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boniïfier et dans l’exécution des grands travaux publics ou privés.

Ce sont généralement les Consortiums de bonification qui se chargent de ces opérations.

Malgré certaines différences, ces organismes présentent de nombreux points communs avec nos associations syndicales de propriétaires, ‘aussi établirons-nous un certain parallélisme entre ces deux institutions, ce qui facilitera grandement la compréhension de l’organisation et du rôle des consortiums italiens.

Le Consortium est l’association des propriétaires des terrains à bonifier. C’est en imême temps un organe de droit public qui a la faculté d'imposer des contributions sur les terrains mis en consortium. Il est soumis à la surveillance étroite du Gouvernement qui peut même remplacer l’administration ordinaire, élue par les propriétaires, par son propre commissaire.

Cette première définition du consortium rappelle beaucoup celle de nos associations syndicales. Même attribution de travaux d'intérêt collectif à l’association des propriétaires intéressés et sous leurs propres directives, même faculté d'imposer des contributions, et même intervention de l'Administration. Mais, chez nous, les pouvoirs de l'Etat sont moins étendus et ne vont pas jusqu'à la substitution d'un commissaire du gouvernement à l’administration ordinaire.

On veut donc que le Consortium soit un organe de synthèsa d’activité publique et privée et, sans être détaché des intérêts des propriétaires, il tend cependant à les élever au plan des intérêts publics.

Dans beaucoup de cas, les premières opérations de la bonification sont exécutées par l'Œuvre Nationale des Combattants. C’est un organe public techniquement et financièrement outillé à cet effet et qui pourvoit intégralement à l'exécution de tous les travaux publics ou

privés et à la réalisation de la nouvelle organisation agricole.

Grâce au capital élevé qui lui a été assigné et aussi grâce à la possibilité de recourir à l’épargne par l’émission d’obligations, l'Œuvre Nationale des Combattants ajoute au but général de la bonification, le but spécifique de créer des petites propriétés en faveur des paysans anciens combattants.

Après l’achèvement des grands travaux, s'ouvre le cycle de la bonification! selon les directives générales de la transformation agricole. Ces opérations sont assez simples pour l'Œuvre Nationale des Combattants qui agit sur des terrains attribués à son patrimoine et sur lesquels elle effectue tous les autres travaux nécessaires pour réaliser la Nouvelle agriculture, jusqu’à ce qu’il soit possible de revendre les terres intégralement bonifiées en vue de la formation de petits propriétaires anciens combattants.

Mais, lorsque la bonification est faite par un Consortium, les transformafions agricoles se heurtent parfois à de grandes difficultés. En effet, la propriété de la terre reste aux mains des différents propriétaires réunis en consortium et ce sont eux qui ont l'obligation de réaliser la transformation agricole dans les délais prescrits par le Gouvernement et selon les directives générales qu’il a approuvées.

Etudions donc de plus près le rôle et le fonctionnement de ces consortiums.

Malgré la campagne de l’ancien Ministre des Finances de Stefani en faveur de l’exécution intégrale par PEtat de l’ensemble des travaux de bonification et d’irrigation, le législateur ne le suivit pas et confia ces travaux aux consortiums, aux sociétés anonymes et à Œuvre Nationale des Combattants.

Monsieur de Stefani, qui était alors président de l'Association nationale des Consortiums de bonification

et d'irrigation, critiquait violemment le régime de la concession qu'il jugeait insuffisamment autoritaire, Il aurait voulu l'exécution totale par lEtat, parce que « l'institution de la concession qui suppose l'initiative des propriétaires subordonne l’exécution ou la nonexécution à la volonté privée et consacre, en contradiction avec les intérêts de la Nation, le principe de la liberté ». Selon lui, le Ministre des Travaux Publics aurait dû être seul concessionnaire et l’intendant général de la bonification. Il aurait escompté lui-même près des instituts financiers les annuités que le Ministre des Finances lui aurait consenties et celles à la charge des propriétaires pour l’amortissement de leur participation à la dépense. De même, il aurait pù établir des projets d'ensemble et les confier à des hommes ou à des organismes d’une compétence éprouvée et mettre les travaux en adjudication suivant les modalités habituelles, et payer comptant avec les sommes empruntées.

Mais le législateur Fasciste ne voulut point le suivre et l'on trouve, en effet, constamment dans son œuvre ce souci de ne pas trop entraver les initiatives privées.

Aussi la fonction publique d’exécuter les travaux préliminaires est-elle confiée, en règle générale, à ceux qui, étant propriétaires des terrains ou se proposant de le devenir, ont un intérêt propre à compléter ces travaux par les transformations foncières et agricoles nécessaires. Les propriétaires sont donc réunis en consortiums, organismes de droit public, fonctionnant sous le contrôle constant de l'Etat. C’est à ce sujet que le Ministre G. Acerbo écrivait : « La loi se préoccupe de réunir dans les mains d’un même organisme la charge d’'exécuter les travaux publics préliminaires et complémentaires ; elle y pourvoit par l'institution de la concession. » (1)

{1) G. Acer8o : Capisaldi della Legge Mussolini ; 12.

Ce procédé se retrouve chez nous où les travaux d’intérêt collectif, prenant le caractère de travaux publics, sont concédés par l'Etat aux associations syndicales. Mais ïl ne s’agit pas cependant, comme l'explique le doyen Hauriou, d’une véritable concession de travaux publics ; l’association syndicale n’est pas le concessionnaire d’une entreprise de l’Etat, et, par conséquent il n’y a pas contrat de concession, ni de cahier des charges: l’association syndicale est concessionnaire de sa propre entreprise ; elle reçoit par concession tous les droits de puissance publique nécessaires pour faire sa propre entreprise sous la forme d’une opération de travaux publics, elle est concessionnaire du droit de travaux publics, non pas pour le compte de l'Etat, mais pour son propre compte.

Au reste, l’idée de concession qui se trouvait dans les termes de la loi du 16 Septembre 1807 se retrouve encore dans la loi du 21 Juin 1865 en ce sens que lautorisation des associations autorisées reste subordonnée à l'exécution des travaux et qu’à défaut par une association d’entreprendre les travaux en vue desquels elle aura été autorisée, le Préfet rapportera, s’il y a lieu, et après mise en demeure, l’arrêté d'autorisation. (1)

Pour le consortium il n’y a pas non plus concession au sens où nous l’entendons en droit administratif, c’està-dire construction et exploitation d’un service public payant ; mais seulement mission d'accomplir des travaux qui normalement devraient l'être par l'Etat.

On travaille ainsi vraiment en conformité des prineipes qui règlent l'Etat corporatif. Il y a une collaboration très intime dans laquelle l’activité privée ne perd pas la Bberté d'initiative qui, seule, permet la meilleure application du principe du coût le plus bas. L'Etat n’aban-

() Maurice Hauriou : Précis de droit administratif et de droit public, 12° édition, Paris 1938. page 943.

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donne pas son droit de diriger les intérêts vers la satisfaction de besoins collectifs.

Dans ces syndicats de propriétaires on a voulu harmoniser l'intérêt privé et l'intérêt public. S’ils représentent, en effet, les proprictaires intéressés et, si l'Etat leur délègue une partie de ses pouvoirs, de ses prérogatives et de ses tâches, il leur impose, d’autre part, des obligations afin d’atteindre des objectifs d'intérêt public.

Les consortiums qui exécutent des travaux de bonification intégrale sont des consortiums administratifs, des personnes juridiques de droit public, avec pouvoir de percevoir les impôts sur les terrains dépendant du consortium, afin de pouvoir atteindre les fins en vue desquelles ils ont été constitués.

Ce caractère d’établissement public a été également reconnu à nos associations syndicales autorisées à la suite du règlement d’admistration publique du 9 Mars 1894, rendu en exécution de la loi du 22 Décembre 1888, à l’effet de déterminer les règles d'organisation de notre institution ; lie Tribunal des conflits s’est vu obligé de consacrer formellement le caractère d’établissement public, à raison de certaines dispositions de ce règlement (Conf. 9 déc. 1897, Syndicat du Canal de Gignac, R.p., 291, S. 1900. III, 49, et la note, J. A., I, 413).

Ils se constituent avec le consentement de ceux qui représentant la majeure partie du territoire soumis au consortium. Le consentement des propriétaires du quart des terrains à bonifier suffit pour créer le consortium, et cela est même une cause de mécontentement pour les petits propriétaires qui se plaignent d’être soumis aux volontés des grands propriétaires fonciers.

Pour les associations syndicaies autorisées les règles de constitution sont à peu près identiques et, seule la majorité requise pour qu’il soit procédé à la constitution par intervention de l'autorité administrative, diffère

légèrement. Elle est, en effet, plus élevée chez nous où l’on exige une majorité représentant au moins les deux tiers de la superficie des terrains, ou les deux tiers des intéressés représentant plus de la moitié de la superficie ; et même, dans certains cas, il faut les trois quarts des intéressés représentant plus des deux tiers de la superficie et payant plus de deux tiers de l’impôt foncier, ou bien les deux tiers des intéressés représentant plus des trois-quarts de la superficie et payant plus des trois quarts de l’impôt. Mais, quoiqu'il en soit, le principe est le même dans les deux cas et la minorité se trouve liée par la majorité, sauf la faculté de délaissement moyennant indemnité ; mais nous savons qu’elle n’est pas admise en France lorsque l'association est constituée en vue de travaux de défense des terrains contre les eaux et le curage des rivières. En Italie i] faut que le propriétaire ne possède absolument pas les moyens financiers nécessaires à couvrir sa quote-part des travaux ou publics ou privés, pour être exproprié et indemnisé.

Les consortiums sont administrés par les propriétaires, sur la base d’un statut proposé par ceux-ci et. approuvé par le Ministre de l'Agriculture. Celui-ci à la faculté de se réserver la nomination du Président, il contrôle directement ou par l'intermédiaire de l’Association nationale des Consortiums, l’activité des syndicats. Il peut même dissoudre leur administration et y substituer un commissaire.

Le consortium est done « l'association des propriétaires intéressés, mais il est aussi l'Etat qui, pour ainsi dire, s’identifie avec les propriétaires, et réciproquement ceux-ci s’identifient avec celui-là ».

Donc l'administration des consortiums est plus centralisée que celles des associations syndicales autorisées qui, comme nous le savons, sont dirigées par les trois organes suivants : 1° L’assemblée générale, qui

nomme les syndics et à laquelle on soumet les questions graves, comme celle d’un emprunt ; 2° Le syndicat, organe à la fois délibérant et exécutif, organe essentiel ; 3° Le directeur qui préside le syndicat et qui représente Passociation en justice, mais qui a peu de pouvoirs. Avant la loi de 1923, le consortium se bornait le plus souvent, comme concessionnaire de l'Etat, à faire des projets et à réaliser en son nom et pour son compte, les travaux publics. Les propriétaires restaient, chacun en particulier, en face du consortium, comme jadis en face de l'Etat, avec leur liberté d'exécuter ou de ne pas exécuter les autres travaux, ou avec l'obligation générale et difficile à appliquer de les faire sous la sanction de l’expropriation. Mais depuis 1929, les consortiums qui ont eu la concession des travaux publics, doivent assumer, obligatoirement, les travaux privés de transformation foncière qui intéressent plusieurs fonds.

Pour ces travaux, la collaboration des propriétaires intéressés est toujours hautement appréciée. C’est pourquoi le consortium les consulte pour élaborer en commun tous les projets de la transformation agricole.

Toutefois, l'Etat dans ses directives se limite à préciser, sur la base des projets qui lui sont soumis, les fins qui doivent être atteintes et à imposer certaines obligations nécessaires à ces fins mêmes. Sous réserve de la réalisation de celles-ci et de l'observation de ces obligations, les propriétaires conservent leur liberté d'action.

L’exécution des travaux, l'application d’un ordre agricole nouveau restent confiés aux propriétaires. Le consortium a, dans cette phase, la seule tâche d’impulsion, d’orientation et d’assistance.

Dans certains cas, il peut être autorisé à se substituer, pour l’accomplissement des travaux fonciers d’amélioration, au propriétaire inapte. Il a droit, dans ce

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cas, au remboursement de la valeur de l’amélioration.

Les propriétaires peuvent aussi se trouver dans l'impossibilité d'observer les obligations qui leur ont été imposées, lorsque le capital à y investir est trop élevé. Le recours au crédit ne résout pas toujours le problème, et au-delà de certaines limites, on ne trouve pas de garanties suffisantes et même si on les trouve, elles peuvent écraser la propriété. Comment la loi a-t-elle solutionné cette hypothèse ?

Lorsque le délai assigné aux propriétaires pour l’achèvement des travaux de leur compétence est échu ou lorsque, avant l’échéance, on prévoit que cette exécution dans les délais prescrits est impossible, le Ministère peut obliger le consortium à les entreprendre aux frais des intéressés, et il peut même exproprier les immeubles, soit en faveur du consortium qui en ferait la demande. soit en faveur d’autres personnes qui s’engageraient, avec les garanties requises, à mener à bien les travaux prévus, lorsque le propriétaire est dans l’impossibilité financière d’assurer l'exécution des travaux complémentaires.

La première des deux solutions ne peut évidemment trouver une large application, étant donné la fréquente difficulté de fournir des garanties suffisantes au consortium, mais il reste la sanction de l’expropriation.

Il arrive que le consortium n’ait pas les moyens pour procéder aux expropriations. C’est alors l'Œuvre Nationale des combattants ou une société financière qui prend laffaire en maïns, se substituant ainsi tout à la fois au consortium et aux propriétaires incapables ou récalcitrants. Notamment dans l’Italie méridionale et insulaire beaucoup de bonifications ont été entreprises par des sociétés, car les consortiums se sont constitués plus difficilement.

En effet, beaucoup de consortiums ne sont pas riches

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et doivent engager des dépenses considérables avant toute subvention gouvernementale, aussi beaucoup ontils abandonné leurs prérogatives à des sociétés financières. -

Pour faciliter et surveiller l’activité de ces consor-. tiums, leur assurer l’assistance technique, administrative et financière, le décret royal du 26 Avril 1928, N° 1017, a créé l'Association Nationale des Consortiums de Bonification et d'Irrigation.

En 1934, il y avait 1.292 consortiums intéressant une superficie de 6.143.403 hectares.

De l'Association Nationale des Consortiums font obligatoirement partie les consortiums et toutes les autres personnes juridiques et physiques qui exécutent ou entretiennent des travaux de bonification, d'aménagement hydraulique et forestier dans les bassins montagneux, de transformation foncière.

Une des tâches essentielles de l’Association est de pourvoir, quand c’est nécessaire, à la constitution de nouveaux consortiums en se chargeant de préparer, à la requête des propriétaires promoteurs ou du préfet de province, les actes préliminaires en vue de la constitution des consortiums, de rédiger les schémas de statuts, de prendre part, au moyen de ses délégués, aux réunions constitutives des consortiums pour assurer la régularité des opérations.

L'Association prête assistance aux différents consortiums et se charge notamment d'établir, à la requête des intéressés, des cadastres, la comptabilité et ce qu’il faut pour le fonctionnement initial des organes ; de dresser les plans de classification des terrains et, en général, la plan de répartition des dépeuses ; d'assurer, sur la base des contributions établies ou déterminables par un pourcentage sur la dépense des ouvrages, la gestion temporaire des bureaux des consortiums ; de

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faciliter le financement en mettant en rapport les organes associés avec les instituts qui avancent les subventions. Pour le financement, l'Association peut émettre des titres portant intérêt, sous réserve de l’autorisation préalable du Gouvernement.

L'association a aussi une fonction de surveillance, elle est autorisée à inspecter périodiquement les organes associés, à vérifier l’état d’entretien des ouvrages, la suffisance et la stabilité des installations ; à assumer, pour le compte du Gouvernement, la gestion extraordinaire des consortiums dont l’administration ordinaire aurait été dissoute.

En somme l’organisation hiérarchisée et l’intervention financière de l'Etat dans les consortiums s’expliquent aisément par leurs attributions plus importantes que celles des associations syndicales où le service créé ne fonctionne qu’au profit des propriétaires et uniquement pour procurer une plus-value à leurs terrains. C’est ce qui amenait M. Hauriou à conclure que les associations syndicales étaient un simple procédé plus économique pour faire payer les travaux de leur compétence par les intéressés, aussi estimait-il pour cela que le procédé méritait de demeurer administratif aussi bien que la cession amiable dans la procédure de l’expropriation. (1)

(1) Maurice Hauriou : Précis de droit administratif et de droit public, 12° édition, Paris 1933. p. 944.