La subvention et la protection de ces personnes

Il fallait répondre immédiatement et sans retard à la question : de quels papiers de légitimations (Legitimationen) doivent être munis les Bosniaques et les Herzégoviniens qui retournent dans leur patrie, particulièrement ceux qui le font à leur sortie du service militaire turc. Ainsi qu'il fut communiqué au gouvernement provincial par l'ordonnance du 22 février m. a. Nr. 362 B. H., l'ambassade a reçu à cet égard l'autorisation de délivrer les Passeports aux personnes en question et en cas éventuel de mettre son visa Sur ceux qui leur seront délivrés par les aulorités turques.

D’après les rapports envoyés, le comte Zichy a donné son visa pour le retour en Bosnie et en Herzégovine à quatre cent quatrevingt-treize soldats tures libérés, qui présentèrent leurs livrets militaires. Comme ces livrets ont une valeur pour ces soldats libérés, et comme d’après leur nature ils ne représentent pas les vrais passeports, il faut les laisser à leurs porteurs en cas où leur dépossession provoquerait des contestations et des réclamations de la part de ces derniers.

Quant à la question de savoir : si l'ambassade peut entrer en relations directes avec le Souvernement provincial de Saraïévo, dans les cas où les affaires litigieuses ou autres des Bosniaques (et Herzégoviniens) seraient en question, je crois qu’on pourrait y répondre sans hésitation dans le sens affirmatif, puisque le droit est accordé à toutes les missions impériales et royales d'entretenir la correspondance directe avec les autorités provinciales, impériales et royales. Et ma réponse à cette question de Monsieur l’ambassadeur sera dans ce sens.

Au contraire, je voudrais m’abstenir d'envoyer au comte Zichy l'autorisation demandée pour prêter secours, en vue de retour dans leur patrie, aux autres Bosniaques (et Herzégoviniens) qui se trouvent et qui séjournent en Turquie.

Une autre question que le comte Zichy a soulevée et qui consiste à déterminer : « dans quelle mesure les habitants de la Bosnie et de l’ Herzégovine devraient profiter de la protection consu-

laire et de la juridiction consulaire? doit être laissée pour le moment sans réponse, et il est à espérer qu'elle pourra être bientôt résolue d’accord avec le gouvernement de la Porte. »

Les conclusions qui se dégagent de cette circulaire sont celles-ci :

1. Les autorités compétentes pour délivrer les passeports aux habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine, qui retournent dans leur patrie après un séjour en Turquie, sont les suivantes :

a) Ambassade impériale et royale d’Autriche-Hongrie ;

b) Gouvernement impérial ture.

Les deux sortes de passeports sont également valables, avec cette différence que les passeports délivrés par les autorités turques sont encore soumis au visa de la légation autrichienne, comme tous les passeports ottomans délivrés pour l’Autriche-Hongrie.

Si l’Autriche-Hongrie ne reconnaissait pas aux autorités turques la compétence de délivrer les passeports aux ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine, elle n'aurait pas donné l'autorisation à son ambassade de viser ces passeports. Or, la nature des passeports consiste à légitimer, d’une part, l’état civil et la nationalité d'une personne, et d’autre part à recommander celle-ci à la protection des autorités nationales et étrangères. Il s'ensuit, d'après l'opinion du ministère commun, que la Turquie et l’Autriche-Hongrie auraient en même temps, toutes les deux, le droit de protéger les habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine, qui se trouveraient en pays étranger, en d’autres termes, elles posséderaient en commun l'exercice des droits de souveraineté extérieure de ces provinces. Cependant on ne

saurait admettre un dualisme semblable, ni au point de vue juridique, ni au point de vue pratique (1).

2. Ensuite, il semble que le ministère commun soutient l'opinion que la légation autrichienne de Constantinople est compétente pour prêter son concours aux ressortissants de la Bosnie et de l’'Herzégovine « dans les cas où les affaires litigieuses ou autres de ceux-ci seraient en question ». Mais néanmoins on déclare expressément dans la circulaire qu'il n’est pas encore possible, faute d'une entente sur ce point avec la Porte, de répondre à la question : « Dans quelle mesure les habitants de la Bosnie et de l’Herzégovine devraient profiter de la protection consulaire et de la juridiction consulaire »? Ceci veut dire que les agents austro-hongrois à l'étranger n'ont pour le moment aucun droit de protection ni de juridiction consulaires vis-à-vis des Bosniaques et des Herzégoviniens, à moins qu'ils ne reçoivent d'autorisation formelle comme celle de délivrer les passeports. Par conséquent, on ne peut répondre que négativement à la question de savoir — question fondamentale — si, en occupant et en administrant la Bosnie et l’Herzégovine conformément à l'article 25 du traité de Berlin, l’Autriche-Hongrie avait acquis ipso jure la possession de la souveraineté extérieure de ces provinces.

IL. — Il convient de mentionner encore deux autres actes faits par le gouvernement austro-hongrois, afin d'avancer plus vite dans la voie qu’il s'était tracée. Immédiatement après la conclusion de la convention du 21 avril 1879, le ministère des affaires étrangères

(1) Cf Schneller, op. cit, $ 20, p. 126.

rendit une ordonnance concernant encore les passeports seulement, intitulée : « Circularerlass des k. und À. 'Ministeriums des Aeusseren vom 26 April 1879, Nr. 6904 » (1), et conçue dans les termes suivants :

« Par suite d’un Communiqué du ministère commun impérial et royal (sur les affaires de Bosnie et d’Herzégovine), le consulat impérial et royal est autorisé à délivrer jusqu’à nouvel ordre les passeports et autres papiers de légitimation provisoires aux habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine, lesquels seront pareils à ceux que l'on fait pour les sujets austro-hongrois (« æhnlich wie jenen der œsterreichisch-ungarischen Monarchie ») et conformes aux règlements existants, en vue de quoi on laisse au consulat la faculté de s’adresser directement au gouvernement provincial de Saraïévo dans les cas nécessaires, P- ex., pour la preuve d'identité de la personne qui demande le passeport » (2).

Cette instruction fut envoyée à toutes les missions et à tous les consulats d’Autriche-Hongrie.

On remarque facilement qu’on ne fait plus la moindre allusion aux passeports délivrés par les autorités turques, ni aux visas qui incombaient auparavant aux agents austro-hongrois. Désormais tous les consulats austro-hongrois pourront délivrer, eux-mêmes, les passeports et tous les autres papiers de légitimation aux ressorlissants des provinces occupées, et cela Jusqu'à nouvel ordre. Ces passeports doivent être faits pareils à ceux qu'on délivre aux nationaux austro-hongrois. On n’a pas créé un modèle spécial pour les passeports des Bosniaques et des Herzégoviniens ; on n’a pas dit non plus en quoi consisterait la différence entre les deux formules. Mais on peut supposer que cette différence

(1) Sammlung, t. I, p. 395.

(2) Voir l'ordonnance du 13 mai 1879, Nr. 1890, B. H.

sera marquée surtout par l'impossibilité de signaler les ressortissants de la Bosnie et de l’Herzégovine dans leurs passeports comme sujets austro-hongrois.

IE. — Enfin, il est utile de citer la circulaire du gouvernement provincial de Bosnie, en date du 13 novembre 1881 :

« Ayant pris en considération que le fait de l'administration austro-hongroise en Bosnie et en Herzégovine a placé les habitants de ces provinces dans une situation dépendante en droit et en fait, par suite de laquelle ils échappent, surtout en ce qui concerne le droit de juridiction, à toute autorité étrangère, et laquelle doit trouver son expression aussi hors des frontières de ces provinces, le haut ministère commun a établi le principe (Grundsatz) que la compétence judiciaire du commissaire civil austro-hongrois à Plevié s'étend aux habitants de la Bosnie et de Herzégovine, qui se trouvent dans la vallée de Lim de la même manière qu'aux sujets austro-hongrois (ebenso wie auf œslerreichisch-ungarische Unterthanen) » (1).

Cette disposition ne peut viser que la Turquie et sa compétence au point de vue Judiciaire. Par la voie de cette circulaire, l’Autriche-Hongrie a émis la prétention d'appliquer le droit de juridiction consulaire même aux ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine. Il y est dit que ces derniers se trouvent maintenant dans un état de dépendance judiciaire en droit comme en fait, et que cette situation doit se traduire même au delà des fron-

(1) Sammlung de 1881, n° 281. — Lingg dit : « Cette circulaire engendrait sans doute le droit positif, c'est-à-dire le droit en vigueur. Par conséquent, c’est en contradiction avec le droit positif que Martens (Vœlkerrecht, t. I, p. 346) prétend que les habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine en dehors des frontières de ces provinces retombent sous la souveraineté de la Porte ». (Archiv für œffenthiches Rech, t. I, p. 507).

tières. Cette dernière déduction fut confirmée par le ministère commun comme un principe, et ce principe reçut sa première application à Plevié, dans le distriet de Novi-Bazar, c’est-à-dire dans une partie du territoire ture, quin’est pas soumise à l'administration de l’Autriche-Hongrie.

Ainsi en principe l'Autriche-Hongrie a reconnu aux habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine les mêmes droits et la même protection qu’à ses propres nationaux, mais en fait elle n’a pas encore reconnu à toutes ses missions à l'étranger le droit de juridiction consulaire sur les ressortissants des deux provinces. Cette dernière réserve est due certainement à des raisons politiques, quoique cependant on puisse s'attendre qu'avec le temps cette dernière hésitation finira aussi par disparaître.

Jusqu'à présent nous n'avons fait qu'exposer l'état de fait que présentent les relations extérieures des habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine, sans nous occuper du point de vue juridique. Avant de passer à ce second examen, posons d’abord nettement la question. Doit-on, suivant les principes du droit actuel, considérer l'exercice de la souveraineté externe sur les habitants de la Bosnie et de l’Herzégovine, qui se trouvent en pays étrangers, comme un corollaire naturel du fait de l’administration de ces provinces par l’Autriche-Hongrie, en vertu du traité de Berlin ? Ou bien, au contraire, faut-il attribuer de jure, même après l’article 25, toute la souveraineté extérieure sur la Bosnie et sur l'Herzégovine à la Porte ? Les protocoles du traité de

Berlin relatifs à l’article 25, ne nous fournissent aucun renseignement sur cette question. Malgré cela, il ne sera pas difficile de trouver une réponse à la question posée. À cet effet, nous jetterons un regard comparatif sur les rapports juridiques constatés dans certains pays dont la situation offre, au point de vue international, de grandes ressemblances avec celle de la Bosnie et de l'Herzégovine.

L'Egypte, la Bulgarie et surtout l’île de Chypre, comparées à la Bosnie et à l'Herzégovine, forment en droit international des exemples qui présentent quelque analogie sur certains points. D'une part, tous ces terriloires relèvent en droit de la Porte, et, de l’autre. ils sont placés sous un gouvernement propre et indépendant. Ils subissent encore la puissance suprême du sultan, sous des formes différentes, il est vrai, tantôt sous la forme de suzeraineté, comme l'Egypte et la Bulgarie, tantôt sous la forme de souveraineté, comme la Bosnie et l'Herzégovine, ainsi que l’île de Chypre.Quelle est, par conséquent, leur situation quant au traitement de leurs nationaux en Pays étrangers ; en un mot, qui est-ce qui exerce Les droits de souveraineté extérieure de ces provinces? On s'accorde généralement à reconnaître à la Porte l'exercice de ces droits, et à placer les ressortissants de ces provinces en Pays étrangers sous la protection des consulats Ottomans. Ce fait n’a pas besoin d'explications en ce qui concerne l’île de Chypre. Les liens qui rattachent cette île à la Turquie sont trop apparents pour qu'il soit utile d’y insister davantage. Mais ce sont surtout Les Etats, comme l'Egypte et la Balgarie, qui pourraient nous montrer la signification exacte du droit de souveraineté extérieure et l'intérêt

considérable que l’exercice de ce droit représente pour l'Etat souverain, au point de vue international.

L'acte de la conférence de Londres, du 15 juillet 1840 (1), qui a conservé sa validité malgré la présence des Anglais en Egypte, dispose que le vice-roi d'Egvpte (khédive) est indépendant, en ce qui concerne l’administration intérieure : mais loutes les relations intérieures de l'Egypte doivent avoir lieu par l'intermédiaire de la Turquie dont toutes les conventions internationales s'appliquent de plein droit à l'Egypte. En vertu du firman du 27 mai 1860, la couronne khédiviale fut attribuée à titre héréditaire à la famille régnante (celle de Méhémet-Ali). Depuis le firman du 27 mai 1866, le khédive a le droit de conelure des traités de commerce et de contracter des emprunts. Les publicistes, en général, rangent l'Egypte parmi les Etats proprement dits, tout en la considérant comme un Etat vassal et tributaire, même mi-souverain (2).

Quant à la situation juridique internationale de la Bulgarie, elle est définie par le traité de Berlin de 1878. La principauté est placée sous la suzeraineté du sultan, mais elle est autonome pour son gouvernement intérieur (art. 1). La question est controversée quant à savoir si la Bulgarie est un État mi-souverain (3). Quoique la principauté soit, au point de vue de la souveraineté interne, autonome en matière législative, Judiciaire et administrative, une grave restriction est faite, au point de vue constitutionnel, à son initiative de souve-

(1} V. Martens, Recueil de traités, t. IV, 1°. partie, p. 475 et suiv.

(2) Cf. F. de Martens, Traité de droit international, t. I, p. 333. — Despagnet, Essai sur les protectorals, p. 112.

(3) V. Despagnet, op. cit., p. 104-107.

240 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE li

raineté interne, en ce que le prince régnant doit être confirmé par la Porte avec l’assentiment des puissan ces (art. 3). Ce fait suffit à faire considérer la Bulgarie comme un État mi-souverain. Quant à la souveraineté externe, la Bulgarie en est dépourvue (1). En droit, elle est liée par les traités de la Turquie (art. 8); les Bulgares qui voyagent ou séjournent dans d'autres provinces de l'empire ottoman sont soumis aux autorités et aux lois ottomanes, sans pouvoir invoquer le bénéfice des capitulations (art. 12). En fait, la Bulgarie tend à s’affranchir de ces liens en créant des postes diplomatiques en pays étrangers eten passant des traités sous la seule approbation de l'assemblée bulgare (2).

(1) Ibid., p. 106.

(2) La situation juridique de la Tunisie est différente. Depuis l’'ex-

édition faite par l’armée française, en avril 1881, contre les Kroumirs, la Tunisie est placée sous le protectorat de la France en veriu d’un traité conclu par cette puissance avec Le bey, le 12 mai 4881. « La Tunisie, dit M. Despagnet dans son Essai sur les proteclorats (p. 203), affranchie de toute sujétion au point de vue international, à donc pu se placer sous notre protectorat de sa propre volonté. » Nous citons ci-après les articles 2 et'6 de la convention du 41 mai qui présentent un certain intérêt pour notre sujet : | ART. 2. — « En vue de faciliter au gouvernement de la République française l'accomplissement des mesures qu'il doit prendre pour atteindre le but que se proposent les Hautes Parties contractantes, Son Altesse le Bey de Tunis consent à ce que l'autorité militaire française fasse occuper les points qu’elle jugera nécessaires pour assurer le rétablissement de l'ordre et la sécurité de la frontière et du littoral. Cette occupation cessera lorsque les autorités militaires française et tunisienne auront reconnu, d'un commun accord, que l’administration locale est en état de garantir le maintien de l'ordre. »

Anr. 6. — « Les agents diplomatiques et consulaires de la France en pays étrangers seront chargés de la protection des intéréts tunisiens et des nationaux de la Régence. En retour, Son Altesse le Bey s’en-

L'Égypte et la Bulgarie se sont émancipées sous plusieurs rapports de la suprématie turque, mais en ce qui concerne la souveraineté extérieure, son exercice appartient de droit à la Porte, ce qui prouve combien est étroit, d'après les idées juridiques actuelles, le lien qui rattache ce droit au droit de souveraineté de la Porte. La notion de la souveraineté externe joue le plus grand rôle dans la théorie juridique relative à l'État mi-souverain. Les usages internationaux, consacrés par les traités et sanctionnés par le droit des gens moderne, indiquent toujours l'exercice du droit de souveraineté extérieure comme l'expression la plus positive de la suprématie de l'État suzerain. L'exercice de la souveraineté extérieure fait done partie intégrante et inséparable du droit de souveraineté, et c’est principalement d’après lui qu’on distingue l’État souverain ou suzerain de l'État mi-souverain ou de l'État protégé.

Or il est incontestable que les liens de droit, qui rattachent les provinces de Bosnie et d'Herzégovine à la Turquie, sont bien plus étroits que ceux qui existent entre l'empire ottoman d’une part et l'Égypte et la Bulgarie de l’autre. A cet égard, il faut se rappeler le préambule de la convention austro-turque du 21 avril 1879, où les droits de souveraineté du sultan sur la

gage à ne conclure aucun acte ayant un caractère international sans en avoir donné connaissance au Gouvernement de la République francaise et sans s’être entendu préalablement avec lui. » (De Clercq, Recueil des traités de la France, 1881-4882, t. XIII, p. 26).

Comme dans cette hypothèse l'exercice des droits de souveraineté envers les habitants de la Tunisie et les sujets de la Régence, qui séjournent en pays étrangers, est reconnu par le traité à la République française, ce cas ne saurait être employé comme un argu-

ment contre nos déductions. À n

Bosnie et sur l’Herzégovine sont maintenus intacts au premier rang. Et puisque le droit moderne considère l'exercice de la souveraineté extérieure comme un élément constitutif et inséparable de la puissance souveraine, il n’y a pas de raisons valables pour contester dans notre hypothèse cet exercice des droits de souveraineté à la Turquie, et pour le reconnaître à l’Autriche-Hongrie. Les habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine sont restés sujets ottomans après l'occupation comme ils l'ont été avant, par conséquent ce sont les agents diplomatiques de la Porte, et non ceux de l’Autriche-Hongrie, qui doivent les représenter el protéger en pays étrangers.

Il faut encore ajouter que le gouvernement austrohongrois lui-même a prouvé que le fait de l'occupation ne pouvait avoir pour effet d'enlever de plein droit à la Porte l'exercice des droits de souveraineté extérieure sur la Bosnie et sur l’'Herzégovine. La circulaire du 1 avril 1879, envoyée neuf mois après l'occupation, renferme à cet égard des dispositions assez correctes, en reconnaissant, quoiqu'indirectement, la régularité des passeports délivrés par les autorités turques, et en donnant en même temps des ordres à la légation autrichienne à Constantinople de pouvoir les viser. On ne peut pas dire que cette circulaire était considérée comme un règlement purement provisoire. Rien ne peut et rien n'aurait pu justifier une pareille opinion, car la Turquie seule était fondée en droit de délivrer valablement les passeports aux ressortissants des provinces occupées. Néanmoins, l’Autriche-Hongrie à fini par usurper ce droit en faveur exclusive de ses consuls, en évinçant complètement les autorités turques. Elle est allée plus loin même. Elle a réclamé pour ses représen-

tants en Turquie le droit de juridiction consulaire même à l'égard des Bosniaques et des Herzégoviniens. Mais nous réserverons cette question pour le chapitre suivant.

Nous avons lerminé l'analyse et l'examen Juridique des dispositions les plus importantes de la convention du 21 avril 1879. Il en résulte que la convention a eu pour but de constater, d’une part, la permanence de la souveraineté du sultan en Bosnie et en Herzégovine, en termes formels et positifs, et de rendre impossible, d'autre part, toute ingérence directe de la Porte dans les affaires intérieures des provinces occupées. En lisant le texte de cette convention, on sent les efforts considérables, employés par les deux parties contractantes afin d'atteindre chacune à son but: la Porte pour empêcher l’action administrative austro-hongroise de porter préjudice à ses droits de souveraineté, et l'Autriche pour se soustraire à tout contrôle de la part du gouvernement ottoman. Ceci ne résulte pas lant de ce qu'on a expressément dit dans les différents articles de la convention que de ce qu'on a évité d'y énoncer. « Un traité de nature si équivoque, hérissé de tant de sousentendus, si peu en harmonie avec les principes de la morale internationale, ne donne-t-il pas prise à une critique sévère ? Est-il avantageux au point de vue des progrès du droit international? » (1)

Ce qui est hors de doute c'est que la souveraineté de la Porte sur les provinces occupées est reconnueet main-

(1) Rivier, dans Revue de droit international, 1879, &. XI, p. 146.

tenue en termes précis et catégoriques. À côté de cette reconnaissance formelle, on rencontre encore d'autres dispositions qui renferment quelques concessions matérielles, tendant à fortifier l’idée de la souveraineté ottomane. En résumé, la Turquie a réussi à faire pénétrer la convention de cette idée fondamentale que la Bosnie et l’Herzégovine doivent être considérées comme un territoire étranger pour l’Autriche-Hongrie, et que la Sublime Porte, étant leur souverain légitime, a droit d'imposer au gouvernement austro-hongrois certaines restrictions obligatoires, relatives à l'administration de ces provinces.