CHAPITRE 1er

Quelle est la portée du privilège de la Banque.

Mieux on examinera, à travers les chiffres comme à travers l'histoire, les services déjà rendus au pays par la Banque de France, et la puissance de résistance qu'elle offre aux crises économiques les plus violentes et les plus prolongées, plus on restera convaincu, quelles que puissent être les concurrences, que son rôle n'est point terminé.

Mais, à quelles conditions ce rôle peut-il se continuer pour satisfaire à la fois aux exigences de l'opinion, avec laquelle il faut compter même lorsqu'elle a tort, et aux sentiments d'indépendance morale et technique qu'il faut respecter chez les administrateurs de la Banque de France ?

En dehors du monde spécial des affaires, le public ne se doute pas que la Banque n'est point en possession d'un privilège indéfini pour l'émission de ses billets, et que la limite extrême de la concession s'arrête au 3i décembre 1897. ^^ ne conçoit pas la Banque de France autrement que comme un mécanisme d'une puissance de crédit extraordinaire dont la fonction est de rendre à l'Etat et à la Nation, dans l'ordre commercial, financier et économique, tous les ser-

vices que comporte la complexité de ses opérations. Il ne comprendrait pas que, du jour au lendemain, par un caprice du Parlement, la Banque pût être dépossédée de la situation prédominante qu'elle s'est acquise par un siècle de loyale gestion ; et nul ne peut imaginer, sans en sourire, cette éventualité de la Banque en liquidation et du retrait de ses billets.

Et pourtant, la question a été posée sérieusement ; un groupe d'économistes fin de siècle essaie d'enfermer la Banque dans ce dilemme : ou se résigner à n'être qu'un rouage administratif de plus, ou liquider (i).

Dès 1888, l'assaut direct au vieux monopole de la Banque avait eu des préliminaires, et l'on mit en œuvre tout ce qui pouvait accentuer ses insuffisances apparentes. Voici l'extrait d'une des critiques les plus adoucies :

Tout nous confirme dans l'opinion, émise par les hommes les plus compétents, sur la nécessité de discuter longtemps à l'avance, et sans se préoccuper de la personnalité des concessionnaires actuels ou éventuels de ce monopole, les clauses et conditions, ce que nous appelons la convention type, à imposer à l'établissement qui recueillera le privilège de l'émission des billets à vue et au porteur et constituera ainsi notre Banque d'Etat.

Il est de notoriété que l'organisation de la Banque de France, instituée il y a bien des générations d'escompteurs, dans des conditions financières, économiques et politiques radicalement différentes de celles où notre pays se tient aujourd'hui, ne répond plus à tous les besoins du public, ni à certaines aspirations légitimes du commerce.

(i) Même privée de son privilège d'émission, la Banque de France ne peut liquider. Elle occupe une trop grande place dans le monde financier, et le crédit risquerait de disparaître avec elle ; nous reculerions d'un siècle.

Jusqu'ici, le Gouvernement n'avait pas attendu d'être à la veille de la dénonciation du contrat pour proposer une solution au problème et pour la faire adopter. Lors du dernier renouvellement, les pouvoirs publics avaient été saisis delà question fort à l'avance. Dès 1807, plus de dix ans avant l'échéance finale de 1867, une loi votée sans opposition assurait à la Banque le droit exclusif df émission des billets, ce qui constitue son privilège, pour trente années de plus.

Il est fâcheux que, cette fois, on n'ait pas fait de même, et par une sage initiative, basée sur ce précédent, prévenu le trouble qu'une indécision indéfiniment prolongée ne manquera pas d'apporter dans l'allure du crédit public (i). Les intéressés du dehors s'en préoccupaient dès i885 (2). En 1888, un groupe

(i) Le privilège des banques coloniales de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Réunion, de la Guyane et du Sénégal, ont subi les effets du même défaut de prévoyance ; il a été prorogé jusqu'au i" janvier 1896 par un décret du 10 juillet 1894, en attendant qu'une loi (déposée le ao juin 1895) règle la situation précaire de ces établissements.

(2) A Paris, la Chambre syndicale des Industries diverses prit l'initiative d'un examen approfondi du problème, et, le 29 mai i885, approuva les conclusions d'un rapport de M. A. Neymarck, tendant au renouvellement du privilège sous la condition de certaines modifications dans les statuts et à la charge de certains services gratuits. Depuis, de nombreuses Chambres de commerce ont sollicité le Gouvernement, par des délibérations fortement motivées, de ne point laisser plus longtemps en suspens une question si grave pour le crédit public. Parmi les plus récentes, on peut citer celles des Chambres de Reims, du Havre, de Châlons-sur-Marne. Voici le résumé de la délibération de cette dernière : Après un exposé très net des considérations de toute nature qui rendent nécessaire à bref délai ce renouvellement, et dans lequel il est rappelé que cette grave question intéresse le commerce et aussi le crédit même de la France, la Chambre a émis le vœu « que le privilège de la Banque de France soit en principe maintenu sur ses bases actuelles, sauf à obtenir d'elle, pour l'Etat et le public, tous avantages et améliorations compatibles avec le bon fonctionnement et le maintien du crédit de cet établissement ; et que le Parlement, saisi de cette importante question, la porte sans retard à son ordre du jour ». Voir ci-après, Document n» I, la délibération de la Chambre de commerce de Lyon.

de députés résolut de mettre en demeure le Parlement, en raison de l'attitude expectante du Gouvernement, d'étudier la question. Le projet de résolution était ainsi conçu :

Une Commission de trente-trois membres, nommée dans les bm'eaux, sera chargée d'étudier et d'établir, d'accord avec le Gouvernement, les clauses et conditions auxquelles le privilège d'émettre des billets à vue et au porteur sera ou continué à la Banque de France, ou conféré à un nouveau concessionnaire.

Il n'y fut pas donné suite pour trois raisons : procéder ainsi, c'était usurper sur les attributions de l'exécutif ; rendre hâtive une solution que la législature en cours n'avait plus le temps d'étudier à loisir ; enfin, c'était préjuger la question en admettant la possibilité légale d'une concurrence.

Mais, le problème était posé pour la première fois avec une arrière-pensée hostile à la Banque, et de nombreux écrits vinrent, par intervalles, attaquer ou défendre la nécessité, l'éventualité et les conditions du renouvellement. De ces polémiques, en sens Inverse, se dégage une opinion très nette : c'est que la Banque, dans une mesure à déterminer, doit payer le renouvellement de son privilège (i).

Comment et sous quelle forme doit-elle le payer, telle est la résultante, encore indécise, de la consultation publique ouverte par l'opinion ; mais avant de déterminer la formule qui pourra résoudre ce problème, il est nécessaire de rechercher, sans parti

(i) En 1890, M. Auguste Moireau concluait, dans une étude fortement motivée, à ce que la Banque conservât son organisation séculaire, surtout son autonomie. (Revue des Deux-Mondes^ du i" juin 1890, page 589).

pris, à qui doit profiter le renouvellement, c'est-àdire qui bénéficierait des services que rend actuellement la Banque, ainsi que de ceux qu'on voudrait lui imposer par surcroît.

Ces intérêts sont de trois sortes : 1° ceux du public ; 2° ceux de l'Etat ; 3° ceux de la Banque elle-même.

Sur le terrain des services rendus au public par la Banque, il y a place pour des nuances d'opinion très variées, depuis celle des critiques peu sincères, qui ne parlent de l'insufRsance des services de la Banque que pour en arriver à sa suppression, jusqu'aux appréciateurs impartiaux qui reconnaissent l'étendue des services rendus et croient que la Banque peut faire et fera plus encore, si seulement on ne met pas son existence même en question par d'impolitiques exigences.

Les intérêts de l'Etat se confondent avec ceux du public, l'Etat n'étant autre chose que la collectivité des individus.

Les complaisances de la Banque pour le Trésor se résument dans un allégement apporté aux contribuables, car ce qu'elle fait pour lui à titre gratuit ou moyennant une rémunération si faible qu'elle équivaut à la gratuité (i), l'exonère de services qu'il faudrait

(i) Ainsi, la Banque, sur la demande du Gouvernement, a prêté au Trésor son concours pour le retrait des monnaies italiennes dont l'Italie avait sollicité le rapatriement. Aux termes de la loi du 22 mars 1894, ces monnaies ont cessé d'avoir cours en France à partir du a5 juillet ; les monnaies, retirées de la circulation par les différents comptables publics et centralisées dans les caisses de la Banque, ont été expédiées par elle en Italie ; d'après le traité avec le Trésor, cette délicate opération ne pouvait pas entraîner de perte pour la Banque uniquement responsable du mouvement matériel des fonds. L'opération a porté sur 5; millions i/a de francs et n'a produit à la Banque qu'une rémunération d'environ 5o,ooo francs, l'équivalent de ses frais (Compte rendu du Gouverneur du 3i janvier 1895).

demander et payer à d'autres, ou d'une exploitation personnelle qui lui coûte toujours fort cher (i). Ces complaisances s'augmentent, dans certaines circonstances exceptionnelles, d'une solidarité qui ne peut trouver d'équivalent puisqu'elle fait profiter l'Etat, comme en 1870, ou d'un crédit supérieur au sien, ou de ressources en numéraire qu'il était impuissant à tirer des contribuables.

On répond à cela que l'Etat, maître du privilège et le concédant, doit être considéré non pas comme un simple actionnaire mais comme un véritable associé qui, par son contrat, peut se réserver une participation en dehors de celle des bailleurs de fonds ordinaires et qui doit être prélevée de préférence à la leur. Soit ; mais cette participation existe déjà, sous des formes multiples (impôts, services gratuits, disponibilités, etc.) et il ne faudrait pas qu'on la rendit abusive en l'exagérant. L'intervention des gouvernements dans l'organisation des Banques a quelquefois compliqué la constitution de ces établissements, en vue de certains intérêts politiques, d'attributions et de servitudes ou de charges qui ne sont point inhérentes à leur nature ; l'histoire économique enseigne que, même en repoussant la liberté absolue des Banques, il ne faut point abuser de ces superfétations parasites qui n'aident pas le crédit et lui créent, au contraire, de perpétuels embarras.

L'intérêt des actionnaires vient en dernière ligne ; il est respectable cependant, et bien qu'on essaie quel-

(i) On sait ce que coûte aux contribuables Vexploitation type des chemins de fer de l'Etat, et quel est Técart à leur préjudice si on la compare à celle des compagnies privées.

quefois de diminuer le rôle du fonds social en expliquant qu'il court peu de chances de perte, que c'est un simple cautionnement, un capital de garantie, il n'en est pas moins vrai que c'est l'essence même de l'institution ; sa primitive et indispensable base d'opérations a été précisément ce capital social qu'il faut rémunérer au moins à l'égal des fonds engagés dans des entreprises similaires.

11 serait d'ailleurs injuste de le déprécier, puisqu'il est pour près du tiers de sa valeur le patrimoine d'incapables, de mineurs, d'établissements de bienfaisance (i), en vertu des lois.

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Dans de telles conditions, et en présence d'intérêts dont la valeur relative est acceptée, convient-il, ou de tenter une expérience dangereuse sous le prétexte unique que la Banque s'est rendue indispensable et que les gens réputés indispensables sont gênants, ou de rechercher les charges nouvelles que l'Etat pourrait imposer à la Banque, sans violer l'équité, pour prix d'un quatrième renouvellement, ou plutôt d'une cinquième concession, à titre provisoire, de son privilège d'émission ?

Ce qui rend la situation de la Banque exceptionnelle, c'est que. Banque privée, elle demeure en quelque sorte garante et caution de l'Etat , qui lui accorde l'in-

(I) Le 3i décembre 1894, sur i8a,5oo actions, 124,175 appartenaient à des propriétaires ayant la libre disposition de leurs biens, et 58,325 à des établissements publics, à des sociétés, à des femmes mariées, à des mineurs, à des interdits, etc., ne pouvant les aliéner qu'à la condition de certaines autorisations ou formalités toujours très lentes; et même, sur ce nombre, 3,928 étaient frappées d'inaliénabilité {Compte rendu de 1895).

vestiture, et que, de plus, elle réunit les trois fonctions qui ont été quelquefois divisées à l'origine des établissements de cette nature : elle est à la fois banque d'escompte, de dépôt et d'émission.

La question de la liberté absolue des Banques se pose tout d'abord. L'expérience de l'étranger et la nôtre propre, semblent l'avoir définitivement résolue, car les théories les meilleures ne peuvent prévaloir contre les enseignements de la pratique. Certes, le régime de la liberté est le plus conforme aux principes économiques ; mais, dansj'usage, alors que le crédit prend de plus en plus un caractère collectif et devient si naturellement l'expression de la solidarité commerciale, le groupement des activités qu'il représente emprunte la forme de grandes sociétés, exploitant les matières d'écliange sans nuire à la libre concurrence des efforts individuels, en les aidant au contraire, de telle sorte que sa tendance à l'unité justifie l'institution d'un établissement pareil à celui dont nous discutons en ce moment le monopole légal. S'il n'existait pas, il faudrait, par la force des choses, le créer ; n'est-il pas préférable d'utiliser, en l'améliorant si c'est nécessaire, le merveilleux instrument de crédit que nous possédons ?

En France, la question de la pluralité des Banques a été définitivement tranchée en 1848, par la suppression des Banques départementales et leur fusion avec l'établissement national (i) ; dans un pays de cen-

(i) Ces institutions, au nombre de neuf, étaient bien dirigées, prospéraient, faisaient de très importantes affaires et rendaient de réels services. Mais elles avaient ce grand défaut que leur circulation de billets était purement locale. On eut pu sans doute parer à cet inconvénient par l'organisation d'un consortium. Mais, c'était l'unité déguisée ; on a préféré

tralisation absolue comme est la France, la circulation de plusieurs sortes de billets restait locale et gênait le mouvement général des échanges. Les événements ont prouvé combien l'unité de crédit est nécessaire et quelles ressources peut offrir, en temps de crise, une force de résistance qui ne se dissémine pas sur des groupes d'une solidité variable, mais se concentre et se multiplie par sa concentration même.

La question des Banques coloniales, qu'on n'a pas encore eu l'idée de lier à celle du renouvellement du privilège de la Banque de France, devient un argument de plus en faveur de la suppression des émissions locales à clientèle restreinte et de l'extension de la circulation du papier à vue de la Banque nationale (i).

La discussion qui vient de se produire au Sénat, à propos de la Banque de l'île de la Réunion, ne laisse aucun doute à cet égard.

Il ne reste plus dans cette colonie que de la monnaie de cuivre, des billets de la Banque coloniale et des bons du Trésor; ces billets et ces bons ont subi une dépréciation notable. Il existe aussi des bons de caisse qui remplacent la monnaie divisionnaire?

On demande le rétablissement de la roupie et le payement à vue par la Banque de ses billets; ce serait la destruction du capital de cet établissement, le seul qui subsiste à la Réunion. Le Ministre pense qu'il faut au contraire le maintenir, et

l'unité réelle. C'est à peine si, dans les années qui suivirent la guerre d'Italie, la thèse de la liberté des banques d'émission trouva encore des défenseurs à l'occasion du maintien ou de la suppression de la Banque de Savoie, devenue française par l'annexion de la province. (A. Moireau, Le Privilège de la Banque de France^ i8go).

(1) Voir dans le Journal des Economistes, de novembre 1895, un article intitulé : Le renouvellement du privilège des Banques coloniales.

c'est ce que le Gouvernement entend faire, tout en reconnaissant que la Banque ne remplit pas les conditions qu'elle devait remplir.

L'industrie sucrière, la seule qui existe dans l'île, a subi une crise terrible, résultant de la baisse du prix du sucre. La conséquence a été l'exportation de toute la monnaie ; cependant, le Gouvernement envoie tous les ans à la Réunion la somme nécessaire pour payer en monnaie française les fonctionnaires du Gouvernement d'un tiers de leurs appointements.

Il est certain que la Banque n'a pas été suffisamment sage ; qu'elle s'est laissée aller à des actes de mauvaise administration. Aussi n'a-t-elle plus d'encaisse aujourd'hui et ne donnet-elle plus de dividendes. Le Gouvernement s'est préoccupé de cette situation, et dans le projet de loi qu'il a présenté sur les Banques coloniales, il cherche à prévenir des écarts de cette nature (Séance du 22 novembre 1895).

Gomme en France, partout en Em'ope la solution unitaire tend à prévaloir. En Angleterre, en Allemagne, en Italie, — et c'est un phénomène que les théoriciens de l'économie politique n'examinent pas sans quelque surprise^ — les établissements qui, en dehors de la grande Banque investie dans chacun de ces pays d'un monopole équivalent à celui de la Banque de France, jouissent encore du privilège d'émettre des billets, se limitent, se resserrent, diminuent leurs émissions, et l'on peut prévoir l'heure prochaine où ils renonceront d'eux-mêmes à l'exercice de leur droit.

Hors d'Europe, les tendances sont semblables et le principe de la liberté des Banques d'émission perd de plus en plus du terrain parce qu'il est corrélatif de la pluralité des Banques et que cet éparpillement de forces déprécie leur crédit. Au Brésil, le billet de banque perd 25 0/0 ; dans les provinces de la Répu-

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blique Argentine, depuis 1889, il a perdu 60 0/0 ; c'est l'inverse dans les Etats-Unis de l'Amérique du Nord où les papiers du Trésor (Greenbaks) et les billets de près de 3, 000 Banques privées circulent sans arrêt et sont même préférés à l'or ; mais là, il n'y a qu'une apparence ; si les Banques sont nombreuses, le billet est unique grâce à la combinaison des currency notes qui, depuis 1864, garantit le remboursement par le Trésor fédéral des billets des Banques nationales en circulation.

Si donc la liberté d'émission n'est plus à débattre, conviendrait-il de mettre le monopole aux enchères et de l'accorder au dernier et plus fort enchérisseur ?

Ce procédé empirique risquerait trop de provoquer des concurrences dangereuses qui n'hésiteraient pas, par l'appétit du lucre ou pour répondre à des projets de spéculation, à se résigner à tous les sacrifices sans avoir la certitude de pouvoir supporter les charges qu'elles auraient acceptées. Quelles conséquences néfastes n'aurait pas la nécessité où se trouverait l'Etat, étant données certaines éventualités, d*exproprier le nouveau concessionnaire pour faute d'exécution des conventions ? Et quelle sécurité offrirait au public le billet signé d'un failli ?

Mettre en adjudication le privilège de la Banque de France, ce serait imposer à cet établissement la solidarité de l'Etat et rendre celui-ci responsable de l'adjudicataire vis-à-vis du public. L'Etat accepterait l'attitude quasi subordonnée qu'il prend quand il transporte les voyageurs et les marchandises sur les chemins de fer de son réseau ; ce serait revenir sous un déguisement aux utopies de la Banque d'Etat. Il

y aurait plus de franchise et plus de dignité à en accepter carrément la charge et le nom.

Il ne faut pas plus songer, toutefois, à faire de la Banque de France une Banque d'Etat dont on augmenterait la puissance apparente à coups d'arbitraire, qu'à lui susciter d'équivoques concurrences. Des deux façons, on affaiblirait son action, on priverait le Trésor d'un concours d'autant plus efficace qu'il est indépendant, d'autant plus fécond qu'il est pris, en dehors de lui, dans des ressources qui échappent à son pouvoir. Substituer à ce qui existe une Banque d'Etat, ce serait légèrement supprimer de notre vitalité sociale un de ses organes essentiels ; ce serait, comme on l'a dit avec un rare bonheur d'expression, soustraire à la Nation la possession d'une force unique au monde, celle qui réside dans ce Jait impalpable et tout puissant : le crédit de la Banque de France,

La Banque ne pouvant être remplacée, ni par des concurrents illimités, ce qui serait un retour en arrière, un défi à l'esprit de progrès ; ni par un concurrent unique, car on n'improvise pas de toutes pièces un mécanisme qu'il a fallu, pour mettre au point, un siècle d'expériences, de tâtonnements, de crises et d'essais ingénieux ; ni même par l'Etat, ce qui serait un pas bien hasardé sur la pente glissante du socialisme gouvernemental, une solution s'impose aux esprits les plus désintéressés dans la question et les plus dégagés de l'arbitrage doctrinal.

C'est le maintien du privilège, et la recherche des termes d'un accord également acceptable pour les parties intéressées.

On essaya de faire ainsi en 1892 ; mads le Ministre qui proposa de régler par anticipation cette affaire délicate, n'en avait pas pris l'initiative personnelle, et il apportait plutôt un contre-projet, pour faire échec à des propositions émanant de l'initiative parlementaire, qu'un contrat étudié avec des idées arrêtées. La preuve en est dans l'abandon tacite du projet après une discussion qui n'aboutit qu'à susciter des polémiques passionnées.

En pareille matière, les plus menus détails doivent avoir été examinés jusque dans leurs conséquences les plus lointaines ; ils ne sont pas de la compétence directe du Parlement, trop préoccupé des personnes et des contingences ; ils appartiennent aux spécialistes qui, des deux côtés, ont seuls qualité pour en apprécier la valeur réelle, le Conseil de la Banque d'une part, le Ministre des Finances de l'autre.

Ici, en effet, le Ministre ne se trouve pas en présence d'une Compagnie privée, sans attaches avec le Gouvernement, et dont l'indépendance peut devenir entreprenante ou ombrageuse ; il discute avec trois agents nommés par l'Etat, installés en permanence pour le représenter dans les Conseils de la Banque ; et ces Conseils eux-mêmes, composés de membres éminents du grand commerce et de la haute banque, ne peuvent être traités comme le seraient de simples courtiers d'affaires. La raison d'Etat, l'intérêt national dominent, dans leur esprit, les convenances de l'établissement, et ce n'est pas uniquement l'idée de profit qui motive leurs décisions.

La loi de renouvellement, si l'on veut éviter des discussions qui n'auraient d'autres résultats que le trouble

du crédit et la baisse des valeurs, sera, comme les précédentes^ la sanction d'un accord bref entre les autorités compétentes, accord portant sur un petit nombre de points, élucidés au préalable et attestant une entente commune sur les échanges de services entre l'Etat et la Banque (i).

C'est l'opinion d'un économiste compétent qui conclut ainsi :

Le Parlement sera appelé à statuer, en dernier ressort, sur l'arrangement que l'Etat et la Banque auront jugé équitable.

Il pourra le ratifier ou le rejeter, le modifier en tout ou en partie, proposer d'autres systèmes. Au moins se trouvera-t-il en présence d'un instrument positif, d'une convention déjà conclue en principe, et cela seul empêchera le Parlement de se perdre en des conceptions chimériques où voudraient l'entraîner les théoriciens d'une Banque transformée en simple rouage d'Etat.

Il est temps que cette entente qui, sans doute, est déjà faite, se produise officiellement ; il y a des combinaisons, des améliorations qui ne peuvent être ni tentées, ni même essayées à la veille d'une échéance aussi grave. Un établissement où rien ne se fait à la légère et dont le moindre mouvement a aussitôt son contre-coup dans le monde commercial et financier, ne peut préparer l'application des réformes les plus simples que s'il est assuré du le.ndemain. Ce lendemain, c'est la période nouvelle d'un renouvellement probable ; et pour se préparer à ce lendemain, afin

(i) C'est ainsi qu'on a toujours procédé, c'est ainsi que fut élaboré le contrat provisoire de 1891, discuté en 1892, et dont il faudra prochainement reprendre les bases.

d'abréger la période de transition et de modifier les rouages d'un organisme aussi sensible, ce n'est pas trop que du court délai qui nous sépare du 3i décembre 1897 (i).

Aussi, dans les premiers mois de 1895, le Ministre des finances d'alors, M. Poincaré, répondait-il à une question qu'on lui faisait à la Chambre, en lui rappelant la discussion avortée de 1892 :

La discussion relative à la Banque de France sera entière, loyale et sérieuse, et le projet sera déposé en temps utile pour qu'il en soit ainsi.

(i) A l'Assemblée générale du 3i janvier iSgS, le rapport des censeurs s'exprimait ainsi :

Nous nous associons aux regrets qui vous ont été exprimés au sujet de l'ajournement du renouvellement de notre privilège. L'état d'incertitude qui résulte d'une solution toujours retardée, rend plus difficiles des améliorations de services susceptibles d'augmenter nos charges. Nous ne perdrons pas de vue, cependant, la nécessité de mettre notre institution en harmonie avec des besoins nouveaux et de donner, dans la plus large mesure, satisfaction à notre clientèle. (M. Homberg, rapporteur).