LA CONFERENCE NAVALE DE LONDRES

(4 Décembre 1908. — 26 Février 1909)

Dans l’exposé des travaux de la deuxième Conférence de la paix, la Convention relative à l’établissement d’une Cour internationale des prises a été analysée et on a signalé l’intérêt de la création de ce premier organisme juridique permanent qui, dans un domaine restreint mais important, pourvoit aux besoins de la communauté des Etats. L’attention a été appelée sur la gravité de la question de savoir quelles règles de droit appliquera la nouvelle juridiction. Cette gravité tenait à ce que le droit de la guerre maritime était loin d’être codifié en 1907, malgré les efforts tentés à la deuxième Conférence de la paix. Il pouvait arriver qu’un cas donné ne fût régi ni par une stipulation conventionnelle ni par une règle coutumière généralement reconnue. La Convention contenait à ce sujet la disposition suivante due à l’initiative de la Grande-Bretagne : « Si des règles généralement reconnues n’existent pas, la Cour statue d’après les principes généraux de la justice et de l’équité. » C’était une solution hardie qui donnait aux magistrats de la Cour une mission à la fois importante et délicate, puisqu’ils étaient ainsi appelés à faire le droit.

Des inquiétudes se manifestèrent en Grande-Bretagne au sujet des conséquences possibles d’un tel pouvoir accordé à la Cour projetée. On fit remarquer dans la presse que, sur bien des points, la pratique britannique différait grandement de la pratique continentale et qu’ainsi il y avait à craindre que les décisions des tribunaux de prises britanniques fus-

(1) A la Vie politique dans les Deux-Mondes , t. III, 1910, p. 578, et t. IV, 1911, p. 584.

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sent infirmées par une Cour où les représentants des idées continentales auraient la majorité.

Dans une circulaire du 28 février 1908, le gouvernement britannique faisait remarquer que « l’institution de la Cour internationale des prises ne rencontrerait pas l’approbation générale, tant que régneraient l’imprécision et 1 incertitude relativement aux principes que la Cour, en connaissant des appels portés devant elle, appliquerait aux questions de haute importance touchant à la police et à la pratique navales ». Le gouvernement britannique proposait, en conséquence, la réunion d’une Conférence chargée d’arriver à un arrangement sur la question de savoir quels sont les principes du droit international généralement reconnus sur les matières où la pratique des nations a divergé et de formuler ainsi les règles que, dans l’absence de dispositions spéciales conventionnelles applicables à un cas donné, la Cour aurait à suivre pour rendre ses arrêts. La circulaire énumérait les matières sur lesquelles il était de la plus haute importance d’arriver à une entente : contrebande, blocus, voyage continu, destruction des prises neutres, assistance hostile, transformation d’un navire de commerce en bâtiment de guerre dans la haute mer, transfert de pavillon en prévision ou au cours des hostilités, détermination du caractère ennemi. Les matières de ces programme avaient été abordées à la Conférence de 1907, mais, pour diverses raisons, n’avaient pu y être réglées ; il s’agissait donc d’achever l’œuvre seulement ébauchée.

Le gouvernement britannique, constatant que les règles à poser intéressaient les droits des belligérants d’une manière beaucoup plus grave pour les principales Puissances navales que pour les autres, ne se mit, par suite, en relations qu’avec les gouvernements d’Autriche-Hongrie, de France, d’Allemagne, d’Italie, du Japon, de Russie, des Etats-Unis d’Amérique et d’Espagne ; plus tard, les Pays-Bas furent également invités. Dix Puissances furent ainsi représentées à la Conférence navale de Londres ; si celle-ci, par son objet, peut être considérée comme une suite de la Conférence de 1907, elle diffère beaucoup de cette dernière par la com-

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position, puisqu’en 1907 quarante-quatre Etats étaient représentés à La Haye. Des susceptibilités ont été naturellement éveillées par suite de ce retour au procédé suivi lors de la Déclaration de Paris de 1856 : règles arrêtées par un groupe de Puissances et présentées ensuite à l’acceptation de toutes les autres.

La Conférence a duré du 4 décembre 1908 au 26 février 1909 ; elle a élaboré une Déclaration relative au Droit de la guerre maritime en 71 articles, qui a été signée par les représentants des dix Puissances mentionnées plus haut. Ces Puissances, attachant un prix particulier à la reconnaissance générale des règles adoptées par elles, ont prié le gouvernement britannique de vouloir bien inviter les Puissances non représentées à la Conférence navale à y adhérer.

La Déclaration du 26 février 1909 résout les diverses questions posées par le gouvernement britannique dans sa circulaire du 28 février 1908, sauf celles qui concernent la détermination du caractère ennemi et la transformation en haute mer des navires de commerce en bâtiments de guerre ; ces questions qui soulèvent des oppositions d’intérêt ou de principes jusqu’à présent inconciliables, sont donc restées indécises et, le cas échéant, elles seront résolues par la Cour internationale des prises. Le lien entre la Convention qui établit cette Cour et la Déclaration de Londres, a été manifesté par le fait que, dès le 1er mai 1909, la Grande-Bretagne, trouvant que la Déclaration donnait satisfaction à la demande qu’elle avait formulée, signait la Convention sur la Cour des prises ; le Japon donnait sa signature peu après, de sorte qu’actuellement la Russie est la seule grande Puissance en dehors de la Convention ; il est à espérer qu’elle n’y restera pas encore longtemps étrangère.

Reste à donner une idée générale des règles contenues dans la Déclaration pour faire comprendre toute l’importance de celle-ci.

Du Blocus. — Il n’existait d’accord international que pour la condition de l’effectivité du blocus indiquée dans la quatrième règle de la Déclaration de Paris ; sur presque tous les autres points de la matière, il y avait de graves diver-

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gences. La Déclaration contient des dispositions précises en ce qui concerne les circonstances dans lesquelles un blocus peut être établi, sa notification, la saisissabilité pour violation de blocus, les conséquences de cette violation. On écarte d’anciens abus en édictant que « la saisie des navires neutres pour violation de blocus ne peut être effectuée que dans le rayon d’action des bâtiments de guerre chargés d’assurer l’effectivité du blocus ». Il ne sera donc plus possible de saisir un navire par cela seul qu’il a le port bloqué pour destination, alors qu’il en est très éloigné. En outre, le navire qui, en violation du blocus, est sorti du port bloqué ou a tenté d’y entrer, ne reste saisissable que tant qu’il est poursuivi par un bâtiment de la force bloquante. Par ces deux dispositions, se trouvent écartés le droit de prévention et le droit de suite dont il a été tant abusé. Il y a encore lieu de noter l’article d’après lequel un navire se dirigeant réellement vers un port non bloqué ne peut être saisi sous prétexte de la destination ultérieure du navire ou de son chargement. Cela fait allusion à la célèbre théorie du voyage continu en vertu de laquelle un navire anglais, le Springbok, se rendant dans un port anglais au cours de la guerre de sécession des Etats-Unis, fut saisi sous prétexte qu’après avoir été dans ce port, il aurait dû être dirigé sur un des ports susdits bloqués ; cette théorie vigoureusement combattue par la plupart des jurisconsultes continentaux, prêtait à tous les abus et était de nature à troubler les relations des neutres même entre eux.

Contrebande de guerre. — Dans presque toutes les guerres, cette matière a soulevé des difficultés, parfois de graves conflits entre les belligérants et les neutres, aussi a-t-on souvent réclamé d’une manière pressante un règlement qui établirait d’une manière précise les droits et devoirs de chacun. Le commerce pacifique pourra être reconnaissant de la précision apportée, pour la première fois, à ce sujet qui l’intéresse au plus haut point.

La notion de contrebande de guerre comporte deux éléments : il s’agit d’objets d’une certaine espèce et d’une certaine destination.

La Déclaration maintient la distinction traditionnelle de la contrebande absolue et de la contrebande conditionnelle.

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Contrebande absolue. — Enumération d’objets et matériaux utilisables pour la guerre qui seront de plein droit considérés comme contrebande par le seul fait de la guerre sans qu’une déclaration spéciale des belligérants soit nécessaire à cet effet (armes et projectiles de toute nature, poudres et explosifs spécialement affectés à la guerre, etc.).

Contrebande conditionnelle. — Objets et matériaux susceptibles de servir aux usages de la guerre comme à des usages pacifiques (vivres, fourrages, argent, combustibles, etc.). Ils sont énumérés d’une manière précise et sont de plein droit considérés comme contrebande dans le sens qui vient d’être indiqué. On remarquera que les vivres sont placés dans cette catégorie, alors que des belligérants ont eu parfois la prétention de les ranger dans la contrebande absolue, ce qu’avait fait la Russie dans sa dernière guerre et ce qui avait motivé une protestation de l’Angleterre. On verra plus loin l’intérêt de ce classement, qui était pour l’Angleterre d’une importance vitale.

Les deux listes ainsi dressées présentent déjà pour les commerçants neutres l’avantage de les renseigner d’une manière précise au sujet des articles qu’il est pour eux dangereux de transporter, alors qu’il est arrivé que, systématiquement, des belligérants laissaient le commerce dans une complète incertitude au sujet de leurs intentions. On ne s’est pas contenté de cela : on a voulu donner plus de sécurité au commerce en dressant une liste, dite liste libre, d’objets qui ne peuvent pas être déclarés contrebande de guerre. Certains numéros de cette liste peuvent faire sourire (exemple : articles de mode et objets de fantaisie, objets d’ameublement ou d’ornement, etc.), parce qu’il semblera un peu ridicule de supposer qu’il aurait pu venir à l’esprit d’un belligérant de faire rentrer de tels objets dans la contrebande. L’idée dominante a été de donner au commerce pleine sécurité, en écartant toute crainte, si peu sérieuse qu’elle fût. Les articles ainsi énumérés représenteraient pour l’Angleterre une exportation de plus de 6 milliards de francs.

C’est surtout pour la destination de la contrebande, qu’en fait des difficultés se sont souvent présentées ; on a essayé

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de les écarter par des règles précises qui constituent une transaction entre des vues très opposées.

Les objets de contrebande absolue sont saisissables par cela seul qu’ils sont destinés à un territoire de l’ennemi ou à ses forces armées de terre et de mer ; peu importe que le navire qui les porte soit à destination d’un port neutre et que les articles en question doivent y être débarqués. Le capteur est admis à prouver que, de là, ils doivent être transportés en pays ennemi par voie terrestre ou maritime. C’est bien le principe du voyage continu qui se trouve ainsi consacré pour la contrebande absolue.

Les articles de contrebande conditionnelle ne sont saisissables que s’il est établi qu’ils sont destinés à l’usage des forces armées ou des administrations de l’Etat ennemi. De plus, ils ne sont pas saisissables s’ils doivent être débarqués dans un port neutre et il n’y a pas à rechercher si, de là, ils doivent, par voie terrestre ou maritime, être transportés en pays ennemi. Le principe du voyage continu est écarté pour la contrebande conditionnelle.

On voit donc que la transaction a consisté à admettre le principe du voyage continu pour la contrebande absolue et à l’écarter pour la contrebande relative.

Sanction. — Les articles de contrebande sont sujets à confiscation, cela ne fait aucune difficulté. Cette sanction estelle la seule ? Le navire lui-même ne peut-il être confisqué, sinon toujours, au moins dans certains cas ? Les pratiques sont très divergentes ; on est arrivé à une entente, mais non sans peine. Le navire est confîscable, lorsque la contrebande forme, soit par sa valeur, soit par son poids, soit par son volume, soit par son fret, plus de la moitié de la cargaison.

Il convient de laisser de côté comme ayant un caractère trop technique les règles relatives à Y assistance hostile, au transfert de pavillon, à la résistance à la visite, au caractère ennemi. Il est utile de signaler ce qui a trait à la destruction des prises neutres, aux convois, aux dommages-intérêts.

Destruction des prises neutres. — La question de la destruction des prises neutres avait donné lieu à de vives discussions en 1907 sans pouvoir aboutir ; la Conférence de

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Londres a été plus heureuse. On a constaté que ceux qui préconisaient le droit de détruire les prises neutres ne prétendaient pas user de ce droit capricieusement et à tout propos, mais seulement d’une manière exceptionnelle, et qu’à l’inverse ceux qui affirmaient le principe de l’interdiction de la destruction, admettaient que ce principe devait céder dans des cas exceptionnels. L’important était donc de s’entendre sur ces cas exceptionnels auxquels, dans les deux opinions, devait se borner le droit de destruction. Ce n’était pas tout : il fallait aussi une garantie contre les abus dans l’exercice de ce droit ; l’arbitraire dans l’appréciation des cas exceptionnels devant être diminué au moyen d’une responsabilité effective imposée au capteur. Ainsi est intervenu, dans le règlement de l’affaire, un élément nouveau grâce auquel l’accord a pu se faire. La possibilité de l’intervention de la justice fera réfléchir le capteur en même temps qu’elle assurera une réparation dans le cas d’une destruction non motivée. Voici maintenant l’économie du règlement : le principe général est qu’un navire neutre saisi ne peut être détruit par le capteur, mais doit être conduit dans un port pour qu’il soit statué sur la validité de la prise. Il peut être dérogé au principe sous deux conditions : la première est que le navire soit susceptible de confiscation suivant les circonstances (par exemple, il porte de la contrebande de guerre dans une certaine proportion) ; la seconde est que la conservation de la prise soit de nature à compromettre la sécurité du bâtiment de guerre ou le succès des opérations dans lesquelles le capteur est actuellement engagé. Des précautions doivent, avant la destruction, être prises dans l’intérêt des personnes et dans celui de l’administration de la justice : ainsi les personnes à bord devront être mises en sûreté et tous les papiers de bord ou autres documents utiles devront être transbordés sur le bâtiment de guerre. La responsabilité du capteur a été rendue effective de la manière suivante : le capteur doit, avant tout jugement sur la validité de la prise, justifier en fait qu’il était bien dans un des cas exceptionnellement prévus. Cette justification est une condition préalable à remplir par le capteur ; s’il ne la fait pas, il doit indemniser les intéressés sans qu’il y ait à rechercher si la prise était valable ou nulle. C’est

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là une sanction sérieuse de l’obligation de ne détruire la prise que dans des cas déterminés. Si la justification est faite, le procès se suit comme à l’ordinaire.

Convoi. — La pratique du convoi, c’est-à-dire de l’escorte de navires de commerce neutres par un bâtiment de guerre de leur nation, a soulevé fréquemment de graves difficultés et même des conflits par suite de la divergence de vues entre la Grande-Bretagne et la plupart des autres Etats. Tandis que la Grande-Bretagne prétendait que la présence d’un bâtiment de guerre ne restreignait en rien les droits d’un croiseur belligérant en ce qui concerne les navires de commerce neutres convoyés, la plupart des autres Etats soutenaient que l’affirmation d’un commandant d’un bâtiment de guerre d’un jiays ami devait être acceptée par le croiseur et écartait le droit de visite. Le fait qu’on est arrivé à s’entendre sur ce point témoigne du grand esprit de conciliation qui animait la Grande-Bretagne ; celle-ci a cru devoir céder à l’opinion générale.

Le principe admis à Londres est qu’un navire de commerce neutre convoyé par un bâtiment de guerre de sa nation est exempt de visite pour ce motif que le croiseur belligérant doit trouver, dans les affirmations du commandant du convoi, la garantie que lui procurerait l’exercice même du droit de visite ; il ne peut, en effet, révoquer en doute les affirmations de l’agent officiel d’un gouvernement neutre sans manquer à la courtoisie internationale. C’est au gouvernement neutre à prendre les précautions nécessaires pour qu’il ne soit pas abusé de la protection qu’il accorde. Il convient de se borner à cette indication générale ; des dispositions de détail appliquent le principe.

Dommages-intérêts. — Enfin, il y a lieu de signaler une disposition d’ordre général qui témoigne de la volonté de faire pénétrer la justice et l’équité dans une matière trop longtemps abandonnée à l’arbitraire des belligérants. « Si la saisie du navire ou des marchandises n’est pas validée par la juridiction des prises ou si, sans qu’il y ait de mise en jugement, la saisie n’est pas maintenue, les intéressés ont droit à des dommages-intérêts, à moins qu’il y ait eu des motifs

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suffisants de saisir le navire ou les marchandises ». Un croiseur a saisi un navire neutre, par exemple, pour transport de contrebande ou violation de blocus. Le tribunal des prises relâche le navire en annulant la saisie. Cela ne suffit évidemment pas à dédommager les intéressés de la perte éprouvée par suite de la saisie, et cette perte a pu être considérable, puisque le navire a été, pendant un temps souvent très long, empêché de se livrer à son trafic ordinaire. Peuvent-ils de^ mander à être indemnisés de ce préjudice ? L’affirmative doit être admise, si ce préjudice est immérité, c’est-à-dire si la saisie n’a pas été amenée par leur faute. Il peut arriver, en effet, que la saisie ait été motivée parce que le capitaine du navire visité n’a pas produit des justifications qui devaient se trouver normalement à sa disposition et qui ont été fournies plus tard ; il serait alors injuste que des dommages-intérêts fussent accordés. Au contraire, une indemnité est due, s’il y a eu vraiment faute du capteur. Cela n’est pas inutile à dire, parce que les belligérants ont, dans le passé, été trop enclins à penser que les armateurs de navires saisis devaient se trouver trop heureux d’être relâchés et étaient indiscrets en demandant encore autre chose.

On peut se rendre compte, même par cette analyse forcément très sommaire, de l’importance des questions réglées par la Conférence de Londres. Elle a continué l’œuvre de codification commencée par la Déclaration de Paris de 1856. Elle dénote un esprit de concorde particulièrement remarquable dans un ordre de questions où de graves intérêts sont en opposition ; elle dénote aussi le vif désir de voir régler d’une manière précise les droits et devoirs de chacun, belligérant ou neutre, en même temps que de diminuer les maux de la guerre. Les règles admises n’ont lias toutes été acceptées avec le même empressement par toutes les délégations ; des concessions ont été faites sur un point en vue de concessions obtenues sur un autre. L’ensemble a été, tout balancé, reconnu satisfaisant pour tout le monde. Une attente légitime serait trompée, si une puissance pouvait faire des réserves à propos d’une règle à laquelle une autre puissance attache

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une importance particulière. Aussi a-t-il été décidé que les dispositions de la Déclaration formeraient un tout indivisible.

Quelle est la portée d’application des règles ainsi posées? Elles devront être observées dans les rapports entre les puissances signataires, puisque les parties les considèrent comme des principes du droit international généralement reconnu et, de plus, s’obligent expressément à s’en procurer réciproquement le bénéfice : pour les puissances signataires qui sont ou seront parties à la Convention établissant la Cour internationale des prises, il y aura, de plus, une occasion de voir appliquer ces règles aux différends qui les concernent, que la Cour les regarde comme des règles généralement reconnues ou tienne compte de l’engagement pris de les observer. Il est, d’ailleurs, à espérer que ces règles ne tarderont pas à être acceptées par la plupart des Etats qui reconnaîtront le grand avantage que présente le remplacement d’usages plus ou moins définis, prêtant à controverse, par des dispositions précises.