CHAPITRE m

MANDAT DE l' AUTRICHE-HONGRIE

Causes principales du mandat austro>hongrois. — I. Attitude de l'Allemagne, de rAngletenre et de rAutriche-Hongrie. — IT. Intégrité de l'empire olloman et théorie de Véquilibre politique. Attitude du comte Andrassy. Indépendance deVempire ottoman et intervention collective.

A la fin du cha|)itre préc('»dent, nous avons essayé d'exposer Thistorique de Tarticle 25 du traité de Berlin. Pour bien saisir la portée générale de cet article, il est nécessaire d'ajouter ici quelques observations relatives à l'esprit et aux circonstances qui ont suggéré la solution vraiment extraordinaire, formulée par l'article 25. Comment en effet expliquer ce fait que les puissances aient consenti à accorder à l'Autriche-Hongrie le droit d'occuper et d'administrer, en leur nom collectif, .les deux provinces turques, sinon par la connaissance des véritables motifs qui ont poussé ces mêmes puissances à octroyer ainsi à T Au triche-Hongrie un mandat en désaccord sur de nombreux points avec les principes généraux du droit des gens. D'abord l'Autriche-Hongrie, comment a-t-elle pu consentir à une situation aussi peu définie et d'un caractère aussi incertain que celle qui est créée par larticle 15 du traité de Berlin? Ensuite les puissances elles-mêmes, où ont-elles puisé ce pouvoir de disposer

de plein droit, ne fût-ce que d'une façon provisoire et restreinte, des deux provinces qui ont leur souverain ; en d'autres termes, cet attribut des grandes puissances a-t-il un fondement juridique quelconque, est-il compatible avec le droit de souveraineté de l'empire ottoman envisagé comme membre de la communauté internationale ? La Turquie fait-elle exception en droit international? Faut-il la considérer comme une personne internationale indépendante, mais juridiquement incapable, à laquelle le tribunal international doit nommer un curateur, et le plus souvent intervenir lui-môme. En dernier lieu, que faut-il penser de la décision des puissances au point de vue du droit d'autonomie qui appartient à chaque communauté politique de disposer librement d'elle-même (1)? Autant de questions distinctes qui s'imposent à quiconque voudrait connaître la signification intrinsèque del'article 23, non seulement au point de vue pratique, mais aussi et surtout au point de vue du droit.

Le comte Andrassy et lord Salisbury avaient combattu le projet de San-Stefano comme étant irréalisable et peu pratique aupointdevuede la pacification. Les arguments plus ou moins spécieux qu'on invoquait généralement à cette époque contre l'autonomie de la Bosnie et de l'Herzégovine, insistant particulièrement sur leur insuffisance d'expérience et de raison politique nécessaires à la pratique d*institutions constitutionnelles, étaient certainement moins fondées que l'appréhension d'une

(\) CeUe dernière question trouvera sa plac^; dans le chapitre suivant.

64 PREinÈRE PARTIE. CHAPITRE 111

guerre civile entretenue par les dissidences religieuses et les inégalités sociales qui divisaient la population de ces provinces. Il est incontestable que FAutriche, ainsi que les autres États voisins, subissait le contre-coup de Tanarchie qui régnait en Bosnie. La pacification était sans doute pour le comte Andrassy, de même que pour les autres plénipotentiaires, un des motifs sérieux de leur démarche, mais ce n'en était pas aussi le plus important. A côté de l'occupation indéfînie telle qu'elle a été prévue par le traité de Berlin, il y avait encore d'autres moyens pour rétablir l'ordre dans les provinces insurgées. La Serbie, dont on n'ignorait point l'affinité ethnographique et historique avec la Bosnie et l'Herzégovine, aurait pu s'acquitter de cette tâche avec beaucoup plus de facilité que l'Autriche-Hongrie qui a eu besoin de plus de 200.000 soldats pour s'installer dans ces provinces animées des dispositions les plus hostiles à son égard.

Tout porte à croire que certaines des grandes puissances voyaient dans la prise de possession austro-hongroise le but direct de leurs efforts diplomatiques ; par suite de leurs calculs politiques, elles attachaient à ce dernier fait plus de valeur et plus de signification qu'à la pacification même. Si vraiment la pacification seule eût été le mobile déterminant de leurs décisions, l'article 25 du traité de Berlin aurait été, à coup sûr, rédigé d'une façon plus précise, ou probablement il aurait été rédigé dans un autre sens.

Or, il nous reste à indiquer d'autres motifs qui ont poussé le comte Andrassy et les plénipotentiaires d'Angleterre et d'Allemagne î\ substituer à l'article 14 du traité de San-Stefano lartide 25 du traité de Berlin.

MANDAT DE l'aUTRICHE-IIONGRTE 65

Ces motifs sont à chercher dans la politique du prince de Bismarck et dans la communauté d'intérêts de l'Angleterre, de l'Allemagne et de T Autriche-Hongrie, d'une part, dans la sphère des intérêts particuliers de TAutriche, d'autre part.

Le lien commun qui rattachait ces trois puissances entre elles, c'était un esprit d'opposition qui les animait toutes les trois à Tégard de la Russie. L'idée dominante de leur politique au congrès consistait à combattre l'influence russe dans la péninsule des Balkans. Quoique n'étant pas directement intéressée dans la question d'Orient, l'Allemagne avait tout intén^t ci laisser s'y accomplir certaines modifications au profit de l'Autriche. La conception du chancelier allemand consistait à pousser l'Autriche vers l'Orient pour lui faire oublier sa position perdue à Sadowa et en même temps pour susciter entre elle et la Russie un antagonisme implacable, de façon à lui rendre indispensables l'amitié et l'alliance de l'empire allemand et de lui imposer du même coup le rôle de sentinelle du germanisme militant contre les Slaves. En dehors de cet avantage politique, l'Allemagne avait d'autres raisons relatives î\ ses intérêts économiques et commerciaux à encourager TAutriche- Hongrie, éprise du Drang nach Osten, dans sa nouvelle voie. Toutes ces considérations étaient d'un poids prépondérant dans la balance politique du prince de Bismarckqui,dureste,necachaitpointleprixqu'il attachait à ce que l'Autriche-Hongrie fût satisfaite dans la « sphère de ses intérêts », en soutenant ouvertement au congrès de Berlin les aspirations de cette puissance (1). Déjà

(i) Voir V. Georgévitcb, La Serbie au Congrès de Berlin, p. 2i et 22.

66 PREinÈRE PARTIE. — CHAPITRE III

avant le congrès, il avait tout fait pour décider la Russie même qui, avec raison, ne se croyait point engagée envers rAutriche-IIongrie par le traité secret de Vienne, à prendre son parti de Toccupation de la Bosnie. « Pourquoi, disait-il à l'ambassadeur russe, voulez-vous empêcher rAulriche de s'empC^trer dans la partie occidentale de la péninsule des Balkans, si elle y tient tant? ( 1 ) . » Quant à l'Angleterre, tous ses efforts tendaient directement à atténuer les graves suites de Faction russe dans la péninsule des Balkans. Ne pouvant plus ressusciter l'ancien empire ottoman, elle essayait du moins d'assurer ses dépouilles contre toute nouvelle tentative russe de s'en emparer. Lord Beaconsfield était venu au congrès avec l'idée de renforcer et de régénérer la Turquie. C'est dans ce but que les frontières de la principauté de Bulgarie amoindries furent fixées au pied des Balkans, car il était nécessaire de conserver à la Turquie ce point d'une haute valeur stratégique pour la protéger, dans l'avenir, contre tout mouvement rapide d une armée ennemie. C'est aussi dans l'esprit de consolider les restes viables de l'empire ottoman que les plénipotentiaires anglais étaient d'avis qu'il fallait lui enlever toutes ses provinces inutiles et malades. Or, lord Beaconsfield considérait la Bosnie et l'Herzégovine comme un membre malade, et lord Salisbury assurait, de son côté, qu'elles ne contribuaient en rien h la richesse, ni h la force de la Porte, et qu'elles n'avaient aucune valeur stratégique pour la Turquie (protocole n'^Sj.En outre, la position géographique de ces provinces étant d'une haute importance politique, lord Salisbury déclara ou-

(i) Dépêche de M. d'Oubril au prince Gorichakow du 16 février 1878 (V. E. de Cyon, Histoire de Ventenfc franco rii$<ie, p. 21).

MANDAT DE l'aUTBICHE-HONGBIE 67

vertement qu'il fallait avant tout omprclier la Serbie et le Mont(»négro de s'en emparer, car il se formerait en ee cas une chaîne (T Etats slm^es dans ](»s Balkans, ce qui serait sans doute encore plus dangereux à Tindépendance de la Porte qu'aucune autre combinaison . On n'est pîis plus franc dans la défense de ses propres intérêts, car si les Anglais soulenaienl avec constance Tindépendance de la Turquie, c'était uniquement parce que cette indépendance leur était nécessaire. Cetulililarismc anglais n'est point fait pour nous étonner en politique, mais il faut avouer qu'au point de vue du droit, si Ton prenî\it l'intérôt pour r^gle unique des relations inlernationales, on n'arriverait jamais i\ justifier le principe de l'indépendance de rem|)ire ottoman, car il y a tant d'autres intérêts qui s'opposent à cette indépendance, et qui ont sinon une plus grande imporlance du moins la môme valeur que les intérêts anglais.

Comme on le voit, les deux puissances étaient bien décidées à favoriser rAutriche-IIongrie au congrès de Berlin, et à consacrer ofliciellement sa sphère d'intérêts dîins cette partie de l'empire ottoman : l'Allemagne pour l'asservir docilement à ses nouvelles vues politiques, inaugurées par le traité de Prague, et l'Angleterre pour en faire un rempart de ce côté contre l'influence de la Russie. Il ne reste plus qu'à envisager les mobiles qui poussèrent l'Autriche-Hongrie à se prêter volontairement à ces combinaisons politiques, et même à les susciter de sa propre initiative ; en d'autres mots, il s'agit de voir maintenant en quoi consistait la sphère de ses intéî'Hs dans les Balkans. Pour répondre a cette intéressante question, il faut démontrer ce que la diplomatie austro-hongroise entendait, par rai)port au

68 PREMIÈRE PARTIE. CHAPITRE Itl

grand problème d'Orient, dabord par sa sphère et ensuite par ses intérêts.

Pour bien saisir Tidée générale de la politique extérieure du comte Andrassy, il faut prendre en considération révolution historique de la position derAutriche dans la seconde moitié de notre siècle. Pendant cette période, TAutriche avait perdu son prestige dans la Confédération germanique et plusieurs provinces, surtout dans sa partie méridionale où elle regrettait particulièrement la perte des provinces italiennes. Chassée d'Italie et d'Allemagne, il ne lui restait plus qu'à se rabattre sur rOrient. Ce fut pour ainsi dire une question damour-propre pour le caractère chevaleresque du comte Andrassy que de dédommager son souverain de pertes considérables qu'il avait éprouvées dans la partie centrale de l'Europe. C'est pourquoi il avait imaginé de remplacer la perte des provinces italiennes par l'acquisition des deux provinces serbes. Il attendait seulement que l'occasion propice se présentât pour mettre sa conception en œuvre. Ce fut presque d'une façon inattendue que le comte Andrassy rencontra dans les événements de Bosnie et d'Herzégovine les circonstances les plus favorables à la réalisation du but constant de sa politique. En homme très intelligent et en diplomate bien avisé, il sut mettre à profit tous les incidents qui se présentèrent pendant cette phase de la crise orientale. Il n'avait pas hésité à déclarer, dès le début, jusqu'où s'étend la sphère austro-hongroise, pour prévenir toute intervention nuisible aux intérêts de sa politique. Après que la situation se fût compliquée davantage, il répéta à maintes reprises qu'il entendait protéger fermement les intérêts de la monarchie contre toute

éventualité qui surgirait par suite de modifications territoriales de Tempire ottoman. Il voulait refouler d'avance les aspirations nationales des deux principautés serbes, et poser des conditions préalables à toute action éventuelle de la Russie.

Dans la séance du 19 décembre 1877 de la commission budgétaire de la Délégation autrichienne, le comte Andrassy, répondant à une interpellation qui lui avait été adressée au sujet de la politique de TAu triche-Hongrie vis-à-vis de la Serbie, fit la déclaration suivante :

« J'aurais vivement désiré ne pas aborder cette question ; mais, puisqu'on a formulé une interpellation h cet égard, et que la Serbie a déclaré la guerre à la Turquie, je ne puis m'abstenir de donner des explications. La monarchie austro-hongroise s'est déclarée neutre en ce qui concerne le conflit oriental, sous réserve de la sauvegarde de ses intérêts. Le seul fait de la déclaration de guerre de la Serbie h la Porte ne saurait ôlre en luimême un motif pour TAu triche-Hongrie de sortir de sa neutralité. Si, toutefois, la Serbie agit de telle façon que nos intérêts viennent à être lésés ; si, par exemple^ elle envahit la Bosnie et l'Herzégovine^ nous n'hésiterons pas à formuler des réclamations, et, s'il n'en est pas tenu compte , nous ferons intervenir la force militaire. En agissant ainsi, nous ne sortirons pas de la neutralité ; notre action serait simplement une conséquence directe du principe adopté par nous et pratiqué jusqu'ici, suivant lequel nous sommes décidés à sauvegarder les intérêts européens, de concert avec l'Europe, et nos intérêts propres à l'aide de nos forces parlicuKères (1). »

(I) A. Le Faure, Uistohe de la yucrre cVOrient (1877-1878), p. 283.

70 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE lU

En vue de réussir plus sûrement h prendre possession de la Bosnie ol de Tller/égovine, objel de ses vieilles convoitises , rAulriclie avait conclu secrètement une convention avec la Russie (1). Dès 1876, Alexandre II, en prévision d'un conflit imminent dans les Balkans, et pour se garantir, le cas échéant, contre une surprise du c(Mé de rAulriche-Hongrie, avait dil conclure un arrangement particulier avec Tempereur François-Joseph dans Fenlrevue de Reichstadt. Les conventions arrêtées en 1876 entre TAutriche et la Russie ont revêtu, en janvier 1877, la forme d'un traité où Toccupation de la Bosnie et de l'Herzégovine fut prévue (2). Le traité de Vienne ne contenait que trois articles. Par le premier, rAutriche-Hongrie s'engageait à observer une neutralité bienveillante pendant toute la durée de la guerre russo-turque ; le second stipuhiit les compensations- u accorder au gouvernement austro-hongrois, dans le cas où la guerre amènerait P anéantissement complet de la Turquie (« forcerait la Porte îï évacuer la rive européenne du Bosphore »), la création d'une grande Bulgarie, et l'agrandissement de la Serbie et du Monténégro ///yy //'à ce que leurs frontières se louchaient. Si ces éventualités venaient à se [)roduire, l'Autriche se réser-

{i)\o\T^à\xu^\ii Norddeutscke AllgemeineZeitung du 20 et 24 avril 1887, les articles sensationnels dans lesquels le prince de Bismarck révélait pour la première fois au public Texisttnce du traite secret de Vienne du 15 janvier 1877, afin de se disculper de Paccusation d'avoir sacrifié à TAutriche les intért^ts principaux de la Russie et pour rejeter sur la diplomatie russe la faute d'avoir livré la Bosnie et THerzégovine à cette puissance.

(2) Déjà une fois, à la veille de la guerre de Grimée, la Russie avait offert à TAutriche d'occuper la Bosnie et Pllerzégovine (Voir Eludes difd'imaliqurs sur lu guerre de Cri,nce, par un ancien diplomate [lomiiii]), Paris, 1874).

MANDAT DE l'aUTRICUE-UONGKIE 71

vait le droit de faire occuper la Bosnie et THerzégovine (1).

Il n'est pas admissible que la Russie ait jamais eu rintentiou de sacrifier définitivement les intt^rôts d'une partie importante de la nationalité serbe au profit de r Au triche-Hongrie, ou ce qui revient plus exactement h dire, au profit plus ou moins exclusif des Magyars. En cas contraire, cet acte aurait équivalu de la part de la Russie à une abdication de son grand rôle historique de veiller à l'avenir de jeunes peuples slaves.

Or, les deux conditions essentielles, prévues par le ti-aité de Vienne (la prise de Constantinople et le rapprochement des frontières de la Serbie et du Monténégro), ne s'étant pas réalisées, la Russie considérait ce traité comme étant résilié de plein droit. Et le 2 mai 1878, le prince Gortchakow télégraphiait à M. Novikow : « La possession du territoire assurerait à l'Autriche une situation politique et militaire trop dominante ; elle pourrait exercer une pression si forte d'un côté sur la Serbie, de l'autre sur le Monténégro, qu'en réalité ces deux principautés deviendraient une enclave. Tout développement ultérieur leur serait rendu impossible. Et pourtant cet avenir, c'est l'avenir de toutes les populations slaves. La force des circonstances peut nous décider à la remise de leur délivrance entifre^ mais nous n'avons pas le droit de compromettre leur avenir » (2). Il est inutile de répéter que l' Autriche-Hongrie, voulant s'assurer à tout prix la prise de possession de la Bosnie et de l'Herzégovine, après avoir poussé l'armée russe

(1) Cf. E. de GyoD, op. cit., p. 17. A. Debidour, Histoire diplomatique de FEurope, t. H, p. 502.

(2) K. de Cyoi), op. cit.^ p. 21.

jusqu'aux portes de Constanlînople, se jeta dans les bras de TAngleterre et de rAllemagne. Grâce à la complicité de lord Beaconsfield et du prince de Bismarck, le comte Andrassy réussit à arracher quand môme ces deux provinces à la Turquie.

Sans doute, TAutriche considérait la possession delà Bosnie et de l'Herzégovine , y compris Novi-Bazar , comme un acte de la plus haute importance pour ses intérêts politiques et stratégiques. En outre, elle voyait dans la Bosnie un pont d'or entre ses besoins d'expansion et les marchés de l'Orient. A part l'avantage d'une extension de territoire et d'influence , l'Autriche , en somme, trouvait double bénéfice dans l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine. Le premier consiste à barrer la route aux Serbes du côté de la mer et du Monténégro ; le second à s'assurer la marche vers Salonique.

Le comte Andrassy envisageait avec appréhension le danger pour la monarchie austro-hongroise d'une cohésion de différents éléments serbes de la péninsule. « Andrassy, en bon Magyar, ne voulait ni la prépondérance russe dans les Balkans, ni la formation d'un grand Etat serbe, qui, par son action sur les peuples slaves d'Autriche-Hongrie, tendrait à désagréger et à affaiblir cet empire (1). » D'un autre côté, il regardait aussi comme un danger réel le maintien du statu quo^ en général, dans les relations mutuelles des provinces serbes, redoutant fort un groupement possible qui se serait produit dans ces circonstances entre la Serbie, le Monténégro, la Bosnie et l'Herzégovine. Evidemment, la Bosnie laissée à elle-même devait fatalement échoir à

(1) A. Debidour, Rlii, dipl, de l'Europe, t. H, p. 462.

MANDAT DE l'aUTRICHE-HONGRIE 73

la Serbie, et THerzégovine au Monténe^gro. La Serbie aurait acquis par cette annexion la pn^pondérance dans la péninsule ; étant déjà, gn\ce à Taffinité ethnographique, le centre d'attraction pour les Serbes de Hongrie et de Dalmatie, elle serait devenue un auxiliaire pour les Serbes et Croates dans leur lutte pour l'autonomie, et elle aurait visé à rattacher le littoral à Tintérieur, la Dalmatie à la Bosnie. Cette affinité entre la Bosnie et la Dalmatie a été reconnue par Andrassy qui disait aux Délégations, en novembre 1878 (1) :

« Notre province maritime est une étroite langue de terre qu'on pourrait comparer h une palissade. Tant qu'elle a eu pour Hinterland un pays tranquille — et c'était le cas de la Bosnie sous la domination turque — elle était apte à remplir, et elle a rempli, en effet, ce rôle. Mais si cet Hinterland eût été l'objet d'une dévolution qui emportât en soi une idée d'agrandissement basée sur l'affinité ethnographique [allusion transparente aux revendications serbes (2), la Dalmatie fût devenue un rempart impossible à défendre, et je puis déclarer à la haute assemblée, maintenant que ce danger a disparu, que la perte de cette province n'eût plus été qu'une question de temps ».

L'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine a dispensé l'Autriche de maintenir tout le long de l'étroite province de Dalmatie un cordon de troupes, mais elle l'a obligée de tenir garnison dans le district de Novi- Bazar, situé à la pointe Sud-Est de la Bosnie, « afin d'assurer le maintien du nouvel état politique », comme

(1) Article de M. Gh. Loiseau, Aevue des Deuar-Jfondes, !«' septembre 1895, p. 78.

(2) Remarque de M. Gh. Loiseau, /uc. cil.

dit l'article 25 du traité de Berlin. Ce district sépare la Serbie du Monténégro : son occupation a pour effet d*empécher les communications entre les deux Etats serbes, et de rendre impossible toute action commune de leur côté.

Le sandjak de Novi-Bazar s'étend dans la direction du Sud-Est, jusqu'au delà de xMilrovil/a, tête de ligne du chemin de fer de Salonique. Dominant ces positions importantes, voisines de la plaine de Kossovo où se décida en 1389 le sort de la race serbe, les troupes autrichiennes pourraient, en cas d'écroulement du croissant, descendre sans difficulté dans la vallée du Vardar jusqu'à Salonique et venir camper sur les rivages de la mer Egée, il était clair que l'avènement de ces circonstances ferait commencer une nouvelle ère pour le commerce austro-hongrois. En s'emparant de la route stratégique qui conduit de Saraïévo et de Mitrovitza vers Salonique, l'Autriche-Hongrie voyait la possibilité d'agrandir considérablement sa sphère d'influence en Orient.

L'occupation de Novi-Bazar rend donc l'occupant maître de la grande voie commerciale européenne aboutissant au port très important de Salonique. Or, Tarticle 25 stipule que l'Autriche-Hongrie aura le droit a d'avoir des routes militaires et commerciales sur toute retendue de cette |)artie de l'ancien vilayet de Bosnie ».

En définitive, l'Autriche ne voulait à aucun prix qu'on lui attachât au flanc oriental une Serbie agrandie (1). « Je ne discute ni l'opportunité, ni le droit de cette opposition, dit M. d'Avril ; je la constate. Je fais aussi

(\) Voir V. Ceorgévitch, La Serbie au Congrès de Berlin, p. 8 et passim.

MANDAT DE l'aUTR1CU£-H0NGR1£ 75

remarquer ce qu'il y a de peu digne dans cet effroi que les petits inspirent aux plus gros, qui ont l'humilité de proclamer que leur existence est incompatible avec tel voisinage. »

Comment expliquer, devant Tinsistance apparente de rAulriche-Hongrie de s'emparer de la Bosnie et de THerzégovine, que la décision des puissances n'a abouti qu'à une solution aussi étrange que, sans contredit, est celle du traité de Berlin ? Pourquoi, d'autre part, le comte Andrassy, au lieu de formuler une demande tendant à Tannexion pure et simple de ces provinces à la monarchie austro-hongroise, a-t-il préféré se contenter de restrictions d'une nature aussi litigieuse, que représentent, îï coup sûr, l'occupation et l'administration ? Sous l'impulsion de quels motifs impérieux dut-il, ayant à se prononcer entre l'incorporation et la possession, s'arrêter <\ cette dernière et procéder ensuite par un long chemin de détour afin d'arriver à son but consistant à faire octroyer à rAutriche-Hongrie loccupalion de la Bosnie et de THerzégovine, par la voie d'un mandat collectif ?

D'ailleurs, la théorie de la souveraineté paraît, de prime abord, être en contradiction avec les faits résultant de la nouvelle situation juridique et internationale de la Bosnie et de l'Herzégovine. Au point de vue du droit public, la souveraineté semble, suivant sa nature et d'après les conceptions du droit constitutionnel, ne pouvoir comporter de démembrement, à la différence de ce qui, dans le domaine du droit privé, peut arriver pour la propriété ; surtout si ces démembrements se

76 PREMIÈRE PARTIE. CHAPITRE lU

confondent justement avec les manifestations les plus caractéristiques du droit de souveraineté, car, dans ce cas, on aboutit à des équivoques, à des non-sens. Et à ce point de vue, c'est avec raison qu'on a qualifié d'absurde la situation actuelle de la Bosnie et de l'IIer/égovine. Du moment que de pareils faits s'opposent au bon sens, du moment qu'ils sont contraires non seulement à la théorie, mais môme aux considérations pratiques, pourquoi alors le congrès de Berlin a-t-il adopté une solution si fâcheuse au point de vue du droit des gens, comment a-t-il pu s'arrêter justement à une demi-mesure qui ne peut être que désapprouvée par la science ? Voilà la question très logique qui se présente en premier lieu dans les débats juridiques. Il est de notre devoir d'y répondre, ou tout au moins de l'expliquer par des considérations susceptibles d'apporter un peu de clarté dans la compréhension de la décision prise par le congrès de Berlin.

En somme, pour arriver à une connaissance parfaite du mandat de rAutriche-IIongrie et de son véritable caractère défini par les intentions apparentes des puissances, exprimées par les différents plénipotentiaires au congrès de Berlin, nous allons exposer deux ordres de considérations qui ont facilité l'adoption delà proposition de TAnglelerre. Nous les développerons successivement, en les divisant : l** en considérations d'ordre politique et 2° en considérations de droit international.

i . Intégrité de C empire ottoman et théorie de C équilibre politique . — Nous ne pouvons pas accepter l'opinion émise par certains auteurs, dans un but manifestement politique, d'après laquelle aucune des puissances signataires ne pouvait douter des véritables intentions de

MANDAT DE l' AUTRICHE-HONGRIE 77

rAulriche-Hongrie, ni croire que celle-ci, en se chargeant de Toccupation et de Tadminislration de la Bosnie et de l'Herzégovine, ne songeât qu'à une possession provhoire; au contraire, ces écrivains prétendent qu'il n'était guère possible aux puissances de se méprendre sur le caractère réel de l'occupation austro-hongroise, et d'ignorer que TAutriche-Hongrie considérerait cet acte comme la première démarche vers f annexion définitive de ces provinces (1). Dans le même sens, un des auteurs autrichiens, Neumann, prétend que le traité de Berlin napu vouloir autre chose que de transférer à r Autriche-Hongrie Is, pleine souveraineté de la Bosnie et de l'Herzégovine. A l'appui de sa thèse, cet auteur invoque le huitième protocole du congrès de Berlin , comme a particulièrementinstructif pour l'intelligence des intentions du congrès (2). »

Le principe de l'intégrité de l'empire ottoman avait, au moment môme du congrès de Berlin, encore la force d'un dogme politique. C'est pourquoi nous ne saurions admettre que soit exacte et conforme aux faits positifs l'opinion qui prête aux grandes puissances l'intention d'avoir voulu procéder à un démembrement de la Turquie au profit de l'Aulriche-Hongrie. Déjà avant l'ouverture du congrès, surtout en Angleterre et en Autriche-Hongrie même, on considérait l'intégrité de l'empire ottoman, du moins pour la partie qui n'était pas atteinte par le sort de la guerre, comme une dos conditions de la paix future, et l'on combattait avec vigueur toute allusion relative à un partage éventuel de

(!) Cf. Berr, Orientalische Politik Oeslerreichs, p. 742. (2) L. Neamann, VEmpire austro-hongrois^ la Bomie et l'fferz'^go' vine, p. 40 {R. D. I., 1879, t. XI).

la Turquie (1). L'opinion publique de ces pays voulait d'avance indiquer à ses diplomates la base sur laquelle ils auraient h se placer dans la conclusion du traité. L'attitude de différents plénipotentiaires au congrès est venue confirmer celte manière de voir. Si Ton examine le protocole n°8, que Neumann invoque d'une façon si particulière, on verra que Tintention et la volonté contractantes des puissances signataires n'étaient point d'accorder à rAutriche-Hongrie des concessions plus larges que celles qui ont été exprimées dans le texte même de Tarlicle 25. Nous y reviendrons plus lard . Pour le moment, disons seulement que, selon l'intention et la volonté expresses des puissances, le mandai confié à l'Autriche-Hongrie afin de pacifier la Bosnie et l'Herzégovine, par voie de l'occupation et de Tadministralion, ne devait porter aucune atteinte à l'intégrité de la Turquie. 11 est évident que, contrairement aux procédés de Neumann, nous ne faisons entrer en ligne de compte que l'intention et le consentement explicites des grandes puissances, dont on trouve l'expression authentique dans les protocoles et dans l'acte solennel du traité de Berlin môme . Si maintenant , l'une de ces puissances eût eu aussi la conviction dissimulée que, à moins de complications imprévues, l'Au-

(1) En 1877, au moment où on commençait à parler, en Hongrie, d'un accord établi entre TAutriche et la Russie, les deux ministres, Andrassy et Tisza, Tavaient catégoriquement démenti devant les Délégations. « Lo comte Andrassy s'était montré particulièrement indigné de rinstiUe qu'on faisait à son patriotisme en lui prêtant l'idée d'une convention quelconque avec la liussie, l'ennemie héréditaire do la Hongrie et de la Turquie ; jamaiSy avait-il déclaré, i7 n^ admettrait ni l'amoindrif^sement de la Turquie^ ni l'annexion à C Autriche de nouvelles provinces slaves » (E. de Cyon, op, cit., p. 15).

MANDAT DE l'aUTRICHE-HONGRIE 79

triche-Hongrie saurait user de son mandat de façon à rendre définitive la possession des deux provinces, si môme toutes les puissances eussent été conscientes de tels desseins politiques de rAutriche-Hongrie, nous ne saurions en tenir compte à cette place. D'ailleurs, à ne citer que l'Angleterre qu'on pouvait, au congrès de Berlin, considérer à juste titre comme le porte-parole des intérêts de la Turquie et de rAutriclie-IIongrie à la fois, nous la verrons formellement préoccupée de dissiper toute équivoque pouvant mettre en doute l'intégrité de l'empire ottoman.

A une des premières séances du congrès de Berlin (protocole n° 2), en présentant ses observations à propos de la Bulgarie, lord Salisbury a prononcé certaines paroles que Ton doit considérer comme la déclaration d'un principe que la diplomatie anglaise entendait observer fidèlement dans les affaires d'Orient. « L'Angleterre, dit-il, n'a jamais admis ni dans la Conférence de Constantinople, ni à aucune autre époque, que pour garantir les populations de la Turquie européenne contre les abus du Gouvernement et l'oppression, il fallût les soustraire h la suprématie politique de la Porte. Cette garantie^ qui est de la plus haute importance, demande plutôt la réfojiiie de C administration intéinetn^e qu'une séparation politique » (1). A la suite de cette déclaration faite en des termes si précis, lord Beaconsfield, voulant maintenir au-dessus de toute discussion les droits intégraux de la Porte vis-à-vis de la Bosnie et de l'Herzégovine, a établi comme un fait positif que la principale base du nouvel ordre de choses est Tindé-

(\) Livre jaune. Congrès de Berlin (1878), p. 77.

pendance du sultan comme souverain européen (protocole n*' 8). Quelques jours après la solution de la question relative k la Bosnie et <\ l'Herzégovine, lord Beaconsfield fît encore une nouvelle déclaration très caractéristique, devant le Congrès, en saisissant une occasion, au commencement de la séîince du 5 juillet (protocole nM 3), « pour repousser les insinuations d'une partie de la presse, qui a qualifié de partage la décision du Congrès au sujet de la Bosnie et de l'Herzégovine. C'est, au contraire, pou7* prévenir tin partage que cette décision a été prise. De nombreux précédents historiques la justifient : la Bosnie abandonnée à elle-même, entourée d'Etats indépendants ou demi-indépendants, eût été, en bien peu de temps, le théâtre de luttes sanglantes. Dans cette situation, la Grande-Bret.'igne a fait appel à une puissance voisine, fort intéressée au maintien de la paix ; l'Europe, partageant la même pensée, a confié l\ l'Autriche-Hongrie l'occupation et l'administration de la Bosnie, comme elle lui avait confié une semblable mission à plus d'une reprise déjà » (1).

Il importerait peu que lord Beaconsfield eût une autre pensée, au moment où il fit cette déclaration ; ce fait ne saurait modifier en quoi que ce soit l'interprétation stricte et textuelle de ses paroles. A notre avis, il n'y a point d'ambiguïté de termes ni d'équivoque dans sa déclaration, ainsi que l'on a essayé de le démontrer en la rapprochant d'un autre discours que lord Beaconsfield a prononcé peu de temps après (30 juillet) à la Chambre des lords pourjuslifier sa politique au Congrès (2). Après

(1) Livre jaune, Congrès de Berlin^ p. 205.

(2) Cf. H. Schneller, Die staatsrechlliche Stellung von Bosnien und der Herzogowinay 4892, § 5, p. 37.

MANDAT DE L^UTRIGHE-HONGRIE 8i

avoir répété, à celte occasion, sa première déclaration, il a continué en ces termes : « Un Etat peut perdre quelques provinces, sans que ce fait constitue déjà le partage de cet État. 11 n'y a pas bien longtemps, nous avons eu devant nous un cas où un des Etats les mieux doués (France) a perdu certaines provinces ; or, eM-ce que la France s'en trouve partagée"! » (1). Ces rapprochements peuvent avoir bien plus d'intérêt pour un scrutateur d'àmes, pour un moraliste international ; ici, ils prouvent seulement que très souvent derrière les discours de lord Beaconslield se cachait une arrière-pensée, que ce ministre anglais était diplomate dans Tacception la plus intime de ce mot.

C'est sa déclaration faite au congrès de Berlin, qui seule doit «avoir de Timporlance pour le point que nous étudions. Pour en dégager la pensée fondamentale, il faut s'attacher au texte môme de cette déclaration et à sa signification littérale. Or, quelle que soit la subtilité du style diplomatique, il faut bien reconnaître que la déclaration de lord Beaconslield est tout en faveur de l'intégrité de l'empire ottoman , et, comme Bluntschli (2), nous croyons que le plénipotentiaire anglais a voulu désigner l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine seulement comme un état intermédiaire, c'est-à-dire proinsoire.

En même temps que l'intégrité, ce que l'Angleterre, toujours d'accord avec l'Autriche et l'Allemagne, désirait maintenir en Orient, c'était l'équilibre de différentes influences politiques. Pour ces puissances, Téquili-

(1) Journal of the House of Lords, 1878 (procès-verbal du 48 jiiillel). SchuUhess, Europaïscher Geschichtshalender, 4879, p. 323.

(2) Revue de droit international^ t. XIII, p. 584.

bre se trouvait rompu par le traité de San-Stefano au profit de la Russie. Pour le rétablir, l'Angleterre avait choisi comme point de départ de toute son action diplomatique deux principes essentiels : l'intégrité de la Turquie et le partage d'influences. Il s'agissait donc de maintenir intacts, l'un à côté de l'autre, le principe de l'intégrité et la théorie de l'équilibre, tîlche bien ardue. Pour la résoudre, force était d'inventer un nouveau procédé international qui permît de sauvegarder les droits du sultan comme souverain, tout en introduisant un régime étranger dans ses provinces. C'est le procédé consacré par l'article 25.

L'Angleterre et l'Autriche avaient donc intérêt à forcer la Russie à un partage d influences. Lorsqu'il s'agissait au congrès de Berlin de créer un nouvel Etat slave qui, d'après le traité de San-Stefano, devait être une Bulgarie embrassant la plus grande partie de l'ancien empire ottoman, lord Salisbury, guidé par les raisons principales de la politique anglaise, proposa alors qu'on divisât la nouvelle unité politique en deux parties dont l'une est devenue, d'après le traité de Berlin, la vraie Bulgarie, principauté tributaire autonome, et l'autre la province de la Roumélie restant sous l'autorité directe du sulUin (1). Après avoir ainsi réduit les frontières de la nouvelle principauté bulgare, il s'agissait ensuite, pour les plénipotentiaires anglais, d'empêcher qu'un nouvel Etat slave autonome ne fût créé dans la partie occidentale de la péninsule balkanique. Mais là il était plus difficile de maintenir l'intégrité et de réa-

(1) V. Livre jaune, Congrès de Berlin (protocole ii<» 2).

liser l'équilibre au profit des puissances (1). Autant l'Angleterre et rAutriche avaient intérêt à défendre l'intégrité de la Turquie, autant elles éprouvaient la nécessité, devant le nouvel état de choses, d'avoir des garanties réelles contre la prépondérance russe. La Porte seule n'était plus en état de fournir ces garanties. D'autre part, il était difficile de se substituer à la Porte, sans procéder au partage de la Turquie. Au milieu de ces difficultés, on chercha un nouveau moyen qui, sans violer le principe de l'intégrité, eut permis de réaliser l'idée de l'équilibre efTectif. Ce moyen était l'occupation et l'administration. Cette nouvelle forme internationale fut inventée par l'Angleterre, et voici comment. A la veille du congrès de Berlin, une « convention d'alliance défensive » fut signée entre la Grande-Bretagne et la Turquie (4 juin 1878) (2). Aux termes de cette convention, l'Angleterre s'engage îï s'unir à la Porte pour la défense des territoires du sultan en Asie, par la force d'armes ; en revanche, la Porte consent à ce que l'Angleterre prenne possession de Vile de Cht/pre ^celle perle de la mer Egée, la clef du canal de Suez et du Bosphore (3). La partie finale de l'article \ de cette convention est conçue dans ces termes : « Sa ma/esté le Sultan consent en outre, dass'ujner file de Chypre, pour être

(1) Nous parlerons plus tard de la théorie de Téquilibre politique, appliquée aux peuples de la péninsule même.

(2) Livre jaune, Congrès de Berlin, p. 307.

(3) n est dit dans la convention que cette concession est faite <c afin de mettre l'Angleterre en mesure d'assurer les moyens nécessaires pour l'exécution de son engagement ». Avant la convention, la dernière station anglaise dans la Méditcranëe était Malte, par conséquent trop éloignée de la scène où l'Angleterre devrait secourir éventuellement la Poite.

occupée et adnnnUtrêe ])ar elle ». La ressemblance est frappante entre ce texte et la formule employée dans l'article 25 du traité de Berlin : « Les provinces de Bosnie et d'Herzégovine seront occupées et administrées par rAutricIie-IIongrie ». (lomme on sait déjà, ces deux textes émanent de la même source, donc ils doivent avoir aussi la même signification politique et la même étendue juridique. C'est un fait que nous ne devrons jamais perdre de vue dans les explications ultérieures de Tarticle 25.

Ainsi, une considération purement politique, comme celle de l'équilibre, explique déjà suffisamment la naissance de la nouvelle forme internationale, consacrée parle traité de Berlin à Tégard de la Bosnie et de THerzégovine.

D'autre part, la Russie qui, après tant de victoires éclatantes, fut obligée de renoncer à la majeure partie de ses conquêtes politiques et de les voir réduites h un minimum ridicule, n'aurait jamais consenti k ce que le congrès de Berlin, par quelques traits de plume, départît à l'Autriche-Ilongrie deux provinces d'une si grande importance (1). La Turquie même se serait opposée à un démembrement, sans fin, de son territoire. Ensuite, l'opinion publique dans les deux fractions de la monarchie austro-hongroise s'était déclarée formellement contre l'annexion des deux provinces.

Au milieu de ses nombreuses difficultés, le comte Andrasssy dut forcément ménager tout le monde. Prévoyant des obstacles insurmontables, auxquels toute proposition d'annexion formelle se fut heurtée d'une

(1) Cf. Scimeller, op. cit., § ^i, p. 33.

MANDAT DE l' AUTRICHE-HONGRIE 85

façon imminente, il a pri^féré arriver î\ un état de choses, différent en droit, mais h peu près identique en fait, par une voie in<lireete, trahissant le moins possible les vrais desseins de ses combinaisons politiques. Pour lui le fait essentiel était d'obtenir la Bosnie et THerzégovine à n'importe quel titre, sans toutefois avoir Tair de les demander directement.

Réaliser ses visées politiques, sans se compromettre, ni aux yeux de l'Europe, ni à ceux de sa propre patrie, telle était la Hgne de conduite suivie par le comte Andrassy en 1878. Pour réussir dans cette voie pleine d'écueils, il lui fallait agir avec beaucoup de circonspection. 11 lui paraissait difficilement admissible, au point de vue européen, qu'une puissance pût, sans coup férir, s'incorporer des territoires étrangers ; une telle prétention aurait pu, tout au moins, scandaliser l'opinion publique en Europe, sinon provoquer une nouvelle guerre. Afin d'avoir plus facilement raison de toute résistance éventuelle de la Russie et de la Turquie, Andrassy dut expressément renoncer à ï'nicor/joration des provinces de Bosnie et d'Herzégovine à la monarchie austro-hongroise, mais il étiiit bien résolu de ne pas abandonner aussi la possession des deux vilayets turcs. A cet égard, il eut recours au même procédé dont son confrère anglais s'était servi, quelques jours avant lui, pour modifier la situation internationale de l'île de Chypre. Celui-ci s'était arrêté aux termes de l'occupation et de l'administration. Le comte Andrassy fit de même, avec cette différence seulement, qu'au lieu de la Turquie toute seule il avait affaire à l'Europe entière. A cet efïet, il donna intentionnellement une forme plus ou moins désintéressée à son initiative. La pacification des

deux provinces lui servit de pr(5texle pour faire tomber Tarticle 14 de San-Stefano ; l'entente avec lord Salisbury et le prince de Bismarck devait faire le reste. Il se garda bien d'émettre lui-môme une proposition qui eût ressemblé à une réclamation en faveur de TAutriche- Ilongrie, ou à une prétention mise en avant par celleci. En eiïel une motion qui émanerait de TAngleterre serait moins surprenante, surtout sous sa forme indéterminée, paraissant plutôt comme une cAar^e que TAutriche accepterait dans un but pour ainsi dire humanitaire. Afin d'éviter aussi de faire passer l'Angleterre pour un complice, il a fallu conserver au rôle de lord Salisbury toute la spontanéité apparente, ce qui était d'autant plus nécessaire que l'opinion publique en Autriche, et surtout en Hongrie, n'eût jamais pardonné au chef de la politique extérieure de la monarchie d'avoir été le principal instigateur d'un acte qu'on combattait alors énergiqucment (1 ). Aux objections de ses compatriotes, le comte Andrassy s'était donc ménagé la

(1) G*est à peine si quelques rumeurs, du reste vite réprimées, dévoilaient le jeu du comte Andrassy et de lord Salisbury, à la veille de la séance du 28 juin 1878. Voici d'ailleurs à ce sujet un passage très intéressant que nous lisons dans la lettre du délégué serbe, en date du 2i juin : « De la Rosnie, écrivait M. Uistitch, il n'a pas encore été question au Congrès, mais on en a parlé en dehors. Les Russes reconnaissent qu'avant la guerre et pour s'assurer la neutralité autrichienne, ils ont offert la Bosnie à l'Autriche, mais que l'Anglelerre n'a pas permis alors que ce pays proûtât, sans tirer l'épée, des embarras de la Turquie, et qu'elle s'annexât sans plus deux provinces. Aujourd'hui, disent les Russes, le comte Andrassy se montre disposé à mettre à profit l'offre que nous lui avons faite autrefois, en aflirniant que les Anglais eux-mêmes sont consentants; mais ces <]erniers contestent leur consentement devant les Russes et reprochent à l'Autriche sa duplicité » (V. fieorgévitch, La Serbie au Congrès de Berlin, p. 27).

MANDAT DE l'aUTRICUE-HONGRIE 87

faculté de répondre que l'Autriche-Hongrie n'avait pas droit de se soustraire à une mission que TEurope lui confiait, au nom d'un intérêt général et sur l'initiative d'une grande puissance.

La solution de Tarticle 25 du traité de Berlin est la meilleure démonstration de la position ambiguë de rAutriche-Hongrie au moment où le sort de la Bosnie et de l'Herzégovine se décidait au congrès de Berlin. Andrassy y a adhéré, parce que c'était l'unique moyen de créer un rapport juridique entre l'Autriche-Hongrie d'une part et la Bosnie et l'Herzégovine de l'autre. Ensuite il prévoyait que la nouvelle situation permettrait lï TAutriche-Hongrie d'exercer les droits les plus larges sur les deux provinces, quoique sans aucune garantie de les posséder jamais en toute souveraineté. Au point de vue politique, les manœuvres du comte Andrassy ressemblent h une partie d'échecs dont tous les coups étaient d'avance combinés . Malgré la franchise qui était, paraît-il, le trait caractéristique de ce diplomate, sa tactique au congrès de Berlin était pleine de détours. Evitant de froisser les susceptibilités dangereuses par une demande d'annexion, il s'était contenté d'un demimoyen, d'une solution plus facilement admissible. Au point de vue juridique, la nouvelle situation consacrée par l'article 25 ne pouvait avoir qu'un caractère douteux, et, quant à sa durée, elle ne trouvait sa sanction que dans l'espoir que la Turquie ne serait jamais en état de corroborer ses prétentions de droit sur les deux provinces par des prétentions de fait. Pourtant, Andrassy paraît avoir été, en principe, pour les « solutions définitives susceptibles de prévenir des complications

ultérieures (1) », ce qui ne Ta guère empêché, ainsi qu'on vient de le voir, de suivre un système opposé à l'égard de la Bosnie et de Tiierzégovine.

En définitive, l'œuvre du congrès de Berlin, relative aux provinces de Bosnie et d'Herzégovine, est le fruit d'un vaste complot politique, ourdi entre l'Autrichellongrie, l'Angleterre et rAllemagne. Il est incontestable qu'au point de vue international la nouvelle situation de la Bosnie et de l'Herzégovine est une véritable bizarrerie qui peut donner à réfléchira quiconque étudie les

tendances modernes de certains Etats. On peut dire que le traité de Berlin, en établissant le fait de l'occupation, a introduit un mode de colonisation au sein de l'Europe, qu'il a inauguré un système de politique coloniale même dans les relations internationales de différents pays européens. Ce que les Anglais font en Egypte et dans TUe de Chypre, ce que les Italiens font à Massaouah, l'Autriche-Hongrie voudrait le faire en Bosnie et en Herzégovine, c'est-ù-dire, transformer ces provinces en ses marchés coloniaux. Faute de possessions d'outre-mer. elle essaye de faire des contrées voisines une sorle de colonies asservies à ses intérêts économiques et commerciaux. Prônant constamment devant l'Europe le but de sa « mission civilisatrice, » elle couvre du titre de Kulturtrieyer s(ts\)vo'](ii^ d'expansion et de colonisation en Orient. En vérité, l'action officielle de TAutriche- Hongrie porte en soi une tendance destructive. La lutte de races y existe plus que partout ailleurs. Les Allemands et les Magyars éUmt légalement favorisés dans ce combat de nationalités, le gouvernement austro-

(1) Livre jaune, Congrès de Berlin^ p. i68.

MANDAT DE l'aCTRICHE-HONGRIE 89

hongrois tend tout naturellement h exécuter ses projets de colonisation en pays occupés h Tuide de colons allemands el magyars. Cependant, partout où les Slaves sont opprimés, comme les Tchèques, les Slovaques, les Ruthènes, les Serbes et Croates, en Autriche-Hongrie, les Serbes en Bosnie et en Herzégovine, on entend la même devise : Nolunnis (jermanisari (1). Au point de vue du droit, le nouveau phénomène international, créé par l'article 25 du traité de Berlin, est encore plus bizarre, car il parait moins intelligible. En effet, il est difficile de lui trouver d'équivalent, même parmi les formes ordinairement usitées en matière coloniale. Des procédés analogues peuvent se justifier lorsqu'on les applique à des pays barbares, à des peuples non civilisés ; mais, appliqués à un peuple de race slave et d'une nationalité dont deux fractions se sont déjà constituées enEtatsautonomes, membres indépendants de la grande famille internationale, ces |)rocédés deviennent inadmissibles et dangereux, d'autant plus que déjà Tidée de demi-souveraineté — en laissantde côté pour le moment le caractère incertain de la situation juridique des deux provinces occupées — paraît un non-sens dans la théorie du droit des gens, surtout en ce qui concerne les peuples faisant partie de la communauté internationale européenne (2). C'est une des grandes tendances de la science du droit international moderne de combattre toutes les mesures équivoques, tous les demi-moyens qu'on a employés jusqu'à présent en matière de constitution ou de réorganisation internationale des États.

(1) Cf. A. d'Avril, op. cit.

(2) Cf. F. de Martens, Traité de droit international^ t. I, p. 331.

Sous ce rapport, l'article 25 est encore plus regrettable.

2. Indépendance de C empire ottoman et inteirention collective. — C'est une vérité à présent reconnue par la théorie du droit international que l'idée de l'intervention et ridée de la souveraineté sont incompatibles. Pourtant, en ce qui concerne la Turquie, les puissances n'ont pas cessé jusqu'à présent de pratiquer le principe de l'intervenlion dans une mesure très large, avec beaucoup de raison d'ailleurs. Au point de vue international, l'indépendance de l'empire ottoman semble n'être plus qu'une fiction ; la souveraineté du sultan, envisagée comme un fait historiquement établi, est trop chancelante, parce que son fondement d'origine, la force, lui manque à présent, de sorte qu'à Theure actuelle ce n'est plus que l'ombre d'une souveraineté. Dans ces conditions, les diverses puissances de l'Europe n'avaient aucune difficulté à intervenir fréquemment, soit individuellement soit collectivement, dans les affaires intérieures de la Porte. Cette intervention a produit à la longue certains phénomènes juridiques qui constituent de véritables démembrements du droit de souveraineté. Tels sont: les capitulations ; les différentes faveurs stipulées par des traités au profit des sujets chrétiens de la Porte ; les nombreux cas d'intervention faite par les puissances depuis 1856, tantôt par voie diplomatique, tantôt par voie d'occupation militaire ; l'institution d'une commission mixte chargée de gérer les Hnances turques ; les diverses mesures sanctionnées parle traité de Berlin, notamment l'occupation et l'administration de la Bosnie et de l'Herzégovine par l'Au triche-Hongrie.

MANDAT DE l'aUTRICHE-HONGRIE 91

Nous allons dire quelques mots des principaux parmi ces faits dus à l'usage de Tintervention (1 ).

Un des principaux effets que chaque État tire de sa souveraineté interne est le droit de juridiction exclusive qui confère à TEtat la faculté de soumettre à son îniperium tous les individus et tous les biens situés sur son territoire. Le régime des capitulations constitue une exception à cette règle générale. Les capitulations sont, comme on le sait, une création de ces époques éloignées où les peuples chrétiens de TOccident nouèrent, pour la première fois, des relations avec les mahométans. Elles ont stipulé pour les Européens le droit important d'ôtre jugés, en Turquie, non par les tribunaux locaux, mais par les juridictions consulaires, organisées par certains Etats chrétiens et d'après les lois de leurs pays (2). Le droit de juridiction des consuls français dans les Echelles du Levant et de Barbarie a été confirmé notamment par la capitulation de 1740 (art. 26) qui est aujourd'hui encore en vigueur. Tous les États européens, sauf la Suisse, ont obtenu de la Porte des concessions analogues à celles qui sont contenues dans les capitulations stipulées avec la France ; en outre, si un Etat n'a pas d'agents diplomatiques auprès du sultan, ses nationaux peuvent se prévaloir de l'article 38 de la capitulation de 1740 et se placer sous la protection des consuls français. Le régime capitulaire est applicable

(1) V. Engelliardt, Le droU d* intervention et la Turquie (lievue de droit internalional, 1880, t. XII, p. 363-389).

(2) Voir: M. Renault, Cnpitulations (dans la Grande Encyclopédie) ; FérauJ-Giraud, De la juridiction française dans Us échelles du Levant et de Barbarie, 1866, 2 vol. ; Pradier-Fodéré, La question des capitulations en Orient («. D. I., 1869, t. I, p. 118); F. de Marlens, Le régime coîisuluire cl la jnridiclion consulaire en Orient, 1874.

92 PREMlÈRIi: PARTIE. — CHAPITRE 111

dans toute Télendue de Tempire otloman, môme dans les provinces qui en ont été délachées, soit par le traité de Berlin, soit par d'aulres conventions.

L'atteinte si considérable, portée par le régime des capitulations àTindépendance interne de TEtat, est tout à fait anormale au point de vue des principes de TÉlat contemporain, où la distribution de la justice est considérée comme une des principales attributions du pouvoir souverain. Elle provient cependant de la divergence d'idées, causée, en tous points, parla différence absolue de religion entre les peuples chrétiens et les peuples musulmans. Ces derniers, faisant reposer la force obligatoire des lois sur les prescriptions du Coran, ne discernent point le droit d'avec la religion, et comme ils considèrent, d'un autre côté, leur religion comme une propriété strictement nationale, il est naturel qu'ils ne pussent étendre l'autorité de leurs textes législatifs aux personnes professant un autre culte. « La confusion du droit avec la religion, le despotisme illimité du sultan, ce chef non seulement d'État, mais aussi de la religion, la vénalité et l'arbitraire des fonctionnaires, la justice concentrée entre les mains d'un clergé fanatique et ignorant [Uléma) (1), voilà les traits fondamentaux des Etats vivant à l'ombre du Coran » (2). Dans ces pays dont la civilisation diffère beaucoup de la nôtre, le principe du statut personnel^ réunissant les nationaux du môme Etat, partout où ils se trouvent, l'emporte sur le principe du statut réel et fait rejeter la compétence des autorités locales. 11 faut dire, en passant, que la Tur-

(1) Par ce mot on désigne égalemeul les prêtres, les savants, les juristes et les juges.

(2) L. Kamarowsky, Le tribunal international^ p. i64.

MANDAT DE l'aUTRTCHE-HONGBIE 93

quie s'est élevée contre les capitulations, quoiqu'elle n'en eût guère le droit, vu Tétat rétrograde de sa constitution sociale el politique. Remplie d'orgueil et d'illusions, lors de son admission dans le concert européen par le Congrès de Paris de 1856, elle fit parler son représentant, Ali-Pacha, de Timportunité et des désavantages des capitulations même pour les Européens (1).

Conformément au principe de Tindépendance intérieure des États, le souverain territorial est seul compétent pour détermin(»r les régimes auxquels seront soumises les différentes églises ou confessions religieuses. L'application du principe de l'autonomie en matière religieuse s'oppose à ce qu'un Etat étranger exige d'un autre Etat qu'il accorde sur son territoire des privilèges ou libertés à l'Eglise nationale du })remier Etat. Le fanatisme et l'intolérance du peuple musulman ont depuis longtemps décidé les nations chrétiennes à s'immiscer dans l'administration intérieure de l'empire ottoman, relative aux cultes. La plupart des traités conclus par les puissances européennes avec l'empire ottoman contiennent des stipulations relatives à la liberté religieuse des sujets de la Porte. Nous avons déji\ parlé du traité de Koutchouk-Kaïnardji et de ses avantages stipulés au profit de la religion et des églises chrétiennes (art. 7) ; c'était là pour la Porte un engagement formel qui donnait h la Russie le droit d'intervenir en faveur de diverses populations sous la dépendance de la Porte. Mais déjà avant la Russie, la France avait joui, en vertu de ses capitulations, du droit, qu'elle a du reste encore, de protéger les religieux Aq toute naliona-

(4) F. de Martens, Traité, t. I, p. 240.

lité qui se trouvent dans les Échelles (art. 32 de la Capitulation de 1740). Ce protectorat catholique fut, pendant longtemps, attribué exclusivement aux rois de France. Il faut encore mentionner, comme postérieurs, le traité de Paris du 30 mars 1856 (art. 9), et le traité de Berlin du 13 juillet 1878 (art. 5, 27, 35, 44, 62), qui maintiennent le principe de la liberté religieuse en Orient. L'article 32 de la Capitulation est confirmé par larticle 62 du traité de Berlin, aux termes duquel: « Les droits acquis à la France sont expressément réservés, cl il est bien entendu qu'aucune atteinte ne saurait être portée au statu quo dans les Lieux saints ». En outre, ce dernier article reconnaît expressément le droit de protection officielle aux agents diplomatiques des puissances en Turquie, tant à Tégard des ecclésiastiques de toute espèce que de leurs établissements religieux, de bienfaisance et autres, dans les Lieux saints et ailleurs.

Ce fut le traité de Koutchouk-Kaïnardji qui ouvrit, quoique d'une façon discrète, les portes au principe de rintervention européenne dans les relations du sultan avec ses sujets chrétiens (1). Mais c'est à partir du traité de Paris que l'intervention devient pour l'Europe un droit formel et collectif qui ne tarde pas à recevoir de nombreuses applications. Nous allons en rappeler quelques-unes. A la suite de l'occupation de la Syrie par les troupes françaises, un règlement fut élaboré en 1861 par une commission internationale, réglant la condition des chrétiens du Liban. Après l'insurrection

(1) Lord J. Russell écrivait à sir A. Bulwer le 25 août 1860 : « En fait, depuis le traité de Koutchouk-Kaïuardji, les chrétiens orthodoxes ont été aussi bien les suji Is du czar que ceux du sultan. *>

MANDAT DE l'aUTRIGHE-HONGRIE 95

Cretoise de 1866, une loi organique fut spécialement rédigée pour Tîle de Crète, qui du reste ne fut jamais appliquée. Il est inutile de rappeler encore ici toute Tactivité diplomatique que les différentes chancelleries européennes développèrent à propos de Tinsurrection de la Bosnie et de THerzégovine, en 1875. Il est évident que tous ces faits constituent des atteintes particulières à la souveraineté interne de l'empire ottoman. Le principe de l'autonomie intérieure en matière législative est une des principales manifestations de Tindépendance intérieure de TÉlat. Tout État organisé possède ce droit, à l'exclusion de toute ingérence étrangère. Mais, encore sous ce rapport, la Turquie ne saurait se comparer aux autres États d'Europe, ni par conséquent se prévaloir du droit d'autonomie au point de vue législatif.

Malgré l'indépendance de l'empire ottoman, reconnue solennellement en 1856, un contrôle des puissances principalement intéressées à la régularité du service de la dette contractée par la Porte pour subvenir aux frais de la guerre contre la Russie, a été organisé en 1859, dans le but de réorganiser l'administration financière de l'empire ottoman . Ce fait constitue une violation flagrante du principe de l'autonomie administrative, mais il est probable qu'il n'eût pas été commis, si la Turquie avait été réellement capable de figurer dans la société internationale.

Les exemples précités démontrent que les puissances avaient appliqué h la Turquie le principe de Tintervention dans un nombre de cas considérable, de sorte que l'indépendance de la Porte avait subi, avant môme le congrès de Berlin, d'importantes restrictions. Le prin-

96 PREMIÈRE PARTIE, r- CHAPITRE III

cipe de rintervention était dojà consacré par une longue habitude, et justifié par Tétai anormal de la souveraineté de la Porte. La Porte était donc, depuis longtemps, familiarisée avec la pratique de l'intervention européenne, et elle s'était peu h peu habituée aux démembrements successifs de son droit de souveraineté. A raison de ces circonstances, l'Europe est allée jusqu'à octroyer même des mandats concernant les affaires intérieures de la Turquie. C'est ainsi que TAutriche-IIongrie reçut son mandat d'occuper et d'administrer provisoirement les provinces de Bosnie et d'Herzégovine. Nous dirons plus tard quelles ont été les conséquences juridiques de cette nouvelle intervention collective des puissances. Le droit de souveraineté étant un droit très complexe, ce n'est qu'après une analyse de tous ses éléments constitutifs que nous pourrons déterminer exactement sur quels points précis Tarticle 25 du traité de Berlin entend restreindre le droit de souveraineté de la Porte. Néanmoins, ce dernier fait constitue une atteinte de plus, portée par suite de l'intervention européenne à rindépendance de l'empire ottoman.

L'historique qui précède n'embrasse pas tous les cas d'intervention exercée jusqu'à présent, dans les affaires intérieures de la Turquie, par les puissances signataires des traités de Paris et de Berlin. Il nous a suffi d'en citer quelques-uns seulement pour faire voir que la Turquie était soumise à d'incessantes interventions de la part des puissances, et que les puissances signataires du traité de Berlin ont pu lui enlever le gouvernement des deux provinces en vertu de leur droit d'intervention. La Turquie se trouve ainsi placée en tutelle ; elle n'a plus qu'une souveraineté amoindrie et, à cer-

tains égards, nominale (1). Cet étal de choses, peut-il se justifier au point de vue du droit des gens?

Il est inutile de discuter a priori sur la légitimité de rintervention en général. Le principe de non-intervention n'a pas une valeur absolue non plus. La stérilité de ces controverses interminables a déjà été suffisamment démontrée (2). L'intervention est avant tout un fait. L'histoire nous enseigne que les États en ont usé toutes les fois que cela leur fut possible. D'un autre côté, il est clair aussi qu'un fait n'est pas toujours juste et qu'il peut encore moins se généraliser et revélirla forme d'une règle juridique. Il faut par conséquent discuter la légitimité de l'intervention employée dans tel ou tel cas concret et rechercher si elle possède alors les caractères essentiels d'un droit.

L'intervention est l'immixtion d'un État étranger, agissant de sa propre autorité, dans les affaires intérieures ou extérieures d'un autre État indépendant (3). Le prétendu droit (rintervention a été élevé à la hauteur d'une règle du droit des gens par les puissances signataires des actes de 1815. Mais à partir du moment où le principe de la légitimité cessa d'exister comme

(1) Cf. Despagnet, Droit international pub lie , n» 217.

(2) Cf. Pradier-Fodéré, Traité de droit international public, t. I, n« 354.

(3) Cf. Bluntschli, Le droit international codifié, art. 414; — Voir sur Vinlervention : Enyelhardt, op. cit. (/{. D. I., 1880, t. XH, p. 243); Kebedgy, De V intervention, théorie générale et étude spf^ciale de la question d'Ch'ient, 1890; Bechirowskj (J.), L'intervention et la péninsule balkaniquey in-8^', 1892 ; Taiioviceano, De l'intervention au point de vue du droit international, 1884 ; GelTcken, Dos Hecht der întervention; Kamarowsky, Le principe de non-intervention; C. A mari. Nouvel exposé du principe de non- intervention (fi. D. I., 1873, t. V. p. 332 et 531).

base de rorganisation internationale en Europe, le principe de l'intervention cessa aussi d'être un principe européen ; la non-intervention devint peu à peu la règle. Aujourd'hui, l'intervention considérée comme un droit spécial des États n'existe plus, car ce serait la négation du droit incontestable de souveraineté qui est l'apanage essentiel de tout État indépendant. Il est d'ailleurs évident, dit F. de Martens, qu'intervenir dans les affaires d'autrui, sans y avoir été engagé, ne constitue le droit d'aucun Etat. Il n'est donc pas permis de parler du « droit d'intervention » (1). En principe, l'intervention dans les affaires concernant les nations civilisées est toujours considérée comme illégitime, car elle est contraire à leur indépendance. Aujourd'hui, le principe de l'intervention est abandonné mômt» par les hommes d'État, et les dérogations, quoique encore assez nombreuses, à la règle fondamentale de non-intervention, çans toutefois constituer un droit déterminé, doivent, chaque fois, pouvoir se justifier par des circonstances exceptionnelles, telles que la nécessité absolue de conservation des États, ou bien par un traité servant de base à Tintervention.

La plupart des auteurs admettent , par exception , une intervention collective^ quand les intérêts de la communauté internationale la rendent nécessaire, et presque tous reconnaissent sa légitimité, lorsqu'elle s'exerce à l'égard des Etats orientaux non civilisés pour soustraire la population chrétienne de ces pays à des persécutions ou II des massacres, parce qu'elle est justifiée, dans ces cas, par la communauté des intérêts re-

(I) F. do Martens, op. cit.y t. I, p. 30:».

MANDAT DE l' AUTRICHE-HONGRIE 99

ligieux et par les considérations dliumanilé (1). Quelques-uns, comme Blunlschli, pensent que, dans ces circonstances, Tintervention doit s'exercer même dans les rapports entre nations civilisées, au nom du droit international et au nom de Thumanité. Suivant cette opinion, on est autorisé à intervenir lorsque la violation des principes du droit inlernalional constitue un danger général ; ensuite, lorsque les droits individuels reconnus nécessaires viendraient à être violés dans les luttes intérieures survenues dans un pays. Dans le môme sens, la plupart des autorités du droit international, telles que Grotius et Vattel, admettent la légitimité d'une intervention contre le gouvernement d'un État qui, dans Texercice de sa souveraineté interne viole les droits de l'humanité. L'usage de l'intervention se confondrait en ce cas avec l'exercice d'un devoir moral.

(( Mais cette manière de voir, a-t-on objecté, implique la violation d'un principe essentiel de droit international, celui de l'indépendance absolue des États, en vertu d'un autre principe, non encore établi dans les rapports internationaux et qui d'ailleurs rentrerait dans le domaine de la morale plutôt que dans celui du Droit, d'après lequel un État doit employer sa puissance à éviter le maintien de l'iniquité et de la barbarie dans le gouvernement des autres . Qui ne voit que, dans les rapports entre États comme dans ceux entre particuliers, cette ingérence relève de la conscience seule, et non des principes juridiques qui règlent les relations des uns comme des autres ? Qui ne voit aussi combien

(1) Cf. Bluiitschli, op, cit,f art. 471 et 478; F. de Martens, op. cit., t. I, § 76 ; A. Chrétien, Principes de droit internai, public, I^e partie, art. 293.

la pratique de ce prétendu devoir moral est fertile en abus et peut servir h ruiner complètement Findépendance des États, étant donné surtout que, en fait, elle ne sera jamais employée que par des gouvernements puissants à Tégard de pays 1res fiiibles (1) »? A ces objections, qui paraissent d'ailleurs très fondées, on pourrait répondre d'abord que, même dans le domaine du droit privé, la limite entre le droit et la morale est bien vague. Est-ce que, dans les relations d'ordre privé, le droit n'intervient pas pour empocher un père de famille de maltraiter ses enfants? De môme, dans le domaine du droit des gens, on pourrait s'élever, en vertu de l'intervention, contre un régime barbare. La légitimité d'une intervention collective, dans les circonstances indiquées, nous paraît indiscutable, d'autant plus que, contrairement à l'intervention individuelle, son exercice ne saurait donner lieu à des abus qu'on pourrait justement craindre de la part d'une puissance agissant isolément dans les cas pareils. On devrait, à notre avis, voir dans l'intervention collective des États européens une des sanctions les plus efficaces des prescriptions du droit international.

Les idées que nous venons d'exposer nous amènent à la conclusion suivante : Lorsque la violation du droit et des intérêts de la communauté internationale constitue un danger général, l'intervention collective devient une obligation, et par conséquent un droit pour le corps moral des États qui dirigent la politique internationale. « Les actes de ce genre constituent une menace pour Tordre public universel et atteignent tous les États. De

(\) F. Despagnet, Cnvrs de droit internat, public, u» 200, p. 19:>.

MANDAT DE l'aUTRICHE-HONGRIE 101

même qu'en droit pt^nal le ministère public a fini par se mettre en lieu et place de la personne lésée, de même le droit international sanctionne un mode de procéder analogue afin de consolider la paix et Tordre public dans le monde. Tous les États sans distinction ont le droit d'intervenir ; cependant on ne peut attendre des secours effectifs que des États assez puissants pour avoir une politique active. Si donc la pentarchie des grandes puissances européennes s'est posée pendant longtemps comme le protecteur et le garant du droit international en Europe, cette prétention n'était pas entièrement dénuée de fondement » (1).

La nécessité d'une intervention pareille pourrait se présenter surtout dans le cas où une nationalité se trouverait opprimée par une autre, faisant toutes les deux partie intégrante du môme État (2). Dans ce cas, le respect de la souveraineté doit céder devant le devoir moral d'arrêter cet état de choses. « Une minorité opprimée pourra, dans les circonstances ci-dessus, provoquer l'intervention étrangère, non pas au nom de TÉtat, mais au nom du droit international. Les chrétiens de la Turquie l'ont fait à plusieurs reprises avec succès, et c'est pour les protéger, ou tout au moins pour la protection plus immédiate des Bulgares, que la Russie a fait la guerre à la Turquie en 1877-78 » (3). Selon l'opinion

(1) Bluntschli, Le droit int.codif,, art. 471.

(2) « n devient nécessaire d'intervenir au nom du droit international, lorsque des nationalités qui n'ont pas dans l'Etat une position assurée viennent h être opprimées par TEtat lui-même, au mépris des lois de Thumanité. Le manque de garanties à cet égard est une des parties faibles du droit international actuel ; on exagère sur ce point la souveraineté des Etats » (Bluntschli, op, cit., art. 25, p. 68).

(3) Bluntschli, o}). cit,, art. 478.

de Bluntschli, ces motifs devraient trouver leur application aussi dans les rapports entre les puissances civilisées. Parmi les pays européens, Tétat actuel de la Hongrie justifierait, dans ce cas, pleinement une intervention cellective des grandes puissances.

On sait que la Hongrie est un État hétérogène, composé de plusieurs nationalités complètement distinctes. Une seule, la nationalité magyare, possède tout le pouvoir, tandis que toutes les autres, — roumaine, serbe et slovaque, — sont subordonnées et entièrement sacrifiées à ses intérêts, de sorte que la Hongrie représente aujourd'hui, au point de vue de la forme du moins, un État exclusivement magyar. En pratique, cet état de choses se traduit, comme en Turquie, par l'oppression la plus énergique (1). Du reste, il y a une affinité ethnographique entre les Magyars et les Turcs, et c'est pour cette raison qu'en 1876 on célébrait déjà à Pest l'union des « deux grandes nations touraniennes. » A ce propos, un auteur bien connu en matière de droit international écrivait : « Que diraient-ils si l'Europe les prenait au mot, et ne voyait en eux qu'une sorte de mhiorUé turçue, ayant exercé une oppression séculaire sur une majorité composée d'Allemands, de Slovaques, de Croates, de Serbes, de Romans, de Ruthènes, etc. ? » (2).

Ou peut dire que la question des nationalités en Hongrie a succédé h la question d'Orient, et que le centre n'est plus maintenant ii Constantinople, mais à Pest. La Hongrie constitue, h cet égard, un véritable danger pour la communauté européenne, et pour cette raison l'intervention collective devrait y ôtre exercée au nom

(1) V. A. d'Avril, dans Revue de VOrienl chrétien, no 3, 1896.

(2) Uoliii Jacquemyns, Revue de droit intern,, 1870, l. VUI, p. 537,

MANDAT DE L ADTRICUE-UONGRIE

du droit et en faveur des nationalités opprimées. Il serait certainement légitime de recourir à ce moyen afin de remédier à une situation extrêmement fâcheuse au point de vue du progrès général (1).

En ce qui concerne la Turquie, Tintervenlion collective est devenue pour l'Europe un véritable droit, résultant de l'histoire, des précédents diplomatiques et des traités. C'est aussi une obligation que les grandes puissances chrétiennes ont dû exercer à maintes reprises dans un intérêt de paix générale et au nom de la civilisation et de rhumanité. L'Etat turc ne peut pas se comparer, au point de vue international, avec les autres Etats, ni se prévaloir des règles générales du droit public européen. Ce n'est pas un Etat dans le sens moderne du mot ; ce n'est qu'un fait historique, n'ayant rien de normal ni de régulier à sa base.

On a souvent objecté, l'Angleterre notamment (2), que l'intervention européenne dans les affaires intérieures de l'empire ottoman était contraire à la souveraineté de la Porte. Le droit international moderne condamne en effet, avec raison, l'ingérence étrangère, dans l'exercice de la souveraineté intérieure d'un État. Seulement il faut que l'État en question soit réellement digne de ce nom.

Se trouvant en face d'un État frappé de déchéance morale et matérielle, les grandes puissances ont, non

(i) L'Autriche, cile-méme, aurait le droit et le devoir d'intervenir dans les affaires intérieures du gouvernement magyar, en vertu du droit de conservation qui appartient à la monarchie, car c'est surtout l'injustice des Magyars qui pousse les nationalités opprimées à rirrëdentisme.

(2) Surtout à propos du Mémorandum du i2 mai 1876.

seulement la faculté, mais Tobligation d'intervenir collectivement. C'est surtout dans co siècle que Tidée de l'union des grandes puissances, pour rétablir la paix de l'Europe, ou pour représenter le monde chrétien dans ses relations avec les |)euples orientaux, s'est enracinée profondément dans les habitudes de la politique internationale. Kn maintes occasions, cette union établie en vue d'une action commune, loin de rester à l'état d'une simple fiction, a contribué au maintien de Tordre et au dévelop|)ement de Tidée du droit international : médiations, interventions, notes collectives, conférences, congrès, en grand nombre, l'attestent. On ne saurait voir dans le concert européen, formé par les grandes puissances, un simple fait ayant ses fondements dans la force seule. Le but du droit international est d'organiser définitivement la société internationale sur la base du droit. Le système international comportera certainement toujours des imperfections jusqu'à ce que les Etats particuliers se soient d'abord bien organisés ; mais comme toute société en train de se développer a besoin d'ordre et de justice dont une autorité serait le dépositaire, la société internationale à son état actuel, encore très imparfait, ne saurait avoir meilleure garantie pour le maintien de l'ordre que l'action commune des États les mieux organisés-

II faut avouer malheureusement que, dans la pratique internationale, l'intervention collective sera toujours entravée par la moindre considération d'intérêt individuel d'une puissance, quelle que soit d'ailleurs la valeur des motifs qui devraient la justifier au point de vue juridique et qu'elle offrira souvent à un État puissant, sachant exploiter les circonstances, l'occasion

d'assurer ses convoitises au détriment de petits États. Ce fut le cas du Congrès de Berlin, où, comme le fait très justement observer un auteur, « on a complètement sacrifié les petits Ktats au profit des grandes Puissances : la Serbie à rAutriche pour la Bosnie et THerzégovine, la Roumanie à la Russie pour la Bessarabie, la Grèce à TAngleterre pour l'île de Chypre » (1). Néanmoins, ce serait une erreur encore plus funeste de confondre le droit môme avec la manière dont on Texerce. A cet égard, on peut dire que « le traité de Berlin est une œuvre de politique égoïste qui ne saurait avoir qu'un caractère provisoire, comme l'ont bien reconnu les puissances qui se sont refusées à le garantir » (2).

(1) Despaf^iiet, Cours de droit intern, public, no216, p. 206.

(2) Ibid.