L'œuvre internationale de Louis Renault (1843-1918) in memoriam (tome 3)
Une question des plus graves vient d’être soulevée relativement à l’interprétation de la Constitution : il s’agit de savoir quels sont les traités internationaux que le président de la République peut conclure seul, quels sont ceux, au contraire, pour lesquels l’approbation du Parlement doit précéder la ratification présidentielle.
Dans une série d’articles qui ont paru ici-même et qui viennent d’être réunis dans une brochure (2), M. Ed. Clunet, le sympathique directeur du Journal de droit international privé, a passé en revue les dispositions de nos diverses Constitutions sur le droit de conclure les traités ; il a examiné spécialement à ce point de vue la loi constitutionnelle, qui nous régit, et sa conclusion a été qu’un assez grand nombre de conventions internationales, notamment des conventions relatives aux marques de fabrique n’ont pas reçu l’approbation parlementaire qui aurait été nécessaire pour leur validité. M. Eug. Pouillet (3) a adopté les conclusions de M. Clunet. L’Union des fabricants, qui s’occupe de la protection de la propriété industrielle de ses adhérents à l’étranger, s’est émue en apprenant qu’on mettait en question la validité de certaines conventions relatives aux marques de fabrique. Elle a demandé l’avis de son comité consultatif de législation ; celui-ci s’est prononcé dans le sens de la validité des conventions critiquées et nous avons son rapport dû à la plume autorisée de M. Bozérian, sénateur (4).
On ne saurait se dissimuler la gravité d’une pareille ques-
(1) Journal Le Droit , 26 mai 1880.
(2) Du défaut de plusieurs traités diplomatiques conclus par la France avec les puissances étrangères , Paris, Marchai, Billard et Cie.
(3) La Propriété industrielle , littéraire et artistique , numéro du 15 avril 1880
(4) De Régime international des marques de fabrique , numéro du 1er janvier
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tion. Il s’agit d’abord d’interpréter une disposition importante de la Constitution, de délimiter le domaine du pouvoir exécutif et le domaine du Parlement. Quelle sera la règle à suivre ? Dans quels cas le pouvoir exécutif agira-t-il seul ? Dans quels cas aura-t-il besoin du concours des Chambres ? Il s’agit aussi de régler le passé. La situation n’est pas entière, des conventions ont été signées, ratifiées et promulguées. Les gouvernements étrangers, les particuliers français et étrangers ont dû compter sur leur exécution. Que d’intérêts seront compromis si ces conventions ont été irrégulièrement ratifiées et si, à un moment donné, les Tribunaux refusent de leur donner effet ! Si j’interviens dans cette controverse, c’est parce que la discussion, qui vient d’avoir lieu entre les jurisconsultes distingués que j’ai nommés, n’a fait que confirmer mes idées sur un sujet qui a appelé mon attention il y a plusieurs années déjà. Dès 1876 j’ai enseigné la doctrine que je vais résumer et défendre en essayant de réfuter les diverses objections qui y ont été faites.
Je crois avec M. Clunet que, pour les traités conclus par la France depuis la chute de l’empire, il faut distinguer deux périodes : l’une antérieure, l’autre postérieure à la mise en vigueur des lois constitutionnelles de 1875; seulement, M. Clunet prend la date du 16 juillet 1875 comme étant à la fois le terme de la première période constitutionnelle. Il y a là une légère méprise. La loi du 16 juillet 1875 Sur les rapports des pouvoirs publics n’a pas été en vigueur aussitôt après sa promulgation, et la période constitutionnelle ne date véritablement que du jour où les nouvelles Chambres se sont réunies en janvier 1876. Sauf cette rectification de date, je suis pleinement de l’avis de M. Clunet pour les traités conclus de 1871 à 1876 ; je crois que l’Assemblée nationale devait intervenir pour la validité de ces traités, quels qu’ils fussent, parce qu’en l’absence d’un partage d’attributions, le président de la République, nommé par une Assemblée souveraine, n’avait que les fonctions essentielles à l’exercice du pouvoir exécutif ; or, on ne peut pas dire que le droit de conclure des traités quelconques d’une manière définitive soit un attribut nécessaire du pouvoir exécutif, puisque les Constitutions républicaines, en général, réservent ce droit au pouvoir législatif.
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Pour la période actuelle, qui a commencé avec l’année 1876, nous sommes régis par un texte positif qu’il s’agit d’interpréter ; c’est celui de l’art. 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics. Il est indispensable de le reproduire : « Le président de la République négocie et ratifie les traités. Il en donne connaissance aux Chambres aussitôt que l’intérêt et la sûreté de l’Etat le permettent. Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de l’Etat, ceux qui sont relatifs à l’Etat des personnes et au droit de propriété des Français à l’étranger, ne sont définitifs qu’après avoir été votés par les deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction du territoire ne peut avoir lieu qu’en vertu d’une loi ». Il me semble que, quand on lit ce texte sans parti pris et sans avoir en vue telle ou telle controverse, on arrive naturellement à cette idée qu’il y a une règle et une exception. La règle est le droit pour le président de la République de négocier les traités et de les ratifier, sous cette seule réserve qu’il doit en donner connaissance aux Chambres. Au contraire, pour certains traités, considérés comme plus importants, l’approbation des Chambres est exigée. On trouve une disposition conçue d’une manière analogue dans certaines Constitutions monarchiques, et on l’interprète en ce sens que le chef de l’Etat a le droit de conclure tous les traités qui ne rentrent pas dans ceux pour lesquels l’approbation du Parlement a été réservée.
J’avoue que c’est avec surprise que j’ai lu qu’il ne fallait pas se laisser aller à penser, en voyant l’énumération de l’art. 8 de la Constitution, que ce texte était limitatif, que tous traités ne rentrant pas immédiatement dans les catégories prévues, devaient échapper à l’approbation parlementaire. « L’art. 8 n’est qu’énonciatif ; il dit que spécialement les traités de telle ou telle nature seront soumis au vote des Chambres ; mais les explications du rapporteur de la Constitution indiquent la portée et l’esprit de l’art. 8. Cet esprit, c’est qu’en somme aucun traité créant de nouveaux droits ou de nouvelles obligations pour les Français ne doit être soustrait à l’examen parlementaire (1) ».
Rien dans l’article qui est rapporté plus haut in extenso ne peut fournir une raison ou même un prétexte pour soute-
(1) Brochure de M. Clunet, pages 11 et 12.
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nir que l’Assemblée de 1875 n’entendait pas faire un partage très net d’attribution entre le pouvoir exécutif et les Chambres. Elle aurait donc été de gaieté de cœur au-devant des difficultés en ne précisant j)as les traités pour lesquels l’approbation parlementaire serait nécessaire ; elle aurait permis des revendications fondées sur l’esprit de la Constitution ; elle aurait beaucoup mieux fait alors d’imiter la Constitution de 1848 et de soumettre tous les traités à l’approbation des Chambres.
A défaut du texte qui lui est certainement contraire, M. Clunet invoque trois ordres d’arguments tirés soit des travaux préparatoires, soit de l’interprétation gouvernementale, soit des traditions du régime républicain. Je crois très fermement que ces arguments, fussent-ils fondés en eux-mêmes, ne suffiraient pas à renverser un texte formel qui doit être la règle suprême, surtout quand c’est un texte constitutionnel ; j’espère montrer de plus que ces arguments n’ont pas toute la force qu’ils paraissent avoir.
Les travaux préparatoires qu’on peut invoquer se réduisent au rapport fait au nom de la commission par M. Laboulaye. Après avoir signalé la lacune du projet du gouvernement qui ne mentionnait pas les traités de paix le rapporteur disait : « Nous y ajoutons les traités qui sont relatifs à l’état des personnes et au droit de propriété des Français à l’étranger. C’est ainsi qu’on l’a toujours entendu. On nous a soumis dernièrement les conventions d’extradition conclues avec la Belgique ; une commission examine en ce moment les capitulations d’Egypte, et les Chambres de l’Empire ont voté, à diverses reprises, des traités relatifs à la propriété littéraire et à la propriété industrielle. » Il est inutile d’insister sur l’erreur singulière qui faisait voter par les Chambres de l’Empire des traités qui ne leur ont jamais été soumis ; mais je ne vois pas quel argument on peut tirer de ce passage en faveur du système d’après lequel l’énumération n’a qu’un caractère énonciatif, l’intention du rapporteur était évidemment de donner des exemples des catégories de traités qu’il venait de citer ; son erreur ne lie personne. Je pense du reste que les traités énumérés par lui rentrent, sauf les traités d’extradition, dans le texte de la loi.
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M. Clunet invoque ensuite « l’interprétation vivante qui a été donnée à l’article 8 par le gouvernement lui-même et en particulier par le département des affaires étrangères. » Cette interprétation résulterait de ce qui a été pratiqué pour les Traités d’ extradition et pour la Réforme judiciaire en Egypte (1). L’argument tiré de la loi du 17 décembre 1875, qui est intervenu pour celle-ci, ne porte pas, puisque cette loi est d’une date antérieure à la mise en vigueur de la règle constitutionnelle sur laquelle nous discutons, ainsi que je l’ai rappelé plus haut. Quant aux traités d’extradition, quelques explications sont nécessaires. Je reconnais qu’en fait, ces traités ont été soumis aux Chambres depuis 1876 et qu’à la suite d’une discussion au Sénat, il a semblé entendu que cette pratique continuerait, même si on votait une loi organique sur la matière. Mais si on lit le compte rendu de cette discussion (2) à laquelle ont pris part MM. Buffet, Bertauld, rapporteurs ; Le Boyer, garde des sceaux, on se convainc qu’il n’y a pas eu la moindre allusion à cette idée que l’énumération de l’art. 8 était énonciative. Quelques sénateurs ont cru, à tort ou à raison, que les traités d’extradition pouvaient être compris dans les traités qui sont relatifs à l’état des personnes.
Ce point de vue a été combattu par le rapporteur et le garde des sceaux ; toutefois celui-ci, après avoir déclaré que l’extradition ne touchait pas au statut personnel, a reconnu que la matière prêtait à l’équivoque et qu’il valait mieux laisser subsister la pratique. Que cette solution soit bonne ou mauvaise, et j’incline à croire qu’elle est mauvaise, elle n’infirme en rien l’interprétation que j’ai donnée de l’art. 8 de la loi constitutionnelle. Personne au Sénat n’a eu l’idée d’invoquer l’esprit de la Constitution pour soumettre au Parlement des traités dont la loi constitutionnelle ne parlait pas expressément, il aurait été cependant bien simple de dire : A quoi bon discuter sur ces mots, relatif s à l’état des personnes, puisqu’en 1875 on voulait que le Parlement intervînt pour tous traités créant de nouvelle obligations pour les Français ?
Enfin, les traditions du régime républicain ne me paraissent pas suffire pour arriver à dire, comme le fait presque
(1) Brochure, p. 12 et 13.
(2) Séance du 14 avril 1879.
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l’auteur (1), que le législateur de 1875, en écrivant l’art. 8 qu’on connaît, voulait exprimer la même pensée que le législateur de 1848, qui écrivait : « Aucun traité n’est définitif qu’après avoir été approuvé par l’Assemblée nationale. » C’était une règle bien simple à formuler, et il n’était pas besoin de donner des exemples pour la faire comprendre ; le chef de l’Etat aurait su exactement quels étaient ses devoirs et le Parlement quels étaient ses droits. Mais on n’a rien fait de pareil ; je n’examine pas si on a eu tort ou raison, si, étant admis que tous les traités ne requièrent pas l’intervention des Chambres, la ligne de démarcation a été bien ou mal tracée, je tâche seulement d’exposer ce qui a été fait. Qu’importe que les Constitutions républicaines soient ordinairement plus jalouses des droits des Chambres ? Je ne sais si on trouverait une autre Constitution républicaine donnant au président de la République le droit de dissoudre la Chambre des représentants avec l’autorisation du Sénat.
Il faut accepter les textes comme ils sont, bien que leurs dispositions puissent ne pas répondre à telle ou telle tradition, à telle ou telle conception abstraite du régime constitutionnel. Ces textes n’ont pas été rédigés d’un seul jet, sous l’empire d’une idée unique ; il ont été souvent le résultat de transactions entre les idées très opposées (2).
Je m’excuse d’avoir autant insisté sur les côtés faibles de l’argumentation de M. Clunet ; mais cette argumentation est présentée si habilement, avec une telle abondance de raisons, qu’elle pourrait séduire ceux qui n’ont pas étudié le sujet de longue date et de très près. M. Clunet a rendu un grand service en appelant l’attention sur une question importante, en réunissant un nombre considérable de textes et de documents intéressants. Je me hâte d’ajouter que, si je me sépare absolument de lui quant à l’interprétation générale de l’art. 8 de la loi constitutionnelle, je partage son opinion sur plusieurs points importants. Ainsi, il traite avec beaucoup de développement la question de savoir si les conventions sur la pro- X>riété industrielle, littéraire ou artistique doivent être soumises aux Chambres, et il la résout affirmativement par des
(1) Brochure, p. 14.
(2) M. Bozérian, interprète également dans
restrictif l’énumération
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arguments qui me paraissent irréfutables, sous une réserve que j’indiquerai.
C’est sur ce point qu’il est en contradiction avec M. Bozérian dont j’ai cité plus haut le travail. Les actes sur la validité desquels on discute sont deux déclarations relatives aux marques de fabrique signées par la France, l’une avec le Brésil le 12 avril 1876, l’autre avec l’Espagne le 30 juin 1876, et promulguées sans avoir été soumises aux: Chambres. L’honorable rapporteur du comité consultatif de l’Union des fabricants soutient que les actes internationaux ne rentrent pas dans la disposition qui parle des Traités relatifs au droit de propriété des Français à V étranger, parce que ce sont des conventions et non des traités ; et parce que le mot propriété désigne la propriété ordinaire du droit commun, et qu’il n’est pas universellement appliqué aux œuvres littéraires, artistiques, industrielles et, à plus forte raison, aux marques de fabrique. Ces objections me paraissent avoir été victorieusement réfutées par MM. Clunet et Pouillet, et il n’v a, je crois, rien à ajouter à leur démonstration. Qu’il me suffise de dire que toute convention internationale est un traité au sens juridique ; que si on dit plutôt convention littéraire et traité de paix, c’est uniquement une question de langage qui ne peut pas influer sur le fond des clioses ; on dit tantôt convention de commerce, tantôt traité de commerce ; la règle variera-telle, suivant qu’on aura employé l’une ou l’autre expression ?
Quand on emploie un mot sans restriction, c’est qu’on veut lui donner son acceptation la plus étendue ; or, on ne peut contester qu’aujourd’liui on parle communément de propriété littéraire, artistique ou industrielle. J’ajoute qu’il est assez naturel de supposer que le législateur de 1875 a eu cette propriété en vue, alors que, pratiquement, entre pays civilisés, on ne fait plus guère de convention expresse pour assurer aux sujets respectifs le droit à la propriété ordinaire, le droit commun suffit pour cela. C’est précisément, en ce qui touche cette propriété d’origine moderne, qui, sous des formes et avec des effets différents, est reconnue aux auteurs d’œuvres littéraires, artistiques ou industrielles, que le droit commun de chaque pays ne suffit pas et que le droit international doit intervenir.
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Ainsi donc, je suis très convaincu, avec MM. Clunet et Pouillet, que toute convention relative à la propriété littéraire ou artistique, toute modification à une semblable convention ne sont valables que si les Chambres les ont approuvées. En principe, je dis la même chose pour la propriété industrielle. Toutefois, une observation me semble nécessaire pour les marques de fabrique. Si nous étions encore sous l’empire de la loi du 23 juin 1857 sur* les marques de fabrique et de commerce, il n’y aurait pas de distinction à faire. L’art. 6 de cette loi était ainsi conçu : « les étrangers et les Français dont les établissements sont situés hors de France jouissent également du bénéfice de la présente loi. — Si, dans les pays où ils sont situés, des conventions diplomatiques ont établi la réciprocité pour les marques françaises. »
Une convention diplomatique était nécessaire ; cette convention devait être conforme aux règles constitutionnelles ; si elle pouvait être faite librement par le chef de l’Etat, de 1857 à 1870, il n’en a pas été de même depuis, comme cela résulte des explications précédentes. Mais un changement important a été opéré par la loi du 28 novembre 1873, dont l’art. 9 dit que « les dispositions des autres lois en vigueur touchant le nom commercial, les marques, dessins ou modèles de fabrique, seront appliquées au profil des étrangers, si dans leur pays la législation ou des traités internationaux assurent aux Français les mêmes garanties. » Il suffit donc aujourd’hui que les Français soient protégés dans un pays pour que les habitants de ce pays aient droit à la protection en France. Ce n’est pas, comme sous l’empire de la loi de 1857, le traité qui crée la protection de l’étranger ; il pourra n’être le plus souvent que la constatation officielle et publique d’un état de choses préexistant. Quand cette constatation disparaîtrait, l’état de choses n’en subsisterait pas moins.
Ainsi je prends pour exemple la déclaration franco-espagnole du 30 juin 1870, qu’on a voulu écarter parce qu’elle aurait dû être soumise aux Chambres françaises. Je ne vois pas en quoi on aurait été plus avancés si, comme il semble (1), les étrangers peuvent en Espagne invoquer le bénéfice de la
(1) Miniaux, Iti Propriété industrielle cl la Propriété littéraire et artistique en France et à V étranger , 1879, p. 217.
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lîl
législation en l’absence d’un traité. Un Espagnol pourrait tou jours se prévaloir de la réciprocité légale dans les termes de la loi de 1873. La loi brésilienne exige la réciprocité diplomatique (1), mais un Brésilien, qui réclamerait le bénéfice de notre loi, ne pourrait-il tenir le langage suivant : Je dois être protégé en France si un Français l’est au Brésil. C’est la seule condition que vous exigiez. Elle est remplie par cela seul que mon gouvernement s’est régulièrement engagé à vous assurer cette protection. Le gouvernement français n’a, en quelque sorte, fait que prendre acte de cet engagement.
Il n’avait pas besoin d’accorder de son côté un droit aux Brésiliens puisque ce droit résultait pour eux de la concession faite aux Français par le gouvernement de leur pays. En d’autres termes, depuis 1873, nous faisons résulter le droit des étrangers à la protection de leurs marques, non pas d’une concession qui leur serait faite par le gouvernement français, mais d’une concession faite aux Français par le gouvernement étranger ; du moment que cette concession existe, il n’y a pas à s’inquiéter de ce qu’a pu faire notre gouvernement. Celui-ci ne peut compromettre les droits de qui que ce soit par son intervention, puisqu’en réalité il se borne à constater une situation de fait.
On voit en quoi mon opinion diffère de celle des savants jurisconsultes qui se sont occupés de la question. Je crois, comme M. Bozérian, que l’art. 8 de la loi constitutionnelle pose une règle générale et une exception, que celle-ci doit être interprétée restrictivement ; je rejette l’explication de M. Clunet, qui ne voit que des exemples dont les traités énumérés par la loi. Je pense avec MM. Clunet et Pouillet que les conventions sur la propriété littéraire, artistique et industrielle rentrent dans l’énumération et doivent être soumises aux Chambres. Si néanmoins je crois que, pour les marques de fabrique, les Espagnols et les Brésiliens peuvent invoquer la protection de notre loi, c’est parce que la loi du 28 novembre 1878 a fait sortir, en ce qui nous concerne, cette matière du domaine des conventions. La réciprocité légale suffit et peu importe qu’elle soit constatée par un acte international ou d’une autre manière.
(1) Même ouvrage, p. 402.
Quelle est, au point de vue du droit international, la condition présente du canal de Suez ? Quels sont les changements que, dans l’intérêt général, il conviendrait d’apporter à cette condition ? Tels sont les deux points sur lesquels je voudrais appeler l’attention des lecteurs de la Loi. Il me paraît utile d’exposer avec quelque précision les faits et les principes qui se rattachent à un sujet d’un intérêt malheureusement trop actuel. C’est une question de droit, non une question politique, que je me propose de traiter. La tâche du jurisconsulte n’est pas celle du diplomate ou de l’homme d’Etat ; au premier, à indiquer la solution la plus conforme au droit et à l’équité ; au second, à rechercher les moyens propres à faire adopter cette solution. La politique peut commander des tempéraments à la rigueur des principes ; cela est encore plus vrai pour les affaires extérieures que pour les affaires intérieures.
.Te ne veux pas faire l’histoire de la glorieuse entreprise de M. Lesseps, quelque intérêt qu’elle présente à bien des points de vue ; cela me conduirait trop loin. Je veux seulement rappeler les principaux documents qui ont donné à cette entreprise le caractère qu’elle a actuellement.
Le premier acte de concession est du 30 novembre 185-1 ; par cet acte, le vice-roi Saïd-Paclia donne à M. de Lesseps pouvoir de constituer et de diriger une Compagnie universelle pour le percement de l’isthme de Suez et l’exploitation d’un canal entre les deux mers. La dénomination même adoptée prouvait qu’il ne s’agissait pas d’une entreprise destinée à profiter exclusivement à un pays déterminé ; il devait faire appel aux capitalistes de toutes les nations et le monde entier
(1) Au Journal La Loi des 1G-17 et 19 Août- 1882.
serait appelé à se servir dans les mêmes conditions du canal une fois creusé. « Les tarifs des droits de passage du canal de « Suez, concertés entre la Compagnie et le vice-roi d’Egypte « et perçus par les agents de la Compagnie, seront toujours « égaux pour toutes les nations, aucun avantage particulier « ne pouvait jamais être stipulé au profit exclusif d’aucune « d’elles » art. 6. Cette idée se retrouva accentuée et développée dans des actes postérieurs, mais il n’est pas inutile de montrer qu’elle a présidé à la formation même de l’entreprise.
Un deuxième acte de concession, plus développé que le précédent, intervenait à la date du 5 janvier 1856. J’en extrais les deux dispositions qui suivent : « Nous déclarons solennel- « lement, pour nous et nos successeurs, sous la réserve de la « ratification de S. M. I. le Sultan, le grand canal maritime de « Suez à Peluse et les ports en dépendant, ouverts à toujours, « comme, passages neutres à tous navires de commerce tra- « versant d’une mer à l’autre, sans aucune distinction, exclu- « sion ni préférence de personnes ou de nationalités, moyen- « nant le paiement des droits et l’exécution des règlements « établis par la Compagnie universelle concessionnaire pour « l’usage dudit canal et dépendances, art. 14. En conséquence « du principe posé dans l’article précédent, la Compagnie uni- « verselle concessionnaire ne pourra, dans aucun cas, accor- « der à aucun navire. Compagnie ou particulier, aucuns avan- « tages ou faveurs qui ne soient accordés à tous autres navires, « Compagnies ou particuliers, dans les mêmes conditions, « art. 15. »
On voit donc apparaître, dès l’origine, cette idée de neutralité que nous verrons agiter bien plus tard ; mais il importe de remarquer le sens qu’elle avait alors. Le canal devait, comme passage neutre, être toujours ouvert aux navires de commerce ; sa situation aurait donc été analogue à celle des détroits du Bosphore et des Dardanelles fermés depuis longtemps aux navires de guerre. Rien ne s’opposait à ce que l’Egypte, sauf la réserve de la ratification du sultan, donnât ce caractère à la voie qu’il s’agissait d’ouvrir sur son territoire. Un Etat a le droit de ne laisser passer chez lui que dans telle ou telle condition, et il peut lui paraître nécessaire, pour ses
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intérêts ou sa sécurité, d’exclure la force publique d’Etats étrangers.
Vraisemblablement le rédacteur de l’acte de 1856, par le membre de phrase dont il s’agit, cherchait à prévenir des défiances dont il est nécessaire de dire quelquess mots. Tout le monde connaît l’opposition que, pendant plusieurs années, le gouvernement anglais fit à l’entreprise de M. de Lesseps. Aussitôt après le premier acte de concession, l’ambassadeur britannique à Paris remettait au gouvernement français une note où on disait qu’ « il fallait faire disparaître tout ce qui pour- « rait troubler l’intimité des deux pays. Le percement de « l’isthme avait ce caractère. L’objet commercial de cette so- « ciété n’était qu’un prétexte, ce projet était impossible. En « admettant sa possibilité, les revenus ne seraient pas en rap- « port avec la dépense. Sous l’entreprise se cachait donc un « dessein politique ». A quoi M. Walewski répondait sensément qu’il s’agissait d’une entreprise commerciale, faite en vertu d’une concession, à laquelle le gouvernement français n’avait aucun droit de mettre obstacle.
« Que, si l’entreprise est impossible, ajoutait-il, elle ne « se réalisera pas ; que si elle n’est possible qu’à des condi- « tions désastreuses, elle sera encore inexécutable, parce que « les capitaux privés refuseront de s’y associer, et dans l’un « et l’autre cas, il n’y a pas lieu de s’en inquiéter, l’affaire, au « surplus, n’ayant rien que de commercial. » Quelque temps après, lord Palmerslon, après avoir insisté sur les difficultés techniques de l’entreprise, faisait connaître ses véritables préoccupations en disant à M. de Lesseps qu’en cas de guerre entre les deux pays, la France, par le canal de Suez, serait plus près des Indes que l’Angleterre. Ce que le gouvernement britannique craignait donc à ce moment-là, c’était qu’on ne se servît du canal pour aller attaquer ses possessions asiatiques. Et il voulait que, si le canal devait être fait, il ne pût servir qu’aux navires de commerce. Cette préoccupation se retrouva dans une dépêche adressée le 1er août 1863 par la Porte au vice-roi d’Egypte, et visiblement inspirée par l’Angleterre. « Pour obtenir toutes les sécurités matérielles exigées par la neutralisation de ce canal, où les bâtiments de guerre de haut bord ne puissent point entrer. Son Altesse voudra bien faire
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effectuer par des ingénieurs compétents les études techniques nécessaires, afin de déterminer la largeur et la profondeur du canal, qui devront être proportionnées au passage des bâtiments de commerce seulement. Cette idée a été abandonnée ; son application aurait empêché que le canal ne procurât au commerce lui-même, toute l’utilité dont il était susceptible, parce qu’actuellement certains paquebots des grandes compagnies maritimes ont des dimensions comparables à celles des bâtiments de guerre. Nous verrons de plus que l’Angleterre a entièrement changé de système et que, s’il est une puissance opposée au caractère exclusivement commercial du canal, c’est assurément elle.
Les actes de 1854 et 1856 étaient intervenus ; la Compagnie s’était formée, les travaux avaient été commencés et activement poursuivis, sans que la Porte eût donné son approbation. Cette approbation fut seulement donnée dans un firman du 19 mars 1866, ratifiant une nouvelle convention intervenue le 22 février précédent entre le vice-roi Ismaël-Pacha et la Compagnie universelle du canal. Quelques clauses sont utiles à signaler. Le canal et ses dépendances restent soumis à la police égyptienne, qui l’exercera librement comme sur tout autre point du territoire, de façon à assurer le bon ordre, la sécurité publique et l’exécution des lois et règlements du pays (art. 9, al. 1). Le gouvernement égyptien occupera, dans le périmètre des terrains réservés comme dépendance du canal maritime, toute position ou tout point stratégique qu’il jugera nécessaire à la défense du pays. Cette occupation ne devra pas faire obstacle à la navigation (art. 10). L’établissement des services de douane ne devra porter aucune atteinte aux franchises douanières dont doit jouir le transit général s’effectuant à travers le canal par les bâtiments de toutes les nations, sans aucune distinction, exclusion ni préférence de personnes ou de nationalité (art. 13). La Compagnie du canal, étant égyptienne, est régie par les lois et usages du pays ; toutefois, en ce qui regarde sa constitution comme Société et les rapports des associés entre eux, elle est régie par les lois françaises sur les sociétés anonymes (art. 16). Pour mettre obstacle à toute influence exclusive ou prépondérante, il est prohibé dans l’isthme tout établissement colonial d’une nationalité quel-
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conque ; par voie de conséquence, il est stipulé que les terrains réservés à la Compagnie ne pourront faire l’objet que de ventes individuelles et seront destinés exclusivement à des établissements privés ; on fixe minutieusement le maximum pouvant être acquis par une famille (conv. spéciale du 23 avril 1869, art. 7).
Quels sont les droits utiles du gouvernement égyptien sur le canal ? La concession est faite pour 99 ans à compter de l’achèvement des travaux ; à l’expiration de cette période, le gouvernement rentrera en possession du canal, à charge par lui de reprendre, à dire d’experts, le matériel et les approvisionnements affectés au service maritime de l’entreprise. De plus, le gouvernement a droit à un prélèvement de 15 0/0 sur les bénéfices nets de chaque année (concession de 1856, art. 16 et 18).
Telles sont les dispositions principales qui avaient été prises pour régler la condition de cette gigantesque entreprise ; elles avaient été sagement combinées pour donner satisfaction aux divers intérêts en jmésence. Les droits du souverain territorial étaient respectés ; la Compagnie avait la liberté d’action nécessaire au succès d’une pareille œuvre, sous la réserve d’une égalité absolue à maintenir entre toutes les nations et tous les individus. En 1869, le canal était ouvert et l’œuvre de M. de Lesseps ne soulevait plus qu’un concert unanime d’admiration. Les Anglais n’avaient pas attendu ce moment pour reconnaître qu’ils s’étaient absolument trompés dans leur opposition à l’entreprise et même qu’ils ne s’étaient pas rendus seulement coupables d’un faux calcul. Dès 1863, M. Roeback avait dit en pleine chambre des communes : « Il me semble qu’on sera d’avis que l’honneur de l’Angleterre a été sacrifié, que son grand nom a été traîné dans la boue, et que nous nous sommes conduits d’une manière égoïste et basse dans la question du canal de Suez ». Espérons qu’aucun orateur anglais n’aura à faire dans l’avenir un pareil aveu en ce qui touche la conduite de son pays postérieurement à l’établissement du canal.
Il n’y avait pas encore trois ans que le canal était ouvert, une grave difficulté surgit quant à l’application de la taxe à payer par les navires le traversant. Un maximum avait été
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fixé par l’acte de concession de 1856 ; la Compagnie modifia les tarifs qu’elle avait perçus depuis 1869, en prétendant qu’elle ne dépassait pas le maximum, qu’elle substituait seulement un mode plus exact de jaujeage au mode pratiqué jusque-là. S’il résultait de ce changement une surélévation de taxe, elle était justifiée par la situation financière de la Compagnie, les frais considérables qu’elle était obligée de faire pour l’entretien du canal. Des réclamations s’élevèrent. La Porte, « comprenant que le caractère essentiellement international de la grande voie qu’elle avait ouverte aux marines de tous les pays, lui imposait l’obligation morale de ne pas aggraver les conditions de ce transit sans un accord préalable avec les gouvernements intéressés, provoque la réunion à Constantinople d’une commission internationale pour parler de la question. Cette commission qui eut de nombreuses séances d’août à décembre 1878, aboutit à une transaction que M. de Lesseps n’accepta que sous la menace de l’emploi de la force ; déjà des préparatifs militaires étaient faits par le gouvernement égyptien pour l’occupation du canal (25 avril 1874).
Cette question de tarif avait appelé l’attention publique sur le canal qui prenait une importance de plus en plus grande dans les relations maritimes. On s’était demandé s’il n’v aurait pas de mesure à prendre pour empêcher que ces relations ne fussent troublées par un accident imprévu. A la chambre des lords, on avait questionné le gouvernement à ce sujet et avait prétendu que l’interruption subite du mouvement maritime entre l’Orient et l’Occident était à la merci d’un seul homme. Lord Derby contestait cette assertion et argumentait des derniers incidents pour prouver que le canal était placé sous l’autorité du Khédive et de la Porte et sous la garantie des relations que les puissances européennes entretiennent avec le Sultan. Il ajoutait : « Si une proposition pour transférer la propriété du canal à une commission internationale venait à être présentée de telle manière que tous les gouvernements participassent à ses avantages dans des conditions d’égalité, je ne dis pas qu’il ne serait pas juste d’examiner une pareille proposition ; mais elle n’a pas été faite et je n’ai aucun motif de croire qu’elle doive être faite » (juin 1874).
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La question revient sur le tapis en 1875. Le Khédive, porteur de 180.000 actions de la Compagnie, cherchait à les vendre. Des pourparlers avaient eu lieu avec des capitalistes français. Voici ce que disait à ce sujet lord Derby à notre chargé d’affaires (20 novembre 1875) ; le passage me semble bon à reproduire textuellement : « Vous savez quelle est mon opi- « nion sur la Compagnie française, elle a couru les risques de « l’entreprise, tout l’honneur lui en revient et je ne désire « contester aucun de ses titres à la reconnaissance de tous. « Mais avouez que nous sommes les plus intéressés dans le « canal, puisque nous en usons plus que tous les autres pavil- « Ions réunis, le maintien de ce passage est devenu pour nous « une question capitale. Je verrais donc avec une grande sa- « tisfaction venir le moment où il sera possible de largement « désintéresser les actionnaires et de remplacer la Compagnie « par une sorte d' administration ou de syndicat où toutes les « puissances maritimes seraient représentées. En tous cas, « nous ferons notre possible pour ne pas laisser monopoliser « dans des mains étrangères une affaire dont dépendent nos « premiers intérêts. La garantie résultant du contrôle 'die la « Porte n’est plus suffisante aujourd’hui ; si nous perdions « celle que nous offre encore la participation du Khédive, « nous serions absolument à la merci de M. de Lesseps, au- « quel je rends d’ailleurs justice. »
Quelques jours après, lord Derby expliquait au même chargé d’affaires l’achat par l’Angleterre des actions du Khédive. « Je puis vous assurer que nous avons agi avec « l’intention uniquement d’empêcher une plus grande pré- « pondérance d’influence. Nous avons la plus grande eonsi- « dération pour M. de Lesseps, nous reconnaissons qu’au lieu « de nous opposer à sa grande création, nous aurions mieux « fait de nous y associer. Je renie pour mes collègues et pour « moi toute intention de dominer les délibérations de la « Compagnie et d’abuser de notre récente acquisition pour « violenter ses décisions. Ce que nous avons fait est purement « défensif. J’ai dit, il y a quelque temps, à la chambre des « lords, que je ne m’opposais pas à cet arrangement qui met- « tait le Canal de Suez sous la direction d’un syndicat inter- « national. Je n’en ferai pas la proposition, mais je ne retire
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« nullement mes paroles. » (27 novembre 1875). On sait que cette mesure hardie de l’Angleterre a été une excellente opération financière ; dans la séance de la chambre des communes du 31 mars 1881, M. Gladstone déclarait que les actions ainsi achetées avaient rapporté un bénéfice de plus de 90 millions de francs.
Peu après l’acquisition des actions du Khédive, un jurisconsulte anglais qui a occupé de hautes positions et composé des ouvrages importants sur le droit international, sir Travers Tiviss, publiait dans la Revue du droit international un article sur la Neutralisation du canal de Suez, dont nous retrouverons les idées plus tard.
Survint la guerre russo-turque ; elle devait naturellement éveiller des inquiétudes au sujet du Canal de Suez qui se trouvait placé sur le territoire de l’un des belligérants. M. de Lesseps se rendit à Londres, et le 19 mai 1877, soumit à lord Derby un projet tendant à régler le passage des bâtiments de guerre par le canal. Dans une dépêche adressée à lord Lyons, lord Derby dit que le gouvernement britannique a examiné ce projet avec grand soin et qu’il a conclu que les propositions faites relativement à la neutralisation du canal au moyen d’une convention internationale, étaient susceptibles de tant d’objections au point de vue pratique, que le gouvernement ne pouvait pas le recommander à l’approbation de la Porte et des Puissances. Le gouvernement de la Reine n’en appréciait pas moins l’importance qu’il y avait pour l’Angleterre et les autres puissances neutres, à empêcher le canal d’être endommagé ou bloqué par l’un ou l’autre des belligérants pendant la guerre actuelle. En conséquence, il fut notifié à l’ambassadeur de Russie que toute tentative de bloquer ou d’entraver de quelque autre manière la navigation du Canal ou ses abords serait regardée par l’Angleterre comme une menace dirigée contre l’Inde et comme un grave préjudice porté au commerce du monde.
Par ce s deux motifs, toute démarche de ce genre serait incompatible avec le maintien de l’attitude de neutralité passive gardée par l’Angleterre. Une communication analogue fut faite à la Porte et à l’Egypte. La dépêche se terminait ainsi: l’Angleterre est fermement décidée à ne pas permettre que le
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Canal devienne une scène de combats ou d’autres opérations de guei're. Le gouvernement ne doute pas que, si le Canal était sérieusement menacé, le gouvernement français et les autres gouvernements ne suivissent une conduite pareille à celle de l’Angleterre.
Le Canal ne fut pas bloqué ; par des considérations politiques, la Russie a renoncé à exercer un droit qui lui appartenait incontestablement.
L’Egypte était partie dans la guerre non seulement comme étant placée sous la dépendance de la Turquie, mais comme ayant en fait fourni un contingent de troupes à la Porte ; son adversaire pouvait donc user contre elle des moyens d’action reconnus par le droit des gens. Il convient d’ajouter que V injonction de l’Angleterre (on ne peut guère qualifier autrement sa déclaration) s’adressait aussi à la Porte et à l’Egypte ; celles-ci ne pouvaient non plus se livrer à des opérations de guerre dans le Canal sans risquer de voir l’Angleterre abandonner son attitude de neutralité, par suite, elles auraient dû laisser librement dans le Canal les vaisseaux russes, qu’ils fussent des bâtiments de l’Etat ou des bâtimcfûs marchands.
La circulation resta libre pendant la guerre de 1877-1878. Lors du règlement de la paix, pas plus dans les protocoles du Congrès de Berlin que dans les articles du traité définitif du 13 juillet 1878, il n’a été parlé du canal de Suez, bien que les événements eussent montré l’importance de la question.
J’ai terminé la revue des faits et des documents qui sont indispensables pour comprendre dans son ensemble la question du canal de Suez au point de vue juridique. Il reste à étudier cette question en elle-même et à discuter les diverses solutions qui peuvent être proposées. Ce sera l’objet d’un prochain article.
Avant d’aborder les questions de droit, il est utile de citer quelques chiffres, afin de donner une idée de l’importance du canal de Suez et des divers intérêts engagés dans son exploitation.
Depuis l’ouverture du canal jusqu’au moment présent, le mouvement du transit a toujours été se développant, sauf un
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léger ralentissement de 1878 à 1880. Ainsi, en 1870, 486 navires jaugeant 435.911 tonnes traversaient le canal et payaient à la Compagnie 5,159,327 francs, ce qui était bien insuffisant pour l’acquittement des dépenses d’entretien et la rémunération du capital employé. En 1872, il n’y avait encore que 1082 navires payant 16,407,591 francs ; c’est à cette époque, on se le rappelle, que le Conseil d’administration de la Compagnie crut nécessaire de changer le mode de jaugeage, ce qui amena la réunion d’une Commission internationale à Constantinople. Passons les années intermédiaires, arrivons à 1880 où nous trouvons 2026 navires, jaugeant 4,344,519 tonnes et payant 39,840,487 francs ; l’année 1881 marque un progrès considérable ; le nombre des navires s’est élevé à 2.727, celui des tonnes à 5,794,301 et la Compagnie a touché 51,274,352 francs. Quel résultat donnera l’année 1882 ? on ne peut le prévoir à raison des événements qui peuvent se produire en Egypte ; jusqu’à présent, les troubles du pays n’ont nui que légèrement à la circulation dans le canal ; ainsi la Compagnie a, dans le mois de juillet dernier, perçu encore 4,500,000 francs, soit environ 50,000 francs de plus qu’en juillet 1881 ; sans les événements, l’augmentation aurait été vraisemblablement plus sensible, mais on aurait pu s’attendre à un résultat bien plus fâcheux. Cette progression dans le trafic fera comprendre les variations qui se sont produites dans la valeur des actions de la Compagnie. En 1871, le cours moyen était de 208 francs, en 1879, de 724 francs ; il a dépassé 1,000 francs en 1880 et actuellement il dépasse 2,500 fr. A ce point de vue des intérêts pécuniaires engagés dans l’entreprise, M. P. Leroy-Beaulieu vient de montrer dans un article fort intéressant ( Journal des Débats du 14 août 1882) qu’il est tout à fait inexact d’affirmer que l’Angleterre possède la plus grande partie du capital représenté par le canal de Suez. Outre les actions dont l’Angleterre a acquis du Khédive Ismaïl presque la moitié, il y a des titres fort divers, délégations, parts de fondateur, obligations, etc., auxquels elle est absolument étrangère ; son intérêt n’équivaut pas tout à fait au quart de l’ensemble du capital ; le surplus appartient pour la plus grande partie à des eapita listes français. Comme actionnaire, l’Angleterre a dix voix dans les Assemblées générales, ce qui est le chiffre maximum
prévu par les statuts ; elle a de plus le droit de nommer trois administrateurs sur les vingt que composent le Conseil d’administration ; jusqu’ici, aucune difficulté ne semble avoir surgi entre les membres anglais et leurs collègues.
Il est encore plus important de savoir comment se répartit le trafic entre les diverses nations. En 1881, les navires anglais ont transporté 4,792,117 tonnes, les navires français 289,325, les navires hollandais 187,900, les navires austro-hongrois 115,776, les navires italiens 113,252, les navires espagnols 103,500, les navires allemands 50,515, les navires russes 42,765, les navires belges 12,874. On voit que le trafic effectué par la marine anglaise équivaut à peu près à 82 0/0 du trafic total. Si| nous prenons le dernier mois pour lequel nous ayons des renseignements détaillés, nous trouvons qu’en avril 1882, le canal a été traversé par 263 navires anglais, 14 français, 8 hollandais, 9 allemands, 6 austro-hongrois, 6 norvégiens, 5 italiens, 3 russes, 2 espagnols, 2 belges, 3 égyptiens, 1 ottoman. Enfin, notons qu’en 1881 le canal a reçu 100 bâtiments de guerre environ et que sur les 86,000 passagers, la moitié se composait de soldats.
Ces renseignements étaient nécessaires pour montrer l’importance du canal de Suez comme route commerciale et militaire. S’il a ainsi rendu de grands services à l’Europe, il ne paraît pas avoir beaucoup profité à l’Egypte elle-même : il lui aurait plutôt nui en permettant aux productions de l’Inde de faire concurrence aux productions égyptiennes. « Si l’on eût été juste, ce n’est pas l’Egypte qui eût contribué de ses deniers à creuser le canal de Suez, ce sont les nations européennes qui auraient donné à l’Egypte une indemnité pour le préjudice que le canal allait lui causer. » (P. Leroy-Beaulieu, dans l 'Economiste français du 24 avril 1880.)
Dans l’état actuel des relations internationales, quels sont les dangers qui menacent le canal et par quels moyens pourrait-on les écarter ? tels sont les deux points à examiner.
On a vu, par l’historique fait dans le précédent article, qu’à un certain moment on s’était demandé s’il n’y avait pas un inconvénient grave à laisser l’exploitation du canal confiée à une Compagnie privée. Des hommes d’Etat anglais ont déclaré qu’ils accueilleraient volontiers une pro-
position ayant pour but de désintéresser les actionnaires et de remplacer la Compagnie par une sorte d’administration ou de syndicat où toutes les nations maritimes seraient repré-> sentées. Cette idée semble abandonnée et nous croyons que c’est avec raison. Ce serait une entreprise soulevant d’énormes difficultés que cette expropriation de la Compagnie pour cause d’utilité internationale. Comment chiffrer l’indemnité due ? Ensuite comment répartir cette indemnité entre tous les pays dont les navires usent du canal ? Ces pays seraient-ils également disposés à faire les sacrifices nécessaires pour ce rachat, à grever l’ensemble de leurs contribuables pour dégrever leur marine ? On dira que des opérations de ce genre ont déjà été faites et ont produit d’heureux résultats. On sait ce qui s’est passé pour les détroits de la Baltique, pour l’Escaut, pour l’Elbe. Des droits étaient perçus par l’Etat riverain à raison, soit des services rendus par lui aux navires (phares, pilotage, etc.), soit du fait même de la navigation : ces droits ont été supprimés à la suite d’une entente et moyennant remboursement par les puissances maritimes d’un capital correspondant à peu près aux revenus dont se privait le souverain intéressé. Pour prendre l’exemple le plus saillant; le roi de Danemark a reçu environ 85 millions de francs pour l’abolition des péages du Sund et des Belts (traité du 14 mars 1857).
C’était une opération minime en comparaison de celle que nécessiterait le rachat du canal de Suez, et qui se chiffrerait par une somme énorme ; au cours actuel, le capital-actions représente une valeur d’un milliard environ et on vu qu’outre les actions il y avait des titres d’une valeur à peu près égale. Enfin il faudrait tenir compte des droits éventuels de l’Egypte sur le canal. On comprend, après ces explications, qu’il faudrait une nécessité bien pressante pour s’engager dans une opération aussi compliquée que le rachat du canal. Non seulement cette nécessité n’existe pas, mais on peut soutenir que l’opération n’aurait pas un résultat avantageux au point de vue de l’exploitation. Cette exploitation devrait être confiée à des agents de puissances maritimes constitués en commission internationale. Pense-t-on que cette commission fonctionnerait sans tiraillements, qu’elle tiendrait autant compte des réclamations et des besoins du commerce qu’une Compagnie
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privée ? U faut aller plus loin et dire qu’il serait à craindre que cette commission n’eût pas l’impartialité qu’a eue toujours la Compagnie présidée par M. de Lesseps. Jamais aucune plainte n’a été formulée à ce sujet et la Compagnie a justifié le titre A' universelle qu’elle s’est donné ; elle n’a pas été plus française qu’anglaise ou italienne. Pourquoi dès lors s’exposer aux plus grandes difficultés pour renverser un élat de choses qui fonctionne bien ? Ainsi donc, au point de vue de l’exploitation commerciale, l’état actuel est satisfaisant et toute modification ne pourrait qu’être contraire à l’intérêt général, en même temps qu’elle courrait le risque de léser injustement les droits les plus respectables.
La situation du canal, au point de vue du droit public international, n’est ni aussi satisfaisante, ni aussi simple. Il est sur le territoire de l’Egypte, et l’Egypte est une portion de l’empire ottoman. La circonstance qu’il a été creusé avec des capitaux européens, qu’il est devenu indispensable aux communications maritimes, ne peut pas, à elle seule, empêcher qu’on ne tienne compte de cette situation de fait et de la souveraineté de la puissance territoriale. On a dit que la disposition de l’acte de concession, d’après laquelle le canal devait former un passage neutre, conférait un droit à la Compagnie et non aux puissances ; que, même en temps de paix, le Khédive aurait le droit strict de fermer le canal. Cela est excessif : s’il n’y a pas eu de contrat en forme, il y a eu un contrat tacite, et il est impossible au gouvernement ottoman comme au gouvernement égyptien de soutenir qu’il y a là une voie de communication purement ottomane que, jusqu’à présent, on avait cru devoir laisser libre pour tout le monde, mais que le souverain territorial croit devoir fermer à l’avenir, sauf à lui à s’arranger avec la Compagnie concessionnaire. Par le fait même du souverain aussi bien que par la force des choses, cette voie de communication a cessé d’être exclusivement ottomane ou égyptienne pour prendre un caractère international ; ce qui le prouve manifestement, c’est la conférence qui, sur la convocation de la Porte, s’est réunie à Constantinople en 1873 pour régler la question du tonnage, l’accord des puissances maritimes était considéré comme nécesssaire pour changer l’état de fait, même sur un point relativement secondaire.
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Quelle conséquence entraîne le droit de l’Egypte sur le canal et le territoire qui l’entoure ? J’écarte de parti pris les questions que soulève la conduite actuelle de l’Angleterre; je ne recherche pas s’il est vrai de dire que le gouvernement anglais, allié au gouvernement de jure, c’est-à-dire au Khédive, et adversaire au gouvernement de facto, c’est-à-dire d’Arabi, a par cela même le droit d’user du territoire de son allié et violer le territoire de son ennemi, ce qui entraîne cette conséquence qu’il peut occuper le canal comme il l’entend (voir la Saturday Review du 12 août). L’appréciation de ce point de vue m’entraînerait trop loin et il faudrait des renseignements plus précis et plus sûrs que ceux qu’on a jusqu’à présent, pour discuter le sujet en parfaite connaissance de cause.
Supposons une guerre, la Turquie peut rester neutre ou être belligérante : quelle influence cette double situation peutelle avoir sur la navigation dans le canal ?
1° La Turquie est neutre. Cette hypothèse s’est réalisée en 1870-1871, lors de la guerre franco-allemande. En fait, rien n’a été changé à la navigation, les bâtiments de guerre français et allemands ont été admis à passer par le canal, aucune réclamation ne s’est élevée. Y a-t-il là un état de choses régulier et conforme au droit des gens ? On peut en douter. D’après les principes les plus élémentaires, le neutre doit empêcher que son territoire ne serve de base aux opérations de l’un et de l’autre des belligérants, et ne peut tolérer que son territoire soit traversé par une troupe ennemie qui. voudrait attaquer plus aisément son adversaire. Pendant la guerre franco-allemande, les soldats des deux belligérants se sont abstenus de pénétrer sur les territoires neutres limitrophes ; s’ils y ont pénétré, ils ont été désarmés et internés. Un belligérant pourrait donc dire à la Turquie neutre : Vous manquez à vos devoirs internationaux en permettant aux navires de guerre de mon ennemi de passer sur votre territoire et de profiter de la facilité que lui donne ce territoire pour se défendre ou m’attaquer. On objecte que le canal peut être assimilé à un bras de mer et que les vaisseaux belligérants peuvent traverser les eaux territoriales neutres à la condition de s’abstenir de tout acte d’hostilité. L’objection n’est pas décisive, on ne peut assi-
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miler le passage dans la zone maritime qui entoure un Etat neutre avec le passage dans un canal dont la largeur, au niveau de l’eau, est de 58 à 100 mètres ; peu importe que l’eau de ce canal soit plus ou moins salée ; le canal n’en constitue pas moins une portion du territoire de l’Egypte dans le sens strict du mot, tandis que, malgré l’expression communément employée de mer territoriale, la zone de trois milles marins qui baigne les côtes n’est pas absolument traitée comme le territoire. Si le projet d’unir l’Océan à la Méditerranée par un canal accessible aux plus gros navires venait à se réaliser et qu’il y eût guerre entre l’Angleterre et l’Italie, admettrait-on que la France remplirait ses devoirs de neutralité en laissant passer par ce canal les bâtiments de guerre italiens ou anglais ? Je ne crois pas qu’on hésite à répondre négativement. La situation, en droit, me paraît la même pour le canal de Suez. Les différences qui existent en fait peuvent motiver l’adoption d’une règle spéciale, mais, tant que cette adoption n’aura pas eu lieu, le droit commun doit s’appliquer.
2° La Turquie est puissance belligérante, c’est ce qui a eu lieu en 1877-1878. Cette situation fait naître des intérêts et des droits nouveaux, soit pour la Turquie, soit pour son adversaire. Celui-ci peut incontestablement bloquer le canal, et ce ne serait pas difficile avec la largeur de celui-ci ; il peut faire du canal la base d’opérations militaires, s’y installer, opérer les destructions qui seraient commandées par les besoins de l’attaque ou de la défense. Peu importe, en droit, que les travaux détruits n’aient pas été faits avec l’argent de la Turquie et servent principalement aux neutres. Est-ce que le belligérant ne s’empare pas des chemins de fer, des télégraphes, sans se préoccuper de savoir s’ils appartenaient à l’Etat ou à des particuliers, si les neutres souffrent ou non de l’interruption des communications ? Lors de la guerre de 1877, la Russie, a fait la déclaration suivante : « Le cabinet impérial ne veut ni bloquer, ni interrompre, ni menacer en rien la navigation du canal de Suez. Il le considère comme une oeuvre internationale intéressant le commerce du monde et qui doit rester hors de toute atteinte ». (Dépêche du 18 mai 1877, adressée par le prince Gortschakoff à l’ambassadeur de Russie à Londres). Il y a eu là un acte politique de la Russie ; en agissant autre-
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ment, elle aurait pu compromettre ses intérêts, s’attirer une guerre avec les puissances neutres, avec l’Angleterre notamment, elle n’aurait porté atteinte à aucun principe de droit. D’autre part, la Turquie était autorisée à prendre les mesures nécessaires pour défendre son territoire et gêner les mouvements de l’ennemi : l’interruption des communications par le canal aurait pu être considérée par elle comme une mesure de ce genre. Les neutres ne peuvent pas invoquer leur intérêt pour contraindre un belligérant à s’abstenir d’un acte qui leur est nuisible, mais qu’il juge nécessaire à sa sécurité. Dans la guerre de la sécession américaine le blocus des ports du Sud a eu des conséquences désastreuses pour les manufacturiers de France et d’Angleterre, qui ont été privés de coton. En a-t-on demandé la levée au cabinet de Washington sous le prétexte que les neutres ne doivent pas souffrir des actes des belligérants ?
La situation actuelle est donc fâcheuse, puisqu’ainsi qu’il vient d’être expliqué, l’application normale des principes du droit des gens permet le cas échéant, d’entraver ou de supprimer la navigation dans le canal de Suez, même de détruire les travaux exécutés avec tant de dépenses et d’efforts. Il faut que cette application soit empêchée par un règlement spécial. Le fera-t-on, et qui en prendra l’initiative ? En 1875, sir Travers Twiss disait : « C’est à l’Angleterre à prendre les mesures nécessaires pour garantir au commerce l’usage de la nouvelle voie de communication ». Elle ne paraît pas présentement disposée à provoquer un accord international, mais seulement à prendre des gages dans son intérêt personnel. La proposition faite par l’Italie à la conférence de Constantinople, dont on ne connaît pas officiellement les termes, a en vue la protection du canal pendant la crise actuelle, non un règlement permanent.
Quelles pourraient être les bases du règlement à adopter ? La question est difficile, il faut le reconnaître. J’en donnerai une preuve saisissante. En 1877, sir Travers Twiss a proposé à Y Institut de droit international d’étudier ce problème, sa proposition a été adoptée et il a été nommé rapporteur. Aux sessions tenues par l’Institut en 1878 et en 1879, l’éminent jurisconsulte a présenté des rapports qui ont
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donné lien à des discussions approfondies auxquelles ont pris part des jurisconsultes de divers pays.
Voici les résolutions qui ont été prises en 1879 à Bruxelles et qui laissent indécises les questions les plus difficiles, parce qu’on n’a pu arriver à s’entendre : I. Il est de l’intérêt général de toutes les nations que le maintien et l’usage du canal de Suez pour les communications de toutes espèces soient, autant que possible, protégés par le droit des gens conventionnel. — II. Dans ce but, il est à désirer que les Etats se concertent, à l’effet d’éviter, autant que possible, toute mesure par laquelle le canal et ses dépendances pourraient être endommagés ou mis en danger, même en cas de guerre. — III. Si une puissance vient à endommager les travaux de la compagnie universelle du canal de Suez, elle sera obligée de plein droit à réparer, aussi promptement que possible, le dommage causé et à rétablir la pleine liberté de la navigation du canal.
Ainsi on déclare une convention désirable, mais sans dire en quoi cette convention pourrait consister ; ce n’est pas suffisant. On comprend cette réserve de la part d’un corps scientifique qui tient avec raison à ne pas émettre d’avis hasardé et (pii craint tout ce qui pourrait ressembler à des vues purement théoriques et utopiques. Un jurisconsulte isolé doit être plus hardi ; il ne s’agit, du reste, pas d’émettre une idée originale et nouvelle, mais de développer, plus scientifiquement peut-être, une idée qui s’est fait jour dans la presse de divers pays ; je m’aiderai notamment des remarquables rapports de sir Travers Twiss et des discussions qui les ont suivis (1).
La seule solution possible est de proclamer que la navigation du canal doit être libre en tout ternes et pour tous les navires ; je réserve pour un moment le cas où la Turquie serait partie belligérante. Ainsi il devra être reconnu qu’une guerre éclatant, il n’y aura pas de la part de la puissance territoriale, violation de la neutralité dans le fait de laisser passer les bâtiments de guerre des belligérants. Une telle reconnaissance est nécessaire pour empêcher les reproches
( J) Oti trouvera d’utiles explications dans le livre consciencieux que vient de publier M. Paul Fauchille sur le blocus maritime, p. 184 et suivantes.
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qu’autrement les belligérants seraient en droit d’adresser à la Turquie ou à l’Egypte. Elle assurera, en outre, un plus grand respect de la part des belligérants qui se seront ainsi obligés à l’avance à ne rien faire qui gêne la navigation dans le canal. On dira que cette obligation n’ajoute rien au droit commun, puisque, l’Egypte étant supposée neutre, son territoire devrait être naturellement respecté par les belligérants. Est-ce que la neutralité proclamée à l’avance pour la Suisse, la Belgique, le Luxembourg, n’a pas assuré à ces petits pays un plus grand respect de leurs frontières ? Les bâtiments de guerre circuleront donc librement dans le canal ; ils devront s’abstenir de tout acte hostile, exactement comme lorsqu’ils se trouvent dans la zone maritime dite territoriale d’un Etat neutre. Comme à raison des dimensions du canal et des points de contact, la tentation de violer la neutralité pourrait être plus grande pour les bâtiments des belligérants qui se rencontreraient, un engagement exprès et solennel n’est nullement superflu.
On remarquera que j’évite de parler de la neutralisation du canal. Cette expression est équivoque ; si on la prend dans son sens naturel, on arrive à un résultat qui empêchera tout arrangement. En effet, si on neutralise purement et simplement le canal, la conséquence sera qu’il devra être fermé aux navires de guerre, au moins quand une guerre existera quelque part. C’est ainsi qu’on l’avait entendu d’abord, puisque, pendant un certain temps, on se jiréoccupait de rendre le canal accessible seulement aux bâtiments de commerce. A ce propos, sir Travers Twiss rapporte un fait curieux. Mehemet- Ali avait, dès 1836, été saisi d’un projet de percement de l’isthme de Suez, il avait consulté le prince de Metternich qui lui conseilla de l’entreprendre, mais en ajoutant que le canal devait être neutralisé par un traité européen. Lorsqu’en 1841 eut été conclue la célèbre convention dite des Détroits, aux termes de laquelle « le passage des détroits des Dardanelles et du Bosphore doit toujours être fermé aux bâtiments de guerre étrangers, tant que la Porte se trouve en paix, » le prince de Metternich signala ce traité à l’attention de Mehemet-Ali comme un précédent pour la neutralisation conventionnelle du canal de Suez. C’est dans le même sens que le
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traité de Paris du 30 mars 1856 avait dit « la mer Noire est neutralisée, » en tirant immédiatement cette conséquence ;
« ouverts à la marine marchande de toutes les nations, ses eaux, et ses ports sont formellement et à perpétuité interdits au pavillon de guerre, soit des puissances riveraines soit de toute autre puissance, » art. 2.
Dans les deux cas qui viennent d’être rappelés, il s’agissait d’une neutralité permanente, destinée à produire ses effets, même alors que la paix n’était troublée nulle part. Par les chiffres donnés plus haut, on peut juger quelle gêne produirait une pareille neutralité appliquée au canal de Suez, puisque, dans une seule année, 100 bâtiments de guerre l’ont traversé en transportant plus de 40.000 soldats. L’Angleterre est intéressée à ce qu’il n’en soit pas ainsi ; cela est évident ; il y a là pour elle une question vitale au premier chef, elle ne peut pas consentir à allonger de trois ou quatre semaines le voyage des troupes qu’elle serait dans la nécessité d’expédier sur les Indes ou de faire venir en Europe. Si l’Angleterre est la principale intéressée, parce qu’elle a le domaine colonial le plus important, elle n’est pas la seule. Une neutralisation de ce genre ne pourrait non plus être consentie par la France, surtout depuis l’extension de ses possessions en Cochinchine ; par l’Espagne, par la Hollande, qui ont besoin de conserver libres leurs communications avec leurs colonies d’Asie ou d’Océanie.
La Russie était la seule puissance qui pût être considérée comme intéressée à ce que le canal de Suez fût fermé aux navires de guerre ; ce n’est plus absolument vrai : elle se sert actuellement du canal pour ses relations commerciales et militaires avec ses possessions lointaines de l’Asie orientale. La situation doit être égale pour toutes les puissances, en ce sens que toutes doivent être sûres que le passage sera toujours libre pour leurs navires, et cette sécurité ne peut exister sans un accord général qui place cette liberté sous la garantie de toutes les nations.
Des dispositions rentrant dans l’ordre d’idées que nous préconisons se trouvent dans le traité, dit Clayton-Bulwer, du nom de ses négociateurs, conclu le 19 avril 1850 entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis. Il avait pour but de fixer
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les intentions des deux gouvernements au sujet du canal dont on projetait déjà la construction entre l’Atlantique et le Pacifique. Par l’art. 1, chacune des parties contractantes s’engage à n’exercer aucun contrôle exclusif sur ledit canal et à ne s’assurer directement ou indirectement aucune influence prépondérante sur une portion quelconque du Centre-Amérique.
L’article 2 doit être reproduit textuellement : « Les vais- « seaux de la Grande-Bretagne ou des Etats-Unis traversant « ledit canal en cas de guerre entre les parties contractantes « seront exempts de blocus, de capture ou de détention par les « belligérants, et cette exemption s’étendra en dehors du ca- « canal à la distance qu’on jugera convenable d’établir ». Ajoutons l’article 5 : « Quand le canal sera achevé, les par- « ties contractantes s’engagent à le protéger contre toute in- « terruption, saisie ou injuste confiscation, à en garantir la « neutralité, de telle sorte que le canal puisse être toujours « libre et le capital engagé assuré ». Par l’article (>, la Grande- Bretagne et les Etats-Unis s’engagent à inviter les Etats avec lesquels ils sont en rapports pacifiques à conclure avec eux des arrangements analogues, pour que tous les autres Etats puissent participer à l’honneur et à V avantage d’avoir contribué ci une œuvre d’un intérêt si général. Enfin la disposition de l’article 8 est encore à noter : il y est dit que les parties contractantes désirant par cette convention non seulement réaliser un objet particulier mais aussi établir un principe général, elles conviennent d’étendre leur protection par des stipulations à toutes autres communications interocéaniques, spécialement à un railway.
L’idée qui se dégage de ces diverses stipulations, dont la rédaction laisse quelquefois à désirer, est très nette. La circulation par le canal projeté devait être libre en tout temps et pour tous les navires. L’Angleterre et les Etats-Unis, se faisant la guerre, devaient pouvoir se servir du canal sans que l’une de ces puissances pût en faire un grief à la puissance territoriale ou procéder à aucune mesure hostile, soit dans le canal, soit à ses abords. C’est précisément ce qu’il faudrait admettre pour le canal de Suez.
On a dit qu’un arrangement à ce sujet n’aurait pas grande
portée. La Belgique et la Suisse peuvent défendre leur neutralité, le canal ne peut se défendre lui-même et il ne peut compter sur la protection de l’Egypte ; sa neutralisation n’aurait donc d’autre signification que la garantie des puissances qui se seraient engagées à le maintenir neutre. Quelle valeur aurait cette garantie ? Il y a là, je crois, une exagération. II ne s’agit pas de se faire des illusions sur la solidité des traités ; de notre temps et, il faut ajouter, de tous les temps, on a vu méconnaître les engagements les plus formels. Il n’en est pas moins vrai que, même en fait, la situation du canal serait plus assurée s’il y avait un arrangement net et positif, réglant les droits et les devoirs de chacun. L’Angleterre ref usera-t-elle de le conclure ? on peut le craindre à voir l’énergie avec laquelle sir Charles Dilke a écarté l’idée que la question de la neutralisation du canal était soumise à la conférence et a affirmé qu’il ne s’agissait dans la proposition italienne que d’un arrangement ayant un caractère actuel et temporaire (séance de la Chambre des communes du 7 août). Toutefois, le mois dernier, lord Granville faisait entendre à la chambre des lords ces sages paroles : «, Je pense que, bien « que nous ayons un intérêt prédominant en Egypte, nous « ne sommes pas autorisés à prétendre qu’aucune autre na- « tion n’ait de droits dans ce pays. J’ai moi-même eu à poser « des principes à propos d’un autre canal, et il serait mal- « séant d’être inconséquent dans nos principes sur l’absence « ou le maintien des privilèges spéciaux, quelle que soit la « partie du globe à laquelle ceux-ci s’appliquent, notre inté- « rêt véritable étant que de tels passages soient tout à fait « sûrs et tout à fait libres ».
Voilà la vérité, et l’Angleterre peut d’autant plus facilement la reconnaître que, par le caractère suivi de sa politique, elle est la puissance le mieux en situation de défendre ses intérêts dans le cas où ils viendraient à être compromis pai une violation du règlement qui serait adopté ; elle occupe des positions excellentes aux deux extrémités du canal, Aden et Perim dans la mer Rouge, Chypre dans la Méditerranée. Comme le lui fait entendre courageusement lord Granville, elle doit examiner la question de haut et penser que la conduite qu elle va tenir pourra avoir des conséquences dans
d’autres circonstances. Si elle revendique un contrôle exclusif sur le canal, elle aura mauvaise grâce à repousser la prétention du cabinet de Washington, qui veut mettre la main sur le canal de Panama et regrette les engagements pris en
Si tel est l’intérêt de l’Angleterre, on pourrait penser que l’intérêt des autres puissances est contraire. C’est ce que disait franchement un journal anglais, lorsque la question a été soulevée en 1877 : l’Angleterre doit envoyer ses troupes par le canal sans avoir égard à la neutralité de la Turquie ou aux intérêts commerciaux des autres pays. Elle est assez forte pour le faire et elle dit franchement au monde qu’elle le fera. Si elle use ainsi du droit du plus fort, et il est certain qu’elle n’a pas le choix et qu’elle doit en user, on ne peut espérer amener les autres nations à convenir que, si elles sont en guerre avec elle, elles ne mettront jias obstacle à sa route ; elle ne peut avoir tout le profit pour elle. Elle doit s’appuyer non sur sa diplomatie, mais sur sa marine ( The Sciturday Review, 5 mai 1877). Cette observation ne tient pas compte de cette circonstance de fait que d’autres puissances que l’Angleterre ont intérêt à faire passer en tout temps leurs bâtiments de guerre et leurs troupes par le canal ; la France est au premier rang de ces puissances. Elles n’ont pas de raison pour s’opposer à la reconnaissance d’un droit dont elles auront à user, à moins qu’on ne veuille tout laisser sous empire exclusif de la force. Au moment d’une guerre avec l’Angleterre, par exemple, chacun des belligérants tentera de s’emparer du canal pour empêcher son adversaire de s’en servir et pour s’en assurer l’usage ; il y aura des chances pour que l’Angleterre arrive la première, grâce aux positions qu’elle occupe déjà.
Ainsi donc maintien de l’exploitation commerciale telle qu’elle fonctionne, déclaration de la liberté de la navigation dans le sens le plus absolu, telles sont les deux premières conclusions auxquelles nous arrivons. Devrait-il y avoir un contrôle politique de l’exploitation commerciale ; quelque chose d’analogue à la commission européenne qui fonctionne sur le Bas-Danube ? C’est un point que je me contente d’indiquer. Je suis déjà entré dans des développements assez étendus, et j’ai hâte de terminer.
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J’ai réservé une hypothèse, la plus délicate, celle où la puissance territoriale serait elle-même en guerre. Pourra-telle être attaquée dans le canal ? Il faudra bien alors qu’elle se défende et qu’elle prenne pour cela des mesures de nature à entraver ou même à supprimer la navigation. C’est dans ce cas que l’on pourrait parler justement de neutralisation. Une portion du territoire de l’Etat belligérant peut être neutralisée, de telle sorte qu’elle doive être respectée par l’ennemi. C’est ainsi que les ouvrages et établissements de toute nature créés par la commission européenne du Danube et ceux qu’elle pourra créer par la suite, sont neutralisés et doivent être, en cas de guerre, également respectés par tous les belligérants.
Le bénéfice de cette neutralité s’étend à tout le personnel attaché à la navigation (art. 21 de Y Acte public relatif à la navigation du Danube du 22 novembre 1865, confirmé par l’art. 7 du Traité de Londres du 13 mars 1871). On pourrait appliquer aux travaux du canal de Suez ce qui est décidé pour les travaux effectués dans le Danube ; il y aurait même raison. Cela ne suffirait pas, parce qu’on n’empêcherait pas les opérations militaires dans le canal, qui pourrait toujours être bloqué. Il faudrait aller plus loin et dire qu’en cas de guerre avec la Porte son adversaire renonce à user des droits du belligérant en ce qui concerne le canal. Ce serait la transformation en engagement formel de la déclaration faite par la Russie lors de la guerre de 1877. Cet engagement ne constituerait pas un grand sacrifice ; en effet, la Porte belligérante ne souffrirait pas beaucoup du blocus du canal ou de la destruction des travaux, ce seraient les puissances neutres qui seraient directement atteintes par les actes qui compromettraient les intérêts de leurs capitalistes et de leur marine. D’autre part, la Turquie, bien qu’elle fût en guerre, devrait laisser libre la navigation du canal pour les navires neutres, cela va sans dire ; il y a plus de difficulté pour les navires ennemis et peut-être faudrait-il distinguer entre les navires de guerre et les navires de commerce.
Je mentionne en passant une solution qui vient d’être proposée par un éminent jurisconsulte russe, M. F. Martens, professeur de droit international à l’Université de Saint-Pé-
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tersbourg ; suivant lui, la seule solution de la question égyptienne consiste à proclamer la neutralité permanente et garantie de l’Egypte et la neutralité des établissements servant à la navigation du canal de Suez, l’émancipation complète de l’Egypte vis-à-vis de la Turquie étant du reste une condition sine qua non de la neutralité permanente et de la sécurité du canal de Suez. Je renvoie pour les développements à son très intéressant article qui vient de paraître dans la Revue de droit international (n° d’août). Je n’examine pas ici la question égyptienne et je m’abstiens de discuter, soit les conclusions, soit les motifs de mon savant collègue.
L’Egypte restant ce qu’elle est, on concevrait à la rigueur que, même engagée dans une guerre, elle laissât circuler dans le canal des bâtiments de guerre ennemis à la condition de prendre certaines précautions. Je veux encore indiquer un document assez curieux et peu connu : c’est une loi édictée par les Etats-Unis de Colombie le 18 mai 1878 en vue du canal de Panama. Je veux rapporter plusieurs de ses dispositions malgré leur étendue, parce qu’elles serviront à préciser les idées en cette matière délicate : — Art. 5. Le gouvernement de la République déclare neutres en tout temps les ports de l’une et l’autre extrémité du canal et les eaux de celui-ci de l’une à l’autre mer, et, en conséquence, en cas de guerre entre d’autres nations, le transit par le canal ne sera pas interrompu pour ce motif ; les navires marchands et individus de toutes les nations du monde pourront entrer dans lesdits ports sans être inquiétés ni détenus. En général, tout bâtiment pourra transiter librement sans aucune distinction, exclusion ou préférence de nationalités ou de personnes, moyennant le payement des droits et l’observation des règlements établis par la Compagnie concessionnaire pour l’usage dudit canal et de ses dépendances. Sont exceptées les troupes étrangères qui ne pourront passer sans la permission du Congrès, et les navires des nations en guerre avec les Etats-Unis de Colombie qui n’ auraient pas acquis le droit de transiter en tout temps par des traités publics garantissant la souveraineté de la Colombie sur l’isthme de Panama et le territoire où se creusera le canal, l’ immunité et la neutralité du même canal, ses ports, baies, dépendances, ainsi que celles de la mer adjacente. —
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Art. 6. Les Etats-Unis de Colombie se réservent le droit de faire passer par le canal leurs navires de guerre, troupes et munitions de guerre en tout temps et sans rien payer. Le passage du canal est rigoureusement interdit aux bâtiments de guerre des nations en guerre avec une ou plusieurs autres et qui, par traités publics passés avec le gouvernement colombien, n’auraient pas acquis le droit de transiter par le canal en tout temps.
En terminant ce travail, qui a surtout pour but de faire connaître les éléments de la question à résoudre, je rappellerai une sage réflexion du jurisconsulte anglais que j’ai cité plusieurs fois. Sir Travers Twiss dit du canal de Suez : Soutenir ce grand ouvrage contre les forces destructives de la nature est une tâche assez lourde pour une Compagnie de particuliers ; le soutenir contre l’exercice des forces destructives de l’homme, sous prétexte du droit commun de la guerre, est tâche digne d’un concert des Etats européens.
Le différend entre ta Bolivie et le Pérou et l’Arbitrage international
Depuis quelques années, les questions relatives à l’arbitrage international ont pris une importance qui va croissant, comme le montrent les délibérations de la seconde Conférence de la Paix, et les discussions dans les Parlements. Des exemples récents ont prouvé qu’il pouvait y avoir là une solution très heureuse de graves difficultés. Les gouvernements sont plus ou moins disposés à s’obliger à régler de cette façon les contestations qu’ils pourraient avoir dans l’avenir, ou même à soumettre à l’arbitrage des contestations déjà nées. Des considérations diverses peuvent influer sur leurs résolutions à cet égard, par exemple la confiance dans leur force qui leur permettra de faire triompher ce qu’ils considèrent comme leur droit. Mais, à l’honneur de l’humanité, le même sentiment de justice se trouve chez tous les peuples, quand ils sont en présence d’une sentence arbitrale-provoquée par eux. Il a été souvent constaté que, jusqu’à présent, les décisions des arbitres avaient été scrupuleusement exécutées, quelque désagréables qu’elles pussent être pour la puissance qui avait succombé dans le procès. Tout au plus, y a-t-il eu parfois quelque retard dans l’exécution d’une condamnation pécuniaire et on n’a pas toujours démêlé si c’était par suite d’impuissance ou de mauvais vouloir. On pourrait citer, dans les ordres d’idées les plus divers, des exemples nombreux pour confirmer ce qui vient d’être dit au sujet de la fidélité des Etals à tenir la parole donnée par le fait même de la conclusion d’un compromis.
Aussi ne faut-il pas s’étonner si, depuis quelques jours, l’opinion publique se préoccupe partout de l’attitude prêtée à la Bolivie en ce qui touche la sentence arbitrale rendue récemment par le Gouvernement de la République Argentine
(1) Journal des Débats, 6 août 1909.
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dans son différend de limites avec le Pérou. De divers côtés on me demande ce qu’il faut en penser ; on veut bien supposer qu’une longue pratique du droit international et une expérience spéciale en matière d’arbitrage me donnent qualité pour donner un avis impartial de nature à éclairer l’opinion publique. Je vais donc tâcher d’exposer clairement la situation respective du Pérou et de la Bolivie, telle qu’elle résulte de documents incontestables. II ne s’agit pas d’étudier en luimême le litige qui vient d’être jugé, d’examiner et de critiquer la sentence, le temps et les documents me feraient défaut, mais seulement de rappeler quelques principes essentiels sur la force obligatoire des traités.
Des contestations sur leurs frontières existaient depuis longtemps entre le Pérou et la Bolivie. Des litiges de ce genre sont fréquents dans l’Amérique du Sud où, pendant longtemps, les différents Etats ont été séparés par d’immenses territoires à peu près inhabités, sur lesquels aucun gouvernement ne tenait à exercer son autorité. Puis, peu à peu, le développement de la colonisation, la découverte de richesses naturelles, végétales ou minérales, ont fait apparaître la nécessité d’une délimitation précise ; on ne s’est pas toujours entendu pour la faire à l’amiable. Assez fréquemment, on a recouru à l’arbitrage ; c’est, par exemple, ce qu’a fait la France pour la délimitation de la Guyane, soit avec les Pays-Bas, soit avec le Brésil, dans les deux cas, elle a succombé et s’est soumise sans hésitation à la décision de l’arbitre.
La cause de l’arbitrage a trouvé des adeptes particulièrement enthousiastes dans l’Amérique du Sud, comme on l’a vu en diverses circonstances. La Bolivie et le Pérou s’y étaient montrés favorables surtout en signant le 21 novembre 1901, un traité général d’arbitrage par lequel les deux pays s’obligeaient à soumettre à l’arbitrage toutes les contestations actuellement pendantes et celles qui viendraient à surgir entre elles, quelles que fussent leur nature et leurs causes. Ce traité n’était pas encore entré en vigueur (les ratifications n’ont été échangées qu’en décembre 1903) quand le Pérou et la Bolivie conclurent, le 20 décembre 1902, le traité d’arbitrage relatif à la question des limites. Ce traité constate que, par une cou-
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vention antérieure, la frontière a été fixée dans une certaine région et qu’il s’agit de la fixer pour le surplus.
« Les hautes parties contractantes, dit l’article premier, soumettent au jugement et à la décision du gouvernement de la République Argentine, en qualité d’arbitre, juge de droit, la question de délimitation actuellement pendante entre les deux républiques, afin d’obtenir une décision définitive et sans appel, d’après laquelle tout le territoire qui, en 1810, dépendait de la juridiction ou du district de l’ancienne cour de Cliarcas, dans les limites de la vice-royauté de Buenos-Ayres, par actes de l’ancien souverain, fasse partie de la République de Bolivie, et que tout le territoire qui, à la même époque, et par actes de même provenance, dépendait de la vice-royauté de Lima, fasse partie de la République du Pérou. » L’objet du litige est donc ainsi nettement déterminé, et les parties pouvaient se rendre compte des résultats possibles de la sentence à intervenir. L’article 3 indiquait les documents auxquels devait se référer l’arbitre, et l’article 4, prévoyant le cas où ces documents ne détermineraient pas assez clairement l’étendue d’un territoire, stipulait : « L’arbitre résoudra la question de façon équitable, en se rapprochant autant que possible du sens desdits actes et des motifs qui les auraient inspirés. » C’était une disposition prévoyante parce que les délimitations faites par la Couronne d’Espagne entre les circonscriptions de ces diverses vice-royautés manquaient souvent de précision, et cela se comprend, les délimitations de territoire dépendant d’une même souveraineté ne pouvant présenter le même intérêt que les délimitations des souverainetés différentes.
Le traité du 30 décembre 1902 n’a été ratifié que le 9 mars 1904, et il importe de remarquer que l’échange des ratifications a été précédé de l’approbation des législatures respectives, approbation réservée par le traité lui-même (article 11). Les deux pays étaient donc liés aussi fortement que possible, puisque leurs divers représentants avaient participé à l’engagement pris.
Le 8 juillet dernier, le Président de la République Argentine rendait sa sentence. Je n’ai pas à rechercher dans quelle mesure elle est favorable ou défavorable aux intérêts de la
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Bolivie ou du Pérou ; je ne veux me préoccuper que de l’autorité de cette sentence d’après les principes du droit. La règle à poser est très simple, elle dérive de la nature des choses, non moins que du texte des traités intervenus entre les deux pays.
Quand deux parties. Etats ou particuliers, conviennent de régler leur différend par arbitrage et concluent un compromis à cet effet, elles s’engagent par cela même à se soumettre à la sentence que les arbitres rendront en exécution du compromis, autrement le compromis n’aurait pas de sens. La sentence a donc l’autorité de toute convention librement intervenue et ne pas s’y soumettre, c’est manquer à la parole donnée.
D’après le traité général d’arbitrage du 31 novembre 1901 : « La sentence, légalement prononcée, résout, dans les limites où elle a prononcé, le litige pendant entre les parties (article 10) ; la sentence n’est pas susceptible d’appel et son exécution est confiée à l’honneur des nations signataires du présent traité (article 12). » Ce dernier article prévoit un recours en révision devant le même arbitre pour des causes spéciales qui ne semblent pas être alléguées jusqu’à présent. Le traité spécial à la question des limites dit, de même, qu’il s’agit d’obtenir une solution définitive et sans appel (art. 1er)- Je reproduis également l’article 9 : « La sentence, une fois prononcée, deviendra définitive et exécutoire par le seul fait d’être portée à la connaissance des dits envoyés extraordinaires et ministres plénipotentiaires des hautes parties contractantes. Dès ce moment, la délimitation territoriale sera de plein droit considérée comme définitive et obligatoire entre les deux républiques ».
Les expressions sont donc aussi formelles et aussi énergiques que possible pour indiquer l’effet de la sentence qui peut être ainsi formulée : depuis le 8 juillet dernier, la délimitation entre le Pérou et la Bolivie n’est plus discutable ; elle est réglée de façon définitive par la sentence du Président de la République Argentine.
Parfois, l’exécution d’une sentence arbitrale a pu soulever des difficultés de fait quand elle exigeait le concours d’un pouvoir qui n’était pas intervenu pour la conclusion du compromis. Ainsi, le gouvernement britannique, qui avait conclu seul le traité de Washington du 8 mai 1871 pour le
règlement par arbitrage des Alabama Claims, a dû demander au Parlement la somme nécessaire pour l’exécution de la condamnation prononcée par le tribunal de Genève, il ne s’agissait de rien moins que de quinze millions et demi de dollars ; la sentence était, certes, désagréable pour le peuple anglais, elle avait été vivement critiquée par sir Alexander Cockburn, l’arbitre anglais ; mais celui-ci avait conseillé à son pays de l’accepter néanmoins et aucune hésitation ne se produisit. La parole donnée au nom de la Grande-Bretagne fut scrupuleusement tenue. Dans l’affaire actuelle, la situation est autre et une hésitation se comprendrait encore moins, puisque les législatures des deux pays ont été associées à leur gouvernement pour l’engagement à prendre. La délimitation a été acceptée à l’avance par ceux qui avaient qualité pour cela, et je ne vois pas quelle formalité complémentaire peut être exigée pour que la sentence ait son plein effet.
La sentence a donné lieu en Bolivie à des manifestations populaires contre la République Argentine, fâcheuses sans doute, mais au demeurant peu importantes et l’incident semble avoir été facilement réglé. Ce qui serait autrement grave* c’est que le gouvernement bolivien ne regardât pas la sentence comme terminant le litige et contestât le droit du Pérou au territoire qui lui a été attribué par l’arbitre. Ce qui est regrettable, c’est que des journalistes, faisant ressortir l’étendue et l’importance des territoires que l’arbitre déclare rentrer dans le domaine du Pérou, aient pu ajouter : « Il faut avouer que ce serait une grande preuve de magnanimité, pour une nation, que d’abandonner, sans coup férir, en vertu d’une simple sentence arbitrale, des régions aussi vastes et aussi riches que celles au sujet desquelles vient de se prononcer M. Figueroa Alcorta. »
II y a là une véritable confusion de mots et d’idées de nature à produire de détestables conséquences ; c’est une espèce de provocation à la méconnaissance de la sentence, c’està-dire à la violation de la parole donnée. Un peuple n’est pas forcé d’être magnanime, et on qualifierait non de magnanimité, mais de duperie, l’abandon de riches territoires, motivé par une simple sentence arbitrale que l’on semble considérer comme une feuille de papier sans importance. Il sera permis
à un jurisconsulte qui a voué sa vie au droit international d’insister et de faire ressortir ce qu’aurait de funeste une pareille manière de voir.
Il ne s’agit pour la Bolivie ni d’abandonner des territoires, ni d’être courtoise ou magnanime, mais seulement de tenir sa parole. Elle a promis de se conformer à ce que déciderait l’arbitre ; l’arbitre a parlé, il n’y a donc qu’à obéir à sa décision, sans quoi la promesse faite le 30 décembre 1902 est expressément violée. Il est même à remarquer que le ministre des affaires étrangères bolivien qui a signé le traité relatif à la délimitation, va devenir le président de la Bolivie. Le pays qui n’a pas réussi à faire reconnaître sa prétention sur un territoire contesté n’abandonne rien, puisqu’il est décidé qu’il n’avait pas le droit allégué. On intervertit étrangement les rôles. C’est l’Etat qui obtient gain de cause qui serait magnanime et abandonnerait quelque chose, s’il consentait à ne pas profiter intégralement de la sentence.
Quelques mots suffiront pour montrer l’extrême gravité d’un refus que je veux croire encore improbable. La Bolivie serait atteinte profondément dans son crédit, puisqu’elle aurait, dans une circonstance solennelle, manqué à ses engagements. Les Républiques sud-américaines qui ont si grand intérêt à recourir à l’arbitrage pour éviter de fâcheuses pressions, seraient atteintes par contre-coup, parce que l’attitude de la Bolivie provoquerait une défiance générale. Enfin, c’est la cause générale de l’arbitrage qui serait sérieusement compromise. Les gouvernements ne seraient pas encouragés à régler leurs différends de cette façon s’ils devaient courir le risque non seulement d’une sentence défavorable, mais de l’inexécution d’une sentence favorable ; autant vaudrait recourir tout de suite aux armes pour vider sa querelle. Ces diverses considérations sont assez puissantes pour qu’on ait le droit d’espérer qu’elles amèneront le triomphe du droit et qu’après le temps généralement donné au plaideur malheureux pour maudire ses juges, la Bolivie s’honorera en exécutant la décision du 8 juillet dernier.
Blocus 0
Droit international. — Le mot blocus désigne d’une manière générale l’investissement d’une ville, d’un camp, d’un port ou de toute position occupée par l’ennemi, dans le but d’intercepter toute communication entre le lieu bloqué et le dehors. Par exemple, le blocus d’une ville assiégée doit amener celle-ci à se rendre par suite de l’épuisement de ses ressources; elle est mise dans l’impossibilité de recevoir des secours en hommes ou en vivres, comme aussi de se débarrasser de ses bouches inutiles. Le droit strict de l’assiégeant en pareil cas est de maintenir d’une manière absolue la défense de sortir ou d’entrer. Sans doute, il peut y avoir dans la place assiégée des femmes, des enfants, des vieillards, des malades et des blessés, dont la situation est très digne d’intérêt, qui souffrent particulièrement des privations résultant du blocus qui ne peuvent recevoir les soins réclamés par leur état. On peut faire appel à l’humanité, à la générosité de l’assiégeant pour obtenir qu’il consente à leur laisser franchir ses lignes. Il ne violera aucune règle de droit en s’y refusant, il use alors de rigueur, mais c’est une rigueur utile, en ce sens que, dans le maintien de ces personnes dans la place, il y a sous plusieurs points de vue une cause de faiblesse pour l’assiégé. La seule chose que réprouve absolument le droit moderne de la guerre, c’est le mal pour le mal, la cruauté inspirée uniquement par la colère ou la vengeance. Pendant le siège de Strasbourg, en 1870, les Allemands ont, à diverses reprises, laissé sortir un certain nombre de femmes et d’enfants sur la demande de citoyens suisses. Le droit de l’assiégeant s’exerce à l’encontre de tout le monde, des sujets de puissances neutres comme des sujets ennemis, et même des agents diplomatiques. Seulement on comprend que la courtoisie et la politique puissent l’amener à telle ou telle concession générale ou particulière. Ainsi,
(1) La Grande Encyclopédie , tonie G, p. 1.153.
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pendant le siège de Paris de 1870-1871, M. de Bismarck refusa aux agents diplomatiques des puissances neutres enfermés dans la ville, le droit qu’ils réclamaient de faire traverser les lignes allemandes par leurs courriers ; il consentit à laisser passer leurs dépêches à condition qu’elles fussent ouvertes. Il fut plus tolérant pour le ministre des Etats-Unis, chargé des intérêts allemands. Du reste, à aucun moment on ne refusa de sauf-conduit à ceux des agents diplomatiques qui désiraient quitter la ville assiégée. — Le blocus, entendu dans ce sens large, a de tout temps joué un grand rôle dans la guerre. L’ennemi disposant de troupes suffisantes, a mieux aimé affamer son adversaire et l’amener ainsi à se rendre que de iâsquer une attaque de vive force. Il suffit de citer le blocus de Paris par Henri IV, et, dans les temps modernes, le blocus de Gênes en 1800 ; la ville était investie du côté de la terre par les Autrichiens, du côté de la mer par la flotte anglaise ; Masséna ne se rendit qu’après une héroïque défense qui l’a illustré non moins que la victoire de Zurich. Mais, de nos jours, c’est surtout dans la guerre maritime que le blocus joue un rôle important et c’est au point de vue des neutres qu’il est intéressant de l’examiner.
Il est de règle que les neutres peuvent continuer leurs relations commerciales avec les belligérants et souvent ces relations ne feront qu’augmenter par suite même de la guerre. Le principe du respect de la propriété privée n’étant pas encore admis dans la guerre maritime, les bâtiments marchands qui portent le pavillon de l’un des belligérants, sont exposés à être capturés par les navires de guerre de l’autre ; au contraire, les bâtiments qui ont le droit d’arborer le pavillon d’un Etat neutre, peuvent librement circuler, sans s’exposer à la saisie, à moins qu’ils ne portent de la contrebande de guerre (V . ce mot) ; il y a donc avantage à se servir de ces bâtiments pour les transports, d’autant plus qu’on admet aujourd’hui la règle le pavillon couvre la marchandise, c’est-à-dire que l’on respecte non seulement le navire neutre, mais la cargaison qu’il porte, quand même cette cargaison appartiendrait à des sujets ennemis (V. Déclaration de Paris).
Ce droit de commerce des neutres subit une grande restriction, précisément en cas de blocus. L’investissement d’un
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port par un belligérant s’impose aux neutres ; il en résulte une interdiction de commerce et les navires qui méconnaissent cette interdiction et essayent de pénétrer dans le port bloqué ou d’en sortir, sont sujets à saisie ou à confiscation. C’est pour cela que, dans un certain sens, le blocus intéresse plus les neutres que les belligérants, les navires de ceux-ci étant exposés à la confiscation en toutes circonstances. On discute sur le fondement du droit que le blocus crée au profit du belligérant contre les neutres : il suffit de dire qu’il y a là une opération militaire que les neutres ne peuvent entraver et dont ils doivent subir les effets, quelques dommageables qu’ils puissent être poux eux. C’est en fait et en droit que la guerre produit de graves conséquences non seulement pour les belligérants, mais pour les peuples qui sont étrangers à la lutte. — Il est facile de comprendre que le blocus peut être une arme terrible pour un belligérant qui dispose d’une marine puissante. Il peut tuer le commerce de son adversaire en investissant ses ports et en l’empêchant ainsi de se servir de navires neutres pour exporter ses produits comme aussi pour importer les marchandises dont il peut avoir besoin. Il est, en effet, universellement admis que le blocus peut s’appliquer non seulement aux ports militaires, mais aux ports marchands. On trouve bien une affirmation contraire dans le célèbre décret de Berlin du 21 nov. 1806, par lequel Napoléon inaugurait son système du Blocus continental (V. ce mots) ; un des griefs énumérés à la charge de l’Angleterre est « qu’elle étend aux villes et aux ports de commerce non fortifiés, aux havres et embouchures des rivières le droit du blocus qui, d’après la raison et l’usage de tous les peuples policés, n’est applicable qu’aux places fortes ». Il n’y a là qu’un argument de circonstance, inexact en fait et en droit. Chaque belligérant a le droit d’occuper avec ses forces militaires le territoire de son ennemi, que ce territoire soit ou non fortifié, qu’il soit consacré à la défense ou à une destination exclusivement pacifique. — Le blocus pratiqué à l’embouchure d’un fleuve n’est légitime qu’autant que le tleuve coule dans toute sa partie navigable sur le territoire ennemi ; autrement, si par le fleuve on peut arriver au territoire d’un Etat neutre, le blocus serait une violation directe du droit de cet Etat, puisqu’on l’empêcherait de com-
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muniquer avec le dehors. Par conséquent, le blocus de l’embouchure du Danube par la Russie, dans la guerre de 1877- 1878, lésait le droit de l’Autriche-Hongrie qui a des ports sur ce fleuve.
Précisément parce que le blocus est une arme terrible, les belligérants sont tentés d’en abuser. S’ils ont affaire à un adversaire qui a des ports nombreux, une étendue de côtes considérable, l’investissement de fait ne peut avoir lieu que dans une mesure relativement restreinte, de quelque marine que l’on dispose. Aussi a-t-on vu des puissances déclarer en état de blocus tels et tels ports de leur adversaire, bien qu’en fait les lieux prétendus bloqués ne fussent nullement investis. C’est ce qu’on appelle un blocus fictif, ou un blocus sur le papier, ou encore un blocus de cabinet, toutes expressions synonymes, parce qu’elles indiquent que l’interdiction de commerce provient, non d’un investissement réel, mais d’une manifestation de volonté, d’une prétention arbitraire du gouvernement. Il en résultait que le gouvernement qui avait fait une pareille proclamation, s’arrogeait le droit de saisir et de capturer tous les navires neutres se dirigeant vers les ports ainsi déclarés bloqués ou en provenant. On comprend quels abus pouvaient produire de semblables prétentions. Ce fut surtout la Grande-Bretagne qui pratiqua des blocus de ce genre, particulièrement dans ses guerres avec la France. Ainsi, en 1689, elle prétend mettre toutes les côtes françaises en état de blocus par une simple proclamation aux neutres ; la même prétention se reproduit en 1756, en 1775. Les vexations de la marine britannique, lors de la guerre de l’indépendance des Etats- Unis, déterminent la formation de la neutralité armée (V. ce mot), à la tête de laquelle se place la grande Catherine. Un des articles du traité signé en juil. 1780 par la Russie, la Suède et le Danemark, porte : « Pour déterminer ce qui ca- « ractérise un port bloqué, on n’accorde cette dénomination « qu’à celui où il y a, par la disposition de la puissance qui « l’attaque avec des bâtiments de guerre arrêtés et suffisam- « ment proches, un danger évident d’entrer ». C’est la doctrine du blocus effectif opposée au blocus fictif. Au cours des guerres de la Révolution et de l’Empire, les anciens abus reparurent encore exagérés. Un ordre en conseil du 16 mai 1806
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déclara en état de blocus tous les ports, toutes les côtes et toutes les rivières de l’Empire français depuis l’Elbe jusqu’à Brest. C’est à cette déclaration que Napoléon répondit par le décret de Berlin dont il sera parlé à propos du blocus continental ; il y constate que la Grande-Bretagne « déclare bloquées les « places devant lesquelles elle n’a pas même un bâtiment « de guerre, qu’elle déclare même en état de blocus des lieux « que toutes ses forces réunies seraient incapables de blo- « quer, des côtes entières, et tout un Empire ».
La Déclaration de Paris du 16 avr. 1856, à laquelle ont adhéré presque toutes les puissances, a prescrit définitivement le système des blocus sur le papier. Dans son art. 4, elle pose la règle suivante : « Les blocus, pour être obligatoires, « doivent être effectifs, c’est-à-dire maintenus par une force « suffisante pour interdire réellement l’accès du littoral en- « nemi ». Sans doute, cette règle ne prévient pas toute difficulté ; on pourra, dans l’avenir, la préciser encore davantage, arriver à proscrire les blocus par croisière et à exiger le stationnement des vaisseaux de l’escadre qui bloque. Elle n’en constitue pas moins un progrès certain, si on la rapproche des pratiques anciennes.
Il nous reste à donner quelques explications sur les formalités à remplir pour qu’un blocus soit obligatoire et sur les conséquences de la violation du blocus. Il ne suffit pas qu’en fait un port soit investi pour qu’immédiatement cet investissement produise effet à l’égard des neutres. Il faut que ceux-ci soient avertis du fait et de l’intention du belligérant, sans quoi ils seraient trompés. Le commandant des forces navales qui doivent bloquer le port notifie aux autorités du port l’intention de faire le blocus ; il donne ordinairement un délai dans lequel les navires neutres peuvent effectuer leur sortie. C’est de cette façon que procédèrent les amiraux français qui bloquèrent en 1870 des ports allemands de la mer du Nord et de la Baltique ; ils avertirent les autorités locales et laissèrent aux navires de commerce neutres un délai de dix jours pour achever leur chargement et sortir. Outre cette notification locale du blocus, le gouvernement intéressé en fait une notification diplomatique aux puissances neutres, afin que celles-ci puissent prévenir leurs sujets qui, dans leurs expéditions ma-
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ritimes, auront à tenir compte du nouvel état de choses. Pour les navires qui voudraient sortir du port, on comprend que la notification générale suffise ; ils ne peuvent guère arguer de leur ignorance du blocus. La situation n’est pas la même pour les navires qui se dirigent vers le port bloqué ; ils ont pu partir avant que le fait ne fût parvenu à leur connaissance, ou ils ont pu croire que le blocus était levé. Aussi certaines puissances, la France notamment, ordonnent-elles en pareil cas à leurs commandants de notifier individuellement le blocus aux navires de commerce et de considérer qu’il y a violation de blocus seulement au cas où le fait est postérieur à cette notification individuelle.
Le blocus s’impose à tout le monde. Il arrive que les navires de guerre neutres obtiennent la permission de passer. Tout navire qui essaie de rompre un blocus est saisissable et de bonne prise ; c’est la sanction rigoureuse et naturelle de l’interdiction. La confiscation atteint même la cargaison, à moins que le propriétaire n’établisse que c’est à son insu que la tentative de violer le blocus a été faite. Il y a au surplus bien des variétés dans les faits et bien des difficultés de détail, qu’il n’y a pas lieu d’examiner ici ; les tribunaux de prises statuent (V. Prise maritime). Du reste, la confiscation du navire et de la cargaison est la seule sanction ; aucune peine proprement dite ne saurait être prononcée.
De même qu’on notifie l’établissement du blocus, on en notifie la levée ; c’est une mesure utile, courtoise pour les neutres. Elle n’est pas nécessaire en ce sens que si, en fait, le blocus est levé, il cesse d’être obligatoire, avant qu’aucun avertissement n’ait été donné. C’est une conséquence de ce que le blocus doit être effectif.
Blocus pacifique. — La réunion de ces deux mots parait singulière. Le blocus implique une contrainte qui ne peut pas être inspirée par un sentiment pacifique. La vérité est qu’il s’agit d’un acte de violence commis par un Etat qui veut amener un autre Etat à lui donner satisfaction ; cela rentre dans ce qu’on appelle les représailles en temps de paix (V. ce mot). Il est arrivé plusieurs fois de nos jours qu’une puissance maritime, ayant à se plaindre d’un autre Etat, au lieu de lui déclarer la guerre, s’est bornée à mettre le blocus devant tel
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ou tel des ports de cet Etat, afin de l’amener par cette gêne à lui donner satisfaction. A plusieurs reprises, la Grande-Bretagne et la France ont recouru à ce procédé à l’égard de Républiques de l’Amérique du Sud ; en 1885, la France a bloqué certains ports chinois sans se considérer comme étant en guerre avec la Chine ; en 1886, les grandes puissances, sauf la France, ont bloqué les côtes de la Grèce pour amener son gouvernement à désarmer. Les publicistes discutent vivement sur le point de savoir si ce procédé doit être considéré comme légitime ; beaucoup le blâment et font ressortir les abus auxquels il peut donner lieu, les conséquences fâcheuses qui en résultent soit pour l’Etat contre lequel il est dirigé, soit pour les Etats étrangers au conflit. Les objections ne sont pas décisives. Nous voyons dans le blocus pacifique une guerre limitée qui naturellement peut être injuste quant à ses causes et très dommageable, tout comme une guerre générale. C’est à l’Etat contre lequel est pratiqué le blocus à ne pas accepter la situation qui lui est faite et à déclarer la guerre à son adversaire, s’il y trouve son avantage. On se plaint aussi de ce qu’une violence aussi grave pourrait être commise sans avis préalable. Sur ce point, on aurait raison s’il en était ainsi. Dans notre opinion, des actes de représailles, pas plus que la guerre proprement dite, ne peuvent avoir lieu sans que l’Etat contre lequel ils sont dirigés ait été mis en demeure de les empêcher, en fournissant la satisfaction qui lui est réclamée ; il faut en bonne justice qu’il ait été averti d’une manière non équivoque que la violence allait être employée, autrement il n’y aurait aucune sécurité dans les relations internationales. — Tout n’est pas dit quand on a admis la légitimité du blocus pacifique. Il s’agit de savoir quelles en sont les conséquences. On est loin d’être d’accord à ce sujet, soit dans la doctrine, soit dans la pratique. Un pareil blocus donne-t-il le droit de confisquer les navires et les biens de sujets de puissances tierces qui tenteraient de le violer ? La jurisprudence anglaise s’est prononcée pour l’affirmative et la jurisprudence française pour la négative. Si cette dernière opinion est admise, on voit que la mesure a un caractère tout différent du blocus en temps de guerre. Les mesures prises en mai 1886 par les grandes puissances contre la Grèce ont été très atténuées ; elles n’ont été
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dirigées que contre les navires grecs et même on n’a jamais songé à confisquer ceux-ci ; on ne faisait que les empêcher de franchir la ligne du blocus. La circulation des navires des autres nations est restée entièrement libre. UInstitut de droit international (V. ce mot), dans sa session tenue à Heidelberg en sept. 1887, a discuté la question des blocus pacifiques sur le rapport de M. Perels, conseiller d’amirauté à Berlin. Voici les conclusions auxquelles s’est ralliée la réunion : « L’établissement d’un blocus en dehors de l’état de guerre ne doit être considéré comme permis par le droit des gens que sous les conditions suivantes : 1° les navires de pavillon étranger peuvent entrer librement malgré le blocus ; 2° le blocus pacifique doit être déclaré et notifié officiellement et maintenu par une force suffisante ; 3° les navires de la puissance bloquée qui ne respectent pas un pareil blocus, peuvent être séquestrés. Le blocus ayant cessé, ils doivent être restitués avec leurs cargaisons à leurs propriétaires, mais sans dédommagement à aucun titre. »
Capitulation (<)
Droit de la guerre. — Le commandant d’une armée en campagne ou d’une place assiégée reconnaît l’impossibilité de résister plus longtemps. Il annonce son intention de se rendre, ordinairement en arborant un drapeau blanc. Les négociations s’engagent par l’entremise de parlementaires. La capitulation est la convention qui fixe les conditions auxquelles la lutte cesse. Chaque gouvernement détermine, dans ses règlements militaires, les circonstances dans lesquelles ses officiers peuvent être amenés à signer une capitulation. Voici les dispositions essentielles du Code français de justice militaire : « Est puni de mort, avec dégradation militaire, tout gouverneur ou commandant qui, mis en jugement après avis d’un conseil d’enquête, est reconnu coupable d’avoir capitulé avec l’ennemi et rendu la place qui lui était confiée, sans avoir épuisé tous les moyens de défense dont il disposait et sans avoir fait tout ce que prescrivaient le devoir et l’honneur », art. 209. — « Tout général, tout commandant d’une troupe armée qui capitule en rase campagne est puni : 1° de la peine de mort avec dégradation militaire, si la capitulation a eu pour résultat de faire poser les armes à sa troupe, ou si, avant de traiter verbalement ou par écrit, il n’a pas fait tout ce que lui prescrivent le devoir et l’honneur ; 2° de destitution dans tous les autres cas », art. 210. — Le commandant d’une place ou d’un corps d’armée qui signerait une capitulation en dehors de ces conditions, engagerait sa responsabilité envers son gouvernement, s’exposerait aux peines ainsi édictées, mais la capitulation n’en produirait pas moins ses effets ordinaires à l’égard de l’ennemi. Il n’en peut être autrement : comment, par exemple, l’assiégeant peut-il savoir si l’assiégé est ou non réduit à la dernière extrémité, a ou non fait tout ce que l’hon-
(1) La Grande encyclopédie r p. 2X1.
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neur lui commandait ? Il ne peut et ne doit pas être juge d’une question semblable.
Pour que la capitulation signée par le commandant d’une place ou d’un corps de troupes, en vertu des pouvoirs inhérents à sa fonction, soit valable, il faut qu’elle ait un caractère purement militaire. Les clauses qui seraient étrangères aux opérations auxquelles il est préposé, n’auraient aucune valeur en l’absence des formalités ordinairement requises pour les conventions internationales (V. Cartel). C’est ainsi qu’en 1814 Gênes se rendit à la flotte anglaise qui l’assiégeait sous la condition de conserver son indépendance. On considéra que l’amiral anglais n’avait pas eu qualité pour faire une pareille promesse et on n’eût aucun scrupule à annexer Gênes au Piémont.
Une capitulation peut être écrite ou verbale. Le vainqueur exige quelquefois qu’on se rende sans conditions. Autrefois, en pareil cas, il se croyait tout permis : la garnison était passée au fil de l’épée, la ville pillée. Les mœurs ont changé ; le pillage n’est jamais considéré comme licite, même en cas de prise d’assaut. La garnison qui se rend ne peut être que prisonnière de guerre. Ce qui s’est passé à Phalsbourg en déc. 1870 fait honneur au vainqueur et au vaincu. La place, investie dès le 10 août, avait subi des bombardements qui détruisirent un tiers de la ville ; rien ne put ébranler le courage de ses défenseurs. Mais les vivres vinrent à manquer ; alors le commandant Taillant détruisit son artillerie, ses munitions, tout ce que l’ennemi aurait pu utiliser dans la suite de la guerre ou montrer comme trophée, puis il fit ouvrir les portes de la ville et prévint l’ennemi qu’il se rendait à discrétion. Pour reconnaître ce qu’une telle conduite avait d’honorable, l’ennemi accorda aux officiers de conserver leur épée et leurs bagages, aux soldats leur sac et les autorisa à choisir les villes où ils devaient se rendre. — Aujourd’hui on admet qu’on doit respecter son ennemi et ne pas se venger de sa résistance par des conditions humiliantes, mais on n’est pas forcé d’accorder ce qu’on appelle les honneurs de la guerre ; ce s honneurs consistent ordinairement dans le défilé des troupes avec armes et bagages et enseignes déployées devant le vainqueur. Quelquefois des troupes ont été ainsi laissées libres de se retirer où bon leur semblait ou dans tel endroit déterminé, à condition
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de ne pas servir dans la même guerre. (V. par exemple la Capitulation de Belfort du 15 fév. 1871, art. 1er.)
Il nous reste à donner une idée des clauses ordinaires des capitulations. Elles sont d’abord relatives au sort de la garnison ; les officiers et soldats sont, en règle, prisonniers de guerre. Souvent on offre aux officiers la liberté sur parole ; ils ne doivent pas l’accepter, si cela est contraire à leurs règlements. Après la guerre de 1870, le conseil d’enquête chargé d’examiner les diverses capitulations a blâmé les commandants qui avaient accepté pour les officiers la liberté sur parole ; les officiers ne doivent pas séparer leur sort de celui de leur troupe. Les officiers conservent ordinairement leurs armes. — On règle la remise de la place, du matériel, des armes, etc. Les choses doivent être laissées dans l’état où elles sont lors de la signature de la convention; c’est une question de bonne foi. Tant que rien n’est signé, on peut détruire ce que l’on veut, noyer les poudres, brûler les drapeaux, etc., mais, une fois l’accord conclu, on est lié. — Enfin des stipulations peuvent concerner les habitants de la place qui se rend, disposer au sujet des charges qui leur sont imposées, etc.
Une capitulation est obligatoire au même titre que toute autre convention ; il faut se rendre compte de l’engagement qu’on prend avant de signer, mais une fois l’engagement pris, il faut le tenir. Comme il a été dit plus haut, l’officier qui signe une capitulation engage sa responsabilité envers son gouvernement, peut être exposé à être poursuivi et puni pour ne pas avoir fait ce que lui commandaient ses devoirs envers la patrie ; mais la capitulation n’en est pas moins obligatoire si elle a un caractère exclusivement militaire, et le gouvernement n’est pas autorisé à la tenir pour non avenue. Il y a eu en diverses circonstances des capitulations non observées ; un des exemples les plus notables nous est fourni par la capitulation de Closterseven (8 sept. 1757), consentie par le maréchal de Richelieu au duc de Cumberland ; les troupes de celuici devaient se retirer dans leurs pays respectifs (Hanovre, Hesse) et s’abstenir de prendre part aux hostilités. Richelieu ne prit pas les précautions nécessaires pour assurer l’exécution de la convention, dont les termes n’avaient pas une précision suffisante, et le gouvernement britannique, à la tête
duquel était Pitt, déclara que la convention n’avait aucune valeur. Il est vraisemblable qu’un cas de ce genre n’est pas de nature à se représenter ; on ne laisserait pas autant de latitude aux vaincus et on aurait raison ; il ne faut pas donner trop de tentations.
Ce qui se produit quelquefois et ce qui est non moins fâcheux, ce sont des actes individuels contraires à la capitulation et déterminés par un patriotisme fort mal entendu. Ce qui s’est passé à Laon le 9 sept. 1870 peut être cité à titre d’exemple. La capitulation ayant été signée, les derniers rangs des Français quittaient précisément la citadelle quand l’air est ébranlé coup sur coup par deux commotions terribles. La fumée dissipée, on constate que la poudrière a sauté ; trois cents Français et environ cent vingt Prussiens furent tués ou blessés. Il résulte de l’enquête que c’était un garde d’artillerie qui s’était fait sauter avec la poudrière. Les Prussiens reconnurent que rien ne justifiait un soupçon de complicité de la part des autorités françaises, le général qui commandait à Laon ayant été lui-même grièvement atteint et n’ayant pas tardé de succomber à ses blessures ; mais dans la capitulation de Toul qui survint peu après, on trouve la clause suivante : « Si, comme cela est arrivé à Laon, un accident arrive au moment où les troupes entreront dans la place, toute la garnison sera à la merci de Son Altesse Royale. »
Bibl. J. Guelle, Précis des lois de la guerre sur terre, I, pp. 249-266. — Calvo, le Droit international théorique et pratique, 4e éd., IV, n°* 2450-2452.
Capitulations
Droit international. — On entend par ce mot les traités qui garantissent aux sujets des nations chrétiennes, qui résident temporairement ou d’une manière permanente dans les pays dits hors chrétienté, spécialement dans les pays musulmans, le droit d’être soustraits dans une large mesure à l’action des autorités locales et de relever de leurs autorités nationales, représentées par leurs agents diplomatiques et leurs consuls. On n’est d’accord ni sur l’étymologie du mot, ni sur le caractère des capitulations à l’origine. Les uns trouvent que c’est une expression analogue à celle de capitulaire et désignant un traité en plusieurs articles, les autres que c’est une conséquence de l’idée musulmane d’après laquelle il ne peut y avoir de paix proprement dite entre les croyants et les infidèles ; les premiers peuvent accorder aux seconds des trêves, des capitulations, mais c’est tout. De même, on prétend que, pendant longtemps, il n’y avait de la part des sultans qu’une concession gracieuse, toujours révocable, caduque par la mort du souverain qui l’avait faite. C’est très possible, mais il n’y a plus là qu’une question historique. En droit et en fait, la Turquie est liée et il ne dépend pas de sa volonté de rétracter ou de modifier les concessions faites.
Qui a obtenu les premières capitulations ? il y a discussion à ce sujet entre les Français et les Italiens. Ce qui semble résulter de l’ensemble des documents, c’est que, si certaines villes italiennes, comme Gênes, Amalfi, ont pu très anciennement obtenir des concessions particulières sur tel ou tel point du territoire ottoman, c’est la France qui la première a obtenu une capitulation d’un caractère général. Elle date de 1535 et se rattache à l’alliance conclue par François Ier avec Soliman le Magnifique, alliance qui fit scandale dans le monde chrétien et qui est très importante au point de vue de l’histoire du droit international (V. Chrétienté [Dr. in-
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ternat.]). Cette capitulation de 1535 est la base et le type de toutes celles qui ont suivi ; la France en a obtenu 12 dans l’intervalle qui sépare 1535 à 1740, époque de la dernière capitulation, qui est encore en vigueur. Les sujets des autres nations ne pouvaient d’abord naviguer et commencer dans le Levant que sous la bannière de France ; puis les divers Etats de l’Europe sont entrés en relations directes avec la Porte et ont obtenu des concessions analogues à celles de la France. Aussi la situation des étrangers dans l’empire ottoman est-elle à peu près identique, quelle que soit la puissance dont ils relèvent. — Indiquons les principaux traits des capitulations. En droit commun, les étrangers qui sont dans un pays sont pleinement soumis à l’action des lois et des autorités de ce pays ; ils ne peuvent rien réclamer, s’ils sont traités comme les indigènes, notamment au point de vue des impôts, de l’action de la police, de la juridiction répressive, etc. C’est une conséquence naturelle de la souveraineté territoriale ; les étrangers ont bien, dans la plupart des pays, des agents de leur nation qui remplissent certaines fonctions à leur égard, mais non celles de juges (V. Consul). Tout autre est la condition des étrangers en Turquie. On peut dire qu’en principe ils ne relèvent que de l’autorité et de la juridiction de leurs consuls. Cela s’applique pleinement pour les contestations qu’ils ont entre eux. Quant à celles qu’ils ont avec des sujets ottomans, elles sont jugées par les tribunaux ottomans, mais l’étranger doit être assisté d’un délégué du consul ou drogman qui assiste aux débats et à la délibération. Cela n’est pas vrai seulement des affaires civiles ou commerciales. Même pour les crimes ou délits qui leur seraient reprochés, les étrangers sont en fait complètement soustraits à l’action de l’autorité locale. On comprend ainsi qu’on ait pu dire que les étrangers dans le Levant jouissaient de Y exterritorialité (V. en ce mot), c’est-à-dire qu’ils étaient considérés comme vivant hors du territoire de l’Empire ottoman et cela au mépris de la souveraineté ottomane. z
Parmi les autres avantages conférés par lès capitulations, citons comme les plus importants ceux qui se réfèrent aux impôts et à Finviolabité du domicile. Les étrangers sont affranchis des impôts et taxations arbitraires auxquels sont
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exposés les indigènes. Il résulte de là que la Porte est obligée d’avoir le consentement des puissances pour modifier son système d’impôts, si la modification concerne les étrangers. Voilà plusieurs années qu’on discute au sujet de l’établissement des patentes, mais les négociations n’ont pu aboutir. L’autorité locale ne peut pénétrer dans le domicile d’un étranger sans l’assistance de son consul ; c’est une disposition d’une importance considérable. Les étrangers n’étaient pas admis à acquérir des immeubles en Turquie. A plusieurs reprises, les grandes puissances réclamèrent contre cette exclusion, tant dans l’intérêt de la Turquie elle-même que de leurs propres nationaux. Pour écarter la demande, la Porte se prévalait de la situation anormale des étrangers et des abus de tout genre qui résultaient de cette situation. Cependant une loi de 1867 admit les étrangers à la propriété immobilière, mais à la condition que les étrangers propriétaires d’immeubles seraient de tout point assimilés aux sujets ottomans en ce qui touche cette propriété (impôts et juridiction). En dehors des étrangers dont le pays a conclu des traités avec la Turquie et a des représentants sur le territoire ottoman, il y a ce qu’on appelle les protégés. Ceux-ci comprennent d’abord les étrangers qui n’ont pas de représentants de leur nationalité, comme les Suisses qui se font protéger, soit par les consuls français, soit par les consuls allemands. Il y a aussi des sujets ottomans qui ont avantage à jouir des garanties accordées aux étrangers. Cela avait été d’abord admis pour les indigènes dont les services étaient nécessaires aux légations et aux consulats ; cela avait ensuite donné lieu aux plus graves abus, et une réforme sur ce point a été introduite par un règlement de 1863 concerté entre la Porte et les puissances. Comme la perspective d’être affranchi de l’action arbitraire des autorités locales a des attraits irrésistibles, les sujets ottomans qui, par suite de ce règlement, ne pouvaient plus espérer se faire inscrire au nombre des protégés de tel ou tel consulat, ont cherché à se faire naturaliser à l’étranger et ont trouvé de grandes facilités auprès de certains gouvernements. La Porte n’a pu voir sans déplaisir un assez grand nombre de ses sujets acquérir ainsi une nationalité étrangère, souvent sans quitter même momentanément le territoire de l’Empire, et invoquer
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ensuite le bénéfice des capitulations. En 1869, elle a promulgué une loi aux termes de laquelle les sujets ottomans ne peuvent se faire naturaliser à l’étranger sans autorisation du gouvernement.
Cela nous amène à nous demander comment s’explique la situation anormale des étrangers en Turquie. Communément on se contente de faire ressortir la profonde différence qui existe entre les musulmans et les chrétiens, différence qui est produite par la religion et les moeurs, les dangers que courraient les étrangers dans leur personne et leurs biens s’ils étaient soumis sans garantie aux autorités locales. Cela montre bien sans doute l’intérêt des étrangers, mais cela n’explique pas la concession faite par la Porte. Ea souveraineté de celle-ci est aujourd’hui amoindrie à bien des points de vue ; mais il 11e faut pas oublier que l’état de choses exposé plus haut date d’une époque ancienne, où la sublime Porte était toute-puissante. Soliman le Magnifique, dont François Ier recherchait l’alliance en 1535, n’aurait pas fait une concession qui aurait pu être regardée comme humiliante. Il faut songer d’abord qu’autrefois la souveraineté territoriale avait un caractère moins exclusif qu’aujourd’hui et ne répugnait pas à l’exercice de la juridiction par des autorités étrangères. Ainsi 011 a relevé ce fait curieux que soixante ans avant que Constantinople passât sous la domination des Turcs, une communauté musulmane y résidait sous l’administration d’un cadi qui rendait la justice selon les lois mahométanes. Il 11’est donc pas étonnant que Mahomet II, après la conquête, ait accordé aux marchands de Gênes et de Venise la continuation des privilèges dont ils jouissaient sous les empereurs chrétiens. Cela fut encore favorisé par l’idée même que les musulmans se font de la justice et du droit qui pour eux ne font qu’un avec la religion. Enfin il est surtout important de remarquer que jusqu’au commencement de ce siècle les capitulations s’appliquaient dans de tout autres conditions qu’aujourd’hui. N’allait pas s’établir dans le Levant qui voulait ; spécialement en France, des précautions très minutieuses étaient prises ; il fallait être autorisé par le gouvernement, fournir un cautionnement. Les colonies européennes étaient donc minutieusement choisies, peu nombreuses ; en
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outre, elles étaient matériellement séparées de la population indigène avec laquelle elles entretenaient les rapports strictement nécessaires pour le commerce. L’autorité des consuls avait pour but de faire régner l’ordre dans ces petites colonies, non de faire échec à l’autorité locale ; les abus étaient rares. La situation a changé du tout au tout. Chaque pays a supprimé les anciennes restrictions et laissé ses nationaux s’établir librement en Turquie. Le nombre des étrangers y a donc singulièrement augmenté ; les étrangers ne sont pas toujours très recommandables, ils sont mêlés à la population. Il est facile de comprendre que l’application des anciennes règles à dû entraîner des abus et des scandales, que de sérieuses entraves ont été apportées à la police et à l’administration du pays, et que l’état de choses qui pouvait être tout naturel dans les siècles passés, est devenu de nos jours à la fois humiliant et dommageable pour la puissance territoriale. C’est ce que le gouvernement ottoman a fait ressortir plusieurs fois, notamment au Congrès de Paris, en 1856, quand la Turquie eut été admise à jouir des avantages du droit public européen, et aussi en 1862 et en 1869. Il n’est pas à supposer que ces réclamations soient couronnées de succès.
Dans une partie de l’empire ottoman, en Egypte, le régime des capitulations a subi depuis 1875 une modification importante par l’établissement de tribunaux mixtes (V. Egypte [droit internat.]). Par suite de l’amoindrissement territorial de la Turquie, les capitulations sont loin de s’appliquer de nos jours avec la même étendue qu’autrefois. Il n’y avait pas de raison de les maintenir dans les pays détachés absolument de la Turquie et soumis à un gouvernement régi par les principes de la civilisation européenne. Ainsi il n’en a plus été question pour les territoires qui, en Europe et en Asie, ont été annexés à la Russie, pour le royaume de Grèce, pour l’Algérie. Quelquefois la solution n’a pas été aussi simple parce que le lien de tel pays avec la Turquie n’était pas entièrement brisé. C’est ce qui s’est présenté pour les principautés danubiennes jusqu’au traité de Berlin. Aujourd’hui la Serbie et la Roumanie sont complètement affranchies du régime des capitulations, mais la principauté de Bulgarie y est encore soumise d’après les termes exprès du traité de Berlin. Les
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capitulations ont également cessé de s’appliquer dans la Bosnie, l’Herzégovine, dans l’île de Chypre, qui, en droit, font encore partie de l’Empire ottoman, qui, en fait, sont occupées et administrées par l’Autriche-Hongrie d’une part, par la Grande-Bretagne de l’autre. Le régime des capitulations était en vigueur en Tunisie. Après l’établissement de son protectorat sur le pays en 1881, la France a obtenu des puissances intéressées la suppression de ce régime qui n’avait plus de raison d’être, puisque des juridictions françaises sont constituées pour connaître des contestations dans lesquelles des étrangers sont intéressés.
En 1888, il s’est élevé enti*e la France et l’Italie une difficulté qui se rattache au sujet examiné ici. Les capitulations étaient en vigueur à Massaouah sur la côte orientale de l’Afrique. Quelle devait être à ce point de vue la conséquence de l’établissement des Italiens ? La question s’est posée à la suite d’ordonnances du commandant militaire italien imposant diverses taxes aux commerçants nationaux et étrangers. Un certain nombre de commerçants étrangers, spécialement des Grecs, placés sous la protection du vice-consul de France, le seul agent étranger à Massaouah, refusèrent de les payer et le gouvernement français appuya le refus en se fondant sur ce que les capitulations n’avaient pu cesser de plein droit d’être en vigueur par le fait de l’occupation italienne. Il y eut en juillet et août 1888 plusieurs dépêches échangées à ce sujet entre MM. Goblet et Grispi, qui eurent un grand retentissement. Dans les pays de l’extrême Orient, il y a pour les étrangers un régime analogue, mais non identique à celui des capitulations (V. Chine [Droit internat.]) et Japon [Droit internat.] .
