MEMOIRE A CONSULTER
Vers la fin du mois de juillet 1879, un Avis, inséré dans la plupart des journaux et affiché sur les murs de Paris, constatait qu’un Emprunt royal de Portugal de 40 millions de francs, émission de 1832, dont le remboursement devait s’effectuer en 32 ans, était en souffrance pour la plus grande partie. On invitait les porteurs des obligations non remboursées à se faire connaître dans le but de prendre part à une réunion générale de tous les intéressés qui devait se tenir prochainement (2). Le 1er août, le comte de San Miguel, chargé d’affaires du Portugal, faisait signifier une protestation (3) à M. Battarel, secrétaire de la commission syndicale des porteurs et signataire de Y Avis en question. La protestation amenait une contre-protestation (4) du comte de Reilhac, président de cette commission, et de M. Battarel. Le 16 août, le comte de San Miguel citait MM. de Reilhac et Battarel devant le Tribunal de police correctionnelle de la Seine pour répondre des délits d’offense et de diffamation envers le gouvernement portugais (5). La 10e chambre du tribunal de la Seine rendait le 30 août un jugement par défaut condamnant M. de Reilhac à 3.000 francs d’amende et M. Battarel à 4 mois de prison et à 3.000 francs d’amende pour offense envers le gouvernement
(1) Consultation en collaboration avec M. Alglave. Paris Librairie Moderne , 1880.
(2) Voir le texte de ces Avis dans l’ouvrage suivant, auquel nous renverrons fréquemment, pour les documents qui y sont rapportés. Emprunt royal de Portugal , 1 vol. in-8°, Paris 1880,
(3) Op. cit. p. 23.
(4) Op. cit. p. 26.
(5) Op. cit., p. 30.
CONSULTATIONS
portugais (1). Sur l’opposition, la 10e chambre a, le 8 janvier 1880, renvoyé les prévenus des fins de l’assignation. Dans ses considérants, le jugement relève les faits suivants :
Attendu, au surplus et en fait, que, y eût-il entre un souverain et son gouvernement une solidarité assez étroite pour qu’il pût se juger atteint par les attaques dont le gouvernement serait l’objet, les circonstances de la cause ne permettraient pas d’ attribuer aux imputations formulées par les prévenus le caractère d’une offense envers le Gouvernement portugais, et moins encore envers le Roi ;
« Qu’il importe, à cet égard, de rappeler que l’Emprunt qui a motivé leurs publications a été contracté, en 1832, par le roi Dom Miguel, alors en possession paisible du pouvoir que les Cortès lui avaient déféré en 1828, et qu’il a été publiquement émis et coté à la Bourse de Paris au mois d’avril 1833 ;
Que, d’autre part, une partie des fonds provenant de cette opération, représentée par les traites sur l’ Angleterre, est entrée dans les caisses du gouvernement qui, après la prise de Lisbonne par Dom Pedro, au mois de juillet 1833, a succédé à celui de Dom Miguel ;
Que, pour faciliter cet encaissement, le nouveau gouvernement a, à deux reprises, en 1833 et 1840, officiellement déclaré que les sommes ainsi recouvrées ou à recouvrer sur les traites devaient être mises à part pour être réparties entre ceux à qui elles pouvaient appartenir ;
Que, conformément à ces déclarations, les sommes figurèrent aux budgets portugais, dans un chapitre spécial des recettes extraordinaires, jusqu’en 1841, époque où ce chapitre disparut et où les ressources provenant de l’Emprunt furent confondues dans la masse du Budget ;
Qu’ enfin, depuis 1834, le service de l’Emprunt a été arrêté ;
Attendu qu’en présence de ces faits, il n’est pas possible de prêter aux prévenus , uniquement préoccupés de la défense de leurs intérêts, cette intention de dénigrement et de malveillance sans laquelle il n’est pas d’offense ;
(1) Op. cit., p. 32.
PERSONNALITÉ DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT
Que si le Tribunal n'a point à apprécier leurs prétentions, il ne peut cependant oublier que tous les éléments du débat soulevé entre eux et le Portugal, débat considérable par les intérêts et les principes engagés, non moins que par l’inégalité des forces des parties, appartiennent à l’histoire, et que si le publiciste et l’historien ont pu librement s’en inspirer pour les discuter et les apprécier, à plus forte raison les intéressés lésés par les événements étaient-ils autorisés à les présenter à leur point de vue et à en réveiller le souvenir dans l’espérance d’en faire jaillir la reconnaissance de ce qu’ils appellent leur droit.
On nous demande d’examiner, au point de vue du droit public, les faits rappelés par le tribunal de la Seine et de faire cette appréciation qui, d’après le jugement, est du ressort du publiciste et de l’historien. Nous allons donc exposer les règles admises par la science et la pratique pour le cas où un gouvernement est renversé, et les faits accomplis en Portugal de 1828 à 1833 ; nous pourrons alors résoudre la question de savoir quelle est, à l’égard des souscripteurs de l’Emprunt de 1832, la situation du gouvernement établi en Portugal depuis la fin de 1833.
Il est aujourd’hui universellement reconnu que la personnalité d’un Etat ne change pas, quelles que soient les modifications qui surviennent dans la constitution du pays. Les droits et obligations, qui résultent des actes faits par un gouvernement, subsistent à l’égard des gouvernements subséquents, de quelque façon que ceux-ci aient succédé au pouvoir (1). — Il y a de cela une raison de droit et une raison de fait.
La raison de droit est que les divers gouvernements ne sont que les représentants de l’Etat ; l’existence d’un nouveau
(1) Dans les instructions données en 1816 par le Président des Etats-Unis à un agent envoyé en mission extraordinaire auprès du gouvernement restauré à Naples pour demander une indemnité à raison des faits imputés au gouvernement de Murat, on lit déjà : « Aucun principe n*est mieux établi que celui « d’après lequel une nation est responsable des actes de son gouvernement, sans « qu’un changement d’autorité affecte les obligations encourues ». Lawrence Commentaire sur Wheaton, 1er volume, p. 222.
représentant ne peut avoir pour résultat de frapper de nullité les actes régulièrement faits par un représentant antérieur.
La raison de fait ou d’utilité est qu’autrement il n’y aurait aucune sécurité dans les relations avec les Etats, puisqu’on n’est jamais absolument sûr qu’un gouvernement ne sera renversé. Comment faire avec un Etat un contrat à longue échéance, alors que ce contrat pourrait être capricieusement méconnu par le gouvernement nouveau qui, 20 ans ou 30 ans plus tard, représentera l’Etat ? Un gouvernement ne devrait plus songer à emprunter de l’argent en promettant de servir une rente perpétuelle aux souscripteurs, puisqu’il ne pourrait pas assurer en même temps la perpétuité de la Constitution en vertu de laquelle il représente actuellement l’Etat emprunteur.
Si on n’était pas sûr que le contrat sera toujours reconnu valable, dans quelques mains que passe le gouvernement, on ferait un véritable contrat aléatoire, fondé sur les hasards de la politique, contrat impliquant d’énormes intérêts pour compenser des risques énormes, et une échéance prochaine de remboursement pour limiter la durée de ces risques.
Il n’est pas besoin de citer beaucoup d’autorités à l’appui d’une règle aussi simple, imposée à la fois par les principes du droit et par la nécessité. Après avoir parlé de l’identité de l’Etat, qui persiste tant qu’aucun changement fondamental n’y a été introduit, Wheaton (1) ajoute : « Si ce changement « est opéré par une révolution intérieure qui change la cons- « titution de l’Etat, ou la forme de son gouvernement, ou la « dynastie qui y règne, l’Etat demeure le même ; il ne perd « aucun de ses droits et n’est libéré d’aucun de ses engage- « ments ». Bluntschli (2) pose également cette règle : « L’Etat « reste la même personne en droit international, lors même « que sa constitution est tantôt monarchique, tantôt républi- « caine, ou qu’il est pendant une période, gouverné constitu- « tionnellement et après cela autocratiquement. Ses droits et « ses obligations vis-à-vis des autres Etats n’en subsistent pas « moins ». On peut consulter dans le même sens Heffter (3),
(1) Eléments du droit international , lre partie, chap. II, p. 7.
(2) Le droit international codifiéy traduction Lardy, règle 40.
(3) Le droit international de l'Europe, § 24.
PERSONNALITÉ DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT
Calvo (1) et, du reste, tous les jurisconsultes anciens et modernes (2).
Les auteurs font remarquer que la situation est la même, quelle que soit la situation respective du gouvernement renversé et du gouvernement nouveau quand même celui-ci se dirait légitime et aurait chassé un gouvernement prétendu usurpateur. La seule condition nécessaire pour que le gouvernement nouveau soit l’ayant-cause du gouvernement intermédiaire, c’est que celui-ci ait eu une existence réelle, ait pu être considéré comme représentant de fait le pays, pendant un certain temps au moins. Ainsi, l’Autriche n’était pas tenue des actes faits en 1849, par Kossuth en Hongrie ou par Manin à Venise, parce qu’on ne peut dire qu’il ait eu, à ce moment, dans aucun de ces deux pays, un gouvernement sûr du lendemain.
« Le souverain rétabli, dit Heffter (3), doit s’abstenir de « faire un usage rétroactif de ses droits, soit envers ses pro- « près sujets, soit envers des sujets étrangers, à raison de « tout ce qui s’est passé pendant son expulsion conformé- « ment aux règles établies par le pouvoir intermédiaire ». Il n’est pas indifférent de faire remarquer qu’Heffter a en vue le cas d’un gouvernement renversé par la guerre ; une dynastie a été chassée par la conquête étrangère ; une autre dynastie a été imposée au pays. Le rétablissement de l’ancienne dynastie ne lui permet pas de déclarer nuis les actes du gouvernement intermédiaire, établi et maintenu par une force extérieure. Combien à plus forte raison faut-il dire cela lorsque c’est le pays lui-même qui change d’opinion, qui chasse ceux qu’il acclamait la veille ! Il est bien naturel qu’il soit responsable des actes du gouvernement qu’il a accepté ou toléré (4).
(1) Le droit international théorique et pratique , § 85-87.
(2) Bynkersœck disait d’une façon à la fois très Brève et très exacte : forma ciuitatis mutata, non mulatur ipse populus. Eadem ubique res publica est. Etude de Droit international sur UEmprunt royal Portugais de 1832, par H. Becker, 1874, pages 76 et suivantes.
(3) O p . cit., § 188 III
(4) Y. Bluntschli, op . cit., règles 44 et 45 ; Calvo, op. et loc. cit. — Lawrence examine dans un paragraphe spécial les Effets des actes d'un usurpateur et donne de nombreux exemples à l’appui de la règle posée ci-dessus (op. cit., p. 214-223).
CONSULTATIONS
Pour trouver la confirmation de toutes ces idées, il suffit de consulter l’histoire de notre pays. Depuis 1789, des régimes très différents se sont succédé en France ; jamais un gouvernement n’a songé à répudier les dettes contractées par un gouvernement précédent. — Prenons le cas le plus saillant.
Tous les gouvernements qui s’étaient succédé en France depuis la déposition de Louis XVI étaient regardés comme usurpateurs par Louis XVIII, qui se considérait comme ayant été le souverain de droit de la France pendant cette période, et qui affirmait sa prétention de la manière la plus nette en datant le commencement de son rège de la fin du règne supposé de Louis XVII. Est-ce que cela a empêché le gouvernement de la Restauration d’accepter pleinement les engagements pris par les gouvernements, ainsi effacés d’un trait de plume, soit envers les puissances étrangères, soit envers les particuliers ? Cela s’est même appliqué aux obligations contractées par Napoléon, pendant la période si courte des Cent- Jours, alors que l’on faisait cependant condamner comme rebelles les fauteurs du mouvement.
Ce que nous disons de la France, s’est également passé dans les divers pays auxquels Napoléon avait imposé des gouvernements, remplacés en 1814 par les anciens souverains.
Un autre principe également certain aujourd’hui, c’est que le droit international n’a pas à s’inquiéter de la légitimité ou de l’illégitimité du gouvernement établi dans un pays. « La représentation de l’Etat à l’extérieur incombe dans la « règle au gouvernement qui a de fait la direction des affaire res, qui actu régit » (1). Peu importent les moyens employés pour obtenir ou conserver le pouvoir ; les étrangers n’ont pas à en tenir compte dans les rapport qu’ils ont avec le gouvernement. Ils peuvent savoir qui, en fait, gouverne, administre, obtient obéissance ; il ne peuvent rechercher si le souverain de fait est, en même temps, le souverain de droit. Autrement ils interviendraient moralement dans les affaires intérieures du pays et violeraient ainsi à certains égards le principe de non intervention, universellement ac-
(1) Bluntschi, op. cit., règle 116.
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oepté aujourd’hui comme une sauvegarde nécessaire de l’indépendance des Etats.
Appliquons ces principes incontestés à l’affaire qui nous est soumise. Dom Miguel a-t-il été le souverain du Portugal ? A-t-il représenté ce pays et a-t-il pu contracter en son nom ?
Nous ne pouvons rappeler en détail les circonstances à la suite desquelles Dom Miguel a été proclamé roi de Portugal en 1828 (1). Nous citerons seulement le récit de l’historien qui fait autorité jiour cette époque. Après avoir raconté l’arrivée à Lisbonne, en 1827, de l’infant Dom Miguel, appelé à la régence pendant la minorité de Dona Maria, sa nièce, après avoir montré les indécisions du parti libéral et constitutionnel, le désir de Dom Miguel de s’emparer du pouvoir absolu, l’appui qu’il trouvait dans la plus grande partie de la population et la vaine tentative faite par les constitutionnels à Porto, M. de Viel-Castel ajoute (2) :
« Le triomphe de Dom Miguel était complet. Les Cortès, « réunis à Lisbonne le 23 juin, déclarèrent le 25 que l’empe- « reur Dom Pedro, devenu étranger par l’acceptation d’une « couronne étrangère et ayant par là perdu ses droits au « trône portugais, n’avait pu les transmettre à sa fille ; que « Dom Miguel était devenu par conséquent, au moment « même de la mort de leur père, le souverain légitime du « Portugal, et que tous les actes de Dom Pedro, relatifs à ce « royaume, y compris l’octroi de la Constitution, devaient « être considérés comme nuis (3). Le 4 juillet, Dom Miguel fit « publier un décret par lequel il accepta le titre et la dignité « de Roi, qui disait-il, lui appartenait en vertu des lois fon- « damentales du pays. Le peuple de Lisbonne accueillit « cette proclamation avec des transports d’allégresse... Un « incident grave vint pourtant modérer la joie du parti vain- « queur. Les représentants des cours étrangères, dont les « conseils et les remontrances n’avaient pu empêcher la ré-
(1) Voir Emprunt royal de Portugal , p. 49 et suiv.
(2) Histoire de la Restauration , XVIII, 425 et suiv.
(3) V. les actes des Cortès, Emprunt royal de Portugal , pag. 61 et suiv.
CONSULTATIONS
« volution qui s’opérait en ce moment, protestèrent contre « cette révolution en faisant enlever de la façade de leurs « hôtels les armes de leurs souverains, demandèrent leurs « passeports et partirent tous dans la journée du 5, à l’excep- « tion du nonce, du ministre d’Espagne et de celui des Etats- « Unis, retenus, le premier par le devoir de veiller aux inté- « rêts de la religion, le second par la solidarité qui existait, « dans les deux royaumes de la Péninsule, entre les parti- « sans de l’absolutisme comme entre ses adversaires, le troi- « sième enfin, par le principe, constamment observé à Wa- « shington de reconnaître tous les gouvernements de fait, « sans rechercher leur origine ».
L’historien constate que le Portugal tout entier était désormais soumis à l’autorité de Dom Miguel (1), que l’île de Madère et les Açores reconnaissaient encore la souveraineté de Dona Maria, mais qu’un corps de troupes miguelistes, qui y fut envoyé, eut promptement raison de leur résistance ; l’île de Terceira seule, mieux défendue, repoussa avec succès deux attaques successives (2).
Il est donc incontestable que Dom Miguel a été, en 1828, accepté comme roi par tout le Portugal, que son autorité y était reconnue sans difficulté et n’y rencontrait pas la moindre résistance, qu’elle avait triomphé également aux Açores; seulement qu’une insurrection avait éclaté très vite dans une très petite île, à Terceira.
Maintenant Dom Miguel était-il parvenu au trône par des moyens légitimes et honnêtes ? les élections aux Cortès avaient-elles été libres ? A qui, en droit, appartenait la couronne de Portugal, à Dom Miguel ou à Dona Maria ? Ce sont des questions qui ne présentent guère, dans notre affaire, qu’un intérêt de curiosité, puisque, — nous l’avons établi plus haut, — un pays n’est et ne peut être représenté que par le
(1) Voir ausi Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire, X. 53.
(2) Sur la situation de Terceira, voir les faits rapportés dans la brochure le Portugal devant les tribunaux français, p. 170 et suiv. Terceira elle-même fut soumise quelque temps à Dom Miguel.
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souverain de fait et non par le souverain de droit. Nous n’avons pas à rechercher qui avait raison de Dom Miguel ou de Dom Pedro, mais qui avait qualité pour parler au nom du Portugal et pour obliger celui-ci.
Nous dirons toutefois quelques mots de cette question de légitimité, beaucoup moins simple qu’on ne le croit souvent. Dom Miguel a été renversé au bout de quelques années, il représentait des idées peu sympathiques en général et il avait abusé cruellement du pouvoir absolu : tout cela devait conduire naturellement à le regarder comme un tyran qui s’était emparé du trône par usurpation.
On pourrait se demander d’abord s’il convient bien à Dom Pedro de s’étonner de la conduite son frère. Dans une discussion soulevée à la Chambre des Communes par lord Palmerston (1), Robert Peel, alors ministre, observait justement que, si Dom Miguel avait violé ses serments, il n’avait fait que suivre l’exemple que lui avait donné Dom Pedro, en rendant le Brésil indépendant du Portugal et en rompant le lien d’obéissance qu’il avait contracté avec son père : « Dom Miguel avait traité Dom Pedro comme celui-ci avait traité Dom Jean VI ». Le ministre ajoutait qu’il ne pouvait contraindre la Grande-Bretagne de s’armer pour défendre une constitution qui n’avait qu’un petit nombre de partisans : « il s’agit de savoir s’il faut contraindre un peuple à recevoir malgré lui les institutions qu’il repousse ». — On ne peut indiquer plus nettement que, si Dom Miguel est blâmable, son adversaire n’est pas sans reproche, et qu’en définitive le Portugal veut Dom Miguel et ne se soucie pas de la constitution de Dom Pedro.
En effet, il n’est pas sans intérêt de rappeler en passant que cette Constitution, rédigée au Brésil en huit jours et envoyée en Portugal, devait, d’après les ordres de Dom Pedro, être soumise aux Cortès, mais que le parti au pouvoir se contenta de la faire afficher dans les rues de Lisbonne, parce qu’il était convaincu que les Cortès la rejetteraient. C’est ce que constatait Lord Aberdeen, ministre des affaires étrangères dans une discussion à la Chambre des Lords (2) :
(1) Séance du 10 mars 1830.
(2) Séance du 6 février 1830.
CONSULTATIONS
« Lord Melbourne a accusé Dom Miguel d’avoir usurpé « le trône de Portugal. Je ne prétends pas entrer dans tous « les mystères des lois portugaises ; mais qu’il soit usurpa- « pateur ou non, il est incontestable que dans cette question, « ce sont les Portugais qui sont les meilleurs juges. Eh bien ! « l’immense majorité de cette nation a déclaré qu’il n’était « pas un usurpateur, mais bien le possesseur légitime du « trône. Voyez comment les deux frères se sont présentés au « Portugal. Quand Dom Pedro envoya une Constitution, pré- « sent bien fatal, selon moi, il exigea qu’elle fut consentie par « les trois Etats du Royaume et ensuite promulguée. Com- « ment a-t-on suivi ses ordres ? Le parti alors au pouvoir « n’osa pas remplir la volonté de Dom Pedro ni soumettre « la Constitution aux trois Etats parce qu’on n’ignorait pas « que cette Assemblée ne manquerait pas de contester les « titres de Dom Pedro à accorder une Constitution. Dom Mi- « guel a agi tout autrement en arrivant en Portugal. Sans « examiner ici si les Etats ont été légalement convoqués, il « les assemble par le fait, et en se conformant à tous les an- « ciens usages prescrits dans ces sortes de réunions, il sou- « met à la délibération ses droits à la couronne. Cette as- « semblée n’hésite pas à les proclamer, et jamais le Portugal « n’avait vu une assemblée plus nombreuse et plus respecta- « ble par le rang, la fortune et le caractère de ses mem- « bres » (1).
Dom Pedro n’avait-il pas renoncé à tous ses droits au trône de Portugal en se faisant proclamer souverain d’un pays qui, en vertu d’un article formel de sa constitution même, devait toujours être séparé du Portugal ? N’était-il pas devenu un étranger pour le Portugal, incapable, par suite, de régner sur ce pays ? Avait-il pu, dès lors, conférer à Dona Maria des droits qu’il n’avait pas ? Voilà des questions dans l’examen desquelles nous ne voulons pas entrer. Il nous a suffi de montrer que l’illégitimité du gouvernement de Dom Miguel n’est pas si évidente qu’on a l’habitude de le dire, qu’il y a au moins des doutes très sérieux à ce sujet. Mais ce qui
(1) Voir la liste des membres des Cortès dans l'Emprunt royal de Portugal 74-83.
PERSONNALITÉ DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT
n’est pas douteux, ce qui est attesté par tous les témoignages, c’est la manière dont la très grande majorité du peuple portugais résolvait la question en 1828 et dans les années suivantes ; le gouvernement de Dom Miguel n’était pas seulement accepté, mais voulu. Cela nous suffit pour le point de vue auquel nous devons nous placer.
La révolte de Terceira pouvait-elle empêcher Dom Miguel de représenter le Portugal ? Evidemment non ; il s’agissait d’un point isolé, d’une île lointaine et sans importance. L’insurrection carliste en Espagne, de 1833 à 1839, de 1873 à 1876 a duré des années, s’est étendue à plusieurs provinces, a tenu en échec le gouvernement de Madrid ; pense-t-on que si Don Carlos avait fini par l’emporter, il aurait pu soutenir que, pendant cette période de lutte, c’était lui qui avait seul représenté l’Espagne, de telle sorte que tout ce qu’avait pu faire le gouvernement de Madrid, tous les engagemnts qu’il avait contractés étaient à considérer comme non avenus ? Personne n’oserait le dire. Comment alors peut-on tenir, au nom de Dom Pedro, le langage qu’on ne pourrait pas tenir ou nom de Don Carlos ?
La situation a même été bien plus nette en Portugal sous Dom Miguel, qu’en Espagne, aux époques que nous venons de rappeler. Le continent Portugais était entièrement soumis au gouvernement de Dom Miguel dont aucune résistance ne gênait l’action. Les rares partisans de Dom Pedro et de Dona Maria avaient émigré et laissé le champ libre à leurs adversaires. C’est en ce sens que s’expriment les historiens les plus favorables à la Restauration qui a eu lieu à la fin de 1833. « Nous passons sur les temps difficiles de l’émigration, « dit l’un d’eux (1), nous omettons à dessein les luttes péni- « blés et secrètes qui se multiplièrent en France, en Angle- « terre et en Belgique ». Il n’est donc pas resté en Portugal un gouvernement rival de celui de Dom Miguel ; il y a eu émigration et la lutte, qui aurait, dit-on, empêché Dom Miguel d’avoir la possession paisible du pouvoir, ne s’est produite pendant longtemps qu’à l’étranger.
(1) F. Denis, Le Portugal, 1 ^vol. in-8. L’auteur est hostile à Dom Miguel.
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Le gouvernement subséquent a reconnu lui-même le caractère que nous attribuons au gouvernement de Dom Miguel : c’est ce qu’il est facile de prouver par des documents positifs. Quand une insurrection a occupé une portion du territoire, le gouvernement légal, qui en triomphe, se hâte de faire disparaître toute trace du régime insurrectionnel. Quelque apparence régulière que se soit donnée celui-ci, on ne tient aucun compte de ses actes, même des actes étrangers à la lutte et à la politique.
Pour ne donner qu’un exemple, après la chute de la Commune de Paris, on a annulé tous les actes dressés par les prétendus officiers de l’état civil installés par l’insurrection.
Est-ce de la même façon qu’on a procédé au Portugal ? Pas le moins du monde. Le gouvernement de Dom Pedro a reconnu les emprunts émis par Dom Miguel sauf celui dont nous nous occupons (1) ; il a laissé subsister sa monnaie (2), sa législation, et on voit encore aujourd’hui figurer dans le recueil officiel des lois portugaises, une série de lois ou de décrets rendus au nom de Dom Miguel (3). Est-il possible de soutenir après cela que les actes de Dom Miguel sont les actes d’un chef d’insurgés, qui n’obligent que lui personnellement, mais non l’Etat, et qui ne sauraient être opposés au gouvernement qui a triomphé ? A partir de 1828, il n’y pas eu deux gouvernements en Portugal, deux gouvernements coexistants sur le même territoire, deux pouvoirs armés l’un contre l’autre, de telle sorte que l’un ne pourrait être tenu des actes de l’autre. Il n’y a eu qu’un gouvernement. On ne saurait en rien comparer la situation du Portugal à cette époque avec celle des Etats-Unis pendant la guerre de sécession. Cependant, le gouvernement de Washington pouvait encore dénier au gouvernement de Richmond tout caractère légal, prétendre qu’il ne représentait ni en droit ni en fait une partie de la Confédération. Dom Pedro ou Dona Maria ne représentent pas plus le Portugal de 1828 à 1833 que Louis XVIII n’a re-
(1) Emprunt royal de Portugal , p. 45, 140, 161.
(2) Op . cit., p. 132 et suiv.
(3) Op. cit., p. 84 et suiv.
PERSONNALITÉ DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT
présenté la France de 1793 à 1814. Nous verrons plus loin comment et à quelle époque il y a eu substitution d’un gouvernement à l’autre.
Examinons maintenant la situation de Dom Miguel à l’égard des puissances étrangères.
On argumente du départ de certains des agents diplomatiques accrédités à Lisbonne et du fait que le gouvernement de Dom Miguel n’a été reconnu que par quelques gouvernements étrangers : il faut répondre à ces objections.
Ce n’est pas la reconnaissance qui fait qu’un gouvernement existe ou n’existe jias. Quand, après la mort de Jacques II, Louis XIV reconnaissait son fils pour roi d’Angleterre, il offensait Guillaume III, mais ne conférait pas au Stuart dépossédé la qualité de représentant de l’Angleterre. Quand l’Autriche, jusqu’en 1866, a refusé de reconnaître Victor-Emmanuel pour roi d’Italie, cela n’a pas empêché ce prince de représenter réellement l’Italie. Dona Maria n’a été reconnue par certaines puissances comme reine du Portugal qu’en 1841 ; il est cependant bien certain qu’au moins depuis la capitulation d’Evora, elle devrait être regardée sans conteste comme souveraine de ce pays. La reconnaissance d’un nouveau gouvernement n’est que la constatation d’un fait ; d’après les principes, elle devrait avoir lieu dès qu’il est certain que ce gouvernement est accepté par le pays. C’est la règle qui est constamment suivie par les Etats-Unis, et qui l’a été notamment lors de l’avènement de Dom Miguel, — pour les idées duquel on ne peut supposer aux républicains américains une sympathie particulière qui aurait motivé une reconnaissance prématurée.
Si certaines puissances n’ont pas reconnu tout de suite Dom Miguel, ce n’est point parce qu’elles contestaient qu’il représentât le Portugal, que son autorité y fût réellement acceptée, c’est uniquement parce qu’elles blâmaient les moyens par lesquels il était arrivé au trône, sa politique et ses procédés de gouvernement. Elles auraient voulu amener un changement dans le régime intérieur du pays, obtenir au
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moins une amnistie pour les condamnés politiques (1). Elles admettaient par là, aussi nettement que possible, que Dom Miguel était bien souverain de fait. La vraie raison qui a empêché plus tard la reconnaissance, a été le triomphe en France et en Angleterre du parti libéral qui n’a pas voulu paraître approuver le régime absolu en Portugal, et qui a même favorisé son renversement par Dom Pedro.
Le départ des agents diplomatiques n’est pas autre chose que la manifestation d’un mécontentement n’impliquant pas qu’on dénie au gouvernement le droit de représenter le pays. C’est ainsi qu’en 1856, le gouvernement anglais et le gouvernement français rappelèrent leurs ambassadeurs de Naples, parce que, suivant eux, le gouvernement des Deux-Siciles violait tous les principes de justice. C’est ainsi qu’à la suite de l’échec de la Conférence de Constantinople, au commencement de 1877, les grandes Puissances rappelèrent, pour quelque temps, leurs ambassadeurs près de la Porte. Tout récemment les puissances européennes ont refusé d’accréditer des représentants auprès du gouvernement roumain jusqu’à ce qu’il ait modifié la constitution pour admettre les juifs à l’indigénat. Ce retard n’impliquerait pas à coup sûr qu’on niât son existence puisqu’on lui demandait précisément d’agir comme gouvernement.
En fait, malgré le retrait des agents diplomatiques, malgré le défaut de reconnaissance officielle, on a considéré le gouvernement de Dom Miguel comme le gouvernement portugais et on n’a jamais donné à entendre qu’il y eût deux gouvernements en Portugal, ainsi que cela a été soutenu depuis. Ainsi, à deux reprises, en 1831 et en 1833, la France a adressé des réclamations au gouvernement de Dom Miguel qualifié de gouvernement portugais (2). Cette action de la France soulève des réclamations contre le gouvernement anglais auquel, dans la Chambre des Lords et dans la Chambre des
(1) Cela est dit de façon formelle dans un discours prononcé par Lord Aberdeen à la Chambre des Lords, en février 1830.
(2) V. les divers actes officiels relatifs à la réclamation de 1831, l’ultimatum adressé au gouvernement portugais le 15 mai 1831, la note de l’amiral Roussin du 8 juillet 1831 et l’accord du 24 juillet (Recueil de Clerq, IV. 101, 114, 120).
PERSONNALITÉ DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT
Communes, on reproche de n’avoir pas protégé le Portugal (1).
Comment la situation a-t-elle changé et dans quelles circonstances Dom Miguel a-t-il été renversé ? Il est instructif de le rappeler. En 1831, une révolution avait éclaté à Rio de Janeiro et Dom Pedro avait été chassé du Brésil. Il venait en Europe et s’efforçait de trouver des hommes et de l’argent pour détrôner son frère. Le 10 février 1832 (2), il partait de Belle-Ile-en-Mer pour se rendre aux Açores ; ses troupes, peu nombreuses, se composaient en grande partie d’Anglais, de Français et de Polonais. Il arrivait à Terceira le 3 mars ; le 7 juillet seulement, il atteignait les côtes de Portugal et parvenait à Porto où il s’établissait ; il y était presque aussitôt bloqué et le siège durait onze mois sans que d’autres soulèvements se produisissent dans le reste du royaume. Nous arrivons au moment où a été souscrit l’Emprunt litigieux et il importe de préciser les dates.
C’est le 5 octobre 1832 que le roi Dom Miguel a donné quittance de l’Emprunt aux banquiers (3) et c’est le 3 avril 1833 qu’il y avait une émission publique des obligations à Paris (4).
Tout démontre, à notre avis, qu’il y avait là une opération sérieuse que les souscripteurs français entendaient faire avec le gouvernement portugais. L’emprunt était émis publiquement et coté à la Bourse de Paris. Le gouvernement français ne l’aurait certainement pas toléré s’il s’était agi d’un emprunt fait par des insurgés, — comme l’emprunt de Don Carlos conclu il y a quelques années, — d’autant plus que ce gouvernement était hostile à Dom Miguel.
D’ailleurs, quand on prête à des insurgés, on exige un in-
(1) Voir l’analyse des séances dans le Portugal devant les tribunaux français, pages 160 et 161. — Il paraît même, ce qui est plus curieux, que les relations diplomatiques persistèrent entre le Brésil et le Portugal après que Dom Miguel se fût fait proclamer roi : voir le même ouvrage, p. 95, 176 et 177.
(2) Voir le manifeste publié par lui huit jours avant ( V Emprunt royal de Portugal , p. 143) ; on y lit cette phrase « le crédit public se rétablira par la reconnaissance de toutes les dettes de l’Etat légalement contractées soit à l’intérieur soit à l’extérieur ».
(3) Voir cette quittance dans l’ouvrage cité, p. 171.
(4) Même ouvrage, p. 176.
CONSULTATIONS
térêt très élevé pour compenser les risques courus ; or, l’emprunt de 1832 a été placé à un taux qui exclut tout à fait cette hypothèse. Le taux moyen d’émission en bourse ressort à 680 fr. pour des titres de 1000 fr. rapportant 50 fr. Le public acceptait donc ces titres sur le pied de 7 1/4 % ; c’était un intérêt modéré pour un pays troublé. Les emprunts français, de 1817 à 1818, avaient coûté de 9 1/2 à 7 1/2 %, c’est-à-dire que le plus avantageux, émis trois ans après la Restauration, était encore à un intérêt plus élevé que l’emprunt portugais ; le premier des emprunts français avait été émis en 5 % à 52 fr., 50 cent, ce qui correspond à 525 fr. au lieu de 680 (fr. pour des titres rapportant 50 fr.
En avril 1831, le 5 % français, en pleine paix, était tombé à 74 fr. 80, ce qui faisait ressortir l’intérêt à 6 2/3 %, presque le taux de l’emprunt portugais de Dom Miguel. Sans doute, en octobre 1832, quand cet emprunt est conclu, le 5 % français approchait du pair (cours moyen 96 fr.) et, en avril 1833, il le dépassait même (cours moyen 101), c’est-à-dire que le public le prenait réellement à 5 % tandis qu’il demandait 7 1/4 à l’Emprunt portugais. Cette différence de 2 % correspond largement à la différence de crédit des deux pays, et le gouvernement actuel de Portugal n’emprunte pas aujourd’hui à des conditions meilleures eu égard à la valeur de l’argent. En effet son récent emprunt — occasion du procès actuel — se compose d’obligations rapportant 25 fr., prises par les banquiers soumissionnaires à 398 fr. et offertes par eux au public à 465 fr. (la parité pour des obligations de 50 fr. comme celles de Dom Miguel serait de 796 et 930). D’après le prix payé par les banquiers, c’est un emprunt qui coûte près de 6 1/4. Or la Rente française rapporte aujourd’hui moins de 4 % (1). Nous retrouvons donc ce même écart de 2 % qui sé-
(1) Le 4 % français, coté à la Bourse 105 francs, rapporte par conséquent un peu moins de 4 % et le 3 %, coté 85 francs ne rapporte pas beaucoup plus de 3 1/2 %. Il est vrai que les cours actuels du 4 1/2 et du 5 font ressortir leur intérêt au-dessus de 4 %, mais on ne peut plus prendre le cours de ces rentes comme
indication de l’intérêt de l’argent quand elles ont beaucoup dépassé le pair, parce
qu’elles courent alors le risque très grave du remboursement au pair ou de la conversion, risque qui entraîne naturellement une dépression relative des cours. En prenant pour base le cours du 3 à 85, le 4 1/2 devrait valoir 127 fr. et le 5 %
devrait se vendre 141, tandis qu’ils n’atteignent pas respectivement 117 et 119 au mo-
ment où nous écrivons.
PERSONNALITÉ DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT 469
parait la Rente française et la Rente portugaise en 1833. Mais le Portugal est aujourd’hui en pleine paix et il n’emprunte cependant pas à de meilleures conditions que Dom Miguel.
Cela ne prouve-t-il pas que les financiers — les gens les mieux instruits du monde, dit-on — considéraient universellement Dom Miguel comme un souverain régulier et solide, engageant le Portugal par ses actes ? Cela ne prouve-t-il pas en même temps que l’Emprunt de 1832 a été émis honnêtement et ne ressemble en rien aux opérations aléatoires qu’on a vu se produire dans ces dernières années ? Ceux-là, au contraire, faisaient une opération purement aléatoire qui prêtaient à Dom Pedro, lui qui, avec des secours étrangers, envahissait un pays soumis tout entier à l’autorité de Dom Miguel.
Au moment même de l’émission de l’Emprunt à Paris, la situation de Dom Pedro n’avait pas changé, il était toujours bloqué dans Porto. C’était là une insurrection locale qui ne pouvait altérer le caractère du Gouvernement de Lisbonne. En 1833, une goélette française, l’Alcyon, avait été coulée bas par une batterie portugaise, établie le long du Douro. Le Consul général de France à Lisbonne réclama. Le Moniteur du 21 Avril 1833, en tête de la partie non officielle, contenait la note suivante : « Le gouvernement portugais « faisant droit aux réclamations que le Consul général du « roi à Lisbonne avait ordre de lui présenter, a destitué « l’officier commandant la batterie qui a tiré sur Y Alcyon » ; on rapportait ensuite un avis inséré dans la Gazette officielle de Lisbonne. Le public français apprenait ainsi officiellement que le gouvernement portugais était celui de Dom Miguel ? Comment se serait-il avisé de croire qu’il y en avait deux, et que le bon, le vrai, celui avec lequel on pouvait traiter valablement, était précisément celui auquel le gouvernement français ne s’adressait pas et ne semblait même pas connaître ?
Les débats qui ont eu lieu au Parlement anglais le 3
CONSULTATIONS
juin 1833, montrent de la manière la plus claire que c’est encore Dom Miguel, qui règne, à cette date, en Portugal. A la Chambre des Lords, le Duc de Wellington développe une motion sur les affaires du Portugal ; il reproche au gouvernement de n’avoir pas protégé le Portugal contre les réclamations de la France, d’avoir favoi'isé 1 expédition de Dom Pedro dont le but n’était un secret pour personne ; il rappelle qu’en Angleterre, au vu et su de l’administration, on a enrôlé des marins, des soldats et des officiers, on a acheté des munitions et des provisions. Lord Grey, au nom du gouvernement, reconnaît qu’il y a un roi de fait en Portugal, rappelle les circonstances dans lesquelles a eu lieu l’usurpation de Dom Miguel, le retrait de l’Ambassadeur britannique qui était la plus forte marque de désapprobation qui pût être donnée. Il ajoute que Dom Pedro a le droit de faire valoir par la force les titres de sa fille à la couronne. Lord Aberdeen appuie la motion avec chaleur ; il observe que, bien que Dom Pedro occupe une place importante au cœur même du pays, aucun mouvement ne s’est manifesté sur d’autres points contre le gouvernement de celui qu’on appelle un usurpateur.
Le même jour, à la Chambre des Communes, un membre demande à Lord Palmerston si l’intention du gouvernement n’est pas de reconnaître que Doua Maria est de fait reine de Portugal. Le ministre répond : bien que l’autorité de Dona Maria soit reconnue dans les Açores et à Porto, cependant on ne peut pas dire que, par ce fait seul, elle soit réellement souveraine du Portugal. Mais si des événements quelconques la plaçaient dans cette situation, on peut être assuré que ceux qui ont reconnu son droit s’empresseraient de la reconnaître comme reine de fait. Ainsi voilà un gouvernement aussi bien disposé que possible pour Dona Maria, qui a favorisé l’entreprise dirigée contre le gouvernement de Dom Miguel et qui, en juin 1833, huit mois après que l’emprunt litigieux a été contracté, deux mois après qu’il a été émis publiquement à Paris, avoue que Dom Miguel est encore de fait le souverain du Portugal et refuse de reconnaître théoriquement comme souverain de ce pays le prétendant qu’il déclare légitime.
PERSONNALITÉ DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT
Cela nous suffit pour établir la situation de ceux qui traitaient avec Dom Miguel ; dans les relations internationales, il n’y a pas coexistence d’une souveraineté de droit et d’une souveraineté de fait.
La flotte pédriste quitte Porto ; elle est commandée par un Anglais, le capitaine Napier, qui, le 11 juin 1833, adresse aux troupes placées sous ses ordres une proclamation (1) où nous lisons les passages suivants, qui caractérisent l’entreprise : « Que l’ennemi mette en mer et vous verrez ce qu’on « en fera ; s’il reste dans ses ports, nous ferons des attaques « simultanées sur divers points de la côte et nous pouvons « prévoir un soulèvement général du peuple contre l’usurpa- « tion et la tyrannie. — Mes amis, nous avons des batailles
« à gagner et de grands efforts à faire Tous les hommes li-
« bres en Europe ont les yeux attachés sur vous. Quand la « bataille sera gagnée, vous serez salués comme des hommes « qui auront arraché le Portugal à l’oppression et à la ty- « rannie ». L’état de choses en Portugal est caractérisé nettement par ces paroles ; le pays est soumis à Dom Miguel et on veut, par une invasion, substituer un autre gouvernement à celui qu’on qualifie d’usurpateur et de tyrannique.
Napier remporte le 5 juillet 1833 une grande victoire navale qui fait pressentir l’issue de la lutte. Dom Pedro entre quelque temps après à Lisbonne. Le reconnaissance de Dona Maria, qu’étaient pressés de faire le gouvernement anglais et le gouvernement français, eut lieu à la fin d’août et au commencement de septembre 1833 (2). Dom Miguel ne quitta le Portugal que dans le courant de 1834, à la suite du traité de la Quadruple-Alliance (22 avril 1834) qui lui ôta tout espoir.
La conclusion à tirer des explications dans lesquelles nous sommes entrés est celle-ci :
Dom Miguel a été réellement roi de Portugal de 1828 à septembre 1833, il a été partout considéré comme tel, même
(1) Le Moniteur du 7 juillet, p. 1808.
(2) Discours du Trône en Angleterre le 27 Août — Note insérée au Moniteur le 9 septembre.
CONSULTATIONS
dans les pays dont les gouvernements, par antipathie pour sa personne ou les idées qu’il représentait, ne l’avaient pas reconnu officiellement. Les banquiers qui contractaient 1 emprunt en octobre 1832, les souscripteurs qui, en avril 1833, achetaient des obligations, avaient le droit de penser que le Portugal s’obligeait envers eux, c’est à l’Etat portugais, régulièrement représenté, non à Dom Miguel personnellement qu’ils faisaient crédit. La restauration de Dona Maria n’a pas effacé la période intermédiaire, un gouvernement a succédé à un autre, il doit tenir les engagements de celui-ci conformément aux principes universellement reçus et rappelés au début de ce mémoire.
Objectera-t-on la protestation lancée par le comité pédriste dans l’île de Terceira, le 23 août 1830, et dans laquelle il est déclaré que « jamais ne seront reconnus comme obliga- « toires pour la couronne du Portugal, en quelque temps que « ce soit, et seront considérés comme nuis et sans effets, tous « les emprunts, paiements anticipés et autres contrats oné- « reux pour les finances du Portugal, que le gouvernement « de S. A. R. l’infant Dom Miguel a effectués depuis le 25 « avril 1828 ou effectuera à l’avenir » (1) ? Sans rechercher si des déclarations postérieures du même parti ne sont pas en désaccord avec cette protestation (2), nous n’hésitons pas à dire qu’elle ne peut avoir aucune valeur. Rien n’est brutal comme un fait et les plus solennelles protestations n’y peuvent rien changer. Le comité qui fonctionnait à Terceira, ne pouvait pas plus empêcher Dom Miguel de représenter de fait le Portugal que la protestation du comte de Provence (devenu depuis Louis XVIII) contre l’établissement de l’Empire n’avait empêché Napoléon Ier d’être le souverain très réel de la France jusqu’en 1814. Aussi, malgré ses protestations, Louis XVIII se considéra- t-il en fait comme l’ayant cause de Napoléon Ier pour les obligations contractées sous le règne de celui-ci et même plus tard pendant les Cent- Jours.
(1) Voir le texte entier. Emprunt royal de Portugal , p. 136 et 137.
(2) Même ouvrage, p. 139 et 142.
PERSONNALITÉ PE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT
Quand Dom Pedro s’est emparé de Lisbonne, il a trouvé dans les caisses publiques des valeurs provenant de l’Emprunt de 1832, des lettres de change remises par les banquiers Outrequin et Jauge. Le fait est constaté par un décret de Dom Pedro lui-même qui déclare que le contrat n’est pas obligatoire pour le Trésor, mais qu’il convient de remettre les fonds à ceux auxquels ils peuvent appartenir. En conséquence il nomme une commission qui sera chargée de recouvrer le montant de ces traites dans ce but spécial (1).
Le procédé auquel on recourut pour opérer le recouvrement est des plus curieux ; les traites étaient créées à l’ordre de M. Couto Fernandès, directeur de la trésorerie, et il fallait un endossement pour agir contre les tirés. Dom Pedro, qui avait destitué tous les fonctionnaires, en arrivant à Lisbonne, — ce qui, pour le dire en passant, peut être le fait d’un gouvernement succédant à un autre, mais n’est pas le fait d’un gouvernement régulier triomphant d’une insurrection (2), — maintint M. Couto Fernandès ; il l’amena à endosser les traites, puis, l’opération faite, il le destitua (3). C’était bien se comporter comme l’ayant-cause du précédent gouvernement ; on déclarait répudier le contrat fait par lui et, en même temps, on en réclamait l’exécution. Les poursuites contre les débiteurs des lettres de change eurent lieu pendant plusieurs années, paraît-il, et le montant des sommes ainsi recouvrées figura même quelques années sous une rubrique spéciale dans les budgets portugais (4).
On a peine à comprendre qu’un gouvernement régulier, soucieux de son crédit — nous ne voulons pas dire de son honneur — n’ait tenu aucun compte de ces faits et se soit approprié purement et simplement les sommes en question. Que, sous l’empire de la passion politique et dans l’ardeur de la lutte, le parti triomphant ait traité le gouvernement de
(1) Voir le décret, Emprunt royal de Portugal , p. 151.
(2) Aurait-on compris, par exemple, le gouvernement français révoquant en 1871, M. Paschal Grousset, ministre des affaires étrangères, ou M. Jourde, ministre <des finances de la Commune.
(3) Même ouvrage, p. 150.
(4) Même volume, p. 156.
CONSULTATIONS
Dom Miguel comme s’il s’était agi d’une bande d’insurgés campée sur un coin de territoire, on peut encore le comprendre. Mais que le chef d’un gouvernement ait constaté qu’il prenait possession de l’argent d’autrui pour le remettre à qui de droit, que ce gouvernement ait demandé l’exécution du contrat dont il repoussait les conséquences onéreuses, qu’il se soit fait ainsi remettre des sommes provenant des souscripteurs et qu’il ait ensuite dédaigneusement repoussé ceux-ci, nous ne pouvons nous l’expliquer. Quel service le Portugal n’aurait-il pas rendu à ses finances, à son crédit, s’il avait depuis longtemps donné satisfaction aux prêteurs qui n’invoquaient pas seulement la solidarité existant entre les gouvernements qui se succèdent dans un pays, mais qui se prévalaient des propres déclarations et des propres actes du gouvernement actuel
On prétend, paraît-il, que le gouvernement de Dona Maria a pu s’approprier les sommes provenant de l’Emprunt de 1832, à titre de butin de guerre, et que l’engagement pris par Dom Pedro était inconstitutionnel (1). S’il s’agissait d’un particulier, on dirait que ce sont là de pures subtilités imaginées pour se soustraire à une promesse sacrée. Peu de mots nous suffiront pour en faire justice, après tout ce qui a été dit sur ce point spécial par d’éminents jurisconsultes (2).
Quelque large que soit l’idée qu’on se fasse du butin de guerre, elle ne peut jamais comprendre que ce qui appartient à l’ennemi vaincu et non ce qui appartient à des tiers étrangers à la lutte. Les traites trouvées en la possession du gouvernement de Dom Miguel ne lui appartenaient que par suite de la réalisation de l’Emprunt de 1832 ; Il n’y avait pas de doute possible sur leur origine et il n’y en a pas eu.
Le gouvernement de Dom Pedro avait le choix entre deux partis : si, — contrairement au droit, — il répudiait le contrat intervenu entre le gouvernement portugais de 1832 et les banquiers de Paris, il devait restituer les traites à ceuxci ; s’il acceptait le contrat, il pouvait alors poursuivre le re-
(1) Réponse laite à des réclamations du gouvernement français, même volume, p. 236.
(2) Consultations de MM. Berryer, Dufaure, Odillon, Barrot, de Vatimesnil.
PERSONNALITÉ DE L’ÉTAT EN MATIÈRE D’EMPRUNT
couvrement des traites, puisque ce contrat n’ayant pas été fait avec Dom Miguel personnellement, mais avec le Portugal, le gouvernement de Dom Pedro se trouvait représenter alors le Portugal. Mais c’était une prétention contraire à la fois au droit, à l’équité et au bon sens que de répudier le contrat, de garder les traites qui n’avaient été données qu’en vue de ce contrat et d’en poursuivre le recouvrement en vertu de ce contrat même.
L’inconstitutionnalité, qui entacherait le décret de juillet 1833, nous paraît assez singulière. Quelles que soient les dispositions de la constitution portugaise, — si on peut dire qu’en juillet 1833 il y avait une constitution existante, — Dom Pedro, chef du parti du vainqueur, alors que la capitale est prise, mais que la lutte dure encore et doit durer de longs mois, ne devait-il pas avoir des pouvoirs très étendus ? Y a-t-il un acte qui dépasse les attributions ordinaires d’un chef d’Etat, même d’un chef d’armée, dans cette déclaration relative à l’origine des deniers et des lettres de change ? Il y a la simple constatation d’un fait matériel ; l’engagement de restituer est celui de toute personne qui détient le bien d’autrui ; il ne peut y avoir à ce sujet deux règles de droit, une pour les particuliers, l’autre pour les gouvernements.
Il y a plus : l’inconstitutionnalité, si elle a existé, a été couverte par le gouvernement portugais régulièrement organisé, par les Cortès eux-mêmes. Les poursuites exercées dans les années suivantes contre les signataires des traites l’ont été en vertu de ce décret dont la légalité n’a pas été mise en question tant qu’il s’est agi de toucher. D’ailleurs les Cortès se sont approprié le décret en notant la loi du budget où on mentionnait les sommes reçues, avec leur origine spéciale.
Dans tous les cas, les sommes payées en Angleterre au représentant de Dona Maria ne l’ont été que sous promesse de répartition entre les porteurs de l’emprunt et, en quelque sorte, à titre de dépôt. Si cette promesse a été faite sans mandat régulier du gouvernement portugais, celui-ci, en répudiant la promesse, échapperait aux obligations spécialement rigoureuses des dépositaires, mais il n’en devrait pas moins se dessaisir du dépôt ; il aurait même dû le faire immédiatement puisqu’il reconnaissait le détenir sans cause.
Enfin les budgets portugais eux-mêmes font foi que ces sommes, formant un compte distinct jusqu’en 1841, ont été employées, même sept ans après la prise de Lisbonne, aux dépenses utiles du gouvernement de Dona Maria, et celui-ci en doit compte à ce nouveau titre, quelle que soit leur origine comme un mineur par exemple, tout en faisant annuler ses obligations, doit tenir compte de l’argent utilement employé à son profit.
Nous croyons donc qu’indépendamment de tout rapport de droit entre le gouvernement de Dom Miguel et celui de Dona Maria qui lui a succédé, ce dernier est tenu envers les souscripteurs de l’Emprunt de 1832, parce qu’il s’est approprié des valeurs provenant de ces souscripteurs et qui n’avaient été livrées par eux que sous la condition de l’exécution du contrat d’emprunt. S’il veut satisfaire aux règles élémentaires de la justice, du droit privé comme du droit public, le gouvernement portugais doit donc faire état des sommes ainsi perçues par lui, avec les intérêts de ces sommes, puisqu’elles ont été employées par lui à ses besoins, et qu’il avait déclaré se conduire comme un gérant d’affaires dans l’intérêt des porteurs de titres, si singulièrement traités depuis.
Cette conclusion n’est pour nous que subsidiaire. Nous maintenons très fermement l’opinion que nous exprimons dans la première partie de ce mémoire. Nous pensons que le gouvernement de Dona Maria était l’ayant cause du gouvernement de Dom Miguel et devait exécuter les engagements pris par ce gouvernement surtout envers les étrangers qui n’avaient pas à se préoccuper de la légitimité ou de l’illégitimité du pouvoir de Dom Miguel. Nous croyons donc que le gouvernement portugais actuel, héritier légitime de celui de Dona Maria, est tenu de toutes les obligations contractées dans l’emprunt de 1832.
Délibéré à Paris, le 29 avril 1880.
Consultation pour le Gouvernement du Pérou contre le Gouvernement de l’Equateur (I)
Les Jurisconsultes soussignés :
Léon Bourgeois, docteur en droit, membre de la Cour permanente d’arbitrage de La Haye ; et Louis Renault, membre de l’Institut, professeur de droit international à l’Université de Paris et à l’Ecole des Sciences politiques, ancien président de l’Institut de droit international, membre de la Cour permanente de La Haye ;
Consultés par M. Mariano H. Cornejo, avocat-délégué du gouvernement du Pérou, sur diverses questions juridiques soulevées dans le litige territorial existant entre le Pérou et l’Equateur, litige actuellement soumis à l’arbitrage de S. M. le Roi d’Espagne en vertu du traité du 1er août 1887 ;
Après avoir pris connaissance des faits de la Cause, des documents invoqués de part et d’autre, spécialement des divers traités dont il sera parlé ci-après.
Emettent l’avis ci-dessous développé :
Le 1er août 1887, « les Gouvernements de l’Equateur et du Pérou, désirant mettre un terme amical aux questions de limites pendantes entre les deux nations, » ont conclu un traité par lequel « ils soumettent les dites questions à S. M. le Roi d’Espagne pour qu’il les décide, comme arbitre de droit, de façon définitive et sans appel ». Il y aura lieu d’insister plus loin sur le caractère de la mission donnée à l’Auguste arbitre, mais il importe de remarquer dès à présent que la convention le charge de rendre une sentence juridique sans lui indiquer en rien les documents et les principes dont il devra s’inspirer. Aucune limitation particulière ne lui est imposée comme il arrive parfois quand on établit des règles ou qu’on
(1) Consultation avec la collaboration de M. Bourgeois, Paris, Pedone, 190G.
CONSULTATIONS
indique des documents que l’arbitre est prié d’appliquer et d’interpréter. D’autre part, l’arbitre doit statuer d’après le droit et non d’après l’équité ou la convenance, puisque l’expression employée arbitre de droit a précisément pour but d’écarter ce large pouvoir d’appréciation que les parties ont quelquefois la volonté de conférer à un arbitre. Sur ces deux points, l’arbitrage consenti le 1er août 1887 a son caractère nettement déterminé qui le sépare d’autres arbitrages convenus en matière de limites, par exemple de l’arbitrage projeté par la Convention additionnelle du 15 décembre 1894 mentionnée ci-après. Nous notons aussi que le Pérou a récemment conclu un traité de limites avec la Colombie ; l’arbitre désigné est le Pape qui doit statuer suivant V équité.
Quelles étaient les questions de limites pendantes entre les deux pays quand intervint la Convention de 1887 ?
Un litige était né à la suite d’un accord projeté entre le Gouvernement de l’Equateur et une Compagnie anglaise pour la cession à celle-ci d’un vaste territoire situé dans la partie septentrionale de la province de Maynas. C’était le renouvellement d’une tentative datant de 1857 et ayant alors amené une guerre entre les deux pays comme il sera expliqué plus tard. Le Gouvernement péruvien protesta comme il l’avait fait 30 ans auparavant, en affirmant que les terres que le gouvernement équatorien avait l’intention de concéder à ses créanciers faisaient partie du territoire péruvien. Sur cette protestation, le Gouvernement équatorien se vit obligé de suspendre les négociations avec la Compagnie anglaise « pour s’entendre avec le Pérou et avoir le moyen d’arriver à la délimitation des frontières le plus vite possible » (Lettre du Ministre des Affaires étrangères de l’Equateur à l’agent de la Compagnie anglaise, en date du 13 juillet 1887).
Le moyen a été précisément la conclusion du traité du 1er août 1887, et puisqu’on était si pressé d’aboutir, on doit s’étonner qu’un arbitrage, consenti en 1887, soit encore pendant en 1906. C’est qu’il s’est passé, dans l’intervalle, différents événements dont il importe de dire quelques mots.
Le traité de 1887, après avoir posé quelques règles sur la procédure qui devait être suivie pour le fonctionnement de
PÉROU-ÉQUATEUR
l’arbitrage (art. 2 et 3), prévoyait la possibilité d’une entente directe dans les termes suivants (art. 6) :
« Avant que la sentence ne soit prononcée, et le plus tôt « possible après l’échange des ratifications, les deux parties « contractantes feront tous leurs efforts pour régler, par des « négociations directes, tous les points en litige ou quelques- « uns d’entre eux, et si elles arrivaient à conclure entre elles « des accords directs, et que ceux-ci fussent iDerfectionnés « dans les formes nécessaires pour la validité des traités pu- « blics, elles les porteront à la connaissance de Sa Majesté « Catholique en considérant l’arbitrage terminé ou en le bor- « liant aux points sur lesquels elles ne seraient point tombées « d’accord, selon les cas. A défaut de tout arrangement direct, « l’arrangement restera en vigueur dans toute son étendue « ainsi que l’indique l’article 1er. »
Conformément à cette disposition, des conférences diplomatiques eurent lieu à partir de novembre 1899 et aboutirent au traité Garcia-Herrera du 2 mai 1890. Ce traité, approuvé à l’unanimité par le Congrès de l’Equateur, rencontra, au contraire, de grandes résistances au Pérou, et, le 25 octobre 1893, le Congrès péruvien ne le votait que moyennant d’importantes modifications et avec déclaration que, si elles étaient repoussées par l’Equateur, il faudrait poursuivre l’arbitrage. Effectivement, le Congrès équatorien retira son approbation et l’arbitrage dut reprendre son cours par application de l’article 6, in fine.
Il y a lieu de noter un autre incident : la Colombie demanda à intervenir dans le litige entre le Pérou et l’Equateur et cette intervention fut réglée par la Convention additionnelle du 15 décembre 1894. D’après l’article 1er, la Colombie adhérait à la Convention du 1er août 1887. La mission de l’arbitre était, en même temps, déterminée d’une façon spéciale : « Mais les trois H. P. C. décident que l’arbitre royal « prononcera la sentence sur les matières de la dispute, non « seulement en se basant sur les titres et arguments de droit « qui lui aient été ou lui seraient présentés, mais eu égard « aussi aux intérêts réciproques des P. C., en les concertant « de telle sorte que la ligne de frontières soit fixée selon les « principes de l’équité autant que selon ceux du droit pur. »
CONSULTATIONS
Il n’y a pas besoin d’insister pour faire ressortir la différence essentielle entre les pouvoirs ainsi conférés à l’arbitre et ceux que lui donne le traité de 1887 ; le caractère strictement juridique de ce dernier, signalé plus haut, apparaît encore plus nettement par comparaison.
Dans le cas de non acceptation de la Convention par le Pérou et l’Equateur, le traité de 1887 devait rester en vigueur, sauf à la Colombie à y accéder purement et simplement dans un certain délai (Art. 5).
La Convention du 15 décembre 1894 fut approuvée par le Congrès du Pérou en 1895 et aussi par le Congrès Colombien. Le Congrès de l’Equateur ayant refusé de se prononcer, le Congrès péruvien finit par retirer son approbation. La Colombie n’usa pas de la faculté d’adhésion qui lui avait été réservée ; d’ailleurs, comme il a été dit plus haut, elle a conèlu dernièrement un traité spécial d’arbitrage avec le Pérou. La Convention de 1894 disparaissait donc complètement et les choses revenaient dans l’état où les avait mises le traité de 1887. C’est ce que constatait le Protocole Corn e jo- Val verde du 19 février 1904 par lequel S. M. le Roi d’Espagne devait être prié de connaître de l’affaire ; une lettre du ministre d’Etat, en date du 24 avril 1904, constatait l’acceptation de S. M.
II résulte de l’exposé qui précède que les conditions de l’arbitrage convenu en 1887 n’ont pas été modifiées et que les questions de frontières entre les deux nations doivent être résolues par l’arbitre d’après le principe posé dans cette Convention. C’est sur ce principe qu’il faut maintenant revenir.
Le Roi d’Espagne doit statuer, comme arbitre de droit, sur les questions en litige. Quels sont donc les principes d’après lesquels doit être arrêtée la délimitation de deux Etats ? Il y a lieu de tenir compte, soit des titres communs aux deux pays qui ont pu fixer leur étendue territoriale, soit de la possession effective qui joue un rôle très important, surtout quand elle a été prolongée et paisible, pour éclairer les titres douteux ou suppléer à leur insuffisance. Il convient aussi de ne pas perdre de vue qu’il s’agit de l’Amérique du Sud, et que, dans cette région, au lendemain de l’émancipation, les nouveaux Etats formés du morcellement de l’ancienne domina-
PÉROU-ÉQUATEUR
tion espagnole, se sont accordés pour admettre ce qu’on appelle le Principe Colonial sur le sens et à la portée duquel il faut nettement s’expliquer pour éviter des malentendus et des exagérations inadmissibles.
Tout d’abord, on peut remarquer que les mêmes idées ne président pas et ne doivent pas présider à la délimitation de deux Etats et à celle de deux circonscriptions administratives d’un même Etat. La délimitation, dans le premier cas, a une importance qu’elle ne saurait avoir dans le second ; elle doit, en effet, avoir pour but d’établir une démarcation tranchée entre deux pays soumis à des souverainetés différentes, tandis que les limites de la compétence de diverses autorités qui ont un Supérieur commun, n’ont pas besoin d’avoir un caractère aussi absolu ; il ne s’agit pas de gêner ou de restreindre les relations entre populations dépendant d’une souveraineté unique, et l’incertitude ne saurait avoir de graves conséquences. Malgré cette différence conforme à la nature des choses, on comprend que les Etats sud-américains, pour éviter des compétitions interminables, aient admis que les anciennes frontières administratives des colonies espagnoles seraient les frontières politiques des nouveaux Etats. C’est bien là le principe colonial admis à titre d’expédient avantageux pour tout le monde. Quelle en est la portée ? Deux Etats ont des provinces limitrophes ; on se reporte à la délimitation coloniale pour en déterminer les frontières respectives. Le principe colonial est un principe de délimitation.
Même entendu ainsi, il ne pourrait toujours être appliqué à la lettre sans injustice. Le titre administratif est de nature à être modifié par la possession prolongée, du moment où ce n’est pas d’une manière impérative que l’arbitre est appelé à prendre en considération le titre administratif, mais simplement d’une manière rationnelle et en vertu d’une sorte de droit commun. Si un Etat a possédé pendant plus d’un demisiècle un territoire, si ses nationaux s’y sont établis, y ont fondé des centres de population, des bourgades, peut-être même des villes, concevrait-on qu’il fût privé de ce territoire, parce que, examen fait des titres coloniaux, on constaterait que ce territoire faisait partie d’une circonscription administrative se rattachant à un Etat voisin ? Evidemment non ; la
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réalité devrait l’emporter sur l’abstraction ; la possession ainsi prolongée et caractérisée est le titre le plus sérieux qui puisse être invoqué dans les relations internationales.
Si le principe colonial est un principe raisonnable de délimitation sous la réserve qui vient d’être formulée, il ne saurait être un principe d’ organisation d’Etats, d’attribution de provinces. C’est la souveraineté populaire qui a été l’élément essentiel de la formation des Etats sud-américains. Les populations se sont soulevées contre la domination espagnole et ont déclaré rompus les liens qui les unissaient à la Couronne; elles se sont constituées en Républiques et ont dû lutter pour conquérir leur indépendance. Les agglomérations se sont faites suivant les intérêts et les passions du moment ; elles ne se sont pas nécessairement adaptées à l’organisation administrative existante. En fait, on comprend que les populations comprises dans telle circonscription coloniale, ayant par cela même des rapports plus étroits, aient été amenées à se soulever et à lutter ensemble pour constituer un Etat avec un territoire correspondant à cette circonscription. Il y a là un pur fait qui a pu être démenti par la volonté populaire. Rien n’empêchait telle partie de la circonscription de rester fidèle à la couronne espagnole ou de vouloir se rattacher à un autre groupement également soulevé. De quel droit un Etat affirmant son indépendance aurait-il invoqué l’organisation coloniale pour se rattacher une province refusant de s’unir à lui ? Il y aurait eu là une singulière survivance de la domination espagnole qu’on était cependant d’accord pour faire disparaître et qui, après sa disparition, se serait, en quelque sorte, survécue pour contraindre la volonté populaire.
Cette volonté a pu s’exprimer sous des formes diverses, notamment par la constitution d’assemblées composées de représentants des populations qui entendaient se grouper, s’unir pour arriver à la formation d’un nouvel Etat. Comment cet Etat s’est-il affirmé ? Comment a-t-il vécu ? Comment a-t-il été reconnu ? Voilà ce qui est essentiel et ce qui l’emporte sur tous les précédents de l’organisation coloniale. Peu importe que cet Etat, qui a ainsi proclamé son indépendance et l’a fait reconnaître, ait ou non cadré avec telle circonscription administrative du temps de la domination espagnole.
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Si ce qui vient d’être dit a été vrai lors de la constitution des nouveaux Etats sud-américains, combien cela est encore plus vrai, plus nécessaire à l’heure actuelle. On a peine à comprendre comment on a pu présenter, dans le présent litige, le principe colonial comme pouvant être, non seulement un principe de délimitation, dans le sens indiqué plus haut, mais un principe d’attribution de provinces permettant de réviser la Constitution territoriale des Etats telle qu’elle s’est faite il y a près d’un siècle. Nous ne croyons pas qu’on puisse trouver un autre cas dans lequel, sous couleur de délimitation, une revendication territoriale se soit produite avec une telle ampleur ; il ne s’agit plus de tracer une ligne nette pour remplacer des frontières incertaines et mal définies, de reconnaître à un Etat de vastes territoires, à peu près inhabités, sur lesquels aucun des plaideurs n’avait exercé sa souveraineté d’une manière suffisante ; ce sont des provinces entières, très peuplées, qui ont fait partie d’un Etat depuis sa formation, qui s’en sont toujours considérées comme parties intégrantes, qui ont été colonisées et développées par lui, qu’un autre Etat, à titre de rectification de frontières, prétend se faire adjuger par un arbitre, alors qu’il n’a jamais eu de rapport effectif avec les provinces dont il s’agit et qu’il est dans l’impossibilité d’y faire jamais reconnaître son autorité. N’y a-t-il pas, dans une pareille prétention, un phénomène vraiment singulier, et faut-il de bien longues explications pour la faire rejeter dès l’abord ?
Conçoit-on un arbitrage ayant une pareille portée ? Quel Etat consentirait à soumettre à un juge, quel qu’il fût, l’appréciation des conditions dans lesquelles il s’est formé, de la légitimité de l’incorporation de telle ou telle province ? On peut même dire, quel arbitre accepterait la responsabilité d’une sentence ayant une telle conséquence ?
Des conquérants ont pu créer ou détruire des royaumes, répartir, au gré de leur caprice ou de leur intérêt, les territoires sur lesquels ils avaient assis une domination plus ou moins éphémère ; des Puissances victorieuses réunies en Congrès ont pu agir de même, mais ni les uns, ni les autres n’avaient la prétention de procéder simplement à des délimitations ; ils usaient de la force qui était à leur disposition. De même, un Etat peut juger à sa convenance des provinces voi-
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sines dépendant d’ un autre Etat, il se les fait céder plus ou moins amicalement ou à la suite d’une guerre. Tout cela se conçoit, mais cela n’a rien de commun avec un litige international ayant pour objet une délimitation. Supposons deux propriétaires d’importants domaines comprenant champs, prés, bois, maisons d’habitation et d’exploitation, situés dans la même région. Un champ de l’un est voisin d’un champ de l’autre et les limites sont incertaines, d’où plaintes réciproques à raison d’empiètements. L’un d’eux veut faire cesser cette situation et cite l’autre partie devant le juge pour procéder à la démarcation des champs respectifs. Cette partie peut-elle répondre à la demande en bornage par l’affirmation de son droit de propriété sur le domaine tout entier de l’adversaire ? Evidemment, non ; on lui dira : votre prétention n’a rien de commun avec un procès de bornage ; c’est une revendication que vous devez faire valoir dans les formes ordinaires. C’est exactement ce qui se présenterait dans un arbitrage entre Etats ayant pour objet leur délimitation et où se produiraient des revendications de provinces. Il y a là deux choses incompatibles. Deux Etats également indépendants et se reconnaissant mutuellement conviennent de délimiter leurs territoires respectifs ; comme ils ne peuvent s’entendre directement à ce sujet, ils chargent un arbitre de la délimitation. Us ont par cela même renoncé à critiquer la manière dont ils se sont respectivement formés, les éléments dont ils se composent ; à demander une réorganisation territoriale. Ce serait vraiment abuser de la patience du lecteur que trop insister sur ce qui parait imposé par la justice en même temps que par la politique et le bon sens.
La conclusion de cet examen théorique est donc que la mission de l’arbitre juge de droit est de rechercher quelles sont les limites entre le Pérou et l’Equateur en se déterminant d’après les principes généraux du droit des gens, le principe colonial sainement entendu et aussi la possession. Ce sont des raisons juridiques qui doivent déterminer l’arbitre laissé maître de sa décision. Le principe colonial n’est pas le seul critérium comme dans certains arbitrages. Ainsi, dans un traité du 3 décembre 1902, entre le Pérou et la Bolivie, on trouve la disposition suivante : « Les H. P. C. soumettent au juge-
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« ment et à la décision de la République Argentine, en qua- « lité d’arbitre, juge de droit, la question des limites, pen- « dante entre les deux Républiques, afin d’obtenir un juge- « ment définitif et sans appel, suivant lequel tout le territoire « qui, en 1810, appartenait à la juridiction ou district de l’an- « cienne Audiencia de Charcas, dans les limites de la Vice- « Royauté de Buenos-Aires, en vertu des actes de l’ancien sou- « verain, appartiendra à la République de la Bolivie et tout le « territoire qui, à cette même date, par actes de la même pro- « venance, appartenait à la Vice-Royauté de Lima, appar- « tiendra à la République du Pérou. » Le Gouvernement argentin est ainsi constitué arbitre, juge de droit ; mais le critérium qui doit lui servir pour rendre sa sentence est strictement précisé, ce qui n’est pas le cas dans le présent litige.
Avant d’appliquer à l’espèce les idées qui viennent d’être exposées, il convient de faire une observation de quelque importance. Dans le cours du xixe siècle, il y a eu divers projets de transactions relativement aux limites contestées. Ces projets ne sauraient avoir aucune valeur devant l’arbitre, juge de droit. L’Etat, même conscient de son droit, peut être amené à faire des concessions en vue d’un arrangement amiable par des considérations politiques essentiellement variables, tirées de sa position ou de celle de l’autre partie. L’Etat plaidant maintient son droit dans toute son étendue et entend le faire reconnaître pleinement, quelles que puissent être les conséquences pour l’adversaire. De plus, l’objet même des concessions change de valeur avec les époques. Le Pérou a pu, à un moment, consentir à céder des territoires dont l’abandon à l’heure actuelle lui imposerait un sacrifice excessif à raison de l’augmentation de valeur dont ils ont bénéficié avec le temps et grâce à leur exploitation par des Péruviens. Les transactions tentées pour résoudre la question des limites entre le Pérou et l’Equateur ne sauraient avoir aucune confiance sur la solution juridique de cette même question.
Appliquons maintenant au litige actuel les principes juridiques dont nous avons essayé de démontrer l’exactitude.
La formation du Pérou comme Etat est postérieure à celle de la Colombie. L’indépendance y fut proclamée en 1821 ; parmi les provinces qui se firent représenter au Congrès de
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1823 se trouvaient celles de Jaèn, Tumbes et Maynas. La lutte à laquelle toutes participèrent se termina par la victoire d’Ayacucho. Dans le Pérou ainsi constitué, les deux premières provinces conservèrent leur nom, tandis que le Gouvernement de Maynas est devenu le Gouvernement de Loreto qui ne comprend pas moins de dix provinces. Cette situation ne s’est jamais modifiée en fait et les provinces dont il s’agit font partie intégrante du Pérou depuis que celui-ci s’est constitué.
Cela rappelé, en vertu des règles antérieurement établies, il ne peut s’agir que de délimiter le Pérou, tel qu’il existe et non de réviser sa constitution territoriale, de la démembrer sous un prétexte ou sous un autre. Le Gouvernement de Loreto étant limitrophe d’une province équatorienne, l’arbitre doit déterminer quelles sont les limites des deux provinces, et, pour cela, il peut s’attacher à la possession de fait ou rechercher quelles étaient les limites de l’ancien gouvernement de Maynas. Cela doit être admis, quel que fût la condition de Maynas lors de la domination espagnole. Le fait qui a créé la République du Pérou, c’est la volonté populaire qui s’est manifestée de 1821 à 1824 ; il a nécessairement produit effet à l’égard de tous les territoires dont la population a participé à cette manifestation de volonté, que cette population ait fait partie de telle ou telle circonscription administrative espagnole, puisque, encore une fois, ces nouveaux Etats se sont formés contre la domination espagnole et n’ont pas reçu de celle-ci leur organisation et leur constitution. D’ailleurs, Maynas qui dépendait du Pérou depuis son origine et en avait été séparée en 1739, lors de la formation de la Vice-Royauté de Santa Fé, avait été rattachée à la Vice-Royauté de Lima par la cédule Royale de 1802, provoquée par un rapport de Requena. — Nous renvoyons aux explications décisives données sur ce point par le Mémoire de M. Cornejo. — Jaèn s’était incorporé de fait à la Vice-Royauté de Lima et envoya ses délégués à Lima pour la proclamation de l’Indépendance en 1821. Tumbes était un petit district dépendant de la circonscription de Piura qui était péruvienne.
Les liens avec le Pérou, de Tumbes, Jaèn et Maynas, manifestés lors de l’Indépendance, confirmés par une possession ininterrompue de près d’un siècle, ne peuvent pas plus être
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mis en question que l’incorporation de Guyaquil, à la Colombie d’abord, à l’Equateur ensuite, bien que cette incorporation ait été à l’origine imposée par Bolivar. Par suite de la rupture de la sujétion qui les unissait à la Couronne espagnole, les diverses provinces sont devenues libres de se grouper suivant leurs intérêts et leurs sympathies. Guyaquil, avec plus ou moins de bonne grâce, après avoir tenté de se constituer en Etat indépendant, a usé de sa liberté pour s’unir à la Colombie, comme Jaèn, Tumbes et Maynas en ont usé pour s’unir au Pérou. Il y a là des faits irrémédiablement accomplis et qu’il n’appartient pas à un juge de considérer comme non avenus. L’Arbitre ne peut que les constater et en tirer les conséquences logiques. Ayant pour mission de délimiter deux Etats et non de les reconstituer, suivant telle ou telle idée préconçue, il doit accepter les Etats comme les a formés l’histoire et déterminer les frontières des provinces limitrophes que l’histoire leur a également assignées.
Bien différente est la prétention de l’Equateur, affirmée dans divers documents, reproduite et développée dans le mémoire de M. Vasquez. Voici par exemple ce que disait, après le Protocole du 19 février 1904, le Ministre des Affaires Etrangères de l’Equateur dans son rapport annuel, au sujet du traité d’arbitrage de 1887 :
« Les droits de l’Equateur reposent sur la base inébran- « labié du traité de Guyaquil de 1829. Ce traité résolut d’une « façon définitive la question de frontière dans la région « orientale, à partir de la frontière du Brésil jusqu’au con- « fluent du Chinchipe et du Marânon et laissa seulement en « suspens jusqu’à un certain point, le litige de frontière à « partir de ce dernier endroit jusqu’à l’Océan Pacifique. La « frontière Amazonienne, étant déjà fixée, n’est pas soumise « à l’arbitrage de Sa Majesté le Roi d’Espagne, d’après les ter- « mes de la Convention de 1887. »
Le Congrès équatorien lui-même crut devoir faire des réserves contre cette manière de présenter le litige et il fut expressément constaté par des notes adressées au Ministre d’Etat d’Espagne que la compétence de l’Arbitre était entière et qu’il s’agissait bien de résoudre la question des limites dans son ensemble.
Ce qu’il faut retenir, c’est l’affirmation que le traité de 1829 a résolu la question des limites et que ce traité donne à l’Equateur le droit de réclamer tout ce qui faisait partie de la Présidence de Quito. M. Vasquez, dans son Mémoire (page 247), formule la prétention de son pays dans les termes suivants : « Ce qui fut convenu en 1829 fut la paix. Le refus qu’op- « posa le Pérou à la Colombie, pour lui rendre des territoires « strictement Colombiens, fut une des causes de la guerre en- « tre les deux pays et le règlement satisfaisant de cette ques- « tion fut une des conquêtes de cette paix confirmée par le « traité de 1829. Si la Colombie n’avait pas reçu complète sa- « tisfaction en cette matière, la paix n’eût pas été conclue, et « la Colombie ne pouvait recevoir pleine satisfaction sans « l’engagement pris par le Pérou de rendre les territoires « qu’il lui disputait ; et, pour cette satisfaction, on ne pouvait « prendre comme règle que les documents exhibés par le Plé- « nipotentiaire de la Colombie dans les Conférences de Guaya- « quil. Il résulte forcément de tous ces précédents que, du « moment que la paix n’aurait pas été faite sans la dévolution « de tout le territoire de la Présidence de Quito auquel se ré- « fèrent les Cédules royales de 1717 et 1739, la dévolution du « territoire entier de cette Présidence fut offerte tacitement « par le Pérou dans le traité de 1829, puisqu’il souscrivit la « paix après l’exhibition, par la Colombie, des dites Cédules « royales. »
Et un peu plus loin :
« Le consentement tacite du Plénipotentiaire péruvien à « la règle de démarcation exigée par la Colombie en 1829 « oblige aujourd’hui le Pérou à rendre à l’Equateur tout le « territoire de la Présidence de Quito, incorporé à la Vice- « Royauté de la Nouvelle-Grenade par les Cédules royales ci- « dessus indiquées. Cette obligation du Pérou est aujourd’hui « la même qu’en 1829 après la signature du Traité. »
Nous ne saurions songer à discuter en détail les diverses affirmations de M. Vasquez ; nous renvoyons à l’examen approfondi qui se trouve dans le mémoire de M. Cornejo. Nous nous bornons à relever un certain nombre de points.
Le traité de 1829 qui aurait réglé la question des limites a bien été conclu par le Pérou, mais avec la Colombie et non
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avec l’Equateur, ce qui semble être une chose négligeable pour M. Vasquez.
Comme le texte de ce Traité, même s’il est en vigueur, n’est nullement conforme aux revendications territoriales si étendues de l’Equateur, on ne s’en tient pas au texte jugé peu favorable ; on invoque une intention probable, une offre tacite du Pérou résultant de ce que son délégué n’aurait rien objecté à l’exhibition des Cédules royales du xvme siècle qu’aurait faite le délégué Colombien dans les Conférences de Guayaquil.
Tout cela, même à première vue, est bien étrange. Si de pareilles thèses devaient être acceptées, on pourrait dire que les traités qui ont pour but de régler des litiges sont destinés, au contraire, à les embrouiller davantage, les négociateurs diraient tout autre chose que ce qu’ils devraient dire et omettraient les choses essentielles. Cela serait particulièrement extraordinaire quand il s’agit de choses aussi nettes qu’une cession ou une reconnaissance de territoire.
Si le traité de 1829 est encore en vigueur et s’il a réglé la question des limites entre le Pérou et l’Equateur, il n’y a qu’à l’appliquer sur le terrain et là se réduirait la mission de l’Arbitre. Comment se fait-il alors qu’on ne l’ait pas dit en 1887 et qu’on ait laissé au litige toute l’ampleur déjà signalée ? Cela est inexplicable.
La prétention de l’Equateur n’est pas une délimitation des territoires respectifs des deux Etats qui plaident ; elle tend au démembrement de son adversaire auquel il s’agit d’enlever des provinces entières unies sans difficulté au Pérou depuis la fondation de celui-ci. En dehors de toute augmentation juridique plus ou moins subtile et captieuse, un plaideur peut-il sérieusement envisager le succès d’une pareille revendication ? Qui oserait répondre affirmativement ? Le succès de la pratique de l’arbitrage international serait singulièrement compromis si une telle issue d’un procès de limites pouvait être prévue.
Il est peut-être permis de supposer que, si l’Equateur a démesurément grossi sa demande, c’est par suite d’une préoccupation assez familière aux plaideurs. Ils sont facilement portés à croire que, pour avoir assez, il faut réclamer trop : on
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réclame 100.000 francs de dommages-intérêts et on s’estime fort heureux d’en obtenir 5.000... Les territoires vraiment contestés sont dans la région de l’ancien gouvernement de Maynas ; c’est là que l’Equateur a essayé à plusieurs reprises de satisfaire ses créanciers au mojren de concessions plus ou moins étendues; c’est précisément la dernière tentative qui a amené le litige actuel. L’Equateur désire naturellement avoir la plus grande partie possible de ces territoires pour pouvoir donner suite à ces projets. Ce serait un très sérieux succès si les territoires de Canelos, objets des contrats de 1857 et 1887, étaient reconnus équatoriens, au moins en partie. En demandant 12 provinces, n’a-t-on pas plus de chance d’obtenir ce résultat relativement minime, mais cependant très important en soi ? Peu de mots suffisent pour montrer qu’un tel calcul, s’il a existé, est erroné. S’il s’agissait d’un arbitre chargé de statuer suivant l’équité et les convenances respectives, on comprendrait qu’il se laissât involontairement aller à traiter plus favorablement la partie à laquelle il est obligé de refuser presque tout ce qu’elle réclame. Dans l’espèce, on ne peut rien concevoir de ce genre, parce qu’il s’agit d’un arbitrage juris. L’arbitre doit décider ce à quoi chacun des plaideurs a droit, indépendamment de toute considération particulière. Peu importe que la prétention démesurée de l’un d’eux doive être entièrement rejetée ; aucune compensation ne peut lui être allouée pour l’aider à se consoler de sa déception.
Nous plaçant sur le terrain exclusivement juridique, nous allons :
1° Examiner le traité de 1829, en déterminer le sens et la portée.
2° Rechercher si le traité de 1829 est encore en vigueur, s’il n’est pas devenu caduc par la disparition, en 1830, de la Colombie qui l’avait signé ; si, dans tous les cas, il n’a pas été annulé par des traités et des faits postérieurs.
La solution affirmative de ce second point ne laisse évidemment plus qu’un intérêt historique à la solution du premier. Peu importe le sens qu’a pu avoir le traité de 1829, s’il n’est plus en vigueur. Néanmoins, pour que la discussion soit complète, ce point doit être soigneusement élucidé, comme s’il avait un intérêt pratique.
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1° Le Traité de Guyaquil du 22 septembre 1829
D’après son préambule, les Républiques du Pérou et de la Colombie, désirant sincèrement mettre un terme à la guerre dans laquelle elles se sont trouvées engagées par suite de fatalités qui leur ont rendu impossible l’arrangement amical de leurs différends, ont nommé des plénipotentiaires qui ont conclu le traité. — Il doit y avoir une paix perpétuelle et inviolable et une amitié constante entre les deux républiques (art. 1er). Elles s’engagent mutuellement à oublier le passé (art. 2). Elles se prêteront leurs bons offices et au besoin leur médiation dans le cas où l’une d’elles serait engagée dans des hostilités avec une ou plusieurs autres puissances (art. 3). Les forces militaires des départements du Nord du Pérou et du Sud de la Colombie seront diminuées aussitôt après la ratification du Traité et il ne sera ultérieurement permis d’y maintenir que les garnisons et corps indispensables à la paix et à la sécurité du pays (art. 4). Puis, viennent les dispositions sur les frontières (art. 5 à 8), qui sont spécialement commentées ci-après. On peut relever encore des clauses relatives à la navigation sur les lacs et cours d’eau frontières (art. 9), à la liquidation de la dette du Pérou envers la Colombie pour les secours prêtés pendant la dernière guerre contre l’ennemi commun (art. 10 et 11), aux réclamations réciproques des sujets respectifs (art. 12), à la restitution des navires, barques, denrées et effets de guerre, gardés en dépôt par le Pérou (art. 13), à la situation des agents diplomatiques respectifs (art. 14), aux relations commerciales (art. 15), à la situation des consuls (art. 16), à la restitution des transfuges, soldats et marins déserteurs (art 17), à l’abolition du trafic d’esclaves d’Afrique (art. 18). Enfin, les deux républiques, désirant maintenir la paix et la bonne intelligence heureusement rétablies, déclarent solennellement : 1° que, dans le cas de doute sur le sens des articles du présent Traité ou de l’impossibilité d’un accord amiable pour la solution des points sur lesquels différeraient d’avis les commissions qui doivent se former en vertu des art. 7 et 10, une des Parties présentera à l’autre les raisons de son doute, et si l’entente ne se fait pas, elles soumettront toutes deux un exposé circonstancié du cas à un couver-
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nement ami dont la décision obligera absolument l’une et l’autre. 2° Qu’elles ne recourront ni aux représailles ni à la guerre sans soumettre leurs différends à une Puissance amie. 3° Qu’elles emploieront tous les moyens de conciliation avant de recourir à une tierce Puissance.
Nous avons voulu analyser le Traité en entier pour faire apparaître sa physionomie. C’est bien celle d’un Traité dans lequel les Parties stipulent sur le pied d’une parfaite égalité ; elles règlent leurs rapports présents et futurs, elles prennent des précautions pour maintenir leurs bonnes relations, sans que rien révèle l’attitude d’un vainqueur dictant des conditions que le vaincu est obligé de subir. Il n’est pas indifférent de le constater si l’on veut arriver à une interprétation correcte et écarter les singulières conclusions tirées par M. Vasquez de la bataille de Tarqui.
Nous arrivons aux clauses qui intéressent particulièrement le litige et d’abord l’article 5 :
« L’une et l’autre partie! reconnaissent comme limites de « leurs territoires respectifs les mêmes qu’avaient avant leur « indépendance les anciennes Vice-royautés de la Nouvelle- « Grenade et du Pérou à la seule réserve des modifications « qu’elles jugent convenable de s’accorder entre elles. A cet « effet, elles s’obligent dès maintenant à se faire réciproque- « ment des concessions de petits territoires qui contribuent à « fixer la ligne de division d’une façon plus naturelle et plus « exacte et évitent les revendications et désagréments entre « les autorités et les habitants des frontières. »
Il serait excessif de dire que cette disposition établit une ligne de démarcation définitive et précise entre les deux Etats; elle se borne à poser un principe qui n’était pas nouveau, qui était celui admis généralement par l’Amérique du Sud, spécialement en diverses circonstances par la Colombie et le Pérou, le principe colonial sur le sens et la portée duquel des explications ont été données plus haut. C’est ce qui avait été admis dans l’accord de Giron, conclu par le général Sucre après la bataille de Tarqui. Le délégué péruvien aux conférences qui précédèrent la conclusion du traité, préférait prendre comme base l’état de possession, mais il se rangea promptement au principe proposé par le délégué Colombien.
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La règle paraît très simple : les limites qu’avaient avant leur indépendance les anciennes vice-royautés de la Nouvelle- Grenade et du Pérou. Il s’agit bien des limites de fait qu’avaient les vice-royautés au moment où les populations soumises à la domination espagnole se rendirent indépendantes. Cependant on a soulevé les difficultés les plus extraordinaires au sujet du sens de ces expressions qui paraissent si peu compliquées. Nous nous bornons à renvoyer aux explications, absolument irréfutables, à notre avis, que contient sur ce point le mémoire de M. Cornejo (ch. 3, nos xiv-xv).
Le principe ainsi posé laissait place à la discussion ; c’est pour cela qu’un traité de 1822 qui se bornait à l’exprimer avait surtout été critiqué. Aussi les négociateurs du traité de Guyaquil ont-ils voulu compléter le principe en établissant une procédure destinée à en faciliter l’application (art. 6, 7, 19). Nous reviendrons sur cette procédure très intéressante à envisager au point de vue qui nous occupe ; nous nous bornons, quant à présent, à en constater l’existence.
Quels titres coloniaux pouvaient- être invoqués pour constater les limites visées par l’article 5 ?
La réponse est facile : tous les titres de nature à établir quelles étaient les limites administratives lors de l’Indépendance, puisque l’article 5 s’exprime en termes généraux. Ici encore se rencontre une prétention de l’Equateur qui paraît un peu extraordinaire, comme étant à la fois contraire au texte de l’article 5, et, nous oserons dire, au bon sens. Les actes antérieurs au xix® siècle pourraient seuls être invoqués, parce que ces actes sont favorables à l’Equateur, tandis que les actes postérieurs lui sont défavorables ; on comprend le désir d’un plaideur d’écarter les documents qui le gênent, on comprendrait moins qu’un juge se conformât à un pareil désir. M. Vasquez s’est ingénié à trouver des arguments pour appuyer une prétention si nettement en désaccord avec le texte du traité, et nous rappellerons les principaux d’entre eux pour les réfuter. Disons tout de suite que ses raisonnements abondants et subtils ont pour but unique de faire considérer comme non avenue une Cédule royale du 15 juillet 1802 qui rattachait le gouvernement de Maynas à la vice-royauté de Lima. Il faut croire que cette Cédule est bien gênante pour
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l’Equateur, puisqu’il a employé toutes les armes contre elle. Tour à tour, on a dit qu’elle était apocryphe, puis qu’elle n’avait pas été exécutée ; il semble qu’on ait renoncé à maintenir des allégations un peu hasardées en présence de documents positifs. M. Vasquez a réussi à imaginer une explication de la Cédule qui lui paraît ne pas contrarier le système qu’il soutient au nom de son gouvernement. Le roi d’Espagne aurait bien réuni le gouvernement de Maynas à la vice-royauté de Lima au point de vue de la juridiction, mais il aurait laissé subsister une sorte de droit éminent au profit de la vice-royauté de Santa-Fé, pour consoler celle-ci de ce démembrement. C’est une conception bizarre qui peut se rencontrer dans les rapports internationaux où il s’agit de ménager une souveraineté atteinte par une certaine combinaison politique ; elle ne se conçoit pas quand il s’agit d’un souverain unique qui règle, au mieux des intérêts engagés, la répartition de son territoire entre les diverses circonscriptions administratives qu’il a établies ; il ne peut être alors question de démembrement de souveraineté et de droit éminent réservé au chef d’une circonscription administrative. Il importe d’ailleurs de considérer plutôt les réalités que les abstractions. Même dans cette hypothèse invraisemblable et ne s’appuyant sur aucun texte, de ce droit difficile à qualifier qui serait resté à la vice-royauté de Santa-Fé, la Colombie n’aurait pu avoir que ce droit sans signification pratique. Le gouvernement de Maynas était bien entré dans la vie administrative de la vice-roj^auté de Lima. Il semble d’autant plus singulier de ne pas vouloir que l’on tienne compte de cette Cédule de 1802, que celle-ci n’était pas due à un caprice administratif, que ce n’était pas une mesure prise à la légère, mais le résultat d’une étude consciencieuse confiée à un homme particulièrement compétent : Requena, qui avait administré le pays pendant de longues années et avait pu constater par lui-même les inconvénients de son rattachement à la vice-royauté de Santa-Fé. Le rapport adressé au Roi par Requena contient à ce sujet les explications les plus probantes et montre que la mesure prise sur son conseil était commandée par les intérêts incontestables des populations. N’est-il pas étrange que l’on veuille arbitrairement substituer à un titre se présentant sous ces auspices, un titre de
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1739 qui avait été jugé plein d’inconvénients ? La prévoyance royale qui s’était manifestée dans cette Cédule de 1802 a été confirmée par la volonté réfléchie des populations qui, après la suppression de la domination espagnole, n’ont pas songé à se séparer du Pérou et qui lui étaient unies en 1829 comme elles le sont encore aujourd’hui.
Pour écarter l’interprétation naturelle et logique du traité, divers arguments ont encore été produits. Ils vont être passés en revue.
Le traité de 1829 est un traité de paix que la Colombie a imposé et que le Pérou a subi, à la suite de la bataille de Tarqui. Il doit s’interpréter contre le vaincu.
Un traité de paix contient naturellement des cessions territoriales plus ou moins étendues que consent le vaincu au X>rofit du vainqueur ; ces cessions doivent donc facilement se supposer, surtout quand elles résultent de la situation respective des parties. Le but de la guerre était la revendication par la Colombie de Jaèn et de Maynas ; ce but a été atteint par la défaite du Pérou. Ici, nous pouvons reproduire une partie de la citation faite plus haut d’un passage tout à fait significatif du mémoire de M. Vasquez : « Du moment que « la paix n’aurait pas été faite sans la dévolution de tout le « territoire de la Présidence de Quito auquel se réfèrent les « Cédules royales de 1717 et 1739, la dévolution du territoire « entier de cette Présidence fut offerte tacitement par le Pé- « rou dans le traité de 1829, puisqu’il souscrivit la paix après « l’exhibition par la Colombie des dites Cédules royales ».
Nous ne croyons pas avoir affaibli l’argumentation de l’avocat de l’Equateur ; nous pensons qu’elle ne peut être admise, ni au point de vue des faits, ni au point de vue du droit.
Nous avons déjà fait remarquer que le traité de 1829, sérieusement étudié dans son ensemble, ne donne pas du tout l’impression d’un traité dans lequel l’une des parties contractantes a été toute-puissante et où l’autre n’a eu qu’à s’incliner devant sa volonté. C’est qu’en effet, d’après les renseignements précis fournis dans le mémoire de M. Cornejo, la situation respective des parties n’était pas du tout telle qu’on la présente actuellement. Malgré le triomphe de Tarqui, le sort de la campagne était douteux. Les troupes péruviennes étaient
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à Guyaquil et dans toute la Colombie méridionale, ce qui préoccupait d’autant plus Bolivar qu’il tenait essentiellement à assurer Guyaquil à la Colombie, que les dispositions de Guyaquil n’étaient pas favorables à cette union et que le Pérou insistait pour qu’un plébiciste décidât du sort de Guyaquil. La paix ne fut pas sollicitée par l’Etat qui aurait été, prétendon, écrasé sous le poids de la défaite de Tarqui, les propositions d’arrangement vinrent de la Colombie, d’abord avant les hostilités, puis au lendemain même de la bataille. Voici ce que dit un historien équatorien cité dans le mémoire : « Le « feu n’avait pas cessé à Tarqui que le général Sucre, qui avait « fourni aux Péruviens une preuve brillante du courage co- « lombien, voulait bien en donner une de la modération des « chefs de la Colombie ainsi que de leurs sentiments paci- « tiques, tout ceci d’accord avec le Libérateur. Il envoya donc « un officier à La Mar en lui offrant la capitulation. Afin de « suivre les instructions du gouvernement Colombien qui lui « enjoignaient de ne pas abuser de la victoire, il proposa « comme conditions de paix les mêmes qui avaient été pro- « posées le 10 février, et que La Mar avait rejetées, animé « d’un sot orgueil. Les représentants de La Mar ne voulurent « pourtant pas non plus accepter les mêmes conditions et ils « eurent même l’audace de demander que la Colombie aban- « donnât Guyaquil (Restrepo, 11 p. 173).
Le général Sucre, le vainqueur de Tarqui, ne pensait donc pas que sa victoire avait tout changé et le Pérou n’était pas si accablé, puisqu’il persistait à demander à garder Guyaquil. La vérité est que c’est la situation intérieure des deux pays qui explique la conclusion rapide de la paix ; une révolution de caserne se produisit au Pérou, et Bolivar eut à lutter contre le mouvement révolutionnaire de Cordoba. La paix était également désirée et également nécessaire de part et d’autre.
Il n’est pas non plus exact que l’objectif de la lutte entre la Colombie et le Pérou ait été la revendication par la première de Jaèn et de Maynas. Sur ce point encore, les renseignements fournis par les historiens semblent décisifs. Les proclamations publiées alors par les deux gouvernements indiquent de multiples récriminations, des causes d’irritation per-
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sonnelle chez Bolivar et contre lui. La proclamation de ce dernier mentionne entre autres griefs : « Le fait d’avoir trompé « la Colombie en envoyant à Bogota un agent diplomatique « sous prétexte de fournir les satisfactions nécessaires, mais « sans lui conférer, à cet effet, les pouvoirs suffisants : celui « de retenir la province de Jaèn et une partie de celle de « Maynas ; son refus de laisser passer par le territoire péru- « vieil les troupes colombiennes qui revenaient de Bolivie, « l’excitation à la révolte, etc., etc... » C’est à cette mention incidente que se borne la prétendue réclamation qui aurait été le but principal de la guerre. Il est difficile de comprendre comment il aurait été possible au Pérou, dans la situation où il était à l’égard de la Colombie et de Bolivar, d’usurper vraiment des provinces colombiennes. Quand on entre en lutte, on sent le besoin d’énumérer tous les reproches qu’on peut faire à son adversaire et même ceux auxquels on n’attache pas grande importance.
L’argumentation de l’Equateur ne serait, du reste, pas admissible, même si les choses s’étaient passées comme il l’affirme à tort et si le traité de 1829 avait été vraiment imposé par la Colombie. On ne trouverait nulle part une autorité en faveur de l’opinion que le traité dicté par le vainqueur doit être interprété dans un sens favorable à celui-ci. C’est bien le contraire qui est conforme au droit, à l’équité et au bon sens. Ce n’est pas seulement dans le domaine du droit privé que l’on doit considérer comme exacte la règle formulée par l’article 1162 du Code civil français : Dans le doute, la Convention interprète contre celui qui a stipulé, et en faveur de celui qui a contracté V obligation. Celui qui dicte sa volonté doit s’imputer de ne l’avoir pas clairement formulée. Cela est naturel, cela est équitable, cela est vrai dans toutes les législations et on peut s’étonner qu’une règle aussi élémentaire ait été méconnue par l’avocat de l’Equateur.
Il est en outre inexact d’affirmer qu’un traité de paix suppose nécessairement une cession territoriale. Les causes de la guerre peuvent être absolument étrangères à toute question de territoire ; même si une question de ce genre entre en ligne de compte, la guerre peut se terminer dans des conditions qui ne permettent à aucune des parties d’obtenir de
l’autre une pareille cession : dans tous les cas, il semble vraiment à peine nécessaire de dire que des cessions territoriales, toujours très graves par elles-mêmes, ne sauraient se sousentendre et qu’il est vraiment inouï de parler, comme le fait M. Vasquez, d’offres tacites de provinces entières.
Le texte du traité faisant défaut à M. Vasquez, celui-ci se rejette sur les explications qui auraient été échangées dans les Conférences du Guyaquil qui ont précédé la conclusion du traité. Dans le chapitre IV de son Mémoire, M. Cornejo s’est expliqué complètement au sujet de ces conférences et nous ne jugeons pas nécessaire d’y revenir encore. Ce que nous tenons à dire, c’est que, même si les pourparlers qui eurent lieu alors avaient été aussi favorables à la Colombie que le prétend M. Vasquez, cela ne suffirait pas à justifier la prétention actuelle de l’Equateur. Le négociateur colombien aurait eu le grand tort de ne pas faire insérer dans le traité la reconnaissance formelle par le Pérou de la prétention de son pays. Cela aurait été d’autant plus nécessaire que, indépendamment de la Cédule de 1802, le fait capital de la possession y était contraire. L’article 5 du traité qui pose le principe colonial n’énumère pas les titres coloniaux qui pourront être invoqués et ceux qui ne pourront pas l’être ; il est, par suite, arbitraire d’admettre les uns et d’écarter les autres ; il suffit donc que la Cédule de 1802 ne soit pas exclue pour qu’elle puisse être invoquée, ce qui est précisément le point de vue inverse de celui de M. Vasquez.
Ce qu’on soumet à la ratification des Gouvernements, à l’ajiprobation parlementaire, ce sont les textes arrêtés par les négociateurs, dûment signés par eux ; ce ne sont pas les pourparlers plus ou moins vagues qui ont pu intervenir. Des propositions de transaction qui ont pu précéder ou suivre la signature d’un traité ne sauraient en modifier les clauses. Le délégué péruvien aurait indiqué comme possible une ligne de démarcation. Cela ne saurait en rien engager son pays, du moment que cette ligne n’a pas été incorporée dans un texte accepté par les deux parties. Il y a lieu de remarquer que l’indication de cette ligne, considérée par le délégué colombien comme l’expression de sentiments de conciliation, prouve manifestement ce qui a été soutenu plus haut, à savoir : que le
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traité de 1829, dans son article 5, ne traçait pas une ligne frontière, mais se bornait à poser un principe dont l’application pouvait donner lieu à discussion et, par suite, dépendre beaucoup de l’esprit des deux Gouvernements.
Comme il a été dit, le traité de 1829 ne s’est pas borné à poser un principe général de délimitation ; il a réglé toute une procédure destinée à en procurer l’application. D’après l’article 6, il doit être nommé une commission qui parcourra, divisera et rectifiera la frontière conformément à l’article 5. Les délais dans lesquels cette commission doit commencer et terminer ses travaux sont fixés par l’article 7. Un rapport détaillé aux gouvernements respectifs doit être fait relativement aux points sur lesquels les commissaires n’arriveraient pas à une entente. Si l’accord des gouvernements ne se faisait pas non plus, on soumettrait le cas à un Gouvernement ami dont la décision serait obligatoire (art. 19, 1°). Voilà donc une série de dispositions qu’il ne faut pas séparer du principe général de l’article 5 et qui forment un ensemble.
Relevons encore l’article 8 ainsi conçu : « Il a été con- « venu, et on convient expressément que les habitants des « petits territoires qu’en vertu de l’article 5, les parties con- « tractantes doivent se céder mutuellement, jouiront des pré- « rogatives, privilèges et exemptions dont jouissent ou joui- « ront les autres habitants du pays où ils fixeront leur rési- « dence. Ceux qui déclareront devant les autorités locales « leur intention de se fixer, soit au Pérou, soit en Colombie, « auront un an de délai pour disposer comme il leur con- « viendra le mieux, de leurs biens, meubles et immeubles, « et se transporter avec leurs biens et leur famille dans le « pays de leur choix, libres de toute charge et droit quel- « conques et sans qui leur soit infligé le moindre ennui ni « vexation ».
De qui s’est-on ainsi préoccupé, comme on le fait d’ordinaire dans les traités constatant des cessions territoriales ? des habitants de ces petits territoires que les parties contractantes s’engageaient par l’article 5 à se céder réciproquement dans le but d’arriver à une meilleure frontière. La sollicitude qu’on leur témoigne n’a rien qui nous étonne, mais cette sollicitude même nous paraît des plus significatives en ce qui con-
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cerne l’esprit du traité. Si, suivant la prétention de l’Equateur, le traité avait dû avoir pour effet d’enlever Tumbes, Jaèn et Maynas au Pérou, conçoit-on qu’on n’ait rien dit au sujet des habitants de ces territoires, qui n’étaient certes pas de petits territoires, de ces habitants qui, avec ceux des autres provinces, avaient contribué à former le Pérou et lui restaient unis comme ils le sont encore ? Ce serait tout à fait inintelligible, et ce silence prouve qu’une pareille hypothèse était absolument en dehors des prévisions du Traité. Il s’agissait de relever la ligne de démarcation qui existait de fait, de la rectifier sur certains points de détail, non de changer le sort de provinces entières, et il ne devait pas y avoir un grand nombre de personnes appelées à changer de souveraineté par suite des cessions réciproques.
On ne semble pas avoir essayé d’exécuter le traité de 1829 dans sa teneur précise, c’est-à-dire en nommant des commissaires qui auraient tenté de s’entendre, et qui, faute d’entente, en auraient référé à leurs gouvernements. On pensa non sans raison que cette tentative serait vaine et que le procédé inverse serait préférable. C’était aux Gouvernements à s’entendre directement, à adopter des bases de délimitation auxquelles des commissaires auraient ensuite à se conformer. C’est dans cet ordre d’idées que furent ébauchés plusieurs projets de transaction dans le cours de 1830, l’un qui émanerait du Ministre des affaires étrangères du Pérou, l’autre qui aurait été discuté entre le Ministre de la Colombie, le général Mosquera, et le Ministre des affaires étrangères du Pérou, M. Pedemonte. On s’est arrêté à ce dernier qui aurait la date du 11 août 1830 et qui donne lieu à des doutes sur son existence même, attendu qu’on n’a pas de texte authentique du Protocole qui serait intervenu à cette date. Nous ne saurions entrer dans une discussion à ce sujet et nous ne croyons pas qu’il ait une sérieuse importance. Que les délégués des deux pays se soient ou non entendus dans les termes qu’on rapporte, cela peut avoir un intérêt historique, non un intérêt juridique, puisqu’il est bien sûr qu’il n’y a pas eu un acte ayant valeur légale et obligatoire pour les deux pays.
S’il y a eu vraiment un Protocole, ce Protocole n’a pas été ratifié par les gouvernements, n’a pas été approuvé par les
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Congrès. Comment un acte aussi grave qui aurait réglé la situation territoriale des deux pays aurait-il pu produire effet sans une approbation formelle des gouvernements et du pouvoir législatif ? Cela ne se comprend pas. Il pouvait y avoir dans cet échange de vues un point de départ de nature à conduire à un résultat qui aurait eu des chances d’être obtenu, si la Colombie n’avait pas disparu ; il n’y a pas eu autre chose. Ce que l’on peut retenir du document rapporté, c’est que le général Mosquera et M. Pedemonte discutèrent sur les titres coloniaux dans lesquels ils faisaient bien rentrer la Cédule royale de 1802.
Le général Mosquera a pu se tromper sur le point de savoir si cette Cédule avait été ou non fidèlement observée, si elle n’avait pas été modifiée par un acte postérieur du Roi d’Espagne ou des Vice-Rois. Il n’écartait pas systématiquement les titres coloniaux du xixe siècle comme prétend le faire l’avocat de l’Equateur. Il ne considérait pas non plus que le traité de 1829 avait fixé une limite précise et définie. Mais tout cela, nous le répétons, n’a qu’un intérêt historique. Les projets de transaction postérieurs au traité de 1829 comme le projet antérieur ébauché dans les Conférences de Guyaquil ne sauraient avoir de valeur juridique. Ils ont laissé intact le traité de 1829 et ce traité lui-même est devenu caduc par la dissolution de la Colombie ; c’est ce qu’il nous reste à établir.
2° Le Traité de 1829 est-il encore en vigueur ?
Le traité de 1829 a été conclu par la Colombie, et la Colombie a cessé d’exister en 1830. Dès lors, qui a qualité pour invoquer le traité ? on ne le voit pas. La volonté populaire qui, sous la direction de Bolivar, avait produit la constitution d’un Etat comprenant notamment l’ancienne Capitainerie du Vénézuéla, la Nouvelle Grenade et une partie de l’Audiencia de Quito, a amené la dissolution de l’Etat. De nouveaux groupements se sont formés au gré de leurs intérêts. En 1831, l’Etat de la Nouvelle Grenade et l’Etat du Vénézuéla se reconnaissaient mutuellement et réglaient leurs rapports. L’Equateur se forma par l’association libre de trois provinces qui, après s’être séparées spontanément de la Colombie, s’unirent dans
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le Congrès de Riobamba. Aucun de ces trois Etats n’a qualité pour affirmer qu’il est l’héritier de l’ancienne Colombie et qu’il doit bénéficier des traités qu’avait conclus celle-ci. La personnalité d’un contractant a été complètement modifiée, a même disparu, et, par suite, le traité conclu antérieurement à cette disparition cesse, par cela même, de pouvoir être invoqué dans un sens ou dans un autre. Le nouvel Etat ne peut être lié par un engagement pris alors qu’il n’existait pas. L’autre partie contractante ne peut non plus être liée envers un Etat avec lequel elle n’a pas traité et qui peut ne lui présenter aucune des garanties en vue desquelles elle avait contracté. Quand le royaume de Belgique s’est formé, en 1831, aux dépens du Royaume des Pays-Bas, les traités qu’avait conclus ce dernier ont été étrangers à la Belgique qui n’a pas dû les subir et qui n’a pas pu les invoquer. Il y a toutefois lieu de faire une restriction en ce qui concerne ceux qui règlent directement le territoire, le grèvent d’une servitude, le délimitent. Le port d’Anvers ne peut être qu’un port de commerce en vertu des traités de 1815 et les limites tracées entre les Pays-Bas et la France ont été maintenus dans les rapports entre la France et la Belgique. Mais il convient de remarquer qu’il s’agissait de limites réellement fixées, non seulement précisées avec netteté dans les traités, mais encore appliquées sur le terrain
Il n’y a rien de semblable dans le présent litige. Comme il a été expliqué plus haut, le traité de 1829 est moins une délimitation qu’une promesse de délimitation d’après un principe et une procédure déterminés. Pour l’exécution de cette promesse et le fonctionnement de cette procédure, la considération de la personne, l’intuitus personæ, jouait un rôle prépondérant. Si les limites avaient été effectivement tracées, on aurait pu justement dire qu’elles devaient subsister entre le Pérou et les nouveaux Etats limitrophes. Mais elles n’étaient pas tracées, des négociations étaient nécessaires pour arriver à les tracer, des ententes étaient indispensables, à défaut de quoi il fallait recourir à l’arbitrage. Est-ce que tout ce système peut fonctionner indifféremment avec tel ou tel Etat ? Est-ce que c’était la même chose, traiter avec la Colombie ou avec l’Equateur ? Il est bien évident que non. Pour pren-
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dre une des dispositions importantes de l’article 5 du traité de 1829, l’éventualité de cessions réciproques dans le but d’arriver à une meilleure frontière, il est facile de comprendre que le Pérou pouvait avoir, pour faire à la Colombie des cessions de territoires, des motifs qui n’existeraient pas à l’égard de l’Equateur et qu’à l’inverse, l’Equateur pourrait ne pas consentir des cessions qu’aurait faites volontiers la Colombie. Indépendamment même de cette particularité tout à fait frappante, l’entente entre les Gouvernements, jugée nécessaire pour l’application du principe général de délimitation, ne se présente pas dans les mêmes conditions, du moment que les parties contractantes ne sont plus les mêmes, puisque les intérêts de l’Etat nouveau et ceux de l’Etat dont il s’est formé ne sont pas identiques et peuvent même être essentiellement différents. La vérité est que le traité de 1829 créait une situation essentiellement relative et n’a pu subsister, alors que l’une des parties a disparu. C’est bien ainsi que l’a compris la Nouvelle Grenade, la Colombie actuelle, qui regarde le traité de 1829 comme devenu caduc.
Quand l’Equateur s’est formé, il n’a pas manifesté l’intention de reconstituer le territoire de l’ancienne Audiencia de Quito, il n’a pas invité les populations de Jaèn et de Maynas à s’unir à lui. Il est entré en rapports avec le Pérou et il a conclu avec celui-ci, le 12 juillet 1832, un traité d’alliance et d’amitié. Est-ce que les deux Etats ne reconnaissaient pas, par cela même, réciproquement leur constitution territoriale ? Comment l’Equateur aurait-il accueilli la prétention du Pérou sur Guyaquil ? Comment aurait-il pu demander la révision de la formation de l’Etat avec lequel il traitait, le véritable démembrement de cet Etat ? Les deux choses étaient également incompréhensibles et le sont aujourd’hui encore plus, s’il est possible.
Indépendamment des clauses relatives à l’assistance que se promettent les deux Gouvernements, à la situation des nationaux respectifs, il y a dans le traité de 1832 un article 14 ainsi conçu: « Pendant qu’on élaborera une convention sur la « question des limites entre les deux Etats, on reconnaîtra et « respectera les limites actuelles ». Cette disposition est des plus importantes pour l’affaire qui nous occupe. En 1832, le Pérou et l’Equateur, c’est-à-dire les deux parties qui plaident
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actuellement, décident le maintien de leurs limites actuelles ou le statu quo de la possession, jusqu’à ce qu’une convention soit établie sur la question des limites. Aucun délai n’est fixé, jias plus qu’aucun procédé, aucun principe de délimitation. Les parties s’entendront quand et comme il leur conviendra. On voit ainsi qu’il y a un désaccord absolu entre la règle ainsi posée et celle qui se trouvait dans l’article 5 du traité de 1829. Cette dernière posait un principe, réglait une procédure pour son application et déterminait des délais pour son fonctionnement. Deux dispositions si dissemblables ne peuvent donc coexister, et nécessairement, la seconde en date doit l’emporter sur la première. Si, par impossible, on admettait que le traité de 1829 a survécu à la dissolution de la Colombie et a continué à s’appliquer au profit et à la charge du Pérou et de l’Equateur, il faudrait dire que ce Traité, sur le point des limites, a été abrogé par l’article 4 du traité de 1832. Mais telle n’est pas, suivant nous, le véritable manière d’expliquer les choses. Le traité de 1829 a disparu avec la Colombie, aucune disposition sur les limites n’existait entre le Pérou et l’Equateur, et l’article 14 a été la première. Le résultat est le même, mais le raisonnement est plus exact. Les négociateurs de 1832 considéraient évidemment le traité de 1829 comme caduc ; c’est pour cela que, n’en tenant pas compte et statuant à nouveau, ils n’ont pas jugé utile meme de le mentionner ! Quelle que fût d’ailleurs leur opinion à ce sujet, ils l’abrogèrent forcément en établissant une règle incompatible avec ses dispositions. ,
L’accord que visait le traité de 1832 n’est intervenu qu’en 1887, sous forme d’arbitrage. Le Pérou et l’Equateur n’ayant pu s’entendre pour fixer directement leurs limites, s’en sont rapportés à un Arbitre dont la décision remplacera la convention qui, malgré des tentatives réitérées, n’a pu être élaborée. Cette décision fondée sur le droit n’aura rien de commun avec la convention qui était nécessaire aux termes de ce traité de 1832 comme du traité de 1829 lui-même et on peut dire que l’existence de l’accord de 1887 est incompatible avec le principe de ces traités S’il n’y avait pas eu, dès 1830, caducité du traité de 1829, il serait abrogé par le fait même de la conclusion du traité de 1887.
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Le statu quo établi par le traité de 1832 n’a pas été modifié et il subsistera jusqu’à ce qu’il soit remplacé j:>ar la sentence arbitrale. Toutefois, dans la période qui va de 1832 à 1887, il s’est passé des événements ayant directement trait à la question des limites et dont il est nécessaire de parler
En 1857, l’Equateur fit, avec ses créanciers anglais, un arrangement pour la cession du territoire de Canelos au nord du Gouvernement de Maynas. Le Pérou protesta en invoquant la Cédule de 1802, l’état de fait ; l’Equateur répondit par diverses objections relatives à la Cédule et à son exécution. La discussion se prolongeant sans résultat, le Pérou se décida à agir militairement et fit occuper Guyaquil. Les hostilités ne cessèrent que par le traité de paix du 26 janvier 1860, que les deux Républiques conclurent avec le désir de régler amicalement leurs désaccords passés, de renouer les liens qu’un cabinet injuste, interprète infidèle du sentiment équatorien, tenta de briser (préambule du Traité). Après des clauses rétablissant les relations d’amitié, donnant certaines satisfactions au Pérou, vient l’article 5 ainsi rédigé : « Le Gouvernement de « l’Equateur, eu égard au mérite des documents présentés par « le négociateur péruvien, dont le principal était l’ordon- « naoce royale du 15 juillet 1802, ayant pour but de cer- « tifier les droits du Pérou sur les territoires de Quijos et de « Canelos, déclare nulle et de nul effet l’adjudication d’une « partie quelconque de ces terrains qui aurait été faite à des « sujets britanniques, lesquels devront être indemnisés avec « des territoires qui soient la propriété exclusive et indiscu- « table de l’Equateur. » La protestation du Pérou contre les projets de 1857 recevait donc pleine satisfaction. Après avoir ainsi réglé le passé, on se préoccupe de l’avenir dans l’article 6 : « Les Gouvernements de l’Equateur et du Pérou déci- « dent de rectifier les limites de leurs territoires respectifs en « nommant dans le délai de deux ans, comptés à partir de « l’échange des ratifications du présent traité, une commis- « sion mixte, qui, en tenant compte des observations qu’elle « fera et des preuves qu’elle recueillera de l’une et de l’autre « partie, fixera les limites des deux Républiques. En atten- « dant, celles-ci acceptent comme limites celles qui résultent « de Yuti possidetis reconnu dans l’article 5 du traité du 22 « septembre 1829 entre la Colombie et le Pérou et qu’avaient
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« les anciennes vice-royautés du Pérou et de Santa-Fé, con- « formément à l’ordonnance royale du 15 juillet 1802. »
Ce texte appelle plusieurs observations. Tout d’abord, il s’agit de procéder à une rectification de limites ; il n’y a rien qui ressemble à une revendication éventuelle de provinces comme celle dont parle actuellement l’Equateur et qui aurait été singulière puisque, cette fois, l’Equateur était vaincu. En attendant une rectification dont doit être chargée une commission mixte à nommer dans un délai déterminé, les deux républiques acceptent comme limites celles qui résultent de Vu.ti possidetis reconnu dans l’article 5 du traité du 22 septembre 1829 entre la Colombie et le Pérou. Il y a là une formule qui ne témoigne pas chez les négociateurs d’une connaissance parfaite du sujet. Sans doute, ils ont pu se référer au traité de 1829 et s’approprier une de ses dispositions sans reconnaître par là même que ce traité était encore en vigueur, mais ils ne se conforment pas à la disposition visée ; celle-ci en effet, comme cela a été suffisamment expliqué, ne reconnaît pas un uti possidetis, c’est le traité de 1832 qui a statué en ce sens ; le traité de 1829 posait le principe colonial et organisait une procédure. Il semble donc y avoir eu dans l’esprit des auteurs du traité de 1860 une sorte d’amalgame des dispositions des traités de 1829 et de 1832. Quoi qu’il en soit, il est peu intéressant de savoir dans quel sens il fallait entendre l’article 6 du traité de 1860, puisque ce traité n’est pas entré en vigueur par suite de la désapprobation des Congrès des deux pays.
L’état des choses n’a donc pas été modifié par le traité de 1860. Toutefois, il n’est pas inutile de constater qu’il s’agit d’un traité de paix, précédé, par suite, d’une guerre dans laquelle le Pérou a été incontestablement vainqueur, comme cela résulte de l’amende honorable de l’Equateur dans le préambule et aussi de l’article 11 d’après lequel le Pérou, « désirant don- « ner à l’Equateur une preuve magnifique de la haute estime « qu’il lui inspire et de l’amitié qu’il lui donne et resserre par « le présent traité, et, pour ne laisser aucune trace de ses dis- « sentiments avec la République, sœur et amie, déclare ne « rien demander pour les frais de guerre qui sont remis, en- « core que ce soit chose de quelque importance. » La guerre a donc dû produire ses effets ordinaires qui, d’après la pra-
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tique générale et la doctrine commune, sont d’annuler les traités qui existent entre les parties belligérantes. Dans le cas particulier, il n’y a même pas les raisons de douter quelquefois alléguées au sujet des traités qui concernent les relations pacifiques et sont absolument étrangers à la guerre. Celle-ci a précisément été occasionnée par une question de limites, par un désaccord sur des stipulations relatives aux frontières, elle a donc dû avoir pour effet immédiat d’annuler les dispositions conventionnelles qui pouvaient concerner les limites et cet effet a subsisté, puisque le traité qui, à la suite de cette guerre, avait pour but de régler la matière, n’est pas entré en vigueur. Il ne saurait donc subsister aucun règlement conventionnel entre le Pérou et l’Equateur.
Du reste, la situation ne s’est pas modifiée en fait pendant près de 30 ans. Le Pérou est resté en possession paisible des provinces dont il s’agit, qui se sont peuplées et développées. L’Equateur a eu même un consul à Iquitos, capitale de Maynas, ce qui était bien reconnaître que c’était pour lui un pays étranger.
Si la question est revenue sur le tapis, c’est à la suite d’une nouvelle tentative faite par l’Equateur en 1887 pour disposer du territoire de Canelos, tentative qui, comme il a été dit, a provoqué une protestation du Pérou et amené le présent arbitrage.
Il résulte de cette revue des faits et des documents relatifs à la question que, comme nous l’avons affirmé, rien ne limite la mission de l’Auguste Arbitre. Le traité du 1er août 1887 l’a tracée dans les termes les plus larges, il se suffit à luimême ; les principes généraux du droit des gens, du droit spécial américain, la possession prolongée doivent seuls être pris en considération ; les dispositions conventionnelles qui ont pu intervenir à ce sujet entre le Pérou et la Colombie ou entre le Pérou et l’Equateur, n’ont aucune valeur obligatoire.
En conséquence, les Jurisconsultes soussignés,
Estiment :
1° Que l’Auguste Arbitre désigné par le Traité du 1er août 1887 doit déterminer les limites de l’Equateur et du Pérou conformément aux principes généraux du droit des gens et
à ceux du Droit Colonial, étant donné que l’organisation territoriale des Etats en présence ne sera pas atteinte ; que le principe colonial, en effet, ne peut fonctionner, comme principe de délimitation, qu’après qu’on a tenu compte du principe Plébiscitaire qui a présidé à la formation des Etats ; que la possession doit être prise en grande considération.
2° Que les revendications de l’Equateur doivent être rejetées comme contraires au texte et à l’esprit du traité de 1887 non moins qu’aux principes qui ont présidé à la formation des Etats dans l’Amérique du Sud.
3° Que le traité du 22 septembre 1829 entre le Pérou et la Colombie n’a nullement la portée que lui assigne l’Equateur.
4° Que d’ailleurs, ce traité est devenu caduc par la dissolution de la Colombie, survenue en 1830, alors que les négociations, nécessaires pour arriver à une fixation des limites, n’avaient pas abouti à cette fixation ;
Que, dans tous les cas, ce traité aurait été annulé, en tant que de besoin, par le traité intervenu le 12 juillet 1832 entre le Pérou et l’Equateur ;
Que les diverses stipulations conventionnelles relatives aux limites qui auraient pu exister entre le Pérou et l’Equateur auraient été annulées par l’état de guerre survenu entre ces deux Républiques ;
Qu’enfin le système de délimitation qui avait été prévu par le traité de 1829 et qui supposait des concessions réciproques est incompatible avec le principe d’un Arbitrage juris comme celui dont il s’agit dans la présente affaire.
5° Que, par suite des considérations qui précèdent, l’Arbitre n’a à prendre en considération aucun traité antérieur à celui en vertu duquel le litige actuel lui est soumis.
6° Qu’à plus forte raison il n’y a aucun compte à tenir des projets de transactions qui ont pu intervenir à diverses époques, soit entre le Pérou et la Colombie, soif entre le Pérou et l’Equateur.
Délibéré à Paris, le 1er mars 1906.
De l’influence sur la procédure arbitrale de la cession de droits litigieux (1)
