CHAPITRE IV

I. Du régime conventionnel de la Bosnie et de l'Herzégovine. 1. Principe posé par le traité de Berlin. Le bénéfice des capitulations n'existe pas en faveur des ressortissants de la Bosnie et de l’'Herzégovine. 2. La circulaire du 13 novembre 1881 est contraire aussi aux principes du droit constitutionnel. — II. Question relative aux conventions en général, aux capitulations en particulier. Nécessité de distinguer entre l’hypothèse de cession et l'hypothèse d’occupation et d'administration. 4. Régime capitulaire à Massaouah. 2. Juridiction consulaire dans l'ile de Chypre. 3. Conclusion. — III. Capitulations en Bosnie et en Herzégovine. 1. Le droit de juridiction consulaire a persisté en Bosnie et en Hezrégovine même après l’occupation. 2. Exequatur du gouvernement austro-hongrois. Attitude de la Porte en matière consulaire. — IV. Même d’après le droit constitutionnel de l'Autriche-Hongrie, la Bosnie et l’Herzégovine restent toujours étrangères au territoire de la monarchie. Attitude du gouvernement austro-hongrois.

Il importe de remarquer que les capitulations, conclues autrefois avec la Porte, ont continué à exister après l'occupation, et à aucun moment elles ne furent mises en question par l’Autriche-Hongrie. Le pouvoir judiciaire sur les nationaux étrangers a été exercé par leurs consulats respectifs aussi longtemps que les puissances n’y renoncèrent d’elles-mêmes. Or logiquement, ce qui vaut pour les capitulations doit s'appliquer également à toutes les autres conventions internationales

de la Turquie. Si l'on reconnaît que les capitulations ont conservé leur effet entier en Bosnie et en Herzégovine, même après l'occupation, les autres traités publies de la Porte devront y partager le même sort, c’est-àdire, ils resteront en vigueur dans ces deux provinces tant qu'ils n'auront pas été abrogés par une loi, ce qui est indispensable au point de vue du droit constitutionnel de la monarchie austro-hongroise, ou remplacés par de nouvelles conventions, condition posée par le droit international.

1. Le régime capitulaire est basé sur les traités internationaux conclus entre les États européens et la Porte. « Les capitulations sont les traités qui garantissent aux sujets des nations chrétiennes, qui résident temporairement ou d’une manière permanente dans les pays dits Lors chrélienté, spécialement dans les pays musulmans, le droit d’être soustraits, dans une large mesure, à l’action des autorités locales et de relever de leurs autorités nationales, représentées par leurs agents diplomatiques et leurs consuls (1). » Voici les principaux privilèges qu'elles consacrent : 1° les étrangers ne peuvent être soumis à aucun impôt ni à aucune taxe, sans le consentement de leurs gouvernements ou sans une stipulation expresse dans les capitulations ; 2° leur domicile est inviolable, et l'assistance de leur consul est nécessaire pour que les autorités indigènes puissent y pénétrer ; 3° les tribunaux locaux ne peuvent connaître de leurs contestations ni en matière civile et commer-

(1) M. L. Renault, Capitulations article inséré dans la Grande Encyclopédie, p. 212).

ciale, ni en matière criminelle. Les agents diplomatiques et les consuls de tous les États qui ont conclu une convention de ce genre avec la Porte peuvent se prévaloir du bénéfice des capitulations. Il nous faut examiner, en ce qui concerne la Bosnie et l'Herzégovine, si l’Autriche- Hongrie serait en droit d'étendre l'exercice de la juridiction consulaire, applicable à ses nationaux, même aux ressortissants des deux provinces, qui résident en Turquie ou dans les pays de capitulations.

Nous avons démontré que l'exercice des droits de

souveraineté extérieure sur les habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine à l'étranger n’est pas passé entre les mains de l'Autriche-Hongrie ; la Porte se trouve de plein droit en possession de ses prérogatives externes. Mais pour simplifier la question, nous supposerons pour un instant que l'Autriche, étant devenue administrateur de la Bosnie et de l'Herzégovine, à acquis 1ps0 jure tous les droits de souveraineté externe de ces deux pays. Même dans ces conditions, des traités spéciaux seraient nécessaires pour conférer à l'Autriche-Hongrie le droit à l'exercice de la juridiction consulaire vis-à-vis des indigènes de Bosnie et d'Herzégovine, séjournant en pays étrangers. Or ces traités n'existent pas ; quant aux traités antérieurs à l'occupation, ils ne peuvent pas être invoqués, puisqu'ils ne concernent que les nationaux et les protégés austro-hongrois, mais non les sujets chrétiens du sultan.

D'un autre côté — supposant toujours que l'Autriche-Hongrie puisse légitimement exercer les droits de souveraineté externe le gouvernement austro-hongrois se trouverait lié, dans cette matière, par les traités publics, antérieurement conclus par la Turquie, et

qui s’appliquaient aussi à la Bosnie et à l'Herzégovine avant leur occupation par l’Autriche-Hongrie. Sur ce point, le traité de Berlin à établi un principe consacré par plusieurs de ses articles. En laissant de côté le point de vue théorique de la question, voyons comment elle a été résolue par la pratique.

L'indépendance de la Roumanie fut reconnue au congrès de Berlin aux conditions suivantes : 1° égalité de tous les Roumains, sans distinction de religion, en ce qui concerne la jouissance des droits civils et poliliques, l’admission aux emplois publics, ou l’exercice des différentes professions ; 2° liberté de tous les cultes ; 3° égalité devant la loi de tous les étrangers (art, 44 du traité de Berlin).

Il semble que les capitulations auraient dû cesser d'exister après cet état de choses nouveau, sans qu’une abrogation expresse fût nécessaire. Mais il n’en fut rien. Le traité de Berlin en a décidé autrement dans l’article 49 ainsi conçu: « Des conventions pourront être conclues par la Roumanie pour régler les privilèges et attributions des consuls en matière de protection dans la Principauté. Les droits acquis resteront en vigueur tant qu'ils n'auront pas été modifiés d’un commun accord entre la Principauté et les parties intéressées. » Ainsi les capitulations sont maintenues en Roumanie. La formule vague de droits acquis est employée pour désigner plus discrètement les droits de juridiction consulaire, les immunités des nationaux étrangers.

Le congrès de Berlin reconnut l'indépendance de la Serbie, mais à la condition que la principauté serbe admettrait tous ses sujets, sans distinction de religion, à une parfaite égalité civile (art. 35). Malgré ce fait, elle

ne fut pas affranchie de plein droit des traités de son ancien suzerain. Aux termes de l’article 37 : « Jusqu'à la conclusion de nouveaux arrangements rien ne sera changé en Serbie aux conditions actuelles des relations commerciales de la principauté avec Les pays étrangers. Les immunités et privilèges des sujets étrangers, ainsi que les droits de juridiction etde protection consulaires tels qu'ils existent aujourd’hui, resteront en pleine vigueur, tant qu'ils n'auront pasété modifiés d’un commun accord entre les Principautés et les Puissances intéressées. » M. de Bismarck déclara que cette décision constituait une application du droit commun (protocole n° 8): « Le Président regarde comme de droit commun qu'une province séparée d’un État ne puisse s'affranchir des traités auxquels elle a été jusqu'alors soumise. C’est aux yeux de son Altesse Sérénissime un principe de droit des gens qui ne peut d’ailleurs qu'être corroboré par une déclaration du congrès (1}. » Faisons observer qu'en ce qui concerne la Serbie, on a choisi avec soin, en parlant des privilèges, le terme « tels qu'ils existent », au lieu de tels qu'ils résultent des capitulations, ainsi qu’on l’a fait dans l’article 8 relatif à la Bulgarie :

« Les traités de commerce et de navigation, ainsi que toutes les conventions et arrangements conclus entre les Puissances étrangères et la Porte et aujourd'hui en vigueur,sont maintenus dans la Principauté de Bulgarie, et aucun changement ne sera apporté à l'égard d'aucune Puissance avant qu’elle n'y ait donné son consentement. Les immunités et les privilèges des sujets étrangers ainsi que les droits de juridiction et de protection consulaires

(1) Archives diplomatiques, 1882-1883, t. VI, p. 150.

tels qu'ils ont été établis par les capitulations et les usages, resteront en pleine vigueur tant qu’ils n'auront pas été modifiés du consentement des parties intéressées. »

Enfin, d’après l’article 13 du traité de Berlin : « ILest formé au sud des Balkans une province qui prendra le nom de « Roumélie Orientale » et qui restera placée sous l'autorité politique et militaire directe de Sa Majesté le Sultan, dans des conditions d'autonomie admiristralie. Elle aura un gouverneur général chrétien. » La Roumélie orientale, du moins avant la révolution de Philippopoli du 18 septembre 1885, était donc une province privilégiée de l’empire ottoman, en tant qu’elle se trouvait soustraite à l'administration directe de la Porte, mais sans existence internationale distincte, tout comme la Bosnie et l’Herzégovine. Il s’ensuit qu’elle est complètement soumise au régime conventionnel de la Turquie. Nous en trouvons une confirmation expresse dans l’article 20 : « Les traités, conventions et arrangements internationaux, de quelque nature qu’ils soient, conclus où à conclure entre la Porte et les Puissances étrangères, seront applicables dans la Roumélie orientale comme dans tout l'Empire ottoman. Les immunités et privilèges acquis aux étrangers quelle que soit leur condition, seront respectés dans cette province. » Observons en tout cas que les puissances ont renoncé, en 1882, à la garantie de la présence de juges et d’assesseurs étrangers dans les instances soumises aux tribunaux locaux (1).

On remarque facilement que le traité de Berlin a trop généralisé l'application de son principe, en vertu duquel

(1) Journal de droit internat. privé, 1882, p. 462,

le régime capitulaire continue à être en vigueur dans toutes les provinces détachées de l'empire ottoman, sans distinction de leurs formes politiques. Pourtant, pour se mettre d'accord sur ce point avec la théorie, il aurait fallu distinguer, en admettant certaines hypothèses où incontestablement la cessation des capitulations avait lieu de plein droit, malgré les dispositions formelles du traité de Berlin. Tel était le cas de la Roumanie, de la Serbie et du Monténégro. Ces trois pays s'étaient détachés de la Turquie pour devenir indépendants ; par conséquent, les capitulations devaient disparaître ipso facto, car en principe, lorsqu'une fraction d’un État s’en détache pour devenir province indépendante ou pour être incorporée à un autre État, l’ancien régime conventionnel cesse ipso facto d'y être en vigueur, excepté pour les charges réelles afférentes au territoire détaché. Mais ceci n’est pas le cas de la Bulgarie, ni de la Roumélie orientale, par conséquent encore moins de la Bosnie et de l’Herzégovine. Ces trois hypothèses ne présentent pas d'extinction partielle de l’empire ottoman; les provinces mentionnées subissent encore la souveraineté de la Porte. La conséquence en est que les traités publics de la Turquie y ont conservé leur caractère obligatoire, parce que la souveraineté qui les à conclus n’est pas éteinte.

Pour donner plus de force à nos déductions, nous pourrions appuyer notre argumentation sur le principe généralisé par le traité de Berlin. Mais comme ce principe, en ce qui concerne une parlie de ses applications, n’est pas tout à fait conforme à la règle juridique, nous ferons abstraction de trois États devenus complètement indépendants, en ne prenant en considération que la Bulgarie et la Roumélie orientale.

En vertu du principe sanctionné par les dispositions des articles 8 et 20 du traité de Berlin, le gouvernement austro-hongrois devrait s’en tenir, quant aux relations internationales de la Bosnie et de l'Herzégovine, exclusivement aux traités conclus par l'État turc ; il ne pourrait y introduire aucun changement, tant qu’il n’eût pas conclu de conventions spéciales avec les autres États, avec la Turquie en particulier. Si l’on admet, par conséquent, qu’en principe les conventions internationales ottomanes doivent être obligatoires aussi pour l'Autriche-Hongrie, dans toutes les relations internationales des habitants de la Bosnie et de. l’'Herzégovine, il s’ensuit selon la vieille maxime : Nemo plus juris ad alienum deferre potest, quam ipse habet — que la Turquie n'aurait pu transférer à l’Autriche-Hongrie le privilège de la juridiction consulaire, même qu’elle lui eût transmis l'exercice de tous ses droits de souveraineté externe, relatifs à la Bosnie et à l'Herzégovine. En effet, il n’est guère possible de trouver un traité public stipulant en faveur de la Turquie le droit à la juridiction consulaire. Les représentants ottomans à l'étranger ne jouissent point d’une compétence de juridiction particulière. La Porte ne reçut jamais des concessions aussi larges au profit de ses sujets, et ses agents n’exercèrent à aucun moment, ni avant ni après l'occupation, les droits de juridiction consulaire vis-à-vis des ressortissants de la Bosnie et de l’Herzégovine.

Le droit de juridiction consulaire appartient à la catégorie des droits de souveraineté externe. La partieularité de ce droit consiste en ce qu’il peut être exercé à l'égard des ressortissants d'un État par les agents diplomaliques etconsulaires étrangers.Ce cas se présente sur-

tout lorsqu'un État ne possède pas de consulats ou ne jouit pas de l’immunité de juridictions locales, et alors il se trouve obligé de placer ses nationaux sous la protection d'un État privilégié. L'Autriche-Hongrie ne pourrait exercer légitimement le droit de juridiction consulaire vis-à-vis des ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine qu’en vertu d’un accord spécial avec la Porte. Il va de soi qu'une convention de ce genre ne saurait viser la Turquie, puisque les habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine sont toujours considérés comme des sujets ottomans, et on n’ignore pas que les sujets tures de religion chrétienne n’ont jamais été exemptés de lois ni de juridictions indigènes. Quant aux autres pays soumis au régime capitulaire, l'Autriche-Hongrie n’y serait investie du pouvoir Judiciaire sur les Bosniaques et sur les Herzégoviniens qu’à la suite de conventions spécialement conclues à cet égard avec ces pays.

2. L'Autriche-Hongrie aurait eu le droit d’invoquer, même en Turquie, l'exception du régime capitulaire pour les ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine, si elle avait reçu les deux provinces en pleine souveraineté, et dans les autres pays si la Porte lui avait concédé, par une convention spéciale, l'exercice de tous ses droits de souveraineté externe. Puisqu’il n’en est rien, il faut conclure que les agents consulaires autrichiens ne peuvent exercer leur pouvoir judiciaire, fondé sur les capitulations, qu’envers les nationaux et les protégés de l’Autriche-Hongrie ; ils ne possèdent aucune attribution de juridiction à l'égard des ressortissants des provinces occupées. Toute ordonnance du gouvernement austrohongrois, adressée aux représentants de la monarchie à

l'étranger, dans le but d'étendre leur compétence judiclaire même sur les Bosniaques et sur les Herzégoviniens, serait illégitime en droit international.

D'ailleurs, l’'Autriche-Hongrie n’ignorait point que, le fait de l'occupation ne lui ayant pas conféré la pleine souveraineté de la Bosnie et de l’Herzégovine, elle n’était pas en droit d'étendre à ces deux provinces les traités internationaux qu'elle avait conclus avant avec les autres puissances. On n’a qu’à prendre en considération le maintien des traités de commerce ottomans par lAutriche après l'occupation, pour voir quele gouvernement austro-hongrois se savait lié par les conventions de la Porte. Il est vrai que cette situation n’a pas duré ; elle fut modifiée par suite de mesures, soit législatives, soit administratives. Nous en connaissons déjà quelques-unes dont les plus importantes sont la loi du 20 décembre 1879 et la circulaire du 13 novembre 1881. Ces deux actes, contraires au droit international, sont-ils conformes au droit constitutionnel de la monarchie austro-hongroise ?

Les traités internationaux, conclus et ratifiés en due forme, constituent pour tout État contractant de véritables lois positives au point de vue du droit public interne. Ce principe s'applique également aux traités publics qui passent d’un État à l’autre à la suite de certains événements internationaux. Tel fut le cas de l’Autiche-Hongrie après l'occupation de la Bosnie et de l’Herzégovine. Pour enlever le caractère obligatoire d’un traité, de même que pour abroger une loi, il faut, d’après les principes du droit constitutionnel, une loi expresse. L’Autriche-Hongrie avait maintenu en vigueur pendant un cerlain temps les traités de commerce Lures, mais

par la loi du 20 décembre 1879 elle les remplaça par les siens (1). Au point de vue constitutionnel, cette loi était nécessaire pour rendre le nouvel état de choses obligatoire dans le ressort de la monarchie. Mais la circulaire du 13 novembre 1881 ne constitue pas un acte constitutionnel, par conséquent elle n’est pas valable en droit. C’est un simple ordre administratif dont le but consiste à placer les ressortissants de la Bosnie et de l’Herzégovine, qui séjournent à l'étranger, sous la protection et la juridiction des consulats austro-hongrois, par conséquent, à substituer aux traités internationaux de la Porte des traités et conventions consulaires de l'Autriche. Pour effectuer valablement ce changement, il aurait fallu une loi expresse comme celle du 20 décembre 1879, relative aux traités de douane et de commerce. Pour cette raison nous ne pouvons pas, même au point de vue du droit public interne, accorder une valeur quelconque à la circulaire du gouvernement local de Saraïévo. On pourrait maintenant se demander pourquoi l’Autriche-Hongrie n'’a-t-elle pas édicté aussi une loi réglant la question relative à la juridiction consulaire et aux conventions qui s’y ratlachent? Mais cette question est susceptible de toute sorte de conjectures, et nous aimons mieux la laisser de côté.

En ce qui concerne le point de vue international, comme l’article 25 du traité de Berlin n’a nullement transféré la souveraineté de la Bosnie et de l'Herzégo-

(4) « Die Vertretung Bosniens und der Hercegovina gegenüber dritlen Staaten in den Angelegenheiten, welche Gegenstand des Zoll-und Handelsbündnisses vom 27 Juni 1878 sind, wird gemæss den Bestimmungen dieses Zoll-und Handelsbündnisses stattfinden » ($ 3, fin, p. 51, loi sur l'union douanière). Sammlung, t. HT, p. 51.

vine à l’Autriche-Hongrie, et comme le sultan n’a jamais renoncé à l'exercice de sa souveraineté externe, le gouvernement austro-hongrois ne pourrait, même en vertu d’une loi formelle et régulière, étendre l’application de ses traités internationaux à la Bosnie et à l’Herzégovine. Une mesure législative prise dans ce but n'aurait aucune valeur en droit international. La Porte représente toujours le souverain de droit de la Bosnie et de l’Herzégovine, et c’est à elle que revient le droit de représenter et de protéger les habitants de ces provinces à l'étranger. D'après le droit des gens, les Bosniaques et les Herzégoviniens sont placés, pendant leur séjour dans les pays étrangers, tout comme avant l'occupation sous la protection exclusive des légations et consulats turcs. Cette situation doit durer tant que l’arrangement mentionné dans l’article 6 de la convention austro-turque n’est pas conclu.

Nous avons touché, au début de ce chapitre, à une question qui à été souvent controversée en théorie comme en pratique. En d’autres termes, il s'agit de savoir, lorsqu'une modification survient dans la constitution territoriale d’un Etat, quel effet ce changement produira-t-il sur le régime conventionnel de cet Etat? Avant de répondre à cette question, il est nécessaire de distinguer deux hypothèses: 1° cession, c'est-à-dire, lorsqu'une fraction d’un Etat passe sous la souveraineté d’un autre ; 2° occupation (militaire), c'est-à-dire, lorsqu'une province d’un Etal n’est soumise qu’à l’occupation et à l'administration étrangères. Nous adoptons

cette distinction, parce qu'elle s'adapte le mieux au cadre et à la nature du sujet de notre travail ; constatons aussi que la théorie et la pratique s'accordent généralement à l'admettre. À notre avis, la solution ne peut et ne doit pas être la même dans les deux cas. Examinons d’abord l'hypothèse la plus ordinaire, c'està-dire, la règle, ensuite nous passerons aux exceptions.

En principe, lorsqu'il y à extinction partielle d’un Etat, les anciens traités cessent de plein droit dans les parties démembrées, sauf pour les clauses concernant Spécialement les obligations locales. La règle consiste donc à dire que, lorsqu'une province est détachée d’un Etat, soit pour devenir indépendante, soit pour être cédée et annexée à un autre Etat, l’ancien régime conventionnel cesse ipso facto d'y être en vigueur, à l’exception de stipulations qui se réfèrent aux territoires. Ce principe est généralement admis dans la science du droit international. Fiore s'exprime, à cet égard, ainsi : « Lorsque la mort de l'Etat se réalise, les traités sont éleints de plein droit en ce qui concerne les deux parties, sans qu’il soit besoin d'accomplir aucune formalité » (1). En cas d'annexion, l'Etat annexé cesse d’être sujet juridique, el sa mort annule les obligations conventionnelles. Et comme toute convention est une obligation bilatérale, du moment qu'elle est éteinte pour une partie contractante, elle l'est aussi pour l’autre, par conséquent les traités de l’ancien Etat ne peuvent pas passer à l'Etat auquel il est annexé (2). Nous pouvons

(1) Fiore, Droit international public, 2e édit. t. I, p. 309.

(2) Ces observations s'appliquent également aux provinces qui se séparent de l’ancien État pour former des États indépendants. Pra-

dier-Fodéré (Traité de droit international public, t. I, p. 275) dit que S. — 17

citer encore Esperson (1) qui a développé, à propos du régime capitulaire dans l’île de Chypre après l'occupation anglaise, la théorie suivante :

« Selon les principes du droit international, lorsqu'il ya extinction partielle d’un Etat par le fait de la cession d’une de ses provinces à un autre Etat, les droits et les obligations dérivant des traités conclus par l'Etat cédant avec les Puissances étrangères ne sont pas nécessairement transmis à l'Etat cessionnaire, à moins qu'ils ne concernent spécialement la partie du territoire qui est cédée, c’est-à-dire à moins qu'il ne s'agisse de droits et obligations locaux. L'Etat partiellement éteint ne reste lié que pour les provinces demeurées sous sa souveraineté. L'Etat cessionnaire n’est nipartie contractante ni successeur d'une des parties contractantes, sauf pour les dispositions concernant le territoire annexé ; par conséquent, les traités conclus par l'Etat cédant ne peuvent être efficaces à son égard selon la maxime connue: res inter alios acla aliis nec nocet nec prodest. »

Remarquons enfin que la pratique internationale a aussi confirmé le principe, suivant lequel le régime conventionnel d’un Etat cesse de plein droit d’être en vi-

dans ce cas « le nouvel Etat n’est pas tenu en général des obligations non locales de l'État dont il s’est détaché, tel est du moins le principe ». — V. aussi S. Kiatibian, Conséquences juridiques de la transformation des États sur les trailés (thèse pour le doctorat, 1892). Cet auteur soutient aussi la thèse de l’extinction ipso faclo des conventions internationales antérieures, comme étant une conséquence rationnelle de l'extinction de la souveraineté qui les a conclues. Selon lui, « seules les conventions qui stipulent des droits et obligations locaies doivent être maintenues, parce qu'elles ont pour objet direct le territoire » (Loc. cit., p. 34-38).

(1) Esperson, L’Angleterre et les capilulations dans l'ile de Chypre, POSE. DL X 1878).

gueur dans les provinces que cel Etat est obligé de céder en toute souveraineté et propriété. C'est ce qui est arrivé avec le régime capitulaire dans quelques exemples récents de cession de territoires. Les capitulations cessèrent de plein droit en Bessarabie, à Kars, à Ardahan, à Batoum, à partir du Jour de leur cession à la Russie. En effet, la souveraineté qui les avait conclues se trouvait complètement éteinte dans ces provinces, et notre principe leur devenait applicable ipso jure, car les capitulations appartiennent à cette catégorie des conventions qui ne sont pas inhérentes au territoire, mais qui se rattachent principalement à la constitution politique de l'Etat ; elles existent jure majestatis, et non ratione loci.

Maintenant, il faut examiner l’autre hypothèse, concernant les territoires ottomans soumis à l'occupation et à l'administration d'un État chrétien (4). Si la question relative au régime conventionnel peut être controversée lorsque l’on se trouve en présence d’une véritable cession de territoire, il n'y a aucune difficulté, croyonsnous, à résoudre cette question en ce qui concerne la

(1) Nous ne parlons que des provinces ottomanes, parce qu'il r'existe guère plus ailleurs d’exemples de ce genre. En revanche, l’histoire de Ja Turquie de ce siècle est très riche en phénomènes de cette nature, qui pour le droit des gens constituent des situations imparfaites, des anachronismes rappelant les siècles passés. État suzerain, État mi-souverain, vassal ou tributaire, province autonome, province occupée et administrée, ce sont là autant deformes politiques, incompréhensibles au point de vue de la science du droit public.Il appartient par conséquent à la science du droit international de mieux définir ces rapports, de leur donner un peu plusde précision juridique. C’est dans ce sens que nous nous sommes exprimé en disant que la question d'Orient est avant tout une question de droit international.

Bosnie et l'Herzégovine, ainsi que les provinces se trouvant dans une situation analogue.

Quel sera le régime conventionnel des provinces ottomanes, placées d’un côté sous la souveraineté de la Porte, soumises de l’autre à l'occupation et à l’administration provisoires d'une puissance étrangère ? Pour que le problème soit complètement résolu, il faut répondre à deux questions : 1° Les conventions conclues par la Porte antérieurement à l’occupation de ces provinces parles États étrangers, devaient-elles y rester en vigueur après cet événement ? 2° Celles conclues durant l’occupation étrangère y sont-elles obligatoires pour les États qui occupent et administrent les provinces en question ? Sur ce dernier point force est d'admettre la négative, pour une bonne raison, c’est que l'on ne saurait étendre les stipulations de la Turquie à un territoire qui se trouve, en fait, sous l'autorité militaire et administrative d'un État tiers. C’est donc là une considération d'ordre tout particulier, qu'il est impossible de négliger, à raison même de l’étroite connexité existant entre l'exécution des obligations internationales et l'exercice du droit d'administration interne. Quant à la première question, qui ne présente d'intérêt qu’en ce qui concerne les capitulations, elle a donné lieu à une controverse dont nous exposerons les principaux éléments dans les lignes suivantes.

1. La question de savoir quel sera le sort du régime capitulaire dans un territoire ottoman, lorsque celui-ci passe sous l'administration d'une tierce puissance, était devenue d’intérèt pratique en 1888, à propos d’un incident né de la présence de l'Italie à Massaouah (1). A.

(1) M. Renault, Loc. cit., p. 213. V. aussi Rolin-Jaequemyns,

cette époque, le gouvernement français contesta la légitimité d'une mesure fiscale que les autorités administratives italiennes venaient d'imposer aux Européens établis à Massaouah, et mit ainsi sur le tapis la question de savoir si les traités et capitulations, conclus entre la Turquie et les États européens, n'étaient pas, même après l'occupation de Massaouah par l'Italie, obligatoires pour le gouvernement italien ? A la solution de cette question se rattachait naturellement la réponse à la question concernant les juridictions consulaires, à savoir si Les consuls ayant reçu l'exeguatur du gouvernement compétent continueraient à exercer le pouvoir judiciaire vis-à-vis de leurs nationaux qui séjournent à Massaouah ? La France soutenait énergiquement l'opinion affirmalive, en déclarant que le fait de l'occupation italienne ne pouvait porter aucune atteinte aux capitulations, et que, par conséquent, le droit de juridiction consulaire subsiste toujours à Massaouah. Il faut enregistrer comme un point acquis et hors de doute que les capitulations sont présumées être en vigueur à Massaouah, et qu’à l'avenir ce régime durera tant qu'il n’aura pas été changé en vertu de nouvelles conventions. Il s'ensuit que les consuls étrangers ont conservé de plein droit, malgré l'occupation italienne, les mêmes attributions judiciaires qu'ils possédaient avant.

L'examen des points de vue respectifs du gouvernement français et du gouvernement italien nous permettra de résumer les éléments juridiques de la question de

R. D. I., t. XXII, 1889,p. 91 et 197. Müller, Politische Geschichte, 1888, p. 224.

savoir comment les capitulations cessent dans un territoire musulman passé sous l'autorité administrative d’une puissance européenne.

Le gouvernement français a toujours soutenu le principe en vertu duquel les capitulations ne peuvent être abolies sansle consentement préalable des intéressés (1). Déjà en juillet 1887, à la suite de l'arrestation et de la condamnation d’un commerçant grec, protégé français, par les autorités italiennes de Massaouah, le ministre des affaires étrangères de France, M. Flourens, fit des représentationsau cabinetde Rome, dirigé par M. Crispi, en faisant observer que le seul fait de l’arrestation du prétendu coupable constituait une violation des capitulations. Il rappelait qu'en Tunisie, où la situation de la France était incontestablement plus régulière que celle de l'Italie à Massaouah, aucun jugement d’un tribunal militaire ou même civil contre un sujet ilalien n’avait été exécuté, tant que le gouvernementitalien n'avait pas renoncé à sa juridiction ; il déclarait enfin qu’il entendait faire respecter le principe en vertu duquel les Capitulations ne peuvent être abrogées, dans les pays d'Orient, que par le consentement des puissances occidentales au profit desquelles elles ont été établies. M. Crispi reconnut le bien-fondé, en droit, de la thèse de M. Flourens, fit remettre en liberté le protégé français et promit que la protection française continuerait à s'exercer en faveur des sujets grecs à Massaouah dans les mêmes conditions que par le passé (2).

(1) V. Archives diplomatiques, t. XXVIL, p. 365 ; t. XXXIT, p. 93 et

(2) Cf. Revue britannique (article de M. Flourens), août 1888. Arch dipl., 1888, t. XXVII p. 364,

Une année après, le gouvernement italien porta encore une légère atteinte aux capitulations, mais cette fois l'événement prit les proportions d’un grave incident diplomatique et envenima les relations des deux pays. Par suite des ordonnances rendues par le général commandant des troupes italiennes à Massaouah, une taxe mensuelle fut imposée aux propriétaires d'immeubles et à tous les commerçants de la ville, indigènes ou étrangers, et un droit de patente aux débits de boissons et de comestibles. Le gérant du vice-consulat de France, les considérant comme contraires aux capitulations, conseilla à ses administrés, grecs pour la plupart, de refuser de payer ces taxes. Le gouvernement français appuya le refus et fit des réclamations à Rome (1), en disant que les capitulations n'avaient pu cesser de plein droit d'être en vigueur à Massaouah. Il exposa sa thèse de la manière suivante :

« Nous ne nions pas que les capitulations n'aient plus de raison d’être dans un pays administré par une puissance européenne, mais tous les précédents nous autorisent à dire qu’elles ne sont pas supprimées ipso facto et qu'il faut, pour qu'elles disparaissent, l’adhésion des gouvernements intéressés. C’est ce qui a eu lieu dans tous les pays que les notes italiennes passent en revue, à Chypre, en Bosnie eten Herzégovine... Partout enfin il a été procédé sinon de la même manière, du moins en vertu du même principe, à savoir que, même dans les pays où Les capitulations n'avaient plus de raison d’être, elles ne disparaissaient qu'avec Le consentement des intéressés (2). »

(1) Voir sur les négociations relatives à Massaouah, Arch. dipl.,

1889, t. XXXII, p. 82-126.

(2) Archives diplomatiques, t. XXXII, p. 107-108, note de M. Goblet,

M. Crispi, s'apercevant du point faible de la cause qu'il défendait, s'empressa de transporter la discussion sur un autre terrain, en prétendant que Massaouah est soumise à la souveraineté de l'Italie, et en prenant par conséquent soin de ramener les débats à la distinction de principe qu'il y avait à faire entre les pays simplement occupés el administrés et certaines hypothèses où la cessation des capitulations a lieu ipso facto (1).« Lorsqu'un pays dit à capitulations, dit-il, passe sous l’administration d'une puissance chrétienne et civilisée, sans que la souveraineté change, les capitulations ne cessent généralement d’être en vigueur que par suite d'accords entre la puissance occupante et le tiers. C’est ce qui est arrivé pour la Bosnie et pour l'Herzégovine, pour Chypre et pour la Tunisie. Lorsqu'un pays à capitulations passe non seulement sous l'administration, mais aussi sous la pleine souverainelé d'une puissance chrétienne et civilisée, les capitulations cessent ipso facto d'avoir empire. C’est ce qui est arrivé pour l'Algérie, pour la Dobroutcha..., pour les territoires cédés par la Sublime Porte à la Russie... » Après avoir ainsi constaté l'usage, le ministre italien le justifie, avec exactitude scientifique d’ailleurs, dans les termes suivants : « Les capitulations constituent une dérogation au droit commun, un régime d'exception. Il s'ensuit que si le fait qui à donné lieu à l’exception vient à cesser, la règle reprend son empire. Or quel est le fait qui détermine la raison d'être des capitulations. C’est la souveraineté musulmane. » Mais pour le gouvernement français il n’était point établi que l'Italie détenait Massaouah en pleine souverai-

(1) L’argumentation de M. Crispi est exposée dans la note italienne du 13 août 1888.

neté ; au contraire, on s'y trouvait en présence d’un pur fait qui ne pouvait pas produire de conséquences juridiques. Le gouvernement italien déclarait de son côté que Massaouah, abandonnée par le khédive d'Egypte, vassal et représentant de la Porte, constituait un territorium derelictum. L'Italie avait done pu l’occuper à bon droit, et son intention d'en acquérir la souveraineté ressortait clairement des actes qu’elle y avait accomplis. Ce raisonnement supposait la perte pour la Turquie de l'animus possidendi ; or c’est précisément ce qui n’était pas démontré. Malgré cela M. Crispi affirma que l'Italie y exerce les droits de puissance souveraine (1).

Les rapports que nous avons constatés en Bosnie et en Herzégovine se retrouvent presque les mêmes à Massaouah. C’est en 1885 que Massaouah fut soumise à l'occupation et à l'administration italienne, sans que ce fait portàt atteinte au droit de souveraineté qui sur cette province maritime revient aussi au sultan. Le territoire de Massaouah, situé sur la côte occidentale de la mer Rouge, se trouve sous la domination ottomane depuis le commencement du XVI siècle. Placée d'abord dans le ressort du pachalik de Gedda, cette province fut confiée, en 1866, à l'administration du khédive d'Égypte. Le 5 février 1885, un corps de troupes italien y débarqua et s’y installa à côté d’une garnison égyptienne (2). L'Italie semblait cependant reconnaître la souveraineté de la Porte sur Massaouah et témoigner son respect pour les droits du sultan en arborant le drapeau tricolore à côté du drapeau égyptien. Le célèbre Mancini

(1) Arch. dipl., t. XXXIK, p. 92.

(2) V. Catellani, dans Revue de droit international, 1885, t. XVII; p 232

avait même déclaré, en répondant aux protestations de la Turquie et de l'Égypte, que l'Italie reconnaissait les droits du sultan sur la mer Rouge. Il ressort ensuite de la déclaration officielle du gouvernement italien que « l'occupation par les troupes royales des points stratégiques sur le littoral de la mer Rouge était une mesure d'ordre public dans l'intérêt de toutes les puissances et qui laissait intacts les droits de souveraineté de la Porte ». En 1888, l'Italie a reconnu encore elle-même que son intention, en allant à Massaouah, « n’était pas de soulever la question territoriale. Elle n’avait qu'un but d'humanité et de civilisation. Tels événements pouvaient se produire à la suite desquels l'Italie, après avoir rendu service à la cause qu’elle défendait, aurait pu se retirer avec dignité et faire à d’autres la remise de ses droits » (1).

Il résulte de tous ces faits que : 1° le sultan restait le souverain légitime de Massaouah ; l'occupation italienne, qui à engendré pour conséquence l'administration italienne, était un pur fait, répondant à des nécessités que nous n'avons pas à apprécier, mais subi par le souverain ; 2° cet état de fait devait être provisoire et ne pouvait évidemment porter aucune atteinte aux capitulations, sans l’assenliment de tous les contractants.

Ainsi en ce qui concerne Massaouah, l'Italie n’en a nullement pris possession en toute souveraineté et propriété. Au contraire, les rapports existant entre l'Italie et Massaouah — absolument comme les rapports entre l'Autriche-Hongrie et la Bosnie et l'Herzégovine — sont réduits à l’occupation età l'administration d'une partie

(1) Notes de M. Crispi, 25 juillet et 13 août 1888 CURE PS Te et p. 92).

du territoire appartenant à la Sublime Porte. La réponse à la question posée par la France à propos des incidents de Massaouah doit être adoptée aussi pour les provinces de Bosnie et d'Herzégovine, de mème que pour l’île de Chypre qui se trouve dans la même situation au point de vue international. Cette conclusion s'impose d’ellemême, et au point de vue du droit, il n'y à pas deraison de la repousser.

2. L'île de Chypre étant soumise à la domination turque, et par cela même au régime des capitulations, la juridiction consulaire y a été exercée comme dans les autres parties de l'empire ottoman. La Porte, ayant transféré à l'Angleterre le droit d’administrer cette île, lui at-elle en même temps transmis les obligations dérivant de traités conclus jusqu'alors avec les autres États ? Le gouvernement anglais ayant pris possession de l’île de Chypre, était-il fondé, au point de vue du droit international, d'y considérer les capitulations comme abolies ipso facto? Si l'île de Chypre avait été purement et simplement cédée à l'Angleterre, les anciens traités de la Porte y eussent certainement cessé de plein droit. Mais, comme il ne s’agit que d'occupation et d'administration, sans préjudice de la souveraineté du sultan, la question mérite d’être étudiée avec plus d'attention.

Le gouvernement britannique a soutenu une thèse affirmative quant à la cessation immédiate des capitulations. Quelque temps après l'occupation, une ordonnance du haut commissaire anglais, en date du 17 janvier 1879, créa dans l’île de Chypre une haute Cour de justice, fixa sa juridiction et régla sa procédure. D'après l’article 10 : « toute juridiction civile et criminelle sur toutes personnes et dans tous les cas autres que ceux

qui, à défaut de la convention du 4 juin 1878, seraient tombés sous la seule juridiction et autorité des tribunaux oltlomans, sera confiée à la haute Cour et exercée par celle-ci conformément aux dispositions de la présente ordonnance » (1). Ainsi par un acte unilatéral, le gouvernement anglais supprima le bénéfice des capitulations et soumit les nationaux étrangers à la compétence de la justice anglaise. Il se contenta de notifier cette décision aux gouvernements intéressés, en ajoutant que l'administration anglaise étant établie et fonctionnant dans l’île, les sujets étrangers y trouveraient toutes les garanties désirables (2).

La science s’est prononcée en général contre l’extension à notre cas du principe admis pour le cas de l’annexion. D’après F. de Martens, il s'ensuit : « 4° que si l'île à été livrée à l'administration anglaise, c'est en conservant le sultan pour souverain ; 2° qu’elle n’est

(1) Revue de dr. internat., t. XIV, p. 205. — Journal de droit international privé, 1882, p. 487.

(2) Aucun gouvernement ne protesta contre ce procédé. Mais les puissances n’ont pas renoncé, du moins en droit, aux privilèges qui leur sont garantis par les capitulations. Un jugement du tribunal de Tunis du 20 janvier 1890 considère le régime capitulaire comme étant toujours en vigueur à Chypre. Une dette ayant été contractée dans l'île de Chypre, pays administré et gouverné par l’Angleterre, le: débiteur poursuivi devant le tribunal de Tunis prétendait que la prescription libératoire de six ans de la loi anglaise lui était applicable. Le tribunal n’a pas admis cette fin de non-recevoir « attendu que la prescription dépend de la loi applicable au contrat ; attendu que le débiteur et le créancier sont tous deux de nationalité française ; attendu que dans les deux pays d'Orient, aux termes d’ancienpes coutumes, les Européens contractent entre eux, non d'après la loi du lieu, mais d’après les lois de leur pays ; attendu que l'occupation de Chypre par l'Angleterre n’a pas modifié cet état de choses » (Revue pratique de droit internationai Privé, mars-avril 1892, p. 109).

occupée par les Anglais que conditionnellement .…….; 3° que de jure l'île continue à faire partie intégrante de l'empire ottoman, à l'égard duquel le gouvernement anglais n’a que le rôle de gérant — negoliorum gestor ; 4° que, par conséquent tous les traités conclus par la Turquie et dont l'effet s'étend à tout son territoire sont obligatoires pour l’île de Chypre et, dans cette île, pour l'Angleterre, puisqu'elle y remplit les fonctions de gérant. L'Angleterre doit donc admettre à Chypre la juridiction des consuls étrangers créée par les capitulations conclues entre les États européens et la Turquie. Cependant les puissances intéressées ont consenti à restreindre l'effet de cette juridiction dans l'île, tant que l'Angleterre y régnera. Enfin, 5° les habitants de l’île de Chypre sont des sujets tures et non pas anglais. Par conséquent, lorsqu'ils se trouvent dans d’autres provinces de la Turquie en dehors du territoire de l'île, ils sont absolument soumis à toutes les lois turques, et ils ne peuvent pas invoquer la juridiction des consuls anglais dont ne jouissent que les sujets de la reine (1) ». Esperson, qui à traité ce sujet d'une façon plus spéeiale, pose le dilemme suivant (2) : Ou bien le traité du % juin 1878 à eu pour conséquence l’extinction partielle de l'empire ottoman, c’est-à-dire, la perte pour la Turquie du droit de souveraineté sur une partie de son territoire, sur l’île de Chypre, alors les capitulalions, par conséquent les traités de la Porte ne sont pas obligatoires pour l'Angleterre ; ou bien au contraire l’île de Chypre est toujours une partie intégrante de la Turquie, et dans cette hypothèse, ils continuent à ÿ être en vigueur,

(4) F. de Martens, Traité de droit intern., t. I, p. 476. (2) Esperson, loc. cit. (R. D. I., 1878, t. Xp 501)

comme par le passé. Or, l'Angleterre n’a été autorisée qu'à une occupation militaire et le gouvernement anglais ne peut être considéré que comme le mandataire du gouvernement ottoman, par conséquent les traités publics de la Turquie, les capitulations en particulier, n'ont perdu aucune valeur par le fait de l'occupation et de l'administration de l’île de Chypre par l'Angleterre. Les puissances peuvent donc prétendre légitimement au droit de juridiction consulaire, fondé sur les capitulations conclues entre elles et la Porte, tant que les nouvelles conventions n'auront pas été conclues (1).

3. En définitive, nous pouvons résumer nos idées sur la matière de la façon suivante. Pour savoir, lorsqu'une fraction d’un État passe sous l'autorité directe d’un autre État, quel effet ce changement pourrait produire sur leur régime conventionnel, nous avons établi une distinction entre les territoires cédés et les territoires occupés et administrés. Dans le premier cas, il y à cessation de plein droit, dans le secondil faut remplir cerlaines formalités envers les parties intéressées en vue d'obtenir leur consentement. Cette distinction se justifie par les trois raisons suivantes, parmi lesquelles la première est fondamentale, constitue le principe dont les deux autres ne sont que les corollaires nécessaires : 1° Le territoire occupé et administré continue à rester sous l’ancienne souveraineté, car celle-ci n’est pas

(4) Un auteur que nous avons déjà cité, Kiatibian, ne partage pas la doctrine que nous venons d'exposer. « Nous pensons, dit-il, qu’on doit appliquer la règle de la suppression ipso facto des Capitulations, non seulement lorsqu'un territoire musulman passe sous la souve.. raineté, mais aussi sous l'administration d'une puissance européenne » (op. cit., p. 182).

éteinte ; 2 L'État occupant et administrant est mandataire de l'État souverain ; 3° IL est présumé que le territoire occupé et administré par une puissance étrangère serait rendu, dies veniens, à son vrai souverain ; le mandat étant donné en vue d’accomplissement d’un acte déterminé, l'occupation et l'administration doivent prendre fin avec la fin du mandat. Aucune de ces trois raisons n'existent en Cas d’annexion ou de cession définitive de territoires. Il s’agit maintenant d'établir un rapport de cause à effet entre les conditions indiquées et Le sort du régime conventionnel sous ses deux aspects, quant au passé et quant à l'avenir.

a) Quant au régime conventionnel antérieur à l'oceupation, l'Etat administrant, étant mandataire de l'Etat souverain, est tenu envers les Etats tiers de {outes les anciennes obligations du mandant, dans Le ressort du territoire administré. Par conséquent, l’ancien régime conventionnel ne peut être suspendu que du consentement de tous les contractants. C’est surtout le maintien des capitulations qui se justifie par l’idée de retour éventuel du territoire administré à son véritable souverain. L'importance de cette circonstance n’a pas échappé à la pratique internationale. « Lorsqu'un pays à capitulations passe simplement sous l'administration d’une puissance chrétienne, la possibilité d'un retour sous l'administration de la puissance qui reste souveraine n'est pas écartée. Ce principe peut être l'effet de circonstances transitoires, après lesquelles la puissance souveraine reprendra l'exercice de tous ses droits. La souveraineté musulmane persistant, l'administration musulmane pouvant être rétablie, les tiers conservent leurs droits ou les cèdent par voie d'accords. Au con-

traire les capitulations cessent ipso facto dans un pays qui passe sous la souveraineté d'une puissance chrétienne et civilisée, parce que les pouvoirs que la souveraineté confère ont un caractère définitif et abso lu (1) ».

6) Quant au régime conventionnel à venir, c’est-à-dire les nouvelles conventions conclues par l’État administrant, elles ne peuvent avoir qu'un effet provisoire, limité à la durée de l'occupation. Elles ne sauraient produire de conséquences juridiques vis-à-vis de l’État souverain du territoire, parce qu’elles sont pour lui res inter alios acta. L'État souverain ne saurait ni en profiter ni s’en trouver obligé. Ainsi le régime capitulaire auquel les puissances ont volontairement renoncé dans telle province ottomane, administrée par un État tiers, serait rétabli ?pso facto aussitôt que cette province aurait été de nouveau soumise à l'administration de la Porte. Pour conférer au nouveau régime conventionnel le caractère Juridique permanent, il faut que tous les nouveaux traités passés entre l’État tiers et les puissances soient ratifiés en même temps par l'État souverain, qui ne peut être obligé que par sa propre volonté (2).

IT

En ce qui concerne la Bosnie et l'Herzégovine, il faut confirmer de nouveau le fait que les puissances euro-

péennes n'ont discontinué à aucune époque après le traité de Berlin de les considérer comme deux provinces

1) Note de M. Crispi du 13 août (Arch. dipl., XXXII, p. 115). (2)