodes de concurrence commerciale et plus généralement de l’organisation du régime des affaires. Par quelles phases est passée la conception du peuple et du législateur américains sur la solution de ces questions, jusqu’à l’organisation d’une commission fédérale destinée à organiser le commerce, c’est

ce qu'il faut rappeler suceintement.

La Guerre de Sécession marqua pour les Etats-Unis le point de départ d’une ère de prospérité économique, telle que l’histoire d’aucun peuple n’en rapporte le prestigieux souvenir. Si la victoire du Nord ne mit pas fiu à l’effervescence politique du pays, elle permit à l'activité économique, un moment ralentie par la guerre civile, de se ranimer, puis de se développer de la façon la plus étonnante. Le conflit lui-

même, en révélant les possibilités sans limites du ma-

gere

chinisme, contenait, dans une certaine mesure, le germe de l’essor industriel et commercial qui a donné aux Etat-Unis leur physionomie actuelle.

La conquête des territoires de l'Ouest, en livrant à la culture d'immenses étendues de terrains vierges, aboutit à un accroissement considérable de la production agricole.

Les flots d'étrangers déversés sur le sol américain par l’émigration européenne et asiatique si intenses à la fin du siècle apportèrent à l’agriculture et à l'industrie une main d'œuvre abondante, énergique, souple et bon marché et constituèrent un débouché toujours croissant pour leurs produits.

Les chemins de fer se développèrent plus rapidement encore que les autres éléments de la vie économique et favorisèrent, par le développement d’une solidarité intime entre les diverses régions de l’Amérique, la spécialisation de chacune d’elles dans la branche d’activité la mieux appropriée à ses ressources naturelles et, par là, la plus rémunératrice.

C’est ce faisceau d’éléments qui, après 1870, a causé et conditionné la naïssance de ces énormes sociétés industrielles et commerciales, dont l’incroyable développement est le fait capital de l’histoire des Etats-Unis à la fin du XIX* siècle : troublante

histoire qui semble confiner à la légende.

L’ampleur même de ces entreprises, la nécessité d'assurer une large rémunération aux énormes capitaux qui y étaient accumulés, les réclamations

sans cesse plus âpres de la main-d'œuvre, le désir de

renouveler continuellement les outillages au fur et à mesure du perfectionnement des techniques industrielles amenèrent un conflit féroce des appétits capitalistes librement déchaînés dans la lice économique et conduisirent à l’avènement d’un régime de concurrence effrénée dont la brutalité lui valut le nom de-concurrence coupe-gorge (cut throat competition). (1) Tous les moyens semblaient bons aux entrepreneurs acculés devant la nécessité vitale de découvrir des débouchés; mais le meilleur semblait bien consister à fausser le régime même de la libre concurrente pour conférer aux industriels les moins scrupuleux une position privilégiée dans la lutte pour la vie. Le principe de la libre concurrence allait consacrer tous les abus, toutes les inégalités dans la lutte économique et toutes les entorses au principe même de liberté.

Des sociétés ont conclu des accords avec des compagnies de chemins de fer pour bénéficier de tarifs de faveur et jouir ainsi d’une indiscutable supériorité vis-à-vis de leurs concurrents. (Pratique des rebates.) (2) Il se produisit des abus dans l’usage

) Voir : ALLEN RipLey Foore, Unregulated Competition is destructive of Nation«! Welfare ; The Annals of the American Academy of Political and Social Science, juillet 1912, pp. 108 à 113.

(2) La pratique des rebates consiste, de la part d’une compagnie de transport, à consentir un tarif de faveur à une société, pour lui permettre d’acculer à la faillite ses concurrentes. La forme classique ‘du rebate consiste à appliquer un tarif uniforme à tous les clients de la compagnie de transports, puis à reverser une fraction des sommes perçues à un client favorisé.

C’est ainsi qu’un grand raffineur de pétrole obtint un tarif de transport de 10 cents par baril, tandis que ses concurrents se voyaient appliquer un tarif de 35 cents. La Compagnie de che-

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des wagons particuliers (Private cars) (3), la fourniture de wagons aux industriels (Car Supply). (4) Les compagnies de chemins de fer opposèrent à des entrepreneurs des refus arbitraires de construire des embranchements particuliers desservant leurs usines (side track); elles prirent des mesures relatives à l’ordre et au prix de déchargement des wagons en gare (discrimination at the railway termina) (5) qui créaient des inégalités flagrantes entre les commerçants; elles imposèrent à certaines villes et à certains réseaux des tarifs arbitraires de transport, afin de les défavoriser vis-à-vis des régions voisines.

Les commerçants n’hésitèrent pas, pour acculer

mins de fer reversait en outre au client favorisé 25 cents.pour chaque baril transporté pour le compte de ses concurrents, ce qui faisait un rebate net de 50 cents par baril. Cet avantage considérable lui permit d’absorber ses concurrents. La Compagnie de chemins de fer essaya alors de lui imposer des tarifs rémunérateurs, mais le raffineur lui manifesta sa reconnaissance en construisant des pipelines qui lui permirent de se passer de ses offices.

(3) Voir WELD, Private Freight Cars, Columbia University Studies in History, Economics and Public Law, 1908. Les abus dans la pratique des private cars avaient pris, à un moment donné, une importance particulière en ce qui regarde les wagons réfrigérants.

(4) Il s’agit ici de la répartition arbitraire des wagons de marchandise entre diverses maisons concurrentes. Cette pratique fut surtout utilisée dans les industries minières. C’est ainsi que de deux mines de la même importance, situées l’une à côté de l’autre, June recevait 175 % de wagons de plus que l’autre. Voir sur ce point James T. YounG, The new American Governement and its Work, New-York, 1918, p. 124.

(5) Les services rattachés aux gares de chemins de fer en Amé-

rique sont ceux du déchargement, du transbordement des wagons

sur des ferry boats pour la traversée des lacs, l’usage des ponts, lemmagasinage des marchandises. Les Compagnies de chemins de fer profitaient de ces multiples opérations pour favoriser certains de leurs clients.

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leurs concurrents à la faillite, à user de procédés déloyaux. C’est par exemple le contrôle du marché des bestiaux par les packers:; ce sont aussi les manœuvres tendant à gêner les communications télégraphiques d’agents de change afin de les priver de tous les renseignements indispensables à la conduite de leurs affaires et l’usage de listes noires contre des grossistes qui vendaient au détail en même temps qu’en demi-gros ou fournissaient habituellement des coopératives de consommation.

C’est aussi sur la crédulité des consommateurs et des propriétaires d’humbles épargnes que les entrepreneurs tablèrent pour assurer la prospérité de leurs affaires. Une adroite publicité fut le précieux instrument destiné à abuser le public et à assurer à d’habiles commerçants de véritables monopoles, qui tenaient moins à la supériorité reconnue de leurs produits qu’à une simple question de mode. A l’abri d’affiches alléchantes et d’étiquettes trompeuses, des commerçants parvinrent à écouler sur le marché des produits falsifiés. Circonvenus par d’adroites campagnes de presse, l'épargnant ou le petit capitaliste furent grugés et dépouillés du fruit de leur labeur. Selon la doctrine du caveat emptor ils devaient défendre eux-mêmes leurs intérêts, mais les puissantes sociétés auxquelles ils avaient confié leur argent les leurraient de vains espoirs. Les émissions d’actions et d'obligations, longuement préparées par une adroite publicité, offraient au souscripteur les plus grands avantages, mais lorsqu'il s’agissait de les réaliser, l’on s’apercevait que la plupart des titres

avaient été mouillés selon le procédé classique des

financiers américains (6).

Les petits producteurs étaient, comme le consommateur, lésés par cette lutte inégale contre d’énormes entreprises abusant de leur puissance pour circonvenir l'administration ou acheter l'alliance des compavnies de transports.

Les propriétaires de brevets d'invention, non contents du monopole conféré par ces titres usaient d’artifices pour en étendre illégalement la portee.

ais l'arme usitée le plus volontiers par les ertrepreneurs pour conquérir des débouchés et lutter victorieusement contre leurs concurrents a consisté dans une adroite politique des prix. Les cntreprises s’attachaient à diminuer le plus possible le prix de revient des produits pour abaisser jusqu’à l’extrême limite autorisée par les nécessités vitales du commerce leur prix de vente sur le marché. Des sociétés allèrent plus loin et n’hésitèrent pas à vendre tempo-

rairement à perte pour annihiler la concurrence de

(6) D’après le principe américain de linterstate comity, une corporation peut avoir son siège social dans un état et son principal centre d’activité dans n’importe quels autres. Ce caractère purement théorique et ‘nominal du siège social permet néanmoins à la société de bénéficier, pour les conditions de sa charte d’incorporation de la loi de l’état du siège social. Toute société incorporée étant tenue de payer une importante taxe au fisc de l’état de son siège social; tous les états, pour augmenter leurs recettes en attirant sur leur territoire le plus possible de corporations, adoucirent à qui mieux mieux les rigueurs imposées par les lois d’incorporation. 11 y eut ainsi une véritable concurrence entre les divers états, qui aboutit à la suppression de tout contrôle quelque peu efficace de la constitution des corporations. Il en résulta des émissions d’actions et d’obligations qui ne présentaient auçune garantie aux souscripteurs.

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sociétés moins solides et de récupérer ainsi les pertes ‘subies, par la monopolisation du marché de tel produit à leur profit. La généralisation de ces méiho des finit par acculer de nombreuses entreprises à une position très fâcheuse. Des krachs retentissants émurent l'opinion et avertirent les industriels du grave danger que présentait la continuation de telles méthodes de commerce.

Les sociétés réagirent contre cette fâcheuse politique de prix. Elles cherchérent dans l'association le remède aux vices du régime de libre concurrence.

C'est de cette tendance que sont nés une série de groupements industriels et commerciaux qui constituent un des éléments fondamentaux de la vie économique et sociale de l'Amérique moderne.

La première forme épousée par ces groupements destinés à parer aux dangers de la libre concurrence est le gentlemen's agreement. C’est un accord passé entre les dirigeants d’entreprises concurrentes qui s'engagent mutuellement, sur leur honneur, à maintenir tels salaires, telles conditions de travail et tels prix de vente des produits, afin de marcher à la conquête des débouchés sur un pied d'égalité et de produire dans des conditions rémuhératrives. L’honneur n’est point toujours, malheureusement, une garantie suffisante de l'exécution des contrats. Pris entre leur conscience et leur esprit de lucre, entre leur parole et l'espoir de conquérir un monopole, les industriels les moins scrupuleux foulèrent aux pieds les règles de la morale et violèrent leurs engagements. Ceux qui, plus honnêtes, respectèrent la foi

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jurée furent trompés et éliminés du champ de la concurrence sans espoir de découvrir un remède légal -à leurs déboires. L’on conçoit, dans ces conditions, que les gentlemen’s agreements soient bientôt tombés en désuétude.

On eut alors recours aux pools. Il s’agit là d’accords passés par des sociétés concurrentes pour diviser les Etats-Unis en régions strictement délimi: tées. Chaque société se voyait attribuer le monopole du commerce dans une région déterminée, à l'ex: clusion de toutes les autres. Ou bien ce sont des compagnies concurrentes qui instituent un bureau général de vente destiné à centraliser et à répartir toutes les commandes entre les diverses compagnies selon une proportion fixée une fois pour toutes (7). Parfois enfin les pools étaient accorapagnés d’accords tendant à la limitation de la production. Mais le pool, comme le gentlemen’s agreement, était une forme de groupement qui ne courbait pas suffisamment les initiatives privées des sociétés sous une loi générale et rigoureuse. Trop souvent, par mécontentement ou ambition, des industriels qui avaient participé à l’accord rompaient leurs engagements et nulle sanction légale n'existait pour les contraindre à les respecter.

Ces tâtonnements enseignèrent aux industriels

américains qu’il était impossible, à raison des détours

(7) Cette forme de groupement a été frappée par le gouvernement : voir United States v. Addyston Pipe & Steel Co. 85, Fed. 271 (1898) ; Addyston Pipe & Steel Co: v. United States, 175, U. S. 211 (1899). Voir sur les Pools en général Ripley, Trusts, Pools and Corporations, Boston, 1916, Introd., pp. XIII à XVI.