JUDICIAIRES OU EXTR AJUDICIAIRES
Très souvent il y a lieu de signifier des actes judiciaires ou extrajudiciaires à des personnes se trouvant à l’étranger. Comment s’y prendre ? La pratique varie beaucoup à ce sujet et il ne semble pas que nulle part il y ait un système bien satisfaisant. Ainsi, d’après la législation française, il suffit qu’un acte destiné à l’étranger soit signifié au parquet et on s’en remet à celui-ci du soin de faire remettre l’acte à destination (art. 69 9° C. pr. civ.). Comment la remise sera-t-elle effectuée et comment en sera-t-il justifié ? La loi ne s’explique pas. Il y a, en fait, une série de transmissions qui entraînent d’assez longs délais sans compter que l’acte peut s’égarer. Ne pourrait-on essayer d’établir entre les autorités des deux pays des rapports directs qui auraient comme conséquence plus de rapidité et moins de chances d’erreur ? c’est l’idée principale qui a inspiré les résolutions de la commission d’abord, puis de la Conférence. On n’interdit pas, du reste, les autres modes de transmission ou de signification auxquels il conviendrait aux gouvernements ou aux intéressés de recourir.
Voici les résolutions de la Conférence qui se prêteraient, soit à l’insertion de quelques règles dans la législation intérieure, soit à la rédaction de conventions spéciales.
Article 1. — En matière civile ou commerciale, les significations d’actes à destination de l’étranger se feront sur la demande des officiers du ministère public ou des tribunaux, adressée à l’autorité compétente de l’Etat étranger.
La transmission se fera par la voie diplomatique, à moins que la communication directe ne soit admise entre les autorités des deux Etats.
Article 2. — La signification sera faite par les soins de l’autorité requise. Elle ne pourra être refusée que si l’Etat, sur le territoire duquel elle devrait être faite, la juge de nature à porter atteinte à sa souveraineté ou à sa sécurité.
Article 3. — Pour faire preuve de la signification, il suffira d’un récépissé daté et légalisé ou d’une attestation de
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l’autorité requise constatant le fait et la date de la signification.
Le récépissé ou l’attestation sera transcrit sur l’un des doubles de l’acte à signifier ou annexé à ce double qui aurait été transmis dans ce but.
Article 4. — Les dispositions des articles qui précèdent, ne s’opposent pas :
1° A la faculté d’adresser directement, par la voie de la poste, des actes aux intéressés se trouvant à l’étranger ;
2° A la faculté pour les intéressés de faire faire des significations directement par les soins des officiers ministériels ou des fonctionnaires compétents du pays de destination ;
3° A la faculté pour chaque Etat de faire faire, par les soins de ses agents diplomatiques ou consulaires, les significations destinées à ses nationaux qui se trouvent à l’étranger.
Dans chacun de ces cas, la faculté prévue n’existe que si les lois des Etats intéressés ou les conventions intervenues entre eux l’admettent.
Dispositions concernant i.es commissions rogatoires
Quelquefois il ne s’agit pas seulement de transmettre un acte à l’étranger, mais d’y procéder à un acte d’instruction. Les autorités des divers pays ne se refusent pas, en général, à se fournir une assistance réciproque, qu’il y ait ou non une convention à ce sujet entre leurs gouvernements. Mais la pratique a besoin d’être précisée et, à ce point de vue, les règles adoptées par la Conférence peuvent être fort utiles. Il s’agit de dispositions qui n’engagent aucun firincipe juridique et on ne voit pas pourquoi on ne tomberait pas d’accord pour arrêter d’un commun accord les règles les plus simples et les plus conformes à la bonne expédition des affaires. C’est évidemment ce qui se prête le mieux à une convention internationale comprenant même un grand nombre d’Etats.
Article 1. — En matière civile ou commerciale (1), l’auto-
(lj La conférence n’avait pas à s’occuper des matières criminelles, parce que, d’une part, son objet était le droit international privé et que, d’autre part, les commissions rogatoires en matière criminelle sont ordinairement réglées par les traités d’extradition.
annai.es des sciences POLITIQU ES
ri té judiciaire d’un Etat pourra, conformément aux dispositions de sa législation, s’adresser par commission rogatoire à l’autorité compétente d’un autre Etat, pour lui demander de faire, dans son ressort, soit un acte d’instruction, soit d’autres actes judiciaires.
Article 2. — La transmission des commissions rogatoires se fera par la voie diplomatique, à moins que la communication directe ne soit admise entre les autorités des deux Etats.
Si la commission rogatoire n’est pas rédigée dans la langue de l’autorité requise, elle devra, sauf entente contraire, être accompagnée d’une traduction, faite dans la langue convenue entre les deux Etats intéressés et certifiée conforme-
Article 3. — L’autorité judiciaire à laquelle la commission est adressée, sera obligée d’y satisfaire, après s’être assurée :
1° Que le document est authentique ;
2° Que l’exécution de la commission rogatoire rentre dans ses attributions.
En outre cette exécution pourra être refusée, si l’Etat, sur le territoire duquel elle devrait avoir lieu, la juge de nature à porter atteinte à sa souveraineté ou à sa sécurité.
Article 4. — En cas d’incompétence de l’autorité requise, la commission rogatoire sera transmise d’office à l’autorité judiciaire compétente du même Etat.
Article 5. — Dans tous les cas où la commission rogatoire n’est pas exécutée par l’autorité requise, celle-ci en informera immédiatement l’autorité requérante.
Article 6. — L’autorité judiciaire qui procède à l’exécution d’une commission rogatoire, appliquera les lois de son pays, en ce qui concerne les formes à suivre.
Toutefois, il sera déféré à la demande de l’autorité requérante, tendant à ce qu’il soit procédé suivant une forme spéciale, même non prévue par la législation de l’Etat requis, pourvu que la forme dont il s’agit ne soit pas prohibée par cette législation.
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Dispositions concernant les successions
Les questions qu’avait à résoudre la 3e commission de la Conférence (1) sont certainement parmi les plus difficiles et les plus complexes du droit international privé ; elles offrent en outre un intérêt pratique considérable comme on peut juger en parcourant les recueils des décisions judiciaires. Un individu a des biens dans un pays autre que le sien. D’après quelle loi sera Téglée la dévolution successorale de ces biens ? Faut-il suivre la loi du pays où sont les biens, de telle sorte que, s’il y a des biens en différents pays, il faudra observer autant de lois différentes ? Faut-il distinguer suivant la nature des biens meubles ou immeubles ? Ne convient-il pas, au contraire, de dire qu’ici une loi unique est compétente, abstraction faite de la nature et de la situation des biens, parce qu’il s’agit d’une matière qui touche à l’organisation de la famille? Théoriquement le système dit de l’unité de patrimoine prévaut généralement et j’ai constaté cette tendance, en l’approuvant, il y a longtemps déjà (2).
Ulnstitut de droit international a pris ce système comme base de son règlement de la matière. Si les jurisconsultes réunis à La Haye avaient à émettre une opinion académique, il était à supposer que la presque unanimité se prononcerait dans le sens indiqué. Mais était-ce bien là leur rôle ? Le très intéressant rapport fait au nom de la commission semble l’admettre. Voici en effet ce que l’on y lit : « chacun de nous, émettant son avis au sujet de la prééminence, en matière sucsorale, soit de la loi du domicile du de cujus, soit de la loi de sa nationalité, soit de la loi du pays où les immeubles héréditaires sont situés, émet une appréciation exclusivement doctrinale : nous ne nous occupons pas des lois particulières de tel ou tel peuple, nous n’avons pas à prendre de résolutions liant les Etats représentés à la Conférence ; nous ne discutons pas les conditions d’un traité. — Il est vrai seulement que la Conférence donnera en quelque sorte, et surtout aux yeux des Etats participants, une consultation internationale destinée à
(1) Elle était composée de MM. de Martens (Russie), président. Van Cleempute (Belgique), rapporteur, Matzen (Danemark). Torres-Campos (Espagne), Rahusen (Pays-Bas).
(2) Journal du droit international privé, 1875, p. 333.
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éclairer l’opinion, à préparer la confection des lois et la conclusion des traités. » Je me permets d’indiquer sur ce point mon dissentiment. Le passage que je viens de reproduire me paraît convenir comme programme moins d’une conférence diplomatique que d’une association scientifique telle que l’Institut de Droit International. Sans doute, comme je l’ai dit plus haut, les membres de la Conférence n’avaient et ne pouvaient avoir ni pouvoirs ni instructions ; ce n’étaient pas cependant des diplomates et des jurisconsultes délibérant comme les membres d’une académie et recherchant, d’après les seules données de la raison pure, les solutions les meilleures : c’étaient des délégués officiels préparant une œuvre pratique et devant, par suite, se préoccuper beaucoup de la chance plus ou moins grande qu’il y avait de voir prévaloir dans leur pays respectifs les solutions adoptées. Ils devaient donc tenir bien moins compte de leurs idées personnelles que des idées qui, dans leur opinion, dominent dans les sphères officielles, parlementaires et autres. Si une association scientifique édifie un système savant et logique qui ne passe pas dans la pratique, cela n’a rien d’extraordinaire et cela n’affaiblit pas l’autorité de l’association. Il en est bien autrement, à mon avis, d’une conférence qui n’est pas réunie pour faire de la science, mais pour arriver à des résultats positifs. Voilà ce qui explique les réserves faites à la Conférence au sujet des résolutions proposées. Je ne critique pas ces résolutions en elles-mêmes et au point de vue abstrait. Je n’hésite pas à dire que, dans une législation successorale absolument rationnelle, on devrait admettre qu’une loi unique régira la succession indépendamment de la nature et de la situation des biens. En sommesnous là en divers pays, spécialement en France ? Je ne le crois pas. En législation, il faut compter avec les traditions, les mœurs, les préjugés même, et pas seulement avec les principes rationnels.
L’idée de la commission et de la majorité de la Conférence a bien été qu’il n’y avait pas à tenir compte de la nature et de la situation des biens pour régler la dévolution successorale : toutefois, peut-être pour moins heurter certaines opinions, on a fini par supprimer un article qui le disait expressé-
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meut. Dans le même but, conformément à un amendement de M. Legrand, ministre de France, le Président de la Conférence a proposé un préambule spécial aux résolutions relatives aux successions à l’égard des dérogations au principe de l’unité de succession, que chaque Etat pourra juger nécessaires au point de vue du droit public ou de l’ordre social. Cela vise notamment les lois portant prohibition de substitutions fidéicommissaires, exigeant certaines autorisations pour les libéralités au profit des personnes morales, etc. On a pu exprimer l’avis que cette réserve pourrait autoriser à ne pas appliquer la loi du défunt aux immeubles situés dans un autre pays. « Il me semble clair, toutefois, dit le savant président de la Conférence (1), que si l’on se rallie au système proposé par la commission et adopté par la Conférence, la distinction entre les biens meubles et immeubles de la succession doit être abandonnée, sinon le principe de l’unité de la succession ne serait admis qu’en apparence ». Plus loin, M. Asser ajoute que les dispositions concernant la portion légitime (réserve) ne doivent pas être comprises parmi les exceptions : elles n’appartiennent pas au droit public. Le point de départ admis, cela me paraît absolument juste.
Qu’il me soit permis d’indiquer très brièvement que j’aurais compris que la Conférence suivît un tout autre système, moins scientifique, moins logique, mais ayant peut-être plus de chance de réussir. Elle aurait pu proposer un règlement international de la succession mobilière. Elle ne se serait pas heurtée là à des obstacles insurmontables puisque, dans beaucoup de pays, on admet déjà, au moins en principe, que cette succession doit être régie par une loi unique. Mais, d’une part, il y a des pays où on ne l’admet pas encore, par exemple en Russie, où on ne suit la loi du de cujus que si on y est obligé par une convention internationale ; d’autre part, même dans les pays où on admet le principe, il y a bien des incertitudes, notamment sur la détermination de cette loi unique, loi nationale ou loi du domicile. On fait aussi fléchir le principe dans certains cas (p. ex. en France, par l’application singulièrement exagérée de l’art. 2 de la loi du 14 juillet 1819). Un
(1) La codification du droit international privé, p. 13.
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règlement international de la succession mobilière réaliserait donc un progrès qui ne serait pas à dédaigner et il n’imposerait à personne le sacrifice de ses principes. Les Etats qui sont dans le vrai mouvement scientifique, et on prétend qu’ils sont de plus en plus nombreux (Italie, Espagne, Bade, Serbie, Pérou, Chili, Mexique), n’auront qu’à déclarer que, dans leurs rapports, le règlement arrêté s’applique aux immeubles comme aux meubles. Les autres s’en tiendront aux meubles et il est probable que, peu à peu, ils finiront par se rendre compte qu’il n’y a pas de différence rationnelle à établir entre les divers biens de la succession ; il y a une étape à franchir (1).
Le principe de l’unité de la succession étant admis, la Conférence a admis avec raison que la loi compétente était la loi nationale, non la loi du domicile. Dans la Commission, il n’y a eu sur ce point que le dissentiment du délégué danois.
La Conférence a appliqué le principe admis pour la dévolution successorale à la capacité de disposer par testament ou par donation, ainsi qu’à la substance et aux effets des testaments et des donations. Des développements sur ce point sont inutiles.
Enfin elle a posé des règles sur la forme des testaments et des donations ; elles sont conformes à la doctrine ordinaire.
Voici le texte même des résolutions adoptées :
Par rapport aux successions, aux testaments et aux donations, la Conférence, sous la réserve expresse des dérogations que chaque Etat pourra juger nécessaires, au point de vue du droit public ou de l’intérêt social, a adopté les résolutions suivantes :
Article 1. — Les successions sont soumises à la loi nationale du défunt.
Article 2. — La capacité de disposer par testament ou par donation, ainsi que la substance et les effets des testaments et des donations, sont régis par la loi nationale du disposant.
Article 3. — La forme des testaments et des donations est réglée par la loi du lieu où ils sont faits.
Néanmoins, lorsque la loi nationale du disposant exige
(1) M. Laine est sur ce point d?avis tout à l'ait différent. V. sa brochure.
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comme condition substantielle, que l’acte ait ou la forme authentique, ou la forme olographe, ou telle autre forme déterminée par cette loi, le testament ou la donation ne pourra être fait dans une autre forme.
Sont valables, en la forme, les testaments des étrangers, s’ils ont été reçus, conformément à la loi nationale du testateur, par les agents diplomatiques ou consulaires de sa nation.
Article 4. — Les traités règlent la manière dont les autorités de l’Etat, sur le territoire duquel la succession s’est ouverte, et les agents diplomatiques ou consulaires de la nation à laquelle appartient le défunt, concourent à assurer la conservation des biens héréditaires et les droits des héritiers, ainsi que la liquidation de la succession.
Enfin la Conférence avait chargé une dernière commission (1) d’étudier ce qui concerne la forme des actes. Elle fit un rapport et proposa des résolutions qui donnèrent lieu à une discussion en séance. La Conférence adopta la règle suivante :
« La forme des actes est réglée par la loi du lieu où ils sont faits et passés. Néanmoins les actes sous seing privé peuvent être faits dans les formes admises par les lois nationales identiques de toutes les parties.
« Lorsque la loi qui régit une disposition exige comme condition substantielle que l’acte ait une forme solennelle, les parties ne peuvent se servir d’une autre forme ».
Ces résolutions n’ont pas été insérées dans le Protocole final. Plusieurs membres ont pensé qu’elles ne rentraient pas dans l’ordre d’idées qui avait prévalu à la Conférence au sujet de ses travaux. Les règles proposées avaient un caractère trop abstrait qui ne se prêterait pas à leur insertion dans une convention internationale. Pratiquement, c’est à propos d’un acte déterminé qu’il y a lieu de poser la règle à suivre, et c’est ce que la Conférence elle-même a fait pour le mariage, la donation et le testament. Une disposition aussi générale que celle dont il s’agit se comprendrait plutôt dans les règles générales
(1) Elle était composée de MM. le baron de Haan (Autriche), président, Becckman (Belgique), rapporteur, Feith (Pays-Bas), de Manoukline (Russie).
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d’un Code civil. Ce point de vue, soutenu notamment par M. Meili, a fini par prévaloir (1).
Les diverses résolutions relatives au mariage, à la communication des actes judiciaires ou extra-judiciaires, aux commissions rogatoires, aux successions, ont été consignées dans un Protocole final et les délégués des divers gouvernements sont convenus de les soumettre à V appréciation de leurs gouvernements respectifs. La formule est, comme on le voit, assez vague et il ne pouvait en être autrement dans les circonstances où s’est tenue la Conférence.
« Les soussignés ont également reconnu l’utilité d’une Conférence ultérieure pour arrêter définitivement le texte des règles qui ont été insérées dans le présent protocole, et pour aborder en même temps l’examen d’autres matières de droit international privé sur le choix desquelles les cabinets se seraient préalablement mis d’accord. »
Deux choses sont à retenir dans ce passage du Protocole. La première est que la Conférence n’a pas eu la prétention de faire une oeuvre définitive. Elle a simplement rédigé un avantprojet qui, après discussion, sera soumis à un travail de révision par une conférence ultérieure. C’est pourquoi il y a grand intérêt à ce que les jurisconsultes qui s’occupent de ces problèmes veuillent bien soumettre à une critique minutieuse les résolutions adoptées. Leurs observations seront de la plus grande utilité pour la rédaction définitive.
L’autre remarque que je veux faire est que la Conférence a envisagé qu’il y avait lieu de poursuivre l’étude commencée et d’aborder d’autres problèmes du droit international privé. Elle n’a pas cru avoir qualité pour les déterminer elle-même c’est pourquoi elle a limité le programme de cette conférence aux matières sur le choix desquelles les cabinets se seraient préalablement mis d’accord.
Dans le courant de novembre dernier, le Gouvernement néerlandais a communiqué officiellement aux divers gouvernements le Protocole final de la Conférence et a déclaré qu’il pouvait adhérer en principe aux dispositions qui y étaient contenues.
(1) Y. en sens contraire M. Lainé, p. 33-36.
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Il espérait que les autres gouvernements n’auraient pas non plus d’objections à formuler, de sorte qu’il y aurait lieu à la réunion qui pourrait être fixée à la fin de juin 1894. Il indiquait ensuite un projet de programme pour les travaux de cette Conférence : 1° Effets du mariage par rapport aux personnes et aux biens des époux. Dissolution et nullité du mariage. Séparation de corps. — 2° Tutelle. Interdiction. — 3° Assimilation des étrangers aux nationaux. Caution judicatum solvi. Pro Deo. — 4° Faillite. — 5° Succession et testaments. — Certes on ne peut nier la grande importance des matières comprises dans cc programme et l’utilité qu’il y aurait à diminuer les nombreuses difficultés qui se présentent dans la pratique à leur occasion. Il est permis seulement de se demander si ce programme n’est pas trop vaste pour une Conférence, à moins de donner aux délibérations de celle-ci une longueur excessive. La faillite, à elle seule, suffirait à alimenter les travaux d’une Conférence ; on pourrait faire la même observation au sujet des successions et testaments. Il est possible que le gouvernement néerlandais ait soumis aux cabinets un programme un peu vaste pour que ceux-ci pussent faire leur choix.
Quelles sont les dispositions des divers gouvernements en ce qui concerne les travaux de la Conférence de La Haye ? Nous n’avons aucun renseignement à ce sujet. Il est à craindre que l’attention des puissances n’ait été appelée sur d’autres questions plus urgentes, d’un grand intérêt politique ou financier, et quelles ne soient pas en situation de prendre un parti sur les problèmes très délicats que la Conférence a essayé de résoudre. Le gouvernement néerlandais a voulu, suivant une expression familière, battre le fer pendant qu’il était chaud. Il est vivement à désirer que son espoir ne soit pas trompé et que les gouvernements répondent de nouveau à son appel. Mais il ne faut pas se dissimuler que, pour des réformes du genre de celles qui sont projetées, il faut une grande patience et une grande prudence. La machine législative est, dans la plupart des pays, assez compliquée, assez difficile à mettre en mouvement pour des sujets dont l’intérêt ne frappe pas tout le monde du premier coup. Il y a aussi à craindre des suscep-
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tibilités, des préjugés si l’on veut, quand il s’agit de l’application de lois étrangères. Il faut préparer l’opinion publique et c’est un travail qui ne peut se faire que lentement.
Quoi qu’il en soit et sans vouloir en rien porter un jugement sur les résolutions adoptées par la première Conférence de droit international privé, il est permis de dire que l’initiative du gouvernement néerlandais lui fait grand honneur, que, dans les travaux accomplis sous sa direction, il y a le point de départ d’une œuvre considérable qui ira certainement en se développant de jour en jour et qui, sous une forme ou sous une autre, aboutira à la réglementation positive du conflit des lois civiles et commerciales. C’est assez pour que ceux qui ont été appelés à concourir, même pour une faible part, à ce premier travail, gardent un bon souvenir de leurs délibérations dans la belle salle des Trêves.
Un premier litige devant la Cour d’ Arbitrage de La Haye
Il était vraiment temps que la Cour de La Haye manifestât son existence autrement que par une longue liste, tenue soigneusement à jour, comprenant des hommes politiques, des diplomates, des magistrats et des jurisconsultes de 25 Etats différents de l’Europe, d’Asie et d’Amérique, aptes à servir d’arbitres dans les litiges internationaux. On aurait pu finir par se demander si ce n’était pas un rêve des amis de la paix et s’il existait bien une institution qualifiée de permanente et chargée d’assurer le règlement pacifique des conflits entre les Etats. La généreuse initiative du tsar Nicolas II qui a provoqué la réunion de la Conférence dite de la Paix, a donné lieu à de singulières illusions et, par suite, à de tristes désillusions. On a cru d’abord qu’il s’agissait d’un projet de désarmement, puis on a dû constater qu’il était tout au plus question de limiter les armements ou de ne pas les augmenter pendant une certaine période. Quand l’impossibilité de s’entendre sur ce point eût été démontrée, ce qui ne tarda pas, on se rattacha à l’idée d’arbitrage, on essaya d’en faire un mode normal de solution pour les litiges internationaux ; on était d’abord plein de bonne volonté et on proposait de rendre l’arbitrage obligatoire dans un certain nombre de cas. Il est vrai qu’à la réflexion chaque Etat demandait qu’on rayât de la liste les cas qui le touchaient directement, qui avaient pour lui une importance spéciale et pour lesquels il entendait se réserver toute liberté d’appréciation. Néanmoins il restait un certain nombre d’hypothèses, peu importantes à la vérité, dans lesquelles on semblait d’accord pour admettre l’arbitrage obligatoire, lorsqu’une opposition absolue vint tout arrêter et obliger à n’admettre dans le projet que l’arbitrage à titre facultatif. Ce fut une nouvelle désillusion pour l’opinion publique, qui ne se
(1) Annales de l'Ecole libre des Sciences Politiques , Tome XVIII, 1903, p. 38.
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rendit pas compte qu’il ne s’était pas agi d’opter entre l’arbitrage obligatoire pour des cas graves de nature à amener des conflits armés et l’arbitrage facultatif, mais entre cet arbitrage et l’arbitrage rendu obligatoire dans des cas vraiment insignifiants au point de vue de la paix générale. La Conférence se borna donc à exprimer des vœux, à formuler soigneusement un Code détaillé de Procédure qui servirait aux Etats décidés à recourir à l’arbitrage par suite de leur libre volonté ou d’engagements spéciaux. Elle employa même des expressions qui allaient un peu au delà de la réalité en instituant une Cour permanente, comme s’il y avait à La Haye des magistrats constamment à la disposition de ces plaideurs de marque qui sont les Etats.
L’opinion politique s’y est quelquefois trompée, aussi n’a-t-elle pas été trop étonnée de voir les représentants des républiques sud-africaines s’adresser à la Cour et lui demander de se saisir de leur litige avec l’Angleterre, ce qui, malgré la sympathie qu’inspiraient les républiques, était une démarche bien étrange sous tous les points de vue.
Quoi qu’il en soit, si l’arbitrage restait facultatif dans tous les cas, n’allait-il pas fonctionner néanmoins ? Les gouvernements qui avaient témoigné tant de faveur pour le principe, n’allaient-ils pas avoir à cœur de s’en inspirer dans la pratique ? Les litiges de nature à être soumis à des arbitres et qui se prolongent indéfiniment sans solution au grand détriment des intérêts publics et privés, ne manquent pas. Aussi des diplomates annonçaient à La Haye que certainement la Cour d’arbitrage ne chômerait pas et des arbitres éventuels s’effrayaient déjà de la tâche qui pourrait leur être imposée. La Conférence a pris fin ; le jour même de la clôture ou dans les mois qui ont suivi, tous les Etats représentés ont apposé leur signature sur la « Convention pour le règlement pacifique des litiges internationaux ». En novembre 1900, les ratifications étaient échangées et le Bureau international de la Cour permanente d’arbitrage était organisé. Mais cette organisation devait quelque temps fonctionner à vide. La malheureuse guerre sud-africaine a suivi de trop près la clôture de la Conférence de la Paix. Il y a eu là un contraste tragique dont
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tous les raisonnements juridiques étaient impuissants à neutraliser l’effet. Beaucoup ont été disposés à croire qu’il n’y avait eu à La Haye que de belles déclarations de principes sans aucune portée. C’était une exagération. Je n’ai point partagé les enthousiasmes de la première heure non plus que les découragements qui ont suivi. Nous sommes en général trop pressés et nous voulons trop nous passer de l’aide du temps, qui est, cependant, selon la jolie expression italienne, un galantuomo. L’amélioration des mœurs publiques et privées est plus nécessaire mais plus difficile que l’élaboration des textes. Il faudrait que nous fussions davantage persuadés de la nécessité de nous respecter les uns les autres, Etats et particuliers, de ne pas songer tout de suite à la force (de quelque nom qu’elle se déguise) pour régler les différends qui nous divisent. Il faudrait aussi ne pas s’imaginer que l’arbitrage est propre à régler tous les conflits et être bien persuadé, malgré toutes les aspirations pacifiques, que la guerre peut être indispensable pour un pays soucieux de son honneur et de son indépendance, ce qui fait qu’on a grandement tort, comme on le fait trop souvent, de présenter la guerre comme toujours et nécessairement criminelle. Quand il s’agit de litiges qui, par leur caractère, sont de nature à être soumis à l’arbitrage, qu’on fasse en sorte de les régler de cette façon, rien de plus naturel et de plus désirable ; c’est en ce sens que les amis de la Paix peuvent essayer d’agir sur l’opinion publique.
Ils ont lieu d’être grandement reconnaissants aux Etats- Unis d’Amérique et à la République du Mexique d’avoir les premiers mis en mouvement la machine bienfaisante créée en 1899 et qui menaçait de se rouiller faute d’usage (1). Comme le bon exemple est contagieux, à peine cet arbitrage était-il convenu que, le 28 août, par un Protocole signé à Tokio, l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne, d’une part, le Japon de l’autre, convenaient de soumettre à un tribunal arbi-
(1) Les deux pays ont également le mérite d’avoir consenti à l’arbitrage. Auquel des deux faut-il reporter l’honneur des premiers pas ? Dans la première séance du Tribunal, l’agent des Etats-Unis mexicains s*est exprimé de la manière suivante : « Quoi qu’il eu soit pour, nous du jugement de la Cour, nous pourrons dire avec le plus légitime orgueil que, comme le prouve la correspondance diplomatique échangée entre les deux gouvernements en cause, pour préparer la signature du protocole du 22 mal dernier, le Mexique fut le premier à proposer l’arbitrage international établi par la Convention du 29 juillet 1899 ».
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tral l’interprétation d’un article de leurs traités de commerce; le cas offre cette particularité que les trois premières puissances sont considérées comme ne faisant qu’une Partie et ont dû s’entendre pour désigner un arbitre commun. Le Tribunal vient d’être constitué et doit siéger à La Haye. Au moment où j’écris ces lignes, un grave différend a surgi entre le Vénézuéla d’une part, l’Allemagne, la Grande-Bretagne et l’Italie d’autre part ; des mesures coercitives ont été prises par ces puissances et néanmoins l’idée de l’arbitrage comme mode de solution du conflit n’est pas écartée, semble-t-il. Il n’y aurait de dissentiments que sur le mode d’application, les puissances européennes offrant de s’en rapporter à l’arbitrage du président Roosevelt et celui-ci suggérant de soumettre le différend à la Cour de La Haye (1). Cela montre combien l’idée d’arbitrage fait des progrès (2), sans qu’il y ait à rechercher s’il faut attribuer ce résultat aux aspirations vers la justice ou à la crainte des maux de la guerre.
Il m’a semblé qu’il y avait quelque intérêt à examiner d’un peu près comment avait eu lieu le premier fonctionnement de l’arbitrage dans les conditions prévues par la Convention de La Haye et de formuler, avec tout le respect nécessaire, mais en pleine indépendance, une appréciation raisonnée de ce fonctionnement. Si un examen analogue est fait de divers côtés, il pourra en résulter peut-être des indications utiles pour les gouvernements quand il s’agira d’arrêter les
(1) Dans son message adressé au Congrès, le 2 décembre dernier, le Président
Roosevelt disait : « Là où il sera possible de l’appliquer, l’arbitrage ou une
méthode similaire devraient être employés, au lieu de la guerre, pour régler les différends entre les nations civilisées. La constitution du tribunal de La Haye fut un événement de bon augure et il serait bien préférable, chaque fois qu’on le pourra, de recourir à ce tribunal permanent, plutôt que d’instituer des arbitres spéciaux dans un but donné ». Il y a des cas dans lesquels on peut vouloir régler un différend par une procédure arbitrale moins solennelle. Par exemple, la France et la Grande-Bretagne ont chargé récemment le haron Lamhermont de régler un double litige qui existait entre elles à propos des événements qui s’étaient passés en Afrique. 11 s’agissait uniquement de déterminer le chiffre de l’indemnité due de part et d’autre, le principe de la responsabilité étant reconnu avec fixation d’un minimum. On comprend qu’il n’v avait pas lieu, dans ces circonstances, d’organiser toute une procédure comme celle qui est prévue par la Convention de La Haye.
(2) Si le différend vénézuélien est, par l’influence du Président Roosevelt, soumis à la Cour de La Haye, ce sera un nouveau et signalé service rendu à la Cour d’arbitrage. Ce n’est pas que l’aifaire paraisse avoir en elle-même une importance extraordinaire, mais il sera d’un très bon exemple de voir que des mesures violentes plus ou moins analogues à une véritable guerre peuvent être suspendues pour permettre une procédure arbitrale. C’est là ce qui constituerait un précédent d’une grande valeur. Dieu veuille que les voeux ardents des amis de la paix puissent se réaliser !
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compromis en vue d’arbitrage et pour les arbitres eux mêmes. L’affaire est de celles qui ne peuvent passionner les pays étrangers au litige, et, par suite, elle permet un jugement tout à fait impartial, comme s’il s’agissait d’un procès soumis à une juridiction ordinaire.
J’entends me préoccuper presque uniquement du côté extérieur de l’arbitrage, de la procédure, de la sentence, en laissant, autant que possible, hors de la discussion les questions de fond qui ont un caractère trop technique, trop spécial pour être d’un intérêt général et qui exigeraient de trop longs développements pour être exposées et comprises dans leurs détails. Je ne parlerai des faits que dans la mesure nécesssaire à l’intelligence de la nature du litige et de la procédure suivie (1).
Voici les faits essentiels du litige :
Les Californies, qui relevaient de l’Espagne, ont passé au Mexique quand celui-ci se fut rendu indépendant de la métropole. Elles ont été démembrées à la suite de la guerre entre les Etats-Unis et le Mexique, guerre terminée par le traité de paix de Guadalupe-Hidalgo du 2 février 1848. Le Mexique n’a gardé que la Basse-Californie et les Etats-Unis ont acquis la Haute-Californie. Cette séparation est précisément le point de départ du débat. Il y avait avant cette séparation une ancienne et riche fondation appelée « Fondo piodoso de Califor-
(1) J’ai consulté le Recueil des Actes et Protocoles concernant le litige des fonds pieux des Californies, publié par le Bureau international de la Cour permanente. Les procès-verbaux sont très succincts, les plaidoyers ont été recueillis par la sténographie, mais n’ont pas encore fait l’objet d’une publication d’ensemble qui se préparerait, dit-on, à Washington. MM. Beerbaert, Delacroix, conseils du Mexique, chevalier Descamps, conseil des Etats-Unis, ont publié leurs plaidoiries, qui ont eu lieu en français. Je les prie d’agréer tous mes remerciements pour l’obligeante communication qu’ils ont bien voulu m’en faire. La plupart des pièces et documents du litige se trouvent dans un volume publié à Washington en 1902, sous le titre suivant : Transcrip of Record of Proceedings before the Mexican and American Mixed Claims Commission with Relation to the pious Fund of the Californias being n° 493, American docket, and entitled : Thaddeus Amat, bischof of Monterey, Joseph Ch. Alemany, archbishop of San Francisco Vs Mexico . J’ai tenu à reproduire ce titre qui fait apparaître tout de suite la physionomie de l’affaire actuelle, répétition d’une affaire ancienne, sans que je veuille trancher ainsi la question, qui a été si vivement discutée, comme on le verra. — J’ai reçu, malheureusement trop tard pour l’utiliser dans le présent travail, un volume que vient de publier à Washington, M. Jackson H. Ralston , agent et conseil des Etats-Unis dans l’affaire. Ce volume débute par un rapport adressé au secrétaire d’Etat, M. John Hay, suivi d’une traduction anglaise de la sentence. Il contient un grand nombre de documents officiels, les pièces de la procédure, les plaidoyers prononcés devant le tribunal. C’est un recueil qui permet d’étudier l’affaire dans tous ses détails et d’une manière plus approfondie que je n’ai pu le faire moimême. En voici le titre exact : American agent’s Report with Pleadings, Appendi, Exhibits, Briefs, and Record of Proceedings at the Hague. Washington, Government Printing Office, 1902.
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nias » destinée aux missions. Cette fondation, créée d’abord au profit des Jésuites, avait subi diverses transformations tout d’abord nécessairement par le fait de la suppression de l’ordre des Jésuites par la couronne d’Espagne. Sans entrer dans les détails de ces transformations qui ont donné lieu à d’intéressants développements des avocats respectifs, mais que le tribunal arbitral n’a pas eu à examiner, il suffit de relever d’abord que, quand, à la demande du gouvernement mexicain, un évêché des Californies fut créé, c’est à Diégo, premier évêque de Monterey (Haute-Californie) et chef des missions, que furent dévolus les revenus du fonds pieux. Les deux actes du gouvernement mexicain, intéressant la fondation et précédant le démembrement, sont : 1° un décret du 24 octobre 1842 ordonnant la vente au profit de l’Etat des biens du Fonds pieux, mais créant une rente correspondant à 6 % des biens vendus et devant avoir la même affectation que les revenus de ceux-ci ; 2° une loi du 3 avril 1845 ordonnant' la restitution à l’évêque de tous les biens non vendus.
Quel allait être l’effet du démembrement du territoire des Californies relativement à ce Fonds pieux, si l’évêque de Monterey devenait ressortissant américain et si un archevêché devait être fondé à San-Francisco ? Ces prélats n’allaient-ils pas pouvoir réclamer une part des revenus correspondant au Fonds pieux dans la proportion des territoires attribués aux Etats ? Avant d’aller plus loin, il importe de noter qu’aux termes de l’article 14 du traité de paix du 2 février 1848, les Etats Unis avaient déchargé le Mexique de toutes les réclamations que des citoyens américains pouvaient avoir contre lui moyennant une somme fixée à forfait à 32.500.000 dollars ; c’était aux Etats-Unis à régler comme ils l’entendraient les créances de leurs nationaux contre le Mexique, ainsi libéré par une espèce de novation.
Quoi qu’il en soit de la portée de cette clause les évêques américains de Californie songèrent à réclamer leur part dans le Fonds pieux. Ils s’adressèrent d’abord au gouvernement mexicain le 29 septembre 1852 ; ils éprouvèrent un refus, puis le 20 juin 1859, ils envoyèrent au gouvernement des Etats-Unis un savant mémoire à l’appui de leur requête. Aucune suite n’y fut donnée. Mais, en 1868, les Etats-Unis et le Mexique avaient
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constitué une Commission mixte pour connaître de diverses questions qui les divisaient. En 1870, les évêques de Californie saisissent de nouveau le gouvernement des Etats-Unis et le secrétaire d’Etat, M. Hamilton Fish, renvoie leur demande à la Commission mixte. Devant cette commission, les évêques réclamèrent vingt et une annuités du Fonds pieux. La Commission ayant été partagée, l’affaire fut soumise à un tiers arbitre, Sir Edward Thornton, ministre de la Grande-Bretagne à Washington, qui rendit sa sentence le 11 novembre 1875. Le tiers arbitre n’était pas un jurisconsulte comme on l’a rappelé avec insistance en 1902 pour affaiblir la portée de la sentence; il n est donc pas entre dans les détails des divers arguments qui avaient été produits devant lui dans une affaire aussi embrouillée. Il établit de la manière la plus simple comment il a envisagé la tâche dont il était chargé et il y a quelque intérêt à reproduire les termes dont il s’est servi (1).
« Dans le cas de « Tliaddeus Amat, évêque de Monterev, et Joseph G. Alemany, évêque de San Francisco VS. Mexico n° 493 »» il sera impossible à l’arbitre de discuter les divers arguments qui ont été avancés de part et d’autre, il pourra seulement établir les conclusions auxquelles il est arrivé après une soigneuse et longue étude de tous les documents qui lui ont été soumis. Il donnera sa décision avec le sentiment profond de 1 importance de la cause, d’accord avec son iuiîement et sa conscience. »
La question la plus délicate à trancher par l’arbitre était certainement celle de sa propre compétence. Les demandeurs réclamaient des annuités échues depuis le 3 mai 1848 c’est-à dire depuis la ratification du traité de Guadalupe, mais ne se ondaient-ils pas sur des titres bien antérieurs audit traité ?
I.?rS1’,la réclamation> en tant que s’adressant au Mexique, n etait-elle pas écartée par la clause rappelée plus haut d’après laquelle, moyennant un forfait les Etats-Unis étaient substi-
many, archbishop'of San" Francisco* w"m blshoP of Monterey and Joseph G. Ale the Umpire to discuss ^he varions "t .4£® ** U wiU be ^possible fo:
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tués au Mexique pour toutes les demandes que des citoyens américains pouvaient avoir à formuler contre celui-ci ? D’autre part, la Commission mixte constituée par la Convention du 4 juillet 1858 n’avait à connaître que des réclamations ayant une cause postérieure au traité de Guadalupe. Ne résultait-il pas de la combinaison de ces textes l’incompétence de la Commission mixte et, par suite, celle du tiers arbitre ? Sir Edward Thornton admit sa compétence, mais, à ce qu’il me semble, plutôt en l’affirmant qu’en la démontrant. Sans doute, les évêques californiens ne réclamaient que des annuités postérieures au 2 février 1848, mais du moment que ces annuités ne pouvaient être dues qu’en vertu de titres bien antérieurs, ne s’agissait-il pas en définitive de droits antérieurs qu’on invoquait, droits ayant pu produire des conséquences avant ou après la séparation ? Tout ce que l’on peut dire, c’est que la question était au moins délicate et que la solution aurait eu besoin d’être expliquée. Or, voici tout ce que dit Sir Edward Thornton (1) :
« A l’égard de toute prétention dont l’origine peut être antérieure à cette date (celle du traité de Guadalupe Hidalgo), les demandeurs ne pourraient pas être reçus à se présenter devant la commission mixte, établie par la Convention du 4 juillet 1868 ; mais une prétention née après cette date pourrait être portée à la connaissance de la Commission. »
La question est posée seulement et résolue en fait, puisque l’arbitre examine ensuite le fond de l’affaire. Est-ce suffisant ? Le chevalier Descamps, dans le remarquable plaidoyer qu’il a prononcé dans l’intérêt des Etats-Unis, a essayé de justifier la solution de la manière suivante : « Voici maintenant comment le surarbitre tranche la question de sa compétence au point de vue du compromis et du traité de Guadalupe-Hidalgo ». Il donne du passage rapporté plus haut textuellement une traduction qui essaie d’expliquer ou de mieux préciser : « Pour toute réclamation dont le fait déterminateur serait antérieur à la date du traité de Guadalupe-
(1) « With regard to any claim which may hâve originated before that date (celle du traité de Guadelupe), tlio claimants could not be entitled to appear before the mixed Commission, establfshed bv the Convention of July 4 th. 1868 ; but a claim arising after that date would corne under the cognizance of the Commission. »
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Hidalgo, les demandeurs ne seraient pas autorisés à comparaître devant la Commission mixte instituée par la Convention du 4 juillet 1868 mais une réclamation dont le fait déterminateur est postérieur à cette date rentre dans la compétence de la Commission . » L’habile avocat fait suivre sa traduction d’un commentaire qui n’est pas superflu : « Manifestement le surarbitre savait — et il le constate plus loin — que le titre constitutif des droits des demandeurs était antérieur au démembrement des Californies, mais les faits déterminateurs du tort éprouvé par eux pouv aient être antérieurs ou postérieurs, suivant que l’on réclamait des sommes non payées» échues avant ou après cette date. C’est en rapport avec ces faits que le surarbitre a fixé nettement sa compétence. Et la distinction tombe sous le sens, les torts causés aux réclamants avant le traité de Guadalupe-Hidalgo n’ayant pas été faits à des ressortissants américains ». Cela ne me paraît nullement décisif. Je pense que, quand il y a un titre donnant droit à des annuités, il naît sans doute un droit nouveau à chaque échéance, mais ce droit n’est pas distinct et indépendant du droit originaire. Si on ne peut faire valoir le droit à raison de sa date, comment pourrait-on faire valoir les droits aux annuités sous prétexte que ces droits auraient une date postérieure ? Cessante causa, cessât effectus. Le lien est ici tellement étroit que, de la reconnaissance du droit aux annuités, on va conclure l’existence du titre lui-même, ainsi que je l’expliquerai plus loin. Je m’excuse de cette discussion, mais elle est purement juridique, et chacun peut se rendre compte de la valeur des arguments, ce n’est pas comme quand il s’agit d’une appréciation portant sur les faits.
Après avoir affirmé sa compétence, sir Edward Thornton a donc examiné l’affaire au fond et voici le résumé de son exposé. Il s’agit de l’intérêt de ce qu’on appelait « le Fonds pieux des Californies ». Si cet intérêt devait être payé au très révérend Diego, évêque de Californie, avant que la Haute-Californie fût séparée de la République du Mexique, il semble au tiers arbitre qu’une juste proportion doit être payée maintenant, et depuis le 30 mai 1848, aux réclamants qui, dans son opinion, sont les successeurs directs de cet évêque en tant qu’il s’agit de la Haute-Californie. Après des considérations sur l’origine
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du Fonds pieux et ses diverses transformations, le tiers arbitre conclut qu’il y avait à la charge du gouvernement mexicain, au temps de la cession de la Haute-Californie aux Etats- Unis, une véritable obligation de payer les intérêts du Fonds pieux à l’évêque de Californie (1).
« L’arbitre est nettement d’opinion que toutes les lois du gouvernement mexicain, et ses décrets mentionnés plus haut, aussi bien que la loi du Congrès de 1845, sont autant de preuves que le gouvernement mexicain était dans l’obligation de remettre à l’évêque de Californie et à ses successeurs l’intérêt des produits de la propriété appartenant au « pious Fund » qui étaient gardés en fidéi-commis par le gouvernement mexicain, afin que l’évêque et ses successeurs pussent réaliser les volontés des fondateurs du Fonds ».
Je n’ai pas besoin d’insister pour faire comprendre la gravité et la complexité des questions législatives que tranche ainsi sir Edward Thornton, qui sont plus ou moins analogues à celles qui se sont présentées dans beaucoup de pays quand l’Etat s’est approprié les biens du clergé ou des congrégations religieuses. Les affirmations de sir Edward Thornton ont été vivement contestées par les avocats du Mexique ; heureusement pour le tribunal arbitral de La Haye, il a adopté un système qui l’a dispensé de scruter ces difficiles problèmes.
Sir Edward Thornton ayant admis que les évêques américains de Californie étaient les héritiers directs pour partie, de l’évêque de Californie ainsi reconnu par lui créancier du gouvernement mexicain, la conséquence naturelle devait être le partage de la rente entre les demandeurs de la Basse-Californie restée mexicaine. D’après quelles bases faire le partage ? On avait proposé de tenir compte de la population respective des deux territoires, mais l’arbitre estime que le partage par moitié est plus juste.
Cela posé, l’arbitre estime que le revenu annuel revenant à la Haute-Californie est de 43.080 dollars 99, ce qui fait, pour
(1) « The Umpire is clearly of opinion that both the Acts of the Mexican Government, and its decrees above mentioned, as well as the Act of Congress 1845, are so many admissions that the Mexican Government was under the obligation! to remit to the bishop of California and his successors, the interest on the proceeds of the property belonging of the pious Fund, which were held in trust by the Mexican Government, in order that the Bishop and his successors might carry out the wishes of the founders of the Fund. »
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les vingt et une années réclamées, une somme de 904.708 dollars 79. Il ajoute qu’il n’y a pas à tenir compte des intérêts et que la somme sera payée en or.
Le Mexique se soumit à la sentence, à laquelle il ne put toutefois obéir sans délai. Il s’acquitta par une série de paiements partiels, dont le premir fut fait le 31 janvier 1877 et le dernier le 21 janvier 1890 (1).
Quelle devait être la portée de cette sentence ? On se le demanda presque aussitôt. M. Avila, qui avait été l’avocat du Gouvernement mexicain, écrivait que représentant de celui-ci à Washington que, bien que la sentence finale se rapportât seulement à des intérêts accumulés à une époque fixée, la réclamation devait être tenue comme réglée in tolo, et que, par conséquent, toute nouvelle réclamation par rapport au capital du fonds ou à des intérêts ultérieurs, échus ou à échoir, serait à jamais inadmissible. M. Mariscal, ministre du Mexique, transmet aussitôt cette communication à M. Hamilton Fish, secrétaire d’Etat, en lui disant qu’elle est d’accord avec les instructions de son gouvernement. M. Hamilton Fish répond qu’il était naturel que M. Avila fît connaître ses vues sur les sentences et leur portée, que M. Mariscal crût qu’il était de son devoir de communiquer ces vues au gouvernement américain, mais, quant à lui il déclinait toute discussion (2).
(1) Je transcris sans commentaire un passage de la plaidoirie de M. Delacroix,
l’un des conseils du Mexique : « Lorsque la somme a été payée, il a fallu partager. Comment a-t-on partagé ? Nous le savons aujourd’hui par la communication que nos honorables contradicteurs ont bien voulu nous faire. Voici l’indication du partage fait à l’intervention dé Sa Sainteté, le 4 mars 1877. On a recouru
à cette haute autorité pour faire le partage de la somme qui avait fait l’objet
de la condamnation. Nous voyons alors que la Congrégation sur laquelle le
Pape s’était déchargé du soin de l’étude de cette question et de l’indication du partage, a effectué le partage de la manière que voici. Il y a d’abord,
après déduction des frais, une somme de 26.000 dollars qui est payée à la famille d’Aguirès — je ne sais pas pourquoi. Une somme de 24.000 dollars est allouée aux missions de l’Orégon... pourquoi de l’Orégon ? Puis une somme de 40.000 dollars est allouée aux Pères franciscains et aux Pères de la Société de Jésus. Jadis ils avaient tout, aujourd’hui on leur donne 40.000 dollars. Le reste est divisé en sept parties, il y a un septième qui est donné aux missions du territoire d’Utah, et les six autres septièmes sont attribués aux évêchés de la Haute-Californie. — Voilà, messieurs, une répartition qui a sans doute provoqué chez vous un point d’interrogation ; « Pourquoi le Fonds pieux de Californie est-il partagé entre des missions d’autres territoires ? »
(2) « X must décliné, however, to entertain the considération of any question which may contemplate any violation of, or departure from, the provisions of the Convention as to the final and binding nature of the awards, or to pass upon, or by silence to be considered as acquiescing in, any attempt to déterminé the effect of any particular award. — With your appréciation of the objects in contemplation in this method of seulement of différences between two governments, and with your intimate acquaintance, with the particular provisions of this convention.
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« Je dois refuser, cependant, de considérer toute question qui peut avoir en vue une violation des clauses de la Convention, ou qui pourrait avoir pour objet de s’en écarter, relativement au caractère final et obligatoire des sentences, ou de négliger, ou par mon silence être regardé comme acquiesçant à tout essai de déterminer l’effet de quelque arbitrage particulier. — Avec votre appréciation des objets en vue de ce mode de régler les différends entre deux gouvernements, et avec votre connaissance intime des clauses particulières de cette convention de même qu’en se référant au caractère obligatoire des sentences rendues par les commissaires ou l’arbitre, vous comprendrez mon extrême répugnance à envisager, au moment même où les travaux de la commission viennent de s’achever, et où l’obligation pour chaque gouvernement de considérer le résultat de chaque cas comme absolument final et décisif devient absolue, que le gouvernement du Mexique a pris ou se propose de prendre des mesures qui affecteront cette obligation. »
A quoi M. Mariscal répliqua que M. Avila ni lui n’avaient l’intention de rouvrir une question close et de mettre en doute le caractère définitif et concluant de la sentence intervenue. M. Avila a seulement voulu exprimer l’opinion de son gouvernement quant à l’impossibilité de réclamer dans l’avenir le capital du Fonds pieux dont l’intérêt accumulé sera maintenant payé conformément au jugemennt. Il s’efforce d’éviter, si possible, une réclamation future des parties intéressées par l’intermédiaire des Etats-Unis, mais il ne prétend pas mettre en doute la présente décision (1). Les choses en restèrent là ; à La Haye, en 1902, on a donné de cette correspondance deux interprétations bien différentes (2). Nous ne pouvons entrer dans ce détail.
La question reprend le 17 août 1891, jour où M. Ryan, ministre des Etats-Unis à Mexico, écrit à M. Mariscal,
as with référencé to the binding character of the awards made b y the commissionners or by Umpire, you will peadily appreciate my extreme unwillingness to consider that at the moment wlien the proceedings relating to the commission hâve been brought to a close, and the obligation upon each governinent to consider the résultat in each case as absolutely final and conclusive becomes perfect, the government of Mexico bas taken or purpose ta take any steps which would impair this obligation *.
(1) Diplomatie Correspondance relative to the pions Fund of the Californias, p. 77-80. Washington, 1902.
(2) Voir les Plaidoiries de MM. Delacroix et Descamps.
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ministre des affaires étrangères, pour lui rappeler l’affaire du Fonds pieux, la sentence de sir Edw. Thornton et lui demander le paiement des annuités dues en. vertu de cette sentence. Le gouvernement américain admet qu’il a été absolument décidé: 1° que le gouvernement mexicain était tenu envers l’Eglise catholique de Californie d’une part du revenu du Fonds pieux; 2° de spécifier le montant normal de cette part ; 3° que l’archevêque et les évêques de celte Eglise étaient les parties aptes à la demander et à la recevoir ; 4° que les réclamants forment une corporation de citoyens américains, et 5° que l’affaire motive l’intervention diplomatique du gouvernement des Etats-Unis. Les intéressés ont représenté à ce gouvernement qu’ils n’ont reçu aucun paiement afférant à la période ayant commencé le 30 mai 1869 et ils lui ont demandé ses bons offices pour obtenir la satisfaction qui leur était due (1). Le gouvernement mexicain n’accepta pas la requête ; les négociations qui suivirent aboutirent au Protocole du 22 mai 1902 par lequel l’affaire fut soumise au présent arbitrage.
On peut dire que c’était une affaire essentiellement propre à être réglée de cette façon, puisque les questions qu’elle soulevait étaient de nature proprement juridique, comme on a pu déjà en juger par ce que j’ai dit. L’importance de l’affaire pour le présent et pour l’avenir était assez grande pour justifier une procédure spéciale et solennelle.
Le Protocole du 22 mai 1902 rappelle qu’une convention intervenue le 4 juillet 1868 entre les Etats-Unis et le Mexique avait soumis à une Commission mixte divers litiges, parmi lesquels se trouvait une réclamation des évêques catholiques de Californie contre le Mexique portant sur l’intérêt d’un certain fonds dit « le Fonds pieux des Californies » ayant couru du 2 février 1848, date de la signature du traité de Paix de Guadalupe-Hidalgo, au 1er février 1869, date de l’échange des ratifications de ladite convention de 1868. La Commission mixte a décidé que l’intérêt annuel dudit fonds revenant aux évêques catholiques de Californie était de 43.080 dollars 99 et qu’ainsi une somme représentant 21 annuités leur était due. Cette somme a été exactement payée, conformément à la sentence.
(1) Diplomatie Correspondance, etc... p. 8-9.
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Les Etats-Unis se fondant sur cette sentence ont, au nom des évêques californiens et de leurs successeurs, réclamé le montant des annuités ultérieures dues conformément à la res judicata et ont prétendu que, même en faisant abstraction de la sentence, la réclamation était juste. Le Mexique a contesté ces deux propositions. Les deux hautes parties, animées du vif désir de régler leur différend d’une manière amicale et satisfaisante, sont convenues de la soumettre à la décision d’arbitres qui, à moins de stipulation expresse, auront à se conformer à la Convention de La Haye pour le règlement pacifique des litiges internationaux.
Les arbitres auront à décider :
1° Si la réclamation, comme conséquence de la sentence antérieure, est à régler par le principe de la res judicata ; et,
2° Dans le cas contraire, si elle est juste (1).
La question ainsi posée, l’arbitrage est organisé dans une série d’articles dont je vais analyser les dispositions essentielles.
Le tribunal sera composé de quatre arbitres (deux nommés par chacune des parties) et d’un tiers arbitre, qui sera choisi conformément aux dispositions de la Convention de La Haye. Chacune des parties fera connaître ses arbitres à l’autre dans les soixante jours du Protocole. Aucun de ces arbitres ne sera citoyen des parties. Le jugement pourra être rendu par la majorité du tribunal. L’hypothèse où se produiraient des vacances dans le tribunal arbitral est prévue (II).
Des dispositions minutieuses indiquent les documents divers qui seront soumis aux arbitres et qui sont surtout les documents déjà produits devant la Commission mixte instituée par le compromis de 1868 (III, IV et V).
Dans les soixante jours du Protocole, le gouvernement américain fournira un mémoire à l’appui de sa réclamation et le Mexique répondra dans les quarante jours (VI et VII). Les communications se feront à Washington. — Ces stipulations ne doivent pas s’opposer à la production de nouveaux documents ou arguments (VII).
(1) a) If said claim, as a conséquence of the former decision, is within the goveming principle of resjudicata ; and, b) If not, whether the saine be just ».
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La première réunion des arbitres dans le but de choisir un tiers arbitre aura lieu à La Haye le 1" septembre 1902. Les débats commenceront le 15 du même mois, ou si un tiers arbitre ne pouvait être choisi pour cette date, aussitôt que possible après le 13 et pas plus tard que le 15 octobre. A l’époque et au lieu ainsi fixés (1), les arguments, explications seront présentés comme le tribunal le déterminera, le tout dans les trente jours de l’ouverture des débats, à moins que le tribunal n’ordonne une prolongation qui ne pourra excéder trente jours. La sentence sera rendue dans les trente jours de la clôture des débats. Des copies certifiées seront délivrées aux agents des parties et envoyées au Secrétaire d’Etat des Etats- Unis et à l’ambassadeur du Mexique à Washington en même temps qu’au ministre néerlandais des affaires étrangères (IX).
Si la décision est contre le Mexique, elle déterminera exactement le montant de ce qui sera dû et la monnaie dans laquelle il devra être acquitté. Le paiement en sera fait au secrétaire d’Etat des Etats-Unis dans les huit mois de la sentence (X).
Chacune des parties paiera ses propres frais et moitié des frais de l’arbitrage, y compris les honoraires des arbitres ; mais les frais n’entreront pas dans la sentence (XII).
Une révision pourra avoir lieu dans les termes de l’article 55 de la Convention de La Haye, si elle est demandée dans les huit jours de la prononciation de la sentence. Des preuves à l’appui de la demande devront être fournies dans les dix jours de l’admission de la révision (cette révision ne pouvant être accordée que dans les cinq jours de la demande), et les contre-preuves devront l’être dans les dix jours suivants, à moins qu’un délai plus long ne soit accordé par le tribunal. Les arguments devront être fournis dans les dix jours après la présentation de toutes les preuves et la sentence sera rendue dans les dix jours suivants. Toutes les dispositions applicables au jugement originaire s’appliqueront autant que possible au jugement sur la révision. Décidé que toute la procédure de révision aura lieu en français (XIII).
La sentence à intervenir sera définitive et terminera toute
(1) On laissait aux arbitres le droit de fixer à Bruxelles le siège du Tribunal
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la contestation : The award ultimately given hereunder shall be final and conclusive as to the matters presented for considération (XIV).
Le Protocole a été dressé en anglais et en espagnol.
J’ai voulu donner l’analyse du Protocole sans y intercaler de commentaire, pour qu’on en fît une idée nette de l’ensemble du compromis. Je vais maintenant présenter quelques observations.
Il y a lieu de remarquer tout d’abord que les deux questions à résoudre par les arbitres, question principale et question subsidiaire, sont nettement posées au début et qu’elles sont bien de nature à être soumises à un arbitrage. L’article 16 de la Convention de La Haye est directement applicable. « Dans les questions d’ordre juridique, et en premier lieu dans les questions d’interprétation ou d’application des conventions internationales, l’arbitrage est reconnu par les Puissances signataires comme le moyen le plus efficace et en même temps le plus équitable de régler les litiges qui n’ont pas été résolus par les voies diplomatiques ».
Le Protocole du 22 mai répond aux desiderata de la Convention de La Haye en ce qui concerne la rédaction du compromis : « Les Puissances qui recourent à l’arbitrage signent un acte spécial (compromis) dans lequel sont nettement déterminés l’objet du litige ainsi que l’étendue des pouvoirs des arbitres, cet acte implique l’engagement des parties de se soumettre de bonne foi à la sentence arbitrale » (art. 31). Cet engagement est formellement pris dans le Protocole (préambule et XIV).
D’une manière générale, le Protocole renvoie aux règles posées à La Haye tout en édictant quelques stipulations particulières, comme la convention le leur permet de le faire : « En vue de favoriser le développement de l’arbitrage, les Puissances signataires ont arrêté les règles suivantes qui seront applicables à la procédure arbitrale, en tant que les parties ne sont pas convenues d’autres règles » (art. 30). (Voir aussi art. 20, in fine.) On a critiqué cette latitude laissée aux parties et on a fait ressortir ironiquement le double caractère facultatif, d’abord du recours à l’arbitrage lui-même, puis
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du règlement de procédure, si l’arbitrage est décidé. La critique n’est en rien fondée. Du moment que l’arbitrage reste facultatif, ce que j’estime excellent, la procédure tracée par la convention doit être aussi facultative ; il s’agit de guider les parties et de faciliter leur tâche, non de les gêner en quoi que ce soit. Les règles tracées par la Convention peuvent être en elles-mêmes très sages, mais ne pas convenir aux parties sur tel ou tel point, ou ne pas bien s’adapter à un litige déterminé. Il aurait été bien déraisonnable de forcer les parties à accepter ou à rejeter pour le tout le règlement qui leur est proposé. Les Etats-Unis et le Mexique s’en rapportent donc à ce règlement pour tout ce qui n’est pas expressément prévu par le Protocole.
Quant à la composition du Tribunal arbitral la règle convenue mérite d’être examinée de près. Il doit y avoir quatre arbitres et un surarbitre choisis conformément à la Convention de La Haye. D’après les articles 24 et 32 de celle-ci, chaque partie nomme deux arbitres, qui nomment eux-mêmes le surarbitre. Dans le cas où ils ne pourraient s’entendre pour le choix, c’est une puissance tierce désignée d’un commun accord par les parties qui fait la nomination ; enfin, si, l’accord ne s’établit pas à ce sujet, chaque partie désigne une puissance différente et le choix du surarbitre est fait de concert par les puissances ainsi désignées. On voit que la prévoyance a été poussée assez loin, et il est à espérer qu’on n’aura guère à faire usage de ces dernières dispositions (1). Quant aux arbitres, la Convention se borne à dire qu’ils doivent être pris parmi les membres de la cour permanente d’arbitrage, du moment où les parties ne se sont pas entendues pour les désigner directement elles-mêmes d’un commun accord. Aucune autre restriction n’est apportée à leur choix, elles sont donc absolument libres quant à leur nationalité, et il est à supposer qu’ordinairement, elles prendront leurs arbitres parmi les membres qu’elles ont elles-mêmes fait inscrire sur la liste de la cour d’arbitrage et qui seront presque toujours leurs
(1) Dans les derniers arbitrages, les arbitres se sont facilement accordés sur le choix du surarbitre.
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ressortissants (1). Le Protocole du 22 mai stipule expressément que les arbitres ne devront pas être choisis parmi les nationaux des parties en litige. Que faut-il penser d’une pareille clause ? Elle semble on ne peut plus libérale et de nature à mieux assurer une sentence impartiale ; aussi a-t-elle été recommandée depuis longtemps par certains auteurs (2), bien que la pratique ait été généralement contraire. On ne peut citer que quelques rares traités ou projets de traités contenant des dispositions dans le sens du Protocole actuel (3). Il est bien facile de se rendre compte des motifs qui peuvent être allégués pour écarter les nationaux des puissances qui recourent à l’arbitrage : « Les arbitres nommés par le pays dont ils sont ressortissants ne sont pas portés naturellement à user, à la charge de leur pays, de toute leur liberté de recherches et de jugement ; ils sont juges et parties d’une manière si évidente qu’ils n’hésitent jamais — ils croient même que tel est leur devoir — à refuser de signer la sentence, ou à la faire suivre d’une protestation motivée, si elle est contraire aux demandes de leur pays. Pareille doctrine est la négation avouée, de leur indépendance et de leur impartia-
(1) Je dis presque toujours, rien n’obligeant un pays à ne comprendre que ses nationaux sur la liste. L’article 23 de la Convention de La Haye dispose : « Deux ou plusieurs puissances peuvent s’entendre pour la désignation en commun d’un ou de plusieurs membres. La même personne peut être désignée par des puissances différentes ». En fait, M. Rolin- Jaequemyns avait été désigné comme arbitre à la fois par la Belgique et le Siam : ce dernier pays a aussi désigné un, Américain, de même que le Japon.
(2) Voir, par exemple, Gli arbitrati internazionali par Olivi, dans l’Archivio giuridico, XIX, p. 156 et siuv.
(3) D’après le traité d’arbitrage conclu le 23 juillet 1898 entre la République Argentine et l’Italie, « aucun des arbitres ne pourra être citoyen des Etats-Contractants ni domiciliés ou résidant sur leur territoire. A plus forte raison, ils ne pourront avoir des intérêts dans les questions formant l’objet de l’arbitrage » (arL 3, al. 2). J’ai lieu de croire que ce traité, dont il a été fait grand état dans les délibérations de la Conférence de la Paix, est resté lettre morte, faute de ratification. — * Une clause analogue se trouvait dans le projet d’arbitrage permanent conclu entre les Etats-Unis et la Suisse le 4 juillet 1883 (art. 2). On cite aussi la clause relative à l’arbitrage qui est dans la Convention postale universelle : « 1. En cas de dissentiment entre deux ou plusieurs membres de l’Union, relativement à l’interprétation de la présente Convention ou à la responsabilité d’une administration en cas de perte d’un envoi recommandé, la question en litige est réglée par jugement arbitral. A cet effet, chacune des administrations en cause choisit un autre membre de l’Union qui n’est pas directement intéressé dans l’affaire. — 2. La décision des arbitres est donnée à la majorité absolue des voix. — 3. En cas de partage des voix, les arbitres choisissent, pour trancher le différend, une autre administration également désintéressée dans le litige » (art. 23. Conv. signée à Washington le 15 juin 1897). Qui ne voit que ce précédent, ne saurait être invoqué, parce que, du moment où les administrations elles-mêmes devaient jouer le rôle d’arbitres, on ne pouvait procéder autrement. Les administrations qui avaient formulé leurs prétentions respectives ne pouvaient être appelées à participer à la sentence.
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lité (1) ». On a vu, il est vrai, des arbitres se conduire de cette façon, comme par exemple, dans l’affaire de l’Alabama, mais tel n’a pas toujours été le cas, et il ne faut pas exagérer en généralisant. On pourrait ajouter, dans le sens de l’opinion qui vient d’être rapportée, que, les arbitres nationaux ayant presque toujours leur opinion arrêtée d’avance, on aboutit à donner au surarbitre une influence excessive puisqu’en réalité tout dépend de lui, ses collègues étant moins des arbitres que des avocats qui plaident auprès de lui la cause de leurs pays respectifs.
Je ne méconnais pas qu’il n’y ait une part de vérité dans ces raisons, mais je pense qu’on va d’un extrême à l’autre en excluant absolument les nationaux et que cette exclusion absolue serait de nature à empêcher des arbitrages. Je n’invoquerai pas l’indépendance des Etats et je ne dirai pas qu’un gouvernement ne saurait abdiquer entièrement son autonomie, qu’il ne peut par conséquent déléguer à des juges étrangers la faculté d’en restreindre les bornes par voie de jugement (2). Il n’y a pas, suivant moi, de principe juridique en jeu et je comprends que deux Puissances s’accordent pour charger un étranger, même un simple particulier, de régler une question litigieuse. Mais j’invoque une raison politique qui me paraît sérieuse. J’estime que les gouvernements consentiront moins facilement à recourir à l’arbitrage dans certaines questions s’ils ne sont pas assurés que leurs vues seront présentées avec exactitude et autorité au tribunal qui doit statuer, et ils ne peuvent avoir cette certitude s’ils n’ont pas dans le sein du tribunal lui-même un représentant de leur nationalité. Sans doute, on peut dire que le fait même que le gouvernement choisit un étranger pour jouer le rôle d’arbitre en son nom témoigne d’une grande confiance dans cet étranger, en ce qui concerne non seulement son habileté, sa science, son expérience, mais aussi ses sympathies. Néanmoins il est certain qu’il y a des manières de voir, des préjugés même si l’on veut, dont un étranger ne se rendra jamais compte au même degré qu’un national. Il y a des affaires pour l’appré-
(1) Al. Corsi, un nouveau traité général d’arbitrage, dans la Revue générale <àe droit international public 1899.
(2) Al. Corsi, loc. cit.
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ciation desquelles il est tout à fait indispensable qu’on soit ainsi pénétré des sentiments particuliers d’une nation lorsque se sont produits tels événements à l’occasion desquels s’élèvent des questions de responsabilité. Il y a aussi des questions tenant à la législation et à son interprétation qu’un étranger ne pourra connaître aussi bien qu’un national à égalité de science et d’intelligence. On objectera que les gouvernements feront défendre leurs causes par des avocats qui pourront naturellement être leurs nationaux et avoir les qualités que nous regardons comme nécessaires. Mais on ne voit pas que, pour un tribunal, la parole de l’avocat le plus éloquent ne peut avoir la même importance et la même autorité que celle d’un membre du tribunal lui-même. Je n’entends pas dire que l’arbitre doit épouser la cause de son pays et s’en faire l’avocat auprès de ses collègues ; je me fais une plus haute idée du rôle d’un juge. Je soutiens seulement que certaines explications utiles ou même nécessaires seront fournies par un arbitre mieux que par un avocat, par un arbitre national mieux que par un arbitre étranger.
Je ne veux pas nier l’inconvénient qu’il y a à ce que le surarbitre soit en quelque sorte isolé entre deux groupes adverses, de façon qu’il ait à trancher la question en se rangeant à l’opinion de l’un ou de l’autre. Mais il n’est peut-être pas impossible de concilier les intérêts en présence et on pourrait y arriver par des procédés différents. Par exemple, il pourrait être convenu que les deux parties désigneraient chacune deux arbitres, dont un seulement de sa nationalité, de sorte que le tribunal sur cinq membres en compterait trois étrangers aux parties. On arriverait au même résultat si les parties ne désignaient chacune qu’un arbitre et chargeaient des tierces puissances d’en désigner trois autres, ce qui paraîtrait le meilleur. C’est à peu près le procédé qui a été suivi pour le célèbre arbitrage relatif aux pêcheries de Behring : la Grande-Bretagne et les Etats-Unis avaient désigné quatre arbitres : le Président de la République française, le roi d’Italie, le roi de Suède et Norvège avaient été priés d’en désigner trois autres. Enfin je citerai comme particulièrement intéressante la clause d’un arrangement signé à Londres le 11 mars 1891 pour le règlement d’un arbitrage de certaines difficultés
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relatives aux pêcheries de Terre-Neuve : « La commission arbitrale sera composée de trois spécialistes ou jurisconsultes désignés d’un commun accord par les deux gouvernements (1), et de deux délégués de chaque pays, qui seront les intermédiaires autorisés entre leurs gouvernements et les deux arbitres ; — la Commission arbitrale, ainsi formée de sept membres, statuera à la majorité des voix et sans appel (2) ». Voilà dans quel ordre d’idées il serait à désirer que les gouvernements voulussent bien s’engager quand il s’agit pour eux d’organiser un arbitrage pour une affaire vraiment importante ; pour les affaires ordinaires, on comprend que l’on veuille limiter le nombre des arbitres (3), quand ce ne serait que pour diminuer les frais.
Quant au surarbitre et à son rôle, je dois ajouter une observation. L’expression même n’est pas bien bonne, parce qu’elle semble indiquer un arbitre survenant entre des arbitres déjà divisés et les départageant, ce qui a bien été le cas pour sir Edw. Thornton, mais ce qui ne doit pas être le ca3 pour un tribunal arbitral ordinaire, qui est complété par la désignation du tiers arbitre et devant lequel l’affaire doit venir entière, les divers arbitres délibérant ensemble et s’éclairant mutuellement. D’après l’article 34 de la Convention de La Haye, « le surarbitre est de droit président du tribunal. — Lorsque le tribunal ne comprend pas de surarbitre, il nomme lui-même son président ». Cette présidence du surarbitre a-telle un caractère absolu ? ne pourrait-il y avoir telle circonstance qui expliquerait une autre règle et qui rendrait désirable la présidence exercée par un autre membre du tribunal qui devrait son titre à la confiance de ses collègues ? Il pourrait se faire, a-t-on dit, que le membre choisi comme sur arbitre ne voulût pas prendre la présidence du tribunal pour des motifs personnels, mais justifiés. Faut-il alors que l’on re-
(1) D’après des lettres échangées le même jour entre M. Waddington et le marquis de Salisbury, ces trois arbitres devaient être : 1° M. de Martens, professeur de droit des gens à l’Université de Saint-Pétersbourg ; 2° M. Rivier, consul général de Suisse à Bruxelles, président de l’Institut de Droit international ; 3° M. Gram, ancien membre de la Cour Suprême de Norvège .
(2) D’après la clause finale de l’arrangement, la Commission arbitrale se réunira aussitôt que faire se pourra ; la réunion n’a pas eu lieu, par suite de circonstances qn’il n’y a pas lieu d’indiquer et d “apprécier ici.
(3) Dans l’affaire de Terre-Neuve on avait réservé à chaque gouvernement le choix de deux arbitres, parce que l’on voulait avoir au besoin un marin et un jurisconsulte, à raison de la nature des questions engagées
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nonce à profiter de ses lumières et de son expérience ? ne vaudrait-il pas mieux que le tribunal choisît lui-même son président ? Il y a lieu de se garder d’une confusion ; la question se présente sous deux aspects distincts. Le compromis renvoie simplement à la Convention de La Haye pour l’organisation du tribunal arbitral. La solution de l’article 34 s’impose alors et il ne dépendrait pas du tribunal de l’écarter, même à l’unanimité, parce qu’il ne peut modifier de lui-même les conditions de son fonctionnement. Convient-il de recommander aux gouvernements de laisser par le compromis toute latitude au tribunal lui-même ? C’est tout autre chose ; les gouvernements ont évidemment la faculté de le faire et d’écarter l’article 34 comme toute disposition de la Convention de La Haye. Est-il désirable qu’ils' le fassent ? Je conçois l’hésitation. Tout d’abord, s’il n’y a que des arbitres nationaux en dehors du surarbitre, il sera bien rare qu’un gouvernement consente à ce qu’éventuellement le tribunal soit présidé par un arbitre de la nationalité adverse. On comprendrait mieux la liberté laissée au tribunal si sa composition répondait aux suggestions indiquées ci-dessus, c’est-à-dire s’il y avait plusieurs arbitres étrangers aux parties en litige. Même alors je me demande s’il n’y aurait pas dans la latitude laissée au tribunal au moins autant d’inconvénients que dans la règle absolue dont on se plaint. L’élection à la présidence peut être la cause de rivalités et d’intrigues qui ne sont pas propres à faciliter les rapports entre collègues et je conclurais sur ce point que la règle de la Convention de La Haye, malgré son caractère absolu, est assez sage, qu’elle ménage les amourspropres, et qu’il ne faudrait l’écarter qu’à bon escient et dans des circonstances bien déterminées. Du reste, le rôle du président du tribunal arbitral n’aura pas en général une importance spéciale, et il est à supposer que tout membre apte à être choisi comme surarbitre sera en situation de le remplir.
Quant à la procédure proprement dite, elle comporte, comme le dit l’article 39 de la convention de La Haye, deux phases distinctes : l’instruction et les débats. L’instruction consiste dans la communication faite par les agents respectifs, aux membres du tribunal et à la partie adverse, de tous actes imprimés ou écrits et de tous documents contenant les
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moyens invoqués dans la cause. Le Protocole indique, en effet, les communications que doivent se faire sucessivement les Etats-Unis, demandeurs, et le Mexique, défendeur, en fixant des délais qu’on peut juger assez brefs (VI et VII). Il est vrai que l’on permet de fournir ultérieurement d’autres documents ou preuves (VIII). Il est à désirer que, dans les compromis futurs, ce point attire tout spécialement l’attention des négociateurs. Il faudrait que les communications à échanger entre les parties fussent réglées avec précision, de telle façon que l’instruction fût vraiment terminée avant la réunion du tribunal. Il conviendra de lui fixer à cet effet les délais nécessaires pour que l’on ne pût invoquer le défaut de temps pour les lacunes dans les mémoires produits. Ce n’est que d’une manière exceptionnelle que le tribunal admettrait la produo tion de nouveaux actes ou documents dans les termes des articles 42 et suivants de la Convention de La Haye. Autrement il peut y avoir des surprises ; il faut songer que les parties n’ont pas toujours sous la main les moyens de répondre à des arguments ou à des documents nouveaux, qu’elles peuvent être éloignées de leur centre d’informations, que le tribunal composé de membres arrachés à leurs affaires habituelles peut ne pas voir sans crainte s’éterniser la procédure.
Quant aux débats eux-mêmes, en quoi peuvent-ils et doivent-ils consister ? D’après l’article 35 de la Convention de La Haye, « les agents et les conseils des parties sont autorisés à présenter oralement au tribunal tous les moyens qu’ils jugent utiles à la défense de leur cause ». Le droit commun est donc le débat oral ; il n’est jms écarté par le Protocole du 22 mai. Les plaidoiries n’ont effectivement pas fait défaut devant le tribunal de La Haye comme j’aurai occasion de le dire. Il est cependant permis de se demander si des plaidoiries prolongées, comme celles qui ont eu lieu dans certains arbitrages, sont une bonne chose, étant données la nature des affaires et la nature du tribunal. J’estime que les parties doivent réserver leur éloquence et leur dialectique pour les communications écrites dont les juges prendront connaissance à tête reposée et dont ils jmurront plus sûrement et plus complètement se rendre compte que d’interminables discours. Il faut songer aussi à la question des langues sur laquelle je
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reviendrai et qui se complique singulièrement avec l’excès des plaidoiries. Est-il certain qu’un arbitre réunissant les conditions de capacité nécessaire, suffisamment familier avec une langue étrangère pour lire les documents écrits dans cette langue, pourra suivre tous les développements d’une plaidoirie, toutes les subtilités d’une argumentation ? Le mieux est donc, en règle, de se contenter d’un échange de communications écrites, et de donner au tribunal le droit de demander des explications sur des points déterminés aux agents des parties (1).
Le siège du tribunal est fixé à La Haye, mais on donne au tribunal le droit de le transporter à Bruxelles (IX). Cf. art. 25 et 36 de la Convention de La Haye.
Le Protocole fixe d’une manière assez minutieuse le jour où doivent se réunir les arbitres, le délai dans lequel ils doivent choisir le surarbitre, la durée des débats et la durée des délibérations du tribunal (IX). Il est naturel d’empêcher la procédure de se prolonger indéfiniment, il faut aussi avoir assez confiance dans le tribunal pour lui laisser un peu de latitude.
C’est avec raison que le Protocole charge les arbitres, pour le cas où le Mexique serait condamné, de déterminer la monnaie dans laquelle le paiement sera effectué (X). Si on se rappelle le temps qu’il a fallu au Mexique pour exécuter la condamnation de 1875, on peut juger de son progrès financier en constatant qu’un délai de 8 mois seulement lui est donné pour s’acquitter.
Conformément à l’article 57 de la Convention de La Haye, le Protocole décide que chaque partie supporte ses propres frais et une moitié des frais de l’arbitrage, en ajoutant que ces derniers frais comprennent les honoraires des arbitres ; mais ces frais ne doivent pas figurer dans la sentence (XII). Il ne serait pas convenable que le tribunal s’allouât lui-même des honoraires ; c’est affaire de négociations discrètes entre les parties.
(1) D’après le Protocole signé à Tokio le 28 août 1902, par lequel l’Allemagne, la France et la Grande-Bretagne, d’une part, le Japon de l’autre, sont convenus de régler par arbitrage le différend relatif à l’interprétation d’une clause des traités de commerce, la procédure doit être entièrement écrite. Le Tribunal arbitral pourra demander des explications qui lui seront fournies par écrit.
Il ne me reste plus qu’à parler d’une clause du Protocole qui se réfère à la révision (XIII). C’est un point qui, à La Haye, donne lieu à une vive discussion dont le rapport fait à la Conférence par le chevalier Descamps nous fournit le résumé (1). Dans son projet d’institution d’un tribunal permanent d’arbitrage, la délégation américaine proposait un article ainsi conçu : « Toute partie litigante qui aura soumis un cas au tribunal international aura droit à une seconde audition de sa cause, devant les mêmes juges, pendant les trois mois qui suivent la notification de la sentence, si elle déclare pouvoir invoquer des témoignages nouveaux ou des questions de droit non soulevées et non tranchées lors de la première audition ». Sans doute, les juges ont pu se tromper, mais ne court-on pas risque d’éterniser les procès et de favoriser la chicane en permettant de rouvrir un procès qui vient d’être terminé ? Finalement, on n’admit pas que la révision pût être demandée de plein droit ; les parties devront s’être réservé dans le compromis la faculté de la demander et avoir fixé le délai à observer pour l’exercice de cette faculté (art. 55). C’est pour se montrer fidèles à eux-mêmes que les Etats- Unis ont fait insérer dans le protocole une clause prévoyant la révision, mais à voir les délais prévus, on peut se demander s’il ne s’agit pas seulement d’une clause pour la forme, tant il est invraisemblable que l’on puisse se trouver dans les conditions prévues.
Voyons maintenant comment va fonctionner l’arbitrage ainsi organisé (2). Les parties ont échangé les communications prévues : 1° Memorial of the Claim of the United States of America against the Republic of Mexico (3) ; 2° Contestacion al Memorial (4) ; Réplique des Etats-Unis (5) ; elle est signée de l’agent des Etats-Unis ; 4° enfin Conclusions pour la République mexicaine (6) ; signés de l’agent et des avocats du Mexique. On remarquera que ces documents sont assez
(1) Actes de la Conférence de la Paix, I, p. 138-139.
(2) Recueil des Actes et Protocoles concernant le litige du Fonds pieux des Californies soumis au Tribunal d’arbitrage, etc... publié par le Bureau international de la Cour Permanente d’arbitrage, I. vol. in-4, La Haye, 1902.
(3) Rec. cité, p. 13-23.
(4) Ibid., p. 25-42.
(5) Ibid. y p. 43-60.
(6) Ibid. , p. 61-73.
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courts ; ils se réfèrent aux documents nombreux publiés dans le premier procès.
Les Etats-Unis désignèrent pour leurs arbitres sir Edw. Fry, docteur en droit, membre du Conseil privé de S. M. B. et M. de Martens, membre du Conseil du ministère impérial des affaires étrangères à Saint-Pétersbourg, qui a présidé le tribunal arbitral anglo-vénézuélien. Le Mexique choisit M. Asser, membre du Conseil d’Etat des Pays-Bas, ancien professeur à l’Université d’Amsterdam, le président de la Conférence de droit international privé qui s’est réunie à La Haye en 1893, 1894 et 1900, et M. de Savornin Lohman, ancien ministre de l’Intérieur des Pays-Bas, ancien professeur à l’Université d’Amsterdam, membre de la Seconde Chambre des Etats Généraux. Ces quatre arbitres se réunirent à La Haye, le 1er septembre 1902, conformément au Protocole et s’accordèrent à désigner pour surarbitre M. Matzen, professeur à l’Université de Copenhague, conseiller extraordinaire à la Cour Suprême, président du Landsthing.
Le Tribunal arbitral était ainsi constitué. Il y a lieu de noter cette bizarrerie qu’il y a une Cour permanente d’arbitrage qui ne siège pas et que la juridiction qui est organisée par le compromis et qui fonctionne en réalité s’appelle Tribunal arbitral.
L’agent des Etats-Unis, était M. Jackson Harvey Balston et l’agent du Mexique M. Emilio Pardo, envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire près la reine des Pays- Bas (1). De plus, les Etats-Unis avaient pour conseils MM. William Lawrence Penfield, juge, le sénateur Stewart, le chevalier Descamps, sénateur de Belgique, secrétaire général de l’Institut de droit international ; Charles J. Kappler ; W. T. S. Doyle, Garrett W. Mc Enerney. — M. Beernaert, ministre d’Etat, membre de la Chambre des Représentants de Belgique, et M. Delacroix, avocat à Bruxelles étaient les avocats du Mexique.
Deux des arbitres, MM. Asser et de Martens, deux des
(1) « Les délégués ou agents spéciaux des parties jouent un rôle capital dans la procédure arbitrale ; ils sont les intermédiaires entre les parties et le Tribunal ». Rapport Descamps.
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Conseils (1), MM. Descamps et Beernaert, avaient été délégués à la Conférence de la Paix et les trois premiers avaient spécialement participé à l’élaboration de la Convention pour le règlement pacifique des litiges internationaux, qui allait s’appliquer pour la première fois ; le chevalier Descamps avait même été président et rapporteur du Comité d’examen spécialement chargé de préparer le projet. C’était donc dans les meilleures conditions qu’allait se faire l’expérience.
M. Ruyssenaers, envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire de la reine des Pays-Bas, secrétaire général de la Cour permanente d’arbitrage, a été chargé des fonctions de secrétaire général du tribunal. Des secrétaires lui ont été adjoints.
La première séance a eu lieu le 15 septembre 1902 ; le président et les membres du Conseil administratif (2) de la Cour permanente y assistaient (3).
Le président, en termes très simples, a fait ressortir l’importance de la solennité et a souhaité au nom du Tribunal, la bienvenue aux représentants et Conseils des puissances intéressées. Les agents des deux parties se sont joints à lui pour exprimer leur satisfaction d’un événement aussi important pour les relations internationales, et ils y ont ajouté leur entière confiance dans l’impartialité et les lumières du tribunal.
Le président fit connaître que le tribunal avait décidé
(1) MM. Beernaert et Descamps sont membres de la Cour permanente. Je me borne à reproduire le passage suivant du Rapport de M. Descamps au sujet de l’article 37 de la Convention de La Haye : « M. Seth Low (délégué des Etats-Unis), a appelé l’attention de la Commission sur les questions d’incompatibilité qui peuvent se présenter en ce qui concerne les fonctions de membre de la Cour permanente et les fonctions d’agent spécial ou d’avocat auprès de cette Cour. Le Comité, à qui l’examen de cette question a été renvoyé, a exprimé l’avis qu’aucun membre de la Cour ne peut, durant l’exercice de ses fonctions comme membre d’un tribunal arbitral, accepter le mandat d’agent spécial ou d’avocat devant un autre Tribunal arbitral. Le Comité n’a pas cru pouvoir aller plus loin dans la voie des incompatibilités applicables pour tous les Etats. — A la demande de M. Asser, il a été constaté que l’expression Tribunal arbitral ne désignait qu’un Tribunal formé au sein de la Cour permanente d’arbitrage. — Sir Julian Pauncefote, M. Lammasch et M. Holls ont estimé qu*il était important d’établir une incompatibilité générale entre les fonctions de membre de la Cour permanente et celles d’agent spécial ou d’avocat près cette Cour, en faisant exception seulement pour le cas où il s’agit, pour un membre de la Cour, de représenter comme avocat ou agent spécial le pays qui l’a nommé ».
(2) Ce conseil administratif se compose des représentants des Puissances signataires accrédités à La Haye et du ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas qui remplit les fonctions de Président (art. 28 de la Conv. de La Haye).
(3) Sur la physionomie des séances, voir les impressions d’un journaliste hollandais dans la Revue de la Paix, n° du 25 novembre.
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que la langue française serait celle du tribunal, sauf le droit des parties de parler aussi en anglais. Les procès-verbaux ont été rédigés en français et sous une forme concise (1). On remarquera qu’aucun des arbitres n’était de langue française, mais on ne voit pas quelle autre langue aurait pu être adoptée par le tribunal. L’agent du Mexique parlant très bien français et ses conseils étant français, l’espagnol a pu être aisément écarté. Les Conseils des Etats-Unis, sauf le chevalier Descamps, se sont tous exprimés en anglais. Il en est de même résulté une difficulté, un Conseil du Mexique, ayant dû répondre sur le champ à un plaidoyer d’un Conseil des Etats- Unis, fut obligé de demander un ajournement parce qu’il ne s’était pas rendu suffisamment compte de l’argumentation de son adversaire (2). Des incidents analogues sont de nature à se présenter fréquemment avec la diversité des langues employées et c’est une des raisons pour lesquelles j’estime qu’il est bon que les plaidoiries soient réduites à leur plus simple expression.
Les plaidoyers furent réglés ainsi qu’il suit. Les Conseils des Etats-Unis représentant la partie demanderesse ont eu la parole les premiers et les Conseils du Mexique leur ont répondu. Les parties ont été libres de faire parler tous leurs Conseils tant pour le premier plaidoyer que pour la réponse. Pour la réplique et la duplique, chaque partie devait désigner un seul de ses Conseils pour prendre la parole, sauf le droit des autres Conseils d’intervenir pour répondre aux objections concernant spécialement les discours qu’ils ont prononcés. Avec un peu de bonne volonté, cette réserve aurait permis facilement aux Conseils de prendre la parole. Cela, du reste, a été modifié en ce sens qu’il a été permis à chaque partie de désigner deux Conseils pour la réplique et la duplique. En fait, trois Conseils des Etats-Unis ont parlé successivement
(1) Ces procès-verbaux sont en effet très sommaires et ne font guère que constater les heures d’ouverture et de clôture des séances, les noms de ceux qui ont pris la £>arole. ns sont signés du Président, des deux agents et du secrétaire général.
Les j)arties ont été laissées libres de faire sténographier les plaidoiries. Elles ont été recueillies dans le volume publié par M. Ralston que j’ai cité plus haut.
Le Tribunal, avec l’assentiment des parties, décida que les débats seraient publics (cf. art. 41 de la Convention de La Haye). Mais, vu l’exiguïté de l’espace pouvant être réservé au public, celui-ci n’était admis que sur la présentation de cartes spéciales délivrées par le secrétaire général.
(2) Voir Protocole de la séance du mardi 30 septembre 1902.
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pendant sept audiences ; trois Conseils du Mexique ont ensuite tenu huit audiences. Deux Conseils des Etats-Unis ont répliqué et deux Conseils du Mexique leur ont répondu. Les agents ont payé de leur personne et ont pris la parole. Autant qu’on peut apprécier sans avoir assisté aux audiences et sans même avoir eu toutes les plaidoiries sous les yeux, il est permis de penser que les débats auraient gagné à être simplifiés et que les plaidoyers morcelés en trois ou quatre audiences comme certains l’ont été doivent donner lieu à bien des répétitions. Le 1er octobre, le président prononçait la clôture des débats et le tribunal s’ajournait sine die.
D’après le Protocole, les débats devaient durer au plus trente jours et le tribunal devait rendre sa sentence dans les trente jours de la clôture des débats. La moitié des délais fixés a suffi.
Le 14 octobre, les arbitres se réunissaient pour signer la sentence arbitrale qui était dressée en trois exemplaires, dont deux pour les parties et le troisième pour être déposé dans les archives du bureau international de la Cour permanente d’arbitrage. La sentence était ensuite lue en séance publique en présence des agents des deux gouvernements.
En voici la partie essentielle, dégagée des préambules de forme :
« Attendu qu’en vertu du Protocole de Washington du 22 mai 1902, les susnommés arbitres, réunis en Tribunal d’arbitrage, devaient décider :
« 1° Si ladite réclamation des Etats-Unis d’Amérique au profit de l’archevêque de San Francisco et de l’évêque de Monterey est régie par le principe de la res judicata, en vertu de la sentence arbitrale du 11 novembre 1875, prononcée par Sir Edward Thornton, en qualité de surarbitre ;
« 2° Si non, si la dite réclamation est juste, avec pouvoir de rendre tel jugement qui leur semblera juste et équitable ;
« Attendu que les susnommés arbitres, ayant examiné avec impartialité et soin tous les documents et actes présentés au tribunal d’arbitrage par les agents des Etats-Unis d’Amérique et des Etats-Unis mexicains, et ayant entendu avec la plus grande attention les plaidoiries orales présentées
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devant le Tribunal par les agents et les conseil des deux parties en litige ;
« Considérant que le litige soumis à la décision du Tribunal d’arbitrage consiste dans un conflit entre les Etats- Unis d’Amérique et les Etats-Unis mexicains qui ne saurait être réglé que sur la base des traités internationaux et des principes du droit international ;
« Considérant que les traités internationaux conclus depuis l’année 1848 jusqu’au compromis du 22 mai 1902, entre les deux puissances en litige, constatent le caractère éminemment international de ce conflit ;
« Considérant que toutes les parties d’un jugement ou d’un arrêt concernant les points débattus au litige s’éclairent et se complètent mutuellement et qu’elles servent toutes à préciser le sens et la portée du dispositif, à déterminer les points sur lesquels il y a chose jugée et qui, partant, ne peuvent être remis en question ;
« Considérant que cette règle ne s’applique pas seulement aux jugements des tribunaux institués par l’Etat, mais également aux sentences arbitrales, rendues dans les limites de la compétence fixées par le compromis ;
« Considérant que ce même principe doit à plus forte raison être appliqué aux arbitrages internationaux ;
« Considérant que la Convention du 4 juillet 1868 conclue entre les deux Etats en litige avait accordé aux commissions mixtes, nommées par ces Etats, ainsi qu’au surarbitre à désigner éventuellement, le droit de statuer sur leur propre compétence ;
« Considérant que, dans le litige soumis à la décision du Tribunal d’arbitrage, en vertu du compromis du 22 mai 1902, il y a, non seulement identité des parties en litige, mais également identité de la matière, jugée par la sentence arbitrale de sir Edward Thornton comme surarbitre en 1875 et amendée par lui le 2 octobre 1876 ;
« Considérant que, le gouvernement des Etats-Unis mexicains a consciencieusement exécuté la sentence arbitrale de 1875 et 1876 en payant les annuités adjugées par le surarbitre ;
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« Considérant que, depuis 1869, trentre-trois années n’ont pas été payées par le gouvernement des Etats-Unis d’Amérique et que les règles de la prescription, étant exclusivement du domaine du droit civil, ne sauraient être appliquées au présent conflit entre les deux Etats en litige ;
« Considérant, en ce qui concerne la monnaie dans laquelle le payement de la rente annuelle doit avoir lieu, que, le dollar d’argent ayant cours légal au Mexique, le payement en or ne peut être exigé qu’en vertu d’une stipulation expresse ; que, dans l’espèce, telle stipulation n’existant pas, la partie défenderesse a le droit de se libérer en argent ;
« Que, par rapport à ce point, la sentence de sir Edward Thornton n’a pas autrement force de chose jugée que pour les vingt et une annuités à l’égard desquelles le surarbitre a décidé que le payement devait avoir lieu en dollars d’or mexicains, puisque la question du mode de payement ne concerne pas le fond du droit en litige, mais seulement l’exécution de la sentence ;
« Considérant que, d’après l’article X du Protocole de Washington du 22 mai 1902, le présent tribunal d’arbitrage aura à statuer, en cas de condamnation de la République du Mexique, dans quelle monnaie le payement devra avoir lieu ;
« Par ces motifs, le Tribunal d’arbitrage décide et prononce à l’unanimité ce qui suit :
« 1° Que la dite réclamation des Etats-Unis d’Amérique au profit de l’archevêque de San-Francisco et de l’évêque de Monterey est régie par le principe de la res judicata, en vertu de la sentence arbitrale de sir Edward Thornton du 11 novembre 1875 amendée par lui le 24 octobre 1876 ;
« 2° Que, conformément à cette sentence arbitrale, le gouvernement de la République des Etats-Unis mexicains devra payer au gouvernement des Etats-Unis d’Amérique la somme d’un million quatre cent vingt mille six cent quatrevingt-deux dollars du Mexique et soixante-sept cents (1.420.682 67/100 dollars) en monnaie ayant cours légal au Mexique, dans le délai fixé par l’article X du Protocole de Washington du 22 mai 1902 ;
« Cette somme d’un million quatre cent vingt mille six
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cent quatre-vingt-deux dollars et soixante-sept cents (1.420.682 67/100 dollars) constituera le versement total des annuités échues et non payées par le gouvernement de la République mexicaine, savoir de la rente annuelle de quarante trois mille cinquante dollars du Mexique et quatre-vingt-dix-neuf cents (43.050 99/100 dollars du Mexique), depuis le 2 février 1869 jusqu’au 2 février 1902 ;
« 3° Le Gouvernement de la République des Etats-Unis mexicains paiera au gouvernement des Etats-Unis d’Amérique, le 2 février 1903 et chaque année suivante à cette même date du 2 février, à perpétuité, la rente annuelle de quarantetrois mille cinquante dollars du Mexique et quatre-vingt-dixneuf cents (43.050 99/100 dollars du Mexique), en monnaie ayant cours légal au Mexique.
« Fait à La Haye, dans l’Hôtel de la Cour permanente d’arbitrage en triple original, le 14 octobre 1902 ».
Après la lecture de la sentence, le président a prononcé une allocution pour constater que le tribunal était arrivé à la fin de sa tâche, sauf le cas où les parties demanderaient la révision de la sentence arbitrale en vertu de l’article 13 du Protocole. « S’il n’est donné à aucun tribunal humain, dit-il, de savoir ses sentences infaillibles, nous emportons du moins d’ici la ferme conviction d’avoir recherché la vérité de toutes nos forces, consciencieusement et impartialement ; et il me sera permis d’ajouter que l’unanimité avec laquelle tous les membres du tribunal appartenant à différents pays, réunis à La Haye, sont arrivés chacun pour soi et tous ensemble, aux mêmes conclusions, me semble constituer une garantie de plus que, dans notre recherche empressée de la vérité, nous n’avons pas fait fausse route ». Il termine par des remerciements aux Conseils et agents des parties, aux secrétaire général et secrétaires. Les agents remercièrent le Tribunal, l’agent des Etats-Unis un peu plus longuement que l’agent mexicain, ce qui n’a rien d’étonnant. Les termes de M. Pardo méritent d’être relevés : « Je suis absolument sûr que, lorsque mon gouvernement connaîtra le jugement que la Cour vient de rendre, il l’acceptera comme l’expression du jugement et de la sagesse de cinq jurisconsultes distingués, de cinq honnêtes
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hommes » (1). Il a réservé à son gouvernement le droit d’agir en révision dans les termes du Protocole, mais il va sans dire que cette réserve était de pure forme et n’a eu aucun effet.
C’est ainsi que se terminèrent les travaux du premier tribunal arbitral ayant siégé à La Haye.
Au point de vue de la forme, la sentence appelle deux observations : elle est motivée, elle mentionne qu’elle a été rendue à l’unanimité. Sur le premier point, elle est rendue conforme à la prescription de l’article 52 de la Convention de La Haye qui n’a, du reste, pas été admise sans difficulté. On avait fait valoir que l’obligation de motiver la sentence peut être d’un accomplissement délicat et particulièrement difficile pour les arbitres appartenant au pays contre lequel la décision est rendue. Mais, avec raison, la Conférence a regardé l’obligation de motiver la sentence comme une garantie fondamentale à laquelle on ne pouvait renoncer (rapport Descamps). Comprendrait-on, par exemple, dans une affaire du genre de celle dont nous rendons compte, une sen-
(1) J’emprunte à un article du Journal des Débats, n° du 26 novembre 1902, signé de M. Albert Hans, de curieux détails sur l’impression produite au Mexique, par la sentence :
« Déçus, les Mexicains ont montré un vif mécontentement ; leur presse s’en est fait l’écho. On récrimine principalement sur les points suivants :
La nombreuse et imposante représentation envoyée à La Haye par les Etats-- Unis s’est efforcée de hâter la procédure, et a obtenu le rejet d’une requête des représentants du Mexique, tendant à un ajournement de l’ouverture des débats. Les représentants du nord paraissaient vouloir courir un steeple-chasse. Les représentants mexicains avaient besoin de plus de temps pour apporter leurs preuves. Les demandeurs nord-américains s’étaient, comme toujours, présentés bien préparés, tandis que les défenseurs se voyaient pris au dépourvu. Ensuite, il y a une plus longue distance et une jdus grande difficulté de communication entre Mexico et La Haye qu’entre Washington et La Haye.
Tous les Mexicains le constatent ; les évêques californiens n’obtiendront qu’une demi-satisfaction, car le paiement des sommes par eux réclamées sera, de par la sentence, effectué en argent, au lieu de l’être en or, ce qui, vu le change, réduit le versement à moins de moitié. — On calcule ainsi, et non sans malice, que les évêques californiens recevront à peine 600.000 dollars en or, conformément au cours du change, sur lesquels il leur faudra prélever de grosses notes' de frais, leurs avocats ayant dû exiger des honoraires très élevés, et leurs fondés de pouvoirs des commissions léonines. — 1 Les exigences des réclamants qui prétendaient faire payer en or une dette contractée en argent (en admettant l’existence de la dette) sont irrévérencieusement comparées à la requête de Shvlock.
Enfin, on se réjouit, à Mexico, de la nouvelle que d’autres évêques nord-américains revendiquent déjà une partie de la somme allouée. — Effectivement lors de sa cession, par le Mexique, en 1848, la Californie, à peine peuplée, comprenait un hinterland énorme et presque inexploité. La découverte des placers, il y a un demisiècle, changea subitement la situation et fit surgir San Francisco et quantité de villes. Et, dans l’immense région acquise par les Etats-Unis, le gouvernement de Washington a taillé, outre la Californie proprement dite, des Etats et territoires — le nouveau Mexique, l’Arizona, le Nevada, l’Utah — où les catholiques ont établi des évêchés, devenus, eux aussi, personnes civiles, et lesquels, logiquement, possèdent des droits égaux à ceux de l’archevêque de San Francisco et de ses suffragants. Donc, de nouveaux procès, sont en perspective. Le gâteau sera disputé ».
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tence non motivée ? L’article 52 dit que la sentence, votée à la majorité des voix, est signée par chacun des arbitres : « Ceux des membres qui sont restés en minorité, peuvent constater, en signant, leur dissentiment ». Quoique cela se soit présenté, il n’y a pas de raison pour qu’un arbitre refuse de signer la sentence, c’est-à-dire de constater que le tribunal dont il faisait partie a bien rendu telle décision. S’il ne veut pas en prendre la responsabilité, on lui réserve la faculté de marquer son dissentiment. Il est à désirer que cette faculté ne soit pas souvent exercée et que l’opposition qui a pu exister entre les membres du tribunal ne soit pas expressément manifestée. Rien de semblable n’était à craindre dans la présente affaire, puisque la sentence a été rendue à l’unanimité, que les juges l’ont dit expressément et se sont même glorifiés de cette unanimité, comme il résulte du discours du président.
C’est certainement un événement heureux à tous les points de vue que cet accord complet entre les membres du tribunal. C’est une grande garantie de la bonté de la décision, c’est une sécurité pour la conscience des juges eux-mêmes. Mais était-il nécessaire de le faire savoir aussi nettement ? Etait-ce même utile ? Je me permets d’avoir des doutes, que je vais essayer de formuler avec clarté.
Tout d’abord, il est à désirer que les sentences arbitrales, rendues dans des conditions d’impartialité particulières, après un examen contradictoire, aient une grande autorité morale et puissent contribuer à guider la pratique internationale. Faudra-t-il faire une distinction suivant que les sentences auront été rendues à l’unanimité ou à la simple majorité ?
Il y a des objections plus sérieuses et d’un caractère plus pratique. Si on veut développer la pratique des arbitrages, il faut se garder de froisser les gouvernements qui veulent y avoir recours, il faut ménager leur amour-propre. On fait le contraire en soulignant que la cause d’un des plaideurs était si mauvaise qu’elle n’a trouvé grâce devant aucun des juges, il y a par là une aggravation véritable de la condamnation, puisque la résistance antérieure ne paraît justifiée par rien. Ne doit-on pas éviter cela ?
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Dans l’espèce qui vient d’être jugée, les arbitres étaient tous étrangers aux deux parties, et, par suite, n’avaient pas à se préoccuper des sentiments nationaux. Mais il n’en sera pas toujours ainsi et nous avons même essayé de montrer plus haut qu’il était désirable qu’on procédât autrement et qu’on fît une place aux arbitres nationaux. Cela étant, il pourra se présenter que ceux-ci se conduisant comme des juges et non comme des avocats, donnent tort à leur pays et soient de l’avis de leurs collègues pour la sentence qui va condamner celui-ci. Croit-on qu’on leur fera une situation facile si leur opinion est ainsi manifestée et si on peut dire que tel gouvernement a été condamné même par ses nationaux ? Cela ne pourrait pas amener des arbitres à indiquer un dissentiment qui n’existerait pas au fond, pour empêcher précisément les résultats que je viens d’indiquer. Par ces considérations d’ordre tout pratique, qu’il est inutile de développer, j’exprime le vœu que la sentence du 14 octobre 1902 ne fasse pas précédent et que les sentences arbitrales, à l’avenir, portent simplement la preuve de leur régularité en constatant qu’elles ont été rendues à la majorité, ainsi que le prescrit l’article 52 de la Convention de La Haye (1).
Pour le fond, le tribunal arbitral a donné gain de cause aux Etats-Unis et a échappé à la nécessité d’apprécier les faits si variés et si complexes, anciens et récents, sur lesquels on avait appelé son attention, en répondant affirmativement à la première question qui lui était posée, c’est-à-dire en admettant qu’il y avait chose jugée. Je ne me rends pas bien compte de la critique qui a été adressée sur ce point, comme si les tribunaux d’arbitrage ne devaient pas se préoccuper des règles ordinaires du droit, mais, comme les jurys, juger selon l’équité. Voici ce que je lis dans un article consacré à la sentence (2) : « Elle (la Cour d’arbitrage de La Haye) représente essentiellement la justice et l’équité universelles ; supérieure aux ruses, aux petitesses, aux iniquités légales qui peuvent résulter de la négociation des affaires politiques, elle plane au-dessus, bien au-dessus des batailles ordinaires de la ba-
(1) C’est ainsi que les décisions du jury sont prises à la majorité, quand même, en fait, il y aurait unanimité.
(2) Le Mémorial diplomatique, n° du 18 octobre 1902 (article signé S. B.).
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soche, en vertu des idées qui l’ont fait naître ; on aime à se la représenter pareille à ce temple de sérénité des sages édifié par la science, dont parle le poète philosophe, le grand épicurien Lucrèce ». L’auteur dit que, sans doute, le Mexique avait consenti jadis à soumettre le cas à une commission mixte, il avait été condamné, il avait payé. « Voilà la res judicata, la fameuse chose jugée, premier point sur lequel la cour d’arhitrage avait à décider. Eh bien, sur ce point, la Cour, si elle avait été logique avec ses principes constitutifs, n’avait qu’une chose à faire : ne pas s’occuper du jugement ; considérer uniquement dans quelle intention le Mexique avait accepté de soumettre le cas à la commission mixte ; formuler en conséquence une première décision faisant table rase de la chose jugée ». C’est un peu léger et le tribunal se serait dégagé avec désinvolture de la première obligation qui lui était imposée par le compromis, à savoir de rechercher précisément si les principes de la chose jugée étaient applicables à la réclamation. C’est la science du droit qu’il faut consulter pour connaître ces principes : ce n’est pas simplement une affaire d’équité et il n’est pas permis d’écarter un jugement par le seul motif qu’il a été mal rendu, que la condamnation prononcée n’est pas équitable. Si le rôle des tribunaux d’arbitragle devait être entendu de la façon que je viens de rapporter, on peut être assuré qu’il n’aurait pas occasion de s’exercer fréquemment. Peu de gouvernements voudraient courir les risques de l’arbitraire auquel on convie les arbitres ; on ne tarderait pas à dire : « Dieu nous garde de l’équité des arbitres ! » comme on a dit autrefois en France : « Dieu nous garde de l’équité des parlements ! »
Le tribunal de La Haye devait donc résoudre d’après les principes ordinaires du droit la première question qui lui était posée : la chose jugée pouvait-elle être invoquée dans l’espèce ? La sentence énonce d’abord quelques propositions qui ont pour but d’écarter des arguments présentés par les conseils du Mexique : le litige ne peut être réglé que sur la base des traités internationaux et des principes du droit international ; il a un caractère éminemment international ; toutes les parties d’un jugement concernant les points débattus
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s’éclairent, se complètent mutuellement et servent toutes à préciser le sens et la portée du dispositif, à déterminer les points sur lesquels il y a chose jugée. Cela paraît difficilement contestable, malgré certaines affirmations des plaidoiries. Dans son très habile discours, M. Delacroix, conseil du Mexique, a dit : « Il s’agit d'un conflit qui, normalement, aurait dû être résolu par les tribunaux du Mexique. Des arbitres internationaux ont pris la place des juges naturels du cas. Vous jugez en leur lieu et place, et, par conséquent, vous jugerez en adoptant les règles et les principes qui auraient dû régir leur tribunal s’il avait jugé ». C’est bien à cela que paraît répondre le jugement. L’agent du Mexique aurait également insisté sur cette idée vivement combattue par le chevalier Descamps. Il y a peut-être bien un peu de confusion et d’équivoque dans cette querelle. Le litige avait certainement un caractère international, puisque les Etats-Unis, prenant fait et cause pour leurs nationaux, les évêques catholiques de Californie, avaient en leur nom adressé une réclamation au gouvernement mexicain et que celui-ci avait consenti à ce que la réclamation fût appréciée par un tribunal arbitral. La circonstance qu’un tribunal mexicain aurait pu être compétent ne change rien à cela ; il arrive fréquemment qu’un litige qui aurait pu être soumis normalement aux tribunaux d’un pays est, pour tel ou tel motif, soumis à une juridiction internationale. Mais, de ce que c’était un litige international soumis à un tribunal arbitral, il ne résultait pas forcément qu’il fallût faire complète abstraction des lois mexicaines ; celles-ci pouvaient être compétentes dans tel ou tel cas par application des principes généraux du droit international public ou privé.
La sentence arbitrale dit ensuite que les règles admises pour déterminer la portée de la chose jugée dans les jugements s’appliquent aussi aux sentences arbitrales ordinaires et, à plus forte raison, aux litiges internationaux. Je crois qu’il ne faut pas hésiter à approuver une pareille déclaration, qui est à la fois conforme aux principes juridiques et à l’utilité. Sans doute, les arbitres ont une compétence déterminée par la volonté des parties puisque c’est de cette volonté et non d’une loi générale qu’ils tiennent leurs pouvoirs. Mais,
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dans cette limite, les arbitres sont bien des juges et il n’v a aucune raison pour que leur sentence n’ait pas l’autorité ordinaire des jugements. C’est surtout dans les rapports internationaux qu’il est utile que les litiges aient une fin et ne puissent pas se perpétuer après une sentence régulière. L’éminent Conseil du Mexique, M. Beernaert, n’avait sans doute pas nié que les sentences arbitrales avaient l’autorité de la chose jugée, mais il avait essayé d’en limiter l’effet. Suivant lui, « les arbitres jugent, mais ne p réjugent pas » ; ils ne sont pas, comme le juge, chargés de dire le droit (1).
La question de la chose jugée est tranchée dans le sens de la prétention des Etats-Unis ; on peut juger qu’après la brillante discussion qui avait eu lieu sur ce point entre MM. Beernaert et Descamps, les considérants de la sentence auraient pu être moins sommaires. Je ne songe nullement à critiquer la décision qui me paraît juste. Je fais seulement remarquer que, sir Edw. Thornton, en 1875 n’a pas uniquement statué sur les annuités échues depuis le Traité de paix de Guadalupe, mais aussi sur le droit à ces annuités antérieur à 1848, je ne comprends plus comment il devait être compétent puisque toutes les réclamations antérieures à 1848 devaient être considérées comme liquidées par le forfait convenu lors de la paix. Du reste, pour le cas où la chose jugée n’aurait pas été admise, les arbitres devant rechercher si la réclamation était juste en elle-même, la question aurait été entière et aurait pu être discutée, abstraction faite du Traité de paix.
Le Mexique n’ayant, conformément à la sentence de 1875, acquitté que les annuités de 1848 à 1869, devait celles de 1869 à 1902, soit 33 annuités (2). Les conseils du Mexique ont invoqué la prescription admise par la plupart des législations pour les prestations annuelles, et aussi une déchéance spéciale à la législation mexicaine. La sentence se borne à dire : « que, les règles de la prescription étant exclusivement du domaine du droit civil, ne sauraient être appliquées au pré-
(1) Discours de M. Beernaert, p. 42 et 43.
(2) J’ai indiqué que des difficultés, pour la solution desquelles on avait fait intervenir l’autorité du Pape, s’étaient élevées pour la répartition de la condamnation de 1875, La condamnation de 1902 en soulèvera également, comme on a pu le voir plus haut.
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sent conflit entre les deux Etats en litige ». C’est encore un peu sommaire. Sans doute, pour de véritables obligations internationales, nées de faits engageant la responsabilité d’un gouvernement envers un autre gouvernement, il ne peut être question d’un délai déterminé de prescription, puisque cette détermination n’est que le fait d’une législation positive. Ce n était peut-être pas tout à fait le cas. Ce n’étaient pas les Etats-Unis qui étaient créanciers, ils faisaient valoir la créance de leurs nationaux. Pourquoi cette créance, dérivant de fondations faites au Mexique, plus ou moins transformées par la législation mexicaine, n’aurait-elle pas pu subir le contrecoup des prescriptions et déchéances établies par la loi mexicaine ? Pourquoi des créanciers étrangers auraient-ils été, non seulement en fait, à raison de l’intervention de leur gouvernement, mais en droit, mieux traités que les créanciers nationaux ? Je me borne à poser la question, qui n’est peut-être pas aussi simple qu’on le croirait d’après la sentence ; je ne me prononce pas.
Le Mexique n’a réussi que sur la question de la monnaie : sir Edw. Tliornton avait ordonné le paiement en or pour les annuités échues ; la sentence admet qu’il n’y a pas chose jugée sur ce point pour l’avenir. Le Mexique peut se libérer en dollars d’argent ayant cours d’après la législation, la question du mode de paiement ne concernant pas le fond du droit, mais l’exécution de la sentence. Cela ne peut qu’être approuvé et cela constitue un notable allégement de la condam-
ne ne relève plus que la disposition finale d’après la quelle le gouvernement mexicain doit, chaque année, ai février, a perpétuité, payer au gouvernement des Etats-Uni une rente de 43.050 dollars 99 en monnaie ayant cours léga au Mexique. La difficulté qui s’est élevée au sujet de la sen
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