CHAPITRE IX

CONFÉRENCE NAVALE DE LONDRES

Rapport (l> présenté à la Conférence navale de Londres (1908-1909) au nom du ccmité de rédaction1 (2)

Le 27 février 1908, le Gouvernement Britannique envoyait une circulaire à diverses Puissances pour les inviter à se réunir dans une Conférence dont l’objet serait d’arriver à un accord à l’effet de déterminer les principes généralement reconnus du droit international dans le sens de l’article 7, paragraphe 2, de la Convention signée à La Haye, le 18 octobre 1907, pour l’établissement d’une Cour internationale des prises. Cet accord semblait nécessaire au Gouvernement Britannique à raison de certaines divergences qui s’étaient manifestées à la Deuxième Conférence de la Paix, quand il s’était agi de régler diverses matières importantes du droit maritime international en temps de guerre. L’existence de ces divergences pouvait, semblait-il, rendre difficile l’acceptation de la Cour internationale des prises, le pouvoir de cette Cour se trouvant d’autant plus étendu que les règles à appliquer par elle étaient plus incertaines.

Le Gouvernement Britannique suggérait que les questions suivantes pourraient constituer le programme de la Conférence projetée, et invitait les Puissances à faire connaître leurs vues à leur égard dans des Mémorandums préparatoires :

a) Contrebande ( y compris les circonstances dans lesquelles lest différents articles peuvent être considérés comme étant de contrebande, les pénalités auxquelles expose leur transport, l’exemption de visite d’un navire convoyé, ainsi

(1) International Naval Conférence , Londres, 1909, p. 342.

(2) Ce Comité est composé de MM. Ivriege (Allemagne), Wilson (Etats-Unis d’Amérique), Dumba (Autriche-Hongrie), de Estrada (Espagne), Renault (France), Rapporteur, Hurst (Grande-Bretagne), Ricci-Busatti (Italie), Sakomoto (Japon), Ruyssenaers (Pays-Bas), baron Taube (Russie).

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que les règles relatives aux dommages-intérêts à accorder lorsque, des navires ayant été saisis, il est reconnu en fait qu’ils transportaient de la marchandise innocente ).

b) Blocus (y compris les questions relatives au lieu où la saisie peut être effectuée, ainsi que la notification qui est nécessaire avant qu’un navire puisse être saisi).

c) La doctrine du voyage continu au double point de vue de la contrebande et du blocus.

d) La légalité de la destruction des navires neutres avant leur condamnation par une Cour des prises.

e) Les règles concernant les navires ou les personnes neutres rendant des services contraires à la neutralité (« assistance hostile »).

f) La légalité de la transformation d’un navire de commerce en bâtiment de guerre en haute mer.

g) Les règles relatives au transfert des navires de commerce d’un pavillon belligérant sous un pavillon neutre au cours ou en prévision des hostilités.

h) La question de savoir si la nationalité ou le domicile des propriétaires devrait être adoptée comme l’élément dominant pour décider si la propriété est propriété ennemie.

Les invitations furent acceptées et la Conférence se réunit le 4 décembre dernier. Le Gouvernement Britannique avait bien voulu faciliter ses délibérations en présentant un recueil qui a été promptement connu parmi nous sous le nom de « livre rouge » et qui, après une courte introduction, contient un « Exposé des vues exprimées par les Puissances dans leurs Mémorandums et des observations destinées à servir de base aux délibérations de la Conférence ». Ce sont ces « bases de discussion » qui ont servi de point de départ pour l’examen des principales matières du droit des gens maritime actuel. La Conférence n’a pu qu’exprimer sa reconnaissance pour ce précieux travail préparatoire qui lui a été d’un grand secours. Il a permis de constater tout d’abord que les divergences entre les pratiques et les doctrines des différents pays n’étaient peut-être pas aussi profondes qu’on le croyait généralement, que les idées essentielles étaient souvent les mêmes partout, que seulement les

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modes d’application variaient suivant les traditions ou les préjugés, les intérêts permanents ou accidentels. Il était donc possible de dégager un fond commun que l’on pourrait s’entendre à mettre en valeur d’une façon uniforme. C’est à cela qu’ont tendu les efforts des diverses Délégations qui ont rivalisé de zèle dans la recherche des bases d’entente. Ces efforts ont été laborieux, comme en témoignent les discussions prolongées de la Conférence, de la Commission, des Comités d’Examen, ainsi que les propositions multiples qui ont été présentées. Marins, diplomates et jurisconsultes ont cordialement collaboré à une œuvre qu’il s’agit de caractériser plutôt que d’apprécier définitivement en elle-même, notre impartialité pouvant naturellement être suspectée.

L’ensemble des règles contenues dans la Déclaration qui est sortie des délibérations de la Conférence Navale, et qui doit être intitulée Déclaration relative au droit de la guerre maritime, répond bien au désir qu’exprimait le Gouvernement Britannique dans son invitation de février 1908. Les questions du programme sont toutes résolues sauf deux sur lesquelles des explications seront données plus loin. Les solutions ont été dégagées des diverses manières de voir ou des diverses pratiques et correspondent à ce que l’on peut appeler la media sententia. Elles ne concordent pas toujours absolument avec les vues propres à chaque pays, mais elles ne blessent les idées essentielles d’aucun. Il ne faut pas les examiner séparément, mais dans leur ensemble, autrement on court le risque de commettre les plus graves méprises. Si, en effet, on considère une ou plusieurs règles isolées au point de vue, soit des belligérants, soit des neutres, on peut trouver que les intérêts dont on se préoccupe spécialement ont été méconnus par l’adoption de ces règles, mais ces règles ont leur contre-partie. Il y a là une œuvre de transaction, de concessions mutuelles. Cette œuvre, dans son ensemble, est-elle bonne ?

Nous avons le ferme espoir que ceux qui l’étudieront sérieusement répondront affirmativement. La Déclaration substitue l’uniformité et la fixité à la diversité et à l’obscurité dont les relations internationales ont trop longtemps souffert. La Conférence a essayé de concilier d’une manière

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équitable et pratique les droits des belligérants et ceux du commerce neutre ; elle est composée de Puissances placées dans des conditions très différentes aux points de vue politique, économique, géographique. Il y a donc lieu de supposer que les règles sur lesquelles ces Puissances se sont accordées tiennent un compte suffisant des divers intérêts engagés et peuvent, dès lors, sans inconvénient, être acceptées par toutes les autres.

Le Préambule de la Déclaration résume les idées générales qui viennent d’être exposées.

Considérant l'invitation par laquelle le Gouvernement Britannique a proposé à diverses Puissances de se réunir en Conférence afin de déterminer en commun ce que comportent les règles généralement reconnues du droit international au sens de l'article 7 de la Convention du 18 octobre 1907, relative à V établissement d’une Cour internationale des prises ;

Reconnaissant tous les avantages que, dans le cas malheureux d'une guerre maritime, la détermination desdites règles présente, soit pour le commerce pacifique, soit pour les belligérants et pour leurs relations politiques avec les Gouvernements neutres ;

Considérant que les principes généraux du droit international sont souvent, dans leur application pratique, l’objet de méthodes divergentes ;

Animés du désir d’assurer dorénavant une plus grande uniformité à cet égard ;

Espérant qu’une œuvre d’un intérêt commun aussi important rencontrera V approbation générale.

Quelle est la portée d’application des règles ainsi posées ? Elles devront être observées dans les rapports entre les parties signataires, puisque les parties les reconnaissent comme des principes du droit international reconnu et, de plus, s’obligent expressément à s’en procurer réciproquement le bénéfice. Pour les Puissances signataires qui sont ou seront parties à la Convention établissant la Cour internationale des prises, il y aura, de plus, une occasion de voir appliquer ces règles aux différends qui les concernent, que la Cour les regarde comme des règles généralement reconnues

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ou tienne compte de l’engagement pris de s’y conformer. Il est, d ailleurs à espérer que ces règles ne tarderont pas à être acceptées par la plupart des Etats, qui reconnaîtront l’avantage que présente le remplacement d’usages plus ou moins définis, prêtant à controverses, par des dispositions précises.

Il a été dit plus haut que deux points du Programme de la Conférence n’avaient pas reçu de solution.

I. Le Programme porte à la lettre f : la légalité de la transformation d’un navire de commerce en bâtiment de guerre en haute mer. Les vues opposées, qui s’étaient manifestées à ce sujet dans la Conférence de La Haye en 1907, ont été reproduites à la présente Conférence. Ce que l’on peut conclure des mentions des Mémorandums comme de la discussion, c’est qu’il n’y a pas sur ce point de règle généralement acceptée, et il ne semble pas y avoir non plus de précédents que l’on puisse invoquer. Les deux opinions contraires ont été soutenues avec une grande ardeur, ce qui n’a pas empêché qu’un vif désir d’entente ait été exprimé de tous les côtés ; on s’entendait du moins sur ce point qu’il y aurait grand intérêt à faire cesser l’incertitude. De sérieux efforts ont été tentés pour donner satisfaction aux intérêts défendus de part et d’autre ; ils ont malheureusement échoué. Une question qui se rattache à la précédente, et sur laquelle il a pu paraître à un moment possible d’arrêter une résolution, est celle de la retransformation. D’après une proposition, « les navires de commerce transformés en bâtiments de guerre ne pourront être retransformés en navires de commerce pendant toute la durée de la guerre. « La règle était absolue et ne distinguait pas suivant le lieu où pourrait s’opérer la retransformation ; elle était inspirée par la pensée que cette transformation aurait toujours des inconvénients, produirait des surprises et prêterait à de véritables fraudes. L’unanimité n’ayant pu être obtenue pour cette proposition, il s’en produisit une qui était subsidiaire : « la transformation en pleine mer d’un bâtiment de guerre en navire marchand est interdite pendant la guerre ». On avait en vue la situation d’un bâtiment de guerre (ordinairement un navire de commerce récemment transformé), dépouillant son caractère pour pouvoir librement se ravitailler ou

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se réparer dans un port neutre, sans subir les restrictions imposées aux bâtiments de guerre. La position de l’Etat neutre entre les deux belligérants ne sera-t-elle pas délicate et ne s’exposera-t-il pas à des reproches, qu’il traite en navire de commerce ou en bâtiment de guerre le bâtiment récemment transformé ? L’accord se serait peut-être fait sur cette proposition mais il a semblé qu’il était bien difficile de s’attacher à ce côté secondaire d’une question qu’on ne pouvait songer à régler dans son ensemble. C’est la raison déterminante du rejet de toute proposition.

La question de la transformation en pleine mer et celle de la retransformation sont donc restées entières.

2. La lettre h du Programme Britannique porte : la question de savoir si la nationalité ou le domicile des propriétaires devrait être adoptée comme élément dominant pour décider si la propriété est propriété ennemie. Cette question a été l’objet d’une étude approfondie dans un Comité spécial, qui a constaté l’incertitude actuelle de la pratique ; il a été proposé d’y mettre un terme par les dispositions suivantes :

« Le caractère neutre ou ennemi des marchandises trouvées à bord d’un navire ennemi est déterminé par la nationalité neutre ou ennemie de leur propriétaire et, en cas d’absence de nationalité ou de double nationalité neutre et ennemie de leur propriétaire, par le domicile de celui-ci en pays neutre ou ennemi ; »

« Toutefois, les marchandises appartenant à une société anonyme ou par actions sont considérées comme neutres ou ennemies selon que la société a son siège social en pays neutre ou ennemi ; »

L’unanimité n’ayant pu être obtenue, ces dispositions n’ont eu aucun effet.

Nous arrivons à l’exposé de la Déclaration elle-même, dont nous allons essayer, en résumant les Rapports approuvés déjà par la Conférence, de présenter un commentaire précis, dégagé de toute controverse, qui, devenu commentaire officiel par l’approbation de la Conférence, soit de nature à guider les autorités diverses, administratives, militaires, judiciaires, qui pourront avoir à l’appliquer.