CHAPITRE IV

LES PROVINCES DE BOSNIE ET d'hERZÉGOVINE

ET l'eUROPE.

I. Du régime conventionnel de la Bosnie et de l'Herzégovine, i. Principe posé par le traité de Berlin. Le bénéfice des capitulations n'existe pas en faveur des ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine. 2. La circulaire du 13 novembre i88i est contraire aussi aux principes du droit constitutionnel. — IL Question relative aux conventions en général, aux capitulations en particulier. Nécessité de distinguer entre l'hypothèse de cession et l'hypothèse d'occupation et d'administration, i. Régime capitulaire à Massaouah. 2. Juridiction consulaire dans l'île de Chypre. 3. Conclusion. — m. Capitulations en Bosnie et en Herzégovine. 1. Le droit de juridiction consulaire a persisté en Bosnie et en Hezrégovine même après l'occupation. 2. Exequatur du gouvernement austro-hongrois. Attitude de la Porte en matière consulaire. — IV. Même d'après le droit constitutionnel de FAutriche-Hongrie, la Bosnie et l'Herzégovine restent toujours étrangères au territoire delà monarchie. Attitude du gouvernement austro-hongrois.

Il împorle de remarquer que les capilulations, conclues autrefois avec la Porte, ont continué h exister après l'occupation, et à aucun moment elles ne furent mises en question par T Autriche-Hongrie. Le pouvoir judiciaire sur les nalionaux étrangers a été exercé par leurs consulats respectifs aussi longtemps que les puissances n'y renoncèrent d'elles-mêmes. Or logiquement, ce qui vaut pour les capitulations doit s'appliquer également a toutes les autres conventions internationales

de la Turquie. Si Ton reconnaît que les capitulations ont conservé leur effet entier en Bosnie et en Hei-zégovine, môme après Toccupation, les autres traités publics (le la Porle devront y partager le môme sort, c'est-àdire, ils resteront en vigueur dans ces deux provinces tant qu'ils n'auront pas été abrogés par une loi, ce qui est indis|)ensable au point de vue du droit constitutionnel de la monarchie austro-hongroise, ou remplacés par de nouvelles conventions, condition posée par le droit international.

\ . Le régime capitulaire est basé sur les traités internationaux conclus entre les Etats européens et la Porte. « Les capitulations sont les traités qui garantissent aux sujets des nations chrétiennes, qui résident temporairement ou d'une manière permanente dans les pays dits ho?'s chrétienté , spécialement dans les pays musulmans, le droit d'être soustraits, dans une large mesure, à l'action des autorités locales et de relever de leurs autorités nationales, représentées par leurs agents diplomatiques et leurs consuls (1). » Voici les principaux privilèges qu'elles consacrent : 1° les étrangers ne peuvent être soumis à aucun impôt ni à aucune taxe, sans le consentement de leurs gouvernements ou sans une stipulation expresse dans les capitulations ; 2** leur domicile est inviolable, et l'assistance de leur consul est nécessaire pour que les autorités indigènes puissent y pénétrer ; 3° les tribunaux locaux ne peuvent connaître de leurs contestations ni en matière civile et commer-

(I) M. L. Renault, Capitulations article inséré dans la Grande Encyclopédie , f). 212).

ciale^ ni en matière anminelle. Les îvgents diplomatiques et les consuls de tous les Etals qui ont conclu une convention de ce genre avec la Porte peuvent se prévaloir du bénéfice des capitulations. Il nous faut examiner, en ce qui concerne la Bosnie et THerzégovine, si rAutriche- Hongrie serait en droit d'étendre Texercice de la juridiction consulaire, applicable à ses nationaux, même aux ressortissants des deux provinces, qui résident en Turquie ou dans les pays de capitulations.

Nous avons démontré que l'exercice des droits de souveraineté extérieure sur les habitants de la Bosnie et de THerzégovine à l'étranger n'est pas passé entre les mains de T Autriche-Hongrie ; la Porte se trouve de plein droit en possession de ses prérogatives externes. Mais pour simplifier la question, nous supposerons pour un instant que l'Autriche, étant devenue administrateur de la Bosnie et de l'Herzégovine, a acquis i/;^o /lire tous les droits de souveraineté externe de ces deux pays. Même dans ces conditions, des traités spéciaux seraient nécessaires pour conférer à l'Autriche-Hongrie le droit à Texercice de la juridiction consulaire vis-à-vis des indigènes de Bosnie et d'Herzégovine, séjournant en pays étrangers. Or ces traités n'existent pas ; quant aux traités antérieurs à l'occupation, ils ne peuvent pas être invoqués, puisqu'ils ne concernent que les nationaux et les protégés austro-hongrois, mais non les sujets chrétiens du sultan.

D'un autre côté — supposant toujours que TAutriche-Hongrie puisse légitimement exercer les droits de souveraineté externe — le gouvernement austro-hongrois se trouverait lié, dans cette matière, par les traités publics, antérieurement conclus par la Turquie, et

248 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE lY

qui s'appliquaient aussi à la Bosnie el <\ THerzégovîne avant leur occupation par TAu triche-Hongrie. Sur ce point, le traité de Berlin a établi un principe consacré par plusieurs de ses articles. En laissant de côté le point de vue théorique de la question, voyons comment elle a été résolue par la pratique.

L'indépendance de la Roumanie fut reconnue au congrès de Berlin aux conditions suivantes : Inégalité de tous les Roumains, sans distinction de religion, en ce qui concerne la jouissance des droits civils et politiques, l'admission aux emplois publics, ou l'exercice des différentes professions ; 2° liberté de tous les cultes ; 3** égalité devant la loi de tous les étrangers (art. 44 du traité de Berlin).

Il semble que les capitulations auraient dû cesser d'exister après cet état de choses nouveau, sans qu'une abrogation expresse fût nécessaire. Mais il n'en fut rien. Le traité de Berlin en a décidé autrement dans l'article 49 ainsi conçu : « Des conventions pourront être conclues par la Roumanie pour régler les privilèges et attributions des consuls en matière de protection dans la Principauté. Les droits acquis resteront en vigueur tant qu'ils n'auront pas été modifiés d'un commun accord entre la Principauté et les parties intéressées. » Ainsi les capitulations sont maintenues en Roumanie. La formule vague de droits acquis est employée pour désigner plus discrètement les droits de juridiction consulaire, les immunités des nationaux étrangers.

Le congrès de Berlin reconnut l'indépendance de la Serbie, mais à la condition que la principauté serbe admettrait tous ses sujets, sans distinction de religion, à une parfaite égalité civile (art. 35). Malgré ce fait, elle

ne fui pas affranchie de plein droit des traités de son ancien suzerain. Aux termes de Tarlicle 37 : « Jusqu'à la conclusion de nouveaux arrangements rien ne sera changé en Serbie aux conditions actuelles des relations commerciales de la principauté avec les pays étrangers. Les immunités et privilèges des sujets étrangers, ainsi que les droits de juridiction et de protection consulaires tels qu'ils existent aujourd'hui, resteront en pleine vigueur, tant qu'ils n'auront pasété modifiésd'un commun accord entre les Principautés et les Puissances intéressées. » M. de Bismarck déclara que cette décision constituait une application du droit commun (protocole n** 8) : « Le Président regarde comme de droit commun qu'une province séparée d'un État ne puisse s'affranchir des traités auxquels elle a été jusqu'alors soumise. C'est aux yeux de son Altesse Sérénissime un principe de droit des yens qui ne peut d'ailleurs qu'être corroboré par une déclaration du congrès (i). » Faisons observer qu'en ce qui concerne la Serbie, on a choisi avec soin, en parlant des privilèges, le terme « tels quils existent », au lieu de tels qu'ils résultent des capitulations^ ainsi qu'on l'a fait dans l'article 8 relatif à la Bulgarie :

« Les traités de commerce et de navigation, ainsi que toutes les conventions et arrangements conclus entre les Puissances étrangères et la Porte et aujourd'hui en vigueur,sont maintenus dans la Principauté de Bulgarie, et aucun changement ne sera apporté à regard d'aucune Puusance avant qu'elle n'y ait donné son consentement. Les immunités et les privilèges des sujets étrangers, ainsi que les droits de jwndiction et de protection consulaires

(1) Archives diplomatiques, 1882-1883, t. VI, p. 150.

tels qu'Us ont été établis par les ca/ntf dations et les usages, resteront en pleine vigueur tant qu'ils n'auront pas été modifiés (lu consentement des parties intéressées. »

Enfin, d'après l'article 13 du traité de Berlin : « Il est formé au sud des Balkans une province qui prendra le nom de « Roumélie Orientale » et qui restera placée sous Tautorilé politique et militaire directe de Sa Majesté le Sultan, dans des conditions d'autonomie adminutratire. Elle aura un gouverneur général chrétien. » La Roumélie orientale, du moins avant la révolution de Philippopoli du 18 septembre 1885, était donc une province privilégiée de l'empire ottoman, en tant qu'elle se trouvait soustraite à l'administration directe de la Porte, mais sans existence internationale distincte, tout comme la Bosnie et THerzégovine. 11 s'ensuit qu'elle est complètement soumise au régime conventionnel de la Turquie. Nous en trouvons une confirmation expresse dans l'article 20 : « Les traités, conventions et arrangements internationaux, de quelque nature qu'ils soient, conclus ou à conclure entre la Porte et les Puissances étrangères, seront applicables dans la Roumélie orientale comme dans tout l'Empire ottoman. Les immunités et privilèges acquis aux étrangers, quelle que soit leur condition, seront respectés dans cette province. » Observons en tout cas que les puissances ont renoncé, en 1882,à la garantie de la présence déjuges et d'assesseurs étrangers dans les instances soumises aux tribunaux locaux (1).

On remarque facilement que le traité de Berlin a trop généralisé l'application de son principe, en vertu duquel

(1) Journal de droit internat, privée 1882, p. 462.

LA BOSNIE-HERZÉGOVINE ET l'eUROPE 251

le régime capitulaire continue à être en vigueur dans toutes les provinces détachées de Tempire ottoman, sans distinction de leurs formes politiques. Pourtant, pour se mettre d'accord sur ce point avec la théorie, il aurait fallu distinguer, en admettant certaines hypothèses où incontesUiblement la cessation des capitulations avait lieu de plein droit, malgré les dispositions formelles du traité de Berlin. Tel était le cas de la Roumanie, de la Serbie et du Monténégro. Ces trois pays s'étaient détiichés de la Turquie pour devenir indépendants ; par conséquent, les capitulations devaient disparaître ipso factOy car en principe, lorsqu'une fraction d'un État s'en détache pour devenir province indépendante ou pour être incorporée à un autre État, l'ancien régime conventionnel cesse ipso facto d'y être en vigueur, excepté pour les charges réelles afférentes au territoire détaché. Mais ceci n'est pas le cas de la Bulgarie, ni de la Roumélie orientale, par conséquent encore moins de la Bosnie et de l'Herzégovine. Ces trois hypothèses ne présentent pas d'extinction partielle de l'empire ottoman ; les provinces mentionnées subissent encore la souveraineté de la Porte. La conséquence en est que les traités publics de la Turquie y ont conservé leur caractère obligatoire, parce que la souveraineté qui les a conclus n'est pas éteinte.

Pour donner plus de force à nos déductions, nous pourrions appuyer notre argumentation sur le principe généralisé par le traité de Berlin. Mais comme ce principe, en ce qui concerne une partie de ses applications, n'est pas tout à fait conforme à la règle juridique, nous ferons abstraction de trois États devenus complètement indépendants, en ne prenant en considération que la Bulgarie et la Koumélie orientale.

En vertu du principe sanctionné par les dispositions des articles 8 et 20 du traité de Berlin, le gouvernement austro-hongrois devrait s'en tenir, quant aux relations internationales de la Bosnie et de l'Herzégovine, exclusivement aux traités conclus par TÉtat turc ; il ne pourrait y introduire aucun changement, tant qu'il n'eût pas conclu de conventions spéciales avec les autres Étals, avec la Turquie en particulier. Si Ton admet, par conséquent, qu'en principe les conventions internationales ottomanes doivent être obligatoires aussi pour l'Autriche-Hongrie, dans toutes les relations internationales des habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine, il s'ensuit selon la vieille maxime : Nemo plusjuris ad alienum defeire potest , qiiam ipse habet — que la Turquie n'aurait pu transférer à rAutriche-Hongrie le privilège de la juridiction consulaire, môme qu elle lui eût transmis Texercice de tous ses droits de souveraineté externe, relatifs à la Bosnie et à l'Herzégovine. En effet, il n'est guère possible de trouver un traité public stipulant en faveur de la Turquie le droit à la juridiction consulaire. Les représentants ottomans à l'étranger ne jouissent point d'une compétence de juridiction particulière. La Porte ne reçut jamais des concessions aussi larges au profit de ses sujets, et ses agents n'exercèrent à aucun moment, ni avant ni après l'occupation, les droits de juridiction consulaire vis-à-vis des ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine.

Le droit de juridiction consulaire appartient à la catégorie des droits de souveraineté externe. La particularité de ce droit consiste en ce qu'il peut être exercé à l'égard des ressortissants d'un Etal par les agents diplomatiques elconsulaires étrangers. Ce cas se présente sur-

lout lorsqu'un État ne possède pas de consulats ou ne jouit pas de Timmunité de juridictions locales, et alors il se trouve obligé de placer ses nationaux sous la protection d'un État privilégié. L'Autriche -Hongrie ne pourrait exercer légitimement le droit de juridiction consulaire vis-à-vis des ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine qu'en vertu d'un accord spécial avec la Porte. Il va de soi qu'une convention de ce genre ne saurait viser la Turquie, puisque les habitants de la Bosnie et de l'Herzégovine sont toujours considérés comme des sujets ottomans, et on n'ignore pas que les sujets turcs de religion chrétienne n'ont jamais été exemptés de lois ni de juridictions indigènes. Quant aux autres pays soumis au régime capitulaire, TAutriche-Hongrie n'y serait investie du pouvoir judiciaire sur les Bosniaques et sur les Herzégoviniens qu'à la suite de conventions spécialement conclues à cet égard avec ces pays.

2. L'Autriche-Hongrie aurait eu le droit d'invoquer, même en Turquie, l'exception du régime capitulaire pour les ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine, si elle avait reçu les deux provinces en pleine souveraineté, et dans les autres pays si la Porte lui avait concédé, par une convention spéciale, l'exercice de tous ses droits de souveraineté externe. Puisqu'il n'en est rien, il faut conclure que les agents consulaires autrichiens ne peuvent exercer leur pouvoir judiciaire, fondé sur les capitulations, qu'envers les nationaux et les protégés de l'Autriche-Hongrie ; ils ne possèdent aucune attribution de juridiction à l'égard des ressortissants des provinces occupées. Toute ordonnance du gouvernement austrohongrois, adressée aux représentants de la monarchie à

l'étranger, dans le but d'étendre leur compétence judiciaire même sur les Bosniaques et sur les Her/égo\îniens, serait illégitime en droit international.

D'ailleurs, rAutriche-Hongrie n'ignorait point que, le fait de l'occupation ne lui ayant pas conféré la pleine souveraineté de la Bosnie et de l'Herzégovine, elle n'était pas en droit d'étendre a ces deux provinces les traités internationaux qu'elle avait conclus avant avec les autres puissances. On n'a qu'a prendre en considération le maintien des traités de commerce ottomans par TAutriche après l'occupation, pourvoir que le gouvernement austro-hongrois se savait lié par les conventions de la Porte. Il est vrai que cette situation n'a pas duré ; elle fut modifiée par suite de mesures, soit législatives, soit administratives. Nous en connaissons déjà quelques-unes dont les plus importantes sont la loi du 20 décembre 1879 et la circulaire du 13 novembre 1881. Ces deux actes, contraires au droit international^ sont-ils conformes au droit constitutionnel àQ\?iV[iOï\^VQ\\\Q Vi\\^{ToA\ox\' groise ?

Les traités internationaux, conclus et ratifiés en due forme, constituent pour tout Etat contractant de véritables lois positives au point de vue du droit public interne. Ce principe s'applique également aux traités publics qui passent d'un État à l'autre à la suite de certains événements internationaux. Tel fut le cas de rAutriche-Hongrie après l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine. Pour enlever le caractère obligatoire d'un traité, de même que pour abroger une loi, il faut, d'après les principes du droit constitutionnel, une loi expresse. L'Autriche-Hongrie avait maintenu en vigueur pendant un certain temps les traités de commerce turcs, mais

par la loi du 20 décembre 1879 elle les remplaça par les siens (1). Au point de vue constitutionnel, cette loi était nécessaire pour rendre le nouvel état de choses obligatoire dans le ressort de la monarchie. Mais la circulaire du 13 novembre 1881 ne constitue pas un acte constitutionnel, par conséquent elle n'est pas valable en droit. C'est un simple ordre administratif dont le but consiste à placer les ressortissants de la Bosnie et de l'Herzégovine, qui séjournent à l'étranger, sous la protection et la juridiction des consulats austro-hongrois, par conséquent, à substituer aux traités internationaux de la Porte des traités et conventions consulaires de l'Autriche. Pour effectuer valablement ce changement, il aurait fallu une loi expresse comme celle du 20 décembre 1879, relative aux traités de douane et de commerce. Pour cette raison nous ne pouvons pas, même au point de vue du droit public interne, accorder une valeur quelconque à la circulaire du gouvernement local de Saraïévo. On pourrait maintenant se demander pourquoi l'Autriche-Hongrie n'a-t-elle pas édicté aussi une loi réglant la question relative <\ la juridiction consulaire et aux conventions qui s'y rattachent? Mais cette question est susceptible de toute sorte de conjectures, et nous aimons mieux la laisser de côté. En ce qui concerne le point de vue international, comme l'article 25 du traité de Berlin n'a nullement transféré la souveraineté de la Bosnie et de THerzégo-

(1) « Die Vertretung Bosniens und der Hercegovina gegenûber drillen Staaten in den Angelegenkeiten, welche Gegenstand des ZoU-und llandelsbûndnisses vom 27 Juni i878 sindy wirdgemxss den Bestimmunyen dièses Xoll-und Handclsbûndnisses staUfinden » (§ 3, fin, p. 51 , loi sur riinion douanière). Sammlung, f. lU, p. 5K

vine à l'Autriche-Hongrie, et comme le sultan n*a jamais renoncé à Texercice de sa souveraineté externe, le gouvernement austro-hongrois ne pourrait, même en vertu d'une loi formelle et régulière, étendre l'application de ses traités internationaux à la Bosnie et à THerzégovine. Une mesure législative prise dans ce but n'aurait aucune valeur en droit international. La Porte représente toujours le souverain de droit de la Bosnie et de l'Herzégovine, et c'est à elle que revient le droit de représenter et de protéger les habitants de ces provinces à l'étranger. D'après le droit des gens, les Bosniaques et les Herzégoviniens sont placés, pendant leur séjour dans les pays étrangers, tout comme avant l'occupation sous la protection exclusive des légations et consulats ti/rcs. Cette situation doit durer tant que Tarrangement mentionné dans l'article 6 de la convention austro-turque n'est pas conclu.

Nous avons touché, au début de ce chapitre, à une question qui a été souvent controversée en théorie comme en pratique. En d'autres termes, il s'agit de savoir, lorsqu'une modification survient dans la constitution territoriale d'un Etat, quel effet ce changement produira-t-il sur le régime conventionnel de cet Etat? Avant de répondre à cette question, il est nécessaire de distinguer deux hypothèses : 1° cession, c'est-à-dire, lorsqu'une fraction d'un Etat passe sous la souveraineté d'un autre; 2"" occupation (militaire), c'est-à-dire, lorsqu'une province d'un Etat n'est soumise qu'à l'occupation et à l'administration étrangères. Nous adoptons

LA BOSNlË-UERZÉGOVlNË ET L^EUROPE 257

cette distinction, parce qu'elle s'adapte le mieux au cadre et à la nature du sujet de notre travail ; constatons aussi que la théorie et la pratique s'accordent généralement à ladmettre. A notre avis, la solutionne peut et ne doit pas être la môme dans les deux cas. Examinons d'abord Thypothèse la plus ordinaire, c'està-dire, la règle, ensuite nous passerons aux exceptions. En principe, lorsqu'il y a extinction partielle d'un Etat, les anciens traités cessent de plein droit dans les parties démembrées, sauf pour les clauses concernant spécialement les obligations locales. La règle consiste donc à dire que, lorsqu'une province est détachée d'un Etat, soit pour devenir indépendante, soit pour être cédée et annexée à un autre Etat, l'ancien régime conventionnel cesse ipso facto d'y être en vigueur, à l'exceptioa de stipulations qui se réfèrent aux territoires. Ce principe est généralement admis dans la science du droit international. Fiore s'exprime, à cet égard, ainsi : « Lorsque la mort de l'Etat se réalise, les traités sont éteints de ])lein droit en ce qui concerne les deux parties, sans qu'il soit besoin d'accomplir aucune formalité » (1). En cas d'annexion, l'Etat annexé cesse d'être sujet juridique, et sa mort annule les obligations conventionnelles. Et comme toute convention est une obligation bilatérale, du moment qu'elle est éteinte pour une partie contractante, elle l'est aussi pour l'autre, par conséquent les traités de l'ancien Etat ne peuvent pas passer à l'Etat auquel il est annexé (2). Nous pouvons

(1) Fiore, Droit international public, 2» édil., t. I, p. 309.

(2) Ces observations s'appliquent éf^alement aux provinces qui se

séparent de l'ancien État pour former des États indépendants. Pra-

dier-Fodéré {Traité de droit international public, t. I, p. 275) dit que

citer encore Esperson (1) qui a développé, à propos du régime capitulaire dans Tîle de Chypre après Toccupation anglaise, la théorie suivante :

« Selon les principes du droit international, lorsqu'il y a extinction partielle d'un Etat par le fait de la cession d'une de ses provinces à un autre Etal, les droits et les obligations dérivant dos traités conclus par TEtat cédant avec les Puissances étrangères ne sont pas nécessairement transmis h TEtat cessionnaire, àmoins qu'il» ne concernent spécialement la partie du territoire qui est cédée, c'est-à-dire àmoins qu'il ne s'agisse de droits et obligations locaux. L'Etal partiellement éteint ne reste lié que pour les provinces demeurées sous sa souveraineté. L Etat cessionnaire n' est ni partie contractante ni successeur dune des parties contractantes, sauf pour les dispositions concernant le territoire annexé ; par conséquent, les traités conclus par tEtat cédant ne peuvent être efficaces à son éc/ard selon la maxime connue : res inter altos acta aliis nec nocet necprodest. »

Remarquons enfin que la pratique internationale a aussi confirmé le principe, suivant lequel le régime conventionnel d'un Etal cesse de plein droit d'être en vi-

dans ce cas « le nouvel Ktat n*est pas tenu en général des obligations non locales de TÈtat dont il s'est détaché, tel est du moins le principe ». — V. aussi S. Kiatibian, Conséquences juridiques delà transformation des États sur les traités (thèse pour le doctorat, 1892). Cet auteur soutient aussi la thèse de l'extinction ipso facto des conventions internationales antérieures, comme étant une conséquence rationnelle de Textinction de la souveraineté qui les a conclues. Selon lui, » seules les conventions qui stipulent des droits et obligations locales doivent être maintenues, parce qu elles ont pour objet direct le territoire » (Loc. cit., p. 34-38).

(1) Esperson, V Angleterre et les capitulations dans Cile de Chypre, p. 587 (R. D. J., t. X, i878).

LA BOSNIE-HERZÉGOVINE ET l'eUROPE 259

gueurdans les provinces que cet Etat est obligé de céder en toute souveraineté et propjnété. C'est ce qui est arrivé avec le régime capitulaire dans quelques exemples récents de cession de territoires. Les capitulations cessèrent de ])lein droit en Bessarabie, à Kars, à Ardahan, à Batoum, à partir du jour de leur cession à la Russie. En effet, la souveraineté qui les avait conclues se trouvait complètement éteinte dans ces provinces, et notre principe leur devenait applicable ipsojure^ car les capitulations appartiennent à cette catégorie des conventions qui ne sont pas inhérentes au territoire, mais qui se rattachent principalement à la constitution politique de l'Etal; elles existent yi/re niajestatis, et non ratione loci.

Maintenant, il faut examiner lautre hypothèse, concernant les territoires ottomans soumis à l'occupation et à Tadminislration d'un État chrétien (1). Si la question relative au régime conventionnel peut être controversée lorsque Ton se trouve en présence d'une véritable cession de territoire, il n'y a aucune difficulté, croyonsnous, à résoudre cette question en ce qui concerne la

[\) Nous ne parlons que des provinces ottomanes, parce qu'il n'existe guère plus ailleurs d'exemples de ce genre. En revanche, riiistoire de la Turquie de ce siècle est très riche en phénomènes de cette nature, qui pour le droit des gens constituent des situations imparfaites, des anachronismes rappelant les siècles passés. État suzerain, Etat mi-souverain, vassal ou tributaire, province autonome, province occupée et administrée, ce sont là autant déformes politiques, incompréhensibles au point de vue de la science du droit public. Il appartient par conséquent à la science du droit international de mieux définir ces rapports, de leurdonner un peu plus de précision juridique. C'est dans ce sens que nous nous sommes exprimé en disant que la question d'Orient est avant tout une question de droit international.

Bosnie et THerzégovine, ainsi que les provinces se Irouvanl dans une situation analogue.

Quel sera le régime conventionnel des provinces ottomanes, placées d'un côté sous la souveraineté de la Porte, soumises de l'autre h l'occupation et à l'administration provisoires d'une puissance étrangère ? Pour que le problème soit complètement résolu, il faut répondre à deux questions : T Les conventions conclues parla Porte antérieurement à l'occupation de ces provinces par les États étrangers, devaient-elles y rester en vigueur après cet événement ? 2" Celles conclues durant l'occupation étrangère y sont-elles obligatoires pour les États qui occupent et administrent les provinces en question? Sur ce dernier point force est d'admettre la négative, pour une bonne raison, c'est que Ton ne saurait étendre les stipulations de la Turquie h un territoire qui se trouve, en fait, sous l'autorité militaire et administrative d'un Etat tiers. C'est donc là une considération d'ordre tout particulier, qu'il est impossible de négliger, à raison môme de l'étroite connexité existant entre l'exécution des obligations internationales et l'exercice du droit d'administration interne. Quant à la première question, qui ne présente d'intérôl qu'en ce qui concerne les capitulations, elle a donné lieu à une controverse dont nous exposerons les principaux éléments dans les lignes suivantes.

1. La question de savoir quel sera le sort du régime capitulaire dans un territoire ottoman, lorsque celui-ci passe sous l'administration d'une tierce puissance, était devenue d'intérêt pratique en 1888, à propos d'un incident né de la pn'sence de l'Italie à Massaouah (1). A

(1) M. Renault, loc. cit., p. 213. V. aussi Rolin-Jaequemyns,

LA BOSNIK-HERZÉGOVINE ET L^EDROPE 261

cette époque, le gouvernement français contesta la légilimité d'une mesure fiscale que les autorités administratives italiennes venaient d'imposer aux Kuropéens établis à Massaouah, et mit ainsi sur le tai)is la question de savoir si les traités et capitulations, conclus entre la Turquie et les États européens, n'étaient pas, même après l'occupation de Massaouah par l'Italie, obligatoires pour le gouvernement italien ? A la solution de cette question se rattachait naturellement la réponse à la question concernant les juridictions consulaires, à savoir si les consuls ayant reçu Vexequatur du gouvernement compétent continueraient à exercer le pouvoir judiciaire vis-à-vis de leurs nationaux qui séjournent à Massaouah ? La France soutenait énergiquement l'opinion affirmative, en déclarant que le fait de l'occupation italienne ne pouvait porter aucune atteinte aux capitulations, et que, par conséquent, le droit de juridiction consulaire subsiste toujours à Massaouah. Il faut enregistrer comme un point acquis et hors de doute que les capitulations sont présumées (^Ire en vigueur à Massaouah, et qu'à l'avenir ce régime durera tant qu'il n'aura pas été changé en vertu de nouvelles conventions. Il s'ensuit que les consuls étrangers ont conservé de plein droit, malgré l'occupation italienne, les mômes attributions judiciaires qu'ils possédaient avant.

L'examen des points de vue respectifs du gouvernement français et du gouvernement italien nous permettra de résumer les éléments juridiques de la question de

R. 2). L, t. XXU, i880,p. 91 et 197. MûUer, PolWsche Gefichichte, 1888, ip. 224.

262 DEUXlÈliE PARTIE. CHAPITRE IV

savoir comment les capitulations cessent dans un territoire musulman passé sous l'autorité administrative d'une puissance européenne.

Le gouvernement français a toujours soutenu le principe en vertu duquel les capitulations ne peuvent être abolies sans le consentemen t préalable des intéressés ( 1 ) . Déjà en juillet 1887, à la suite do l'arrestation et de la condamnation d'un commerçant grec, protégé français, par les autorités italiennes de Massaouah, le ministre des affaires étrangères de France, M. Flourens, fit des représentationsau cabinetdeRome, dirigé par M. Crispi, en faisant observer que le seul fait de l'arrestation du prétendu coupable constituait une violation des capitulations. 11 rappelait qu'en Tunisie, où la situation de la France était incontestablement plus régulière que celle de l'Italie à Massaouah, aucun jugement d'un tribunal militaire ou même civil contre un sujet italien n'avait été exécuté, tant que le gouvernement italien n'avait pas renoncé à sa juridiction ; il déclarait enfin qu'il entendait faire respecter le principe en vertu duquel les capitulations ne peuvent être abrogées, dans les pays d'Orient, que par le consentement des puissances occidentales au profit desquelles elles ont été établies. M. Crispi reconnut le bien-fondé, en droit, de la thèse de M. Flourens, fit remettre en liberté le protégé français et promit que la protection française continuerait à s'exercer en faveur des sujets grecs à Massaouah dans les mêmes conditions que par le passé (2).

(i) V. Archives diplomatiques, t. XXVII, p. 365; t. XXXII, p. 93 et

(2) Cf. Revue britannique (article de M. Flourens), août i888. ArcA. dipL, 1888, t. XXVII, p. 364.

LA BOSNIE-HERZÉGOVINE ET l'eUROPE 263

Une année après, le gouvernement italien porta encore une légère atteinte aux capitulations, mais cette fois l'événement prit les proportions d'un grave incident diplomatique et envenima les relations des deux pays. Par suite des ordonnances rendues par le général commandant des troupes italiennes àMassaouah, une taxe mensuelle fut imposée aux propriétaires d'immeubles et à tous les commerçants de la ville, indigènes ou étrangers, et un droit de patente aux débits de boissons et de comestibles. Le gérant du vice-consulat de France, les considérant comme contraires aux capitulations, conseilla à ses administrés, grecs pour la plupart, de refuser de payer ces taxes. Le gouvernement français appuya le refus et fit des réclamations à Rome (1), en disant que les capitulations n'avaient pu cesser de plein droit d'ôtre en vigueur à Massaouah. Il exposa sa thèse de la manière suivante :

« Nous ne nions ])as que les capitulations n'aient plus de raison d'être dans un payn admmhtré par une puissance européenne, mais tous les précédents nous autorisent à dire qu'elles ne sont pas supprimées ipso facto et qu'il faut, pour qu'elles disparaissent, V adhésion des (jOHvernements intéressés. C'est ce qui a eu lieu dans tous les pays que les notes italiennes passent en revue, à Chypre, en Bosnie et en Herzégovine... Partout enfin il a été procédé sinon de la môme manière, du moins en vertu du même principe, à savoir que, même dans les pays où les capitulations n'avaient plus de raison d'ôtre, elles ne disparaissaient qu'avec le consentement des intéressés (2). »

(\) Voir sur les négociations relatives à Massaouah, Arch, dipL, J889. t. XXXÏI, p. 82-126.

(2) Archives diplomatiqueSyt. XXXII, p. 107-108, note deM. Goblet.

M. Crispi, s'apercevant du point faible de la cause qu'il défendait, s'empressa de transporter la discussion sur un autre terrain, en prétendant que Massaouah est soumise à la souveraineté de Tltalie, et en prenant par conséquent soin de ramener les débats à la distinction de principe qu'il y avait h faire entre les pays simplement occupés et administrés et certaines hypothèses où la cessation des capitulations a lieu ipxofarto (1). « Lorsqu'un pays dit a capitulations, dit-il, passe sous Yadministration d'une puissance chrétien ne et civilisée, sans que la souveraineté change, les capitulations ne cessent généralement d'être en vigueur que par suite d'accords entre \di puissance occupante et le tiers. C'est ce qui est arrivé pour la Bosnie et pour l'Herzégovine, pour Chypre et pour la Tunisie. Lorsqu'un pays îi capitulations passe non seulement sous l'administration, mais aussi sous la pleine souveraineté d'une puissance chrétienne et civilisée, les capitulations cessent ipso facto d'avoir empire. C'est ce qui est arrivé pour l'Algérie.., pour la Dobroutcha..., pour les territoires cédés par la Sublime Porte à la Russie... » Après avoir ainsi constaté Tusage, le ministre italien le justifie , avec exactitude scientifique d'ailleurs, dans les termes suivants : « Les capitulations constituent une dérogation au droit commun, un régime d'exception. Il s'ensuit que si le fait qui a donné lieu à l'exception vient à cesser, la règle reprend son empire. Or quel est le 'fait qui détermine la raison d'être des capitulations. C'est la souveraineté musulmane. » Mais pour le gouvernement français il n'était point établi que l'Italie détenait Massaouah en pleine souverai-

(1) L'argumentation de M. Crispi est exposée dans la note italienne du 13 août 1888.

neté ; au contraire, on s'y trouvait en présence d'un pur fait qui ne pouvait pas produire de conséquences juridiques. Le gouvernement italien déclarait de son côté que Massaouah, abandonnée par le khédive d'Egypte, vassal et représentant de la Porte, constituait un tenitorium derelictuni. L'Italie avait donc pu l'occuper à bon droit, et son intention d'en acquérir la souveraineté ressortait clairement des actes qu'elle y avait accomplis. Ce raisonnement supposait la perte pour la Turquie de Vanimiis possidendi ; or c'est précisément ce qui n'était pas démontré. Malgré cela M. Crispi affirma que l'Italie y exerce les droits de puissance souveraine (1).

Les rapports que nous avons constatés en Bosnie et en Herzégovine se retrouvent presque les mômes à Massaouah. C'est en 1885 que Massaouah fut soumise h l'occupation et à l'administration italienne, sans que ce fait portât atteinte au droit de souveraineté qui sur cette province maritime revient aussi au sultan. Le territoire de Massaouah, situé sur la côte occidentale de la mer Rouge, se trouve sous la domination ottomane depuis le commencement du XVl" siècle. Placée d'abord dans le ressort du pachalik deGedda, cette province fut confiée, en 1866, à l'administration du khédive d'Egypte. Le 5 février 1883, un corps de troupes italien y débarqua et s'y installa à côté d'une garnison égyptienne (2). L'Italie semblait cependant reconnaître la souveraineté de la Porte sur Massaouah et témoigner son respect pour les droits du sultan en arborant le drapeau tricolore à côté du drapeau égyptien. Le célèbre Mancini

(1) Arch, dipL, t. XXXII, p. 92.

(2)V. Catellani, dans Revue de droit intcrnationa!^ 1885, t. XVII, p. 232.

avait même déclaré, en répondant aux protestations de la Turquie et de TÉgypte, que Tltalie reconnaissait les droits du sultan sur la mer Rouge. Il ressort ensuite de la déclaration officielle du gouvernement italien que « l'occupation par les troupes royales des points stratégiques sur le littoral de la mer Rouge était une mesure d'ordre public dans l'intérêt de toutes les puissances et qui laissait intacts les droits de souveraineté de la Porte ». En 1888, ritalie a reconnu encore elle-même que son intention, en allant à Massaouah, « n'était pas de soulever la question territoriale. Elle n'avait qu'un but d'humanité et de civilisation. Tels événements pouvaient se produire à la suite desquels l'Italie, après avoir rendu service à la cause qu'elle défendait, aurait pu se retirer avec dignité et faire à d'autres la remise de ses droits » (1).

Il résulte de tous ces faits que : IMe sultan restait le souverain légitime de Massaouah ; l'occupation italienne, qui a engendré pour conséquence l'administration italienne, était un pur fait, répondante des nécessités que nous n'avons pas à apprécier, mais subi par le souverain ; 2"* cet état de fait devait être provisoire et ne pouvait évidemment porter aucune atteinte aux capitulations, sans l'assentiment de tous les contractants.

Ainsi en ce qui concerne Massaouah, l'Italie n'en a nullement pris possession en toute souveraineté et propriété. Au contraire, les rapports existant entre l'Italie et Massaouah — absolument comme les rapports entre l'Autriche-Hongrie et la Bosnie et l'Herzégovine — sont réduits à Toccupation et à l'administration d'une partie

(0 Notes de M. Crispi, 25 juillet et i3 août i888 [R. D. J., t. XXI,

LA B08NlE-U£KZÉG0ViN£ KT l'eUROPE 267

du territoire appartenant h la Sublime Porte. La réponse à la question posée par la France à propos des incidents de Massaouah doit être adoptée aussi pour les provinces de Bosnie et d'Herzégovine, de môme que pour Tîle de Chypre qui se trouve dans la même situation au point de vue international. Cette conclusion s'impose d ellemême, et au point de vue du droit, il n'y a pas de raison de la repousser.

2. L'île de Chypre étant soumise à la domination turque, et par cela même au régime des capitulations, la juridiction consulaire y a été exercée comme dans les autres parties de Tempire ottoman. La Porte, ayant transféré à l'Angleterre le droit d'administrer cette île, luial-elle en même temps transmis les obligations dérivant de traités conclus jusqu'alors avec les autres États? Le gouvernement anglais ayant pris possession de l'île de Chypre, était-il fondé, au point de vue du droit international, d'y considérer les capitulations comme abolies ipso faciol Si l'île de Chypre avait été purement et simplement cédée à l'Angleterre, les anciens traités de la Porte y eussent certainement cessé de plein droit. Mais, comme il ne s'agit que d'occupation et d'administration, sans préjudice de la souveraineté du sultan, la question mérite d'être étudiée avec plus d'attention.

Le gouvernement britannique a soutenu une thèse affirmative quant à la cessation immédiate des capitulations. Quelque temps après l'occupation, une ordonnance du haut commissaire anglais, en date du 1 7 janvier 1879, créa dans l'île de Chypre une haute Cour de justice, fixa sa juridiction et régla sa procédure. D'après l'article 10: « toute juridiction civile et criminelle sur toutes personnes et dans tous les cas autres que ceux

268 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE iV

qui, à défaut de la convention du i juin 1878, seraient tombés sous la seule juridiction et autorité des tribunaux ottomans, sera confiée à la haute Cour et exercée par celle-ci conformément aux dispositions de la présente ordonnance » (1). Ainsi par un acte unilatéral, le gouvernement anglais supprima le bénéfice des capitulations et soumit les nationaux étrangers à la compétence de la justice anglaise. Il se contenta de notifier cette décision aux gouvernements intéressés, en ajoutant que l'administration anglaise étant établie et fonctionnant dans nie, les sujets étrangers y trouveraient toutes les garanties désirables (2).

La science s'est prononcée en général contre l'extension il notre cas du principe admis pour le cas de l'annexion. D'après F. de Martens, il s'ensuit : « 1" que si l'île a été livrée à l'administration anglaise, c'est en conservant le sultan pour souverain ; 2° qu'elle n'est

(\) Revue de dr, internat,^ t. XIV, p. 205. — Journal de droit international privée 1882, p. 457.

(2) Aucun gouvernement ne protesta contre ce procédé. Mais les puissances n'ont pas renoncé, du moins en droit, aux privilèges qui leur sont garantis par les capitulations. Un jugement du tribunal de Tunis du 20 janvier 1890 considère le régime capitulaire comme étant toujours en vigueur à Chypre. Une dette ayant été contractée dans l'île de Chypre, pays administré et gouverné par rAngleterre, le débiteur poursuivi devant le tribunal de Tunis prétendait que la prescription libératoire de six ans de la loi anglaise lui était applicable. Le tribunal n'a pas admis cette fin de non-recevoir » attendu que la prescription dépend de la loi applicable au contrat ; attendu que le débiteur et le créancier sont tous deux de nationalité française ; attendu que dans les deux pays d'Orient, aux termes d'anciennes coutumes, les Européens contractent entre eux, non d'après la loi du lieu, mais d'après les lois de leur pays ; attendu que l'occupation de Chypre par l'Angleterre n'a pas modifié cet état de choses » (/?cvue pratique de droit international privé, mars-avril 1892, p. 409).

LA BOSNIB-BERZÂGOVINE ET l'eUROPB 269

occupée par les Anglais que conditionnellement .... ; 3^ que de jure Tîle continue à faire partie intégrante de f empire ottoman^ à l'égard duquel le gouvernement anglais n'a que le rôle de gérant — negotiorum gestor ; 4* que, par conséquent tous les traités conclus parla Turquie et dont reffet s'étend «\ tout son territoire sont obligatoires pour l'île de Chypre et, dans cette île, pour l'Angleterre, puisqu'elle y remplit les fonctions de gérant. L'Angleterre doit donc admettre à Chypre la juridiction des consuls étrangers créée par les capitulations conclues entre les Etats européens et la Turquie. Cependant les puissances intéressées ont consenti à restreindre l'effet de cette juridiction dans l'île, tant que l'Angleterre y régnera. Enfin, 5® les habitants de l'île de Chypre sont des sujets turcs et non pas anglais. Par conséquent, lorsqu'ils se trouvent dans d'autres provinces de la Turquie en dehors du territoire de l'île, ils sont absolument soumis à toutes les lois turques, et ils ne peuvent pas invoquer la juridiction des consuls anglais dont ne jouissent que les sujets de la reine (1) ». Esperson, qui a traité ce sujet d'une façon plus spéciale, pose le dilemme suivant (2) : Ou bien le traité du 4 juin 1878 a eu pour conséquence l'extinction partielle de l'empire ottoman, c'est-à-dire, la perte pour la Turquie du droit de souveraineté sur une partie de son territoire, sur Tîle de Chypre, alors les capitulations^ par conséquent les traités de la Porte ne sont pas obligatoires pour l'Angleterre ; ou bien au contraire l'île de Chypre est toujours une partie intégrante de la Turquie, et dans cette hypothèse, ils continuent à y être en vigueur,

(1) F. de Marlens, Traité de droit inlem., t. I, p. 476.

(2) Esperson, loc. cit. (R. D. I., 4878, t. X, p. 587).

comme par le passé. Or, TAngleterre n'a été autorisée qu'à une occupation militaire et le gouvernement anglais ne peut être considéré que comme le mandataire du gouvernement ottoman, par conséquent les traités publics de la Turquie, les capitulations en particulier, n'ont perdu aucune valeur par le fait de l'occupation et de l'administration de Tîle de Chypre par l'Angleterre, Les puissances peuvent donc prétendre légitimement au droit de juridiction consulaire, fondé sur les capitulations conclues entre elles et la Porte, tant que les nouvelles conventions n'auront pas été conclues (1 ).

3. Eu définitive, nous pouvons résumer nos idées sur la matière de la façon suivante. Pour savoir, lorsqu'une fraction d'un État passe sous l'autorité directe d'un autre État, quel effet ce changement pourrait produire sur leur régime conventionnel, nous avons établi une distinction entre les territoires cédés et les territoires occupés et administrés. Dans le premier cas, il y a cessation de plein droit, dans le second il faut remplir certaines formalités envers les parties intéressées en vue d'obtenir leur consentement. Cette distinction se justifie par les trois raisons suivantes, parmi lesquelles la première est fondamentale, constitue le principe dont les deux autres ne sont que les corollaires nécessaires : 1° Le territoire occupé et administré continue à rester sous l'ancienne souveraineté, car celle-ci n'est pas

(1) Un auteur que nous avons déya cité, Kiatibian, ne partage pas la doctrine que nous venons d'exposer. « Nous pensons, dit-il, qu*on doit appliquer la règle de la suppression ipso fado des capituLitions. non seulement lorsqu'un territoire musulman passe sous la souveraineté, mais aussi sous Tadministration d'une puissance européenne » (op. cit., p. 182).

LA BOSNIE-HERZÉGOVINE ET l'eDBOPE 271

éteinte ; 2*^ L'Etat occupant et administrant est mandataire de l'Etat souverain ; 3° Il est prdsumé que le territoire occupé et administré par une puissance étrangère serait rendu, (lies veniens^ k son vrai souverain ; le mandat étant donné en vue d'accomplissement d'un acte déterminé, l'occupation et l'administration doivent prendre fin avec la fin du mandat. Aucune de ces trois raisons n'existent en cas d'annexion ou de cession définitive de territoires. Il s'agit maintenant d'établir un rapport de cause à effet entre les conditions indiquées et le sort du régime conventionnel sous ses deux aspects, quant au ])assé et quant à l'avenir.

a) Quant au régime conventionnel antérieur à l'occupation, l'État administrant, étant mandataire de l'État souverain, est tenu envers les États tiers de toutes les anciennes obligations du mandant, dans le ressort du territoire administré. Par conséquent, l'ancien régime conventionnel ne peut être suspendu que du consentement de tous les contractants. C'est surtout le maintien des capitulations qui se justifie par l'idée de retour éventuel du territoire administré à son véritable souverain. L'importance de cette circonsUmce n'a pas échappée la pratique internationale. « Lorsqu'un pays à capitulations passe simplement sous Y administration d'une puissance chrétienne, la possibilité d'un retour sous l'administration de la puissance qui reste souveraine n'est pas écartée. Ce principe peut être l'effet de circonstances transitoires, après lesquelles la puissance souveraine reprendra l'exercice de tous ses droits. La souveraineté musulmane persistant, l'administration musulmane pouvant être rétablie, les tiers conservent leurs droits ou les cèdent par voie d'accords. Au con-

272 DEDXlÈBiE PARTIE. — CHAPITRE IV

traire les capitulations cessent ipso facto dans un pays qui passe sous la souveraineté d'une puissance chrétienne et civilisée, parce que les pouvoirs que la souveraineté confère ont un caractère définitif et absolu (1) ».

b) Quant au régime conventionnel à venir, c'est-à-dire les nouvelles conventions conclues par l'État administrant, elles ne peuvent avoir qu'un effet provisoire^ limité à la durée de Toccupation. Elles ne sauraient produire de conséquences juridiques vis-à-vis de l'État souverain du territoire, parce qu'elles sont pour lui res inter altos acta, L'État souverain ne saurait ni en profiter ni s'en trouver obligé. Ainsi le régime capitulaire auquel les puissances ont volontairement renoncé dans telle province ottomane, administrée par un État tiers, serait rétabli ipso facto aussitôt que cette province aurait été de nouveau soumise à l'administration de la Porte. Pour conférer au nouveau régime conventionnel le caractère juridique permanent, il faut que tous les nouveaux traités passés entre l'État tiers et les puissances soient ratifiés en même temps par TÉtat souverain, qui ne peut être obligé que par sa propre volonté (2),

En ce qui concerne la Bosnie et l'Herzégovine, il faut confirmer de nouveau le fait que les puissances européennes n'ont discontinué à aucune époque après le traité de Berlin de les considérer comme deux provinces

(0 Note de M. Crispi du 13 août (Arch. dipL, XXXII, p. 115). (2) V. Jelliuek, Die Lehre von den Slaatenverbindungen, p. 34.

LA ItOSNlÉ-HERZÉGOVlNE ET l'eDROPE 2*73

ottomanes. Aux yeux des grandes puissances, le fait de Foccupation et de l'administration n'a point eu pour effet de transformer ces provinces en parties intégrantes de la monarchie austro-hongroise. Ce point de vue des puissances s'est manifesté clairement en matière de juridiction consulaire.

De môme que dans les autres provinces de l'empire ottoman, les capitulations ont existé aussi en Bosnie et en Herzégovine avant l'occupation. Mais aussitôt après l'occupation la première question qui se présenta était celle de savoir si les consuls des États étrangers, établis dans le.^- provinces occupées, devaient conserver ou perdre leuA attributions de juridiction consulaire. Il est évident que le pouvoir judiciaire des consuls aurait cessé de plein droit, si la Bosnie et l'Herzégovine eussent dû être considérées comme territoire autrichien. Dans ce cas, par suite de transmission de la souveraineté, le droit de juridiction consulaire aurait disparu ipso Jure, ainsi que cela s'est passé dans les provinces qui furent cédées par le traité de Berlin à la Russie. Mais nous savons bien que tel n'était pas le cas de l'Autriche-Hongrie. La Bosnie et l'Herzégovine sont restées provinces turques après l'occupation comme elles Tétaient avant. La souveraineté permanente de la Porte y a été reconnue et confirmée aussi par la convention austro-turque. Par conséquent, les capitulations et autres conventions de la Porte y sont restées en vigueur, et l'Autriclie-Hongrie n'avait pas le droit d'y contester aux consuls étrangers le droit de juridiction vis-à-vis de leurs nationaux. Ce n'est qu'après une renonciation expresse de la part des puissances à l'exercice de la juridiction consulaire que les capitulations furent suspendues en Bosnie et en Herzégovine.

1. Pour jeter un peu plus de lumière sur le rapport de droit, créé par Tocciipation de la Bosnie et de THerzégovine, il faut souligner le fait que les consuls étrangers continuèrent à y exercer, môme après l'occupation, sans aucune entrave, leurs droits de juridiction (1). L'Autriche-Hongrie y maintint comme par le passé ses consuls, avec les mômes attributions qu'ils avaient eues avant l'occupation, et cela dura jusqu'en 1880, c'est-àdire pendant doux ans encore après Toccupation. Une circulaire du 26 décembre 1879 dit : « Les ressortissants austro-hongrois et <Hrangers résidant en Bosnie et en Herzégovine sont soumis, (T après le droit inte^tiational qui y est encore en vigueur^ à la juridiction de leurs consulats respectifs, auxquels incombe par conséquent aussi le soin de la liquidation et de la correspondance avec les autorités de leurs pays, si un de leurs administrés vient à mourir dans les susdits territoires » (2).

Ce n'est qu'en 1881 et 1882 que les puissances sedécidèrentîirenoncer au bénéfice des capitulationsdansces provinces turques, et dans celles-là seulement. Elles attendirent d'abord pour avoir une garantie réelle d'une bonne administration judiciaire. A cet effet, TAutriche- Hongrie se hâta d'introduire en Bosnie et en Herzégovine une nouvelle législation et de doter les tribunaux indigènes de fonctionnaires de la monarchie. L'institution de la juridiction consulaire tire sa raison d'ôtre, dans les autres parties de la Turquie, de l'incapacité ma-

(1) Voir une circulaire du gouvernement local de Bosnie et d^Herzëgovine, du 16 juin 1879, relative à l'étendue de la juridiction consulaire.

(2) Sammlung, t. IF, p. 63-64.

nifeste des fonctionnaires ottomans et de la méfiance dans leur justice. Il était présumé que ces raisons n'existaient plus dans les provinces occupées, et dans ce cas les juridictions consulaires y devenaient inutiles.

Les puissances n'ont cependant renoncé qu'en fait à se prévaloir, en Bosnie et en Herzégovine, des droits que les anciens traités leur confèrent. Le droit de juridiction consulaire y existe toujours en principe. Par conséquent, un État qui, sur le territoire ottoman, aurait droit au régime capitulaire, et qui n'y aurait pas renoncé à l'exemple des puissances mentionnées, aurait le droit d'établir en Bosnie et en Herzégovine des consuls pouvant de plein droit exercer le pouvoir judiciaire à l'égard de leurs nationaux, tant que leur gouvernement n'y eût pas renoncé.

2. Nous avons cité déjà une fois le décret du ministère commun, en date du 18 février 1879, reconnaissant dans les provinces occupées les consuls qui, avant l'occupation, reçurent Vexequatur turc {ôerat), mais en même temps prescrivant qu'à Tavenir la reconnaissance dépendra d'un exequatur de l'Autriche-Hongrie.

Cette dernière circonstance n'influe guère sur la solution de la question principale. Cependant certains auteurs, comme Lingg etNeumann, voudraient tirer de ce fait un argument à l'appui de leur thèse suivant laquelle la souveraineté sur la Bosnie et sur l'Herzégovine appartient à l'empereur austro-hongrois (1). Ces au-

(1) Lingg, dans Archiv fur œffentL Recht,, t. V, p. 495. Absolument comme dans les deux Etats constitutifs de la monarchie, dit Lingg, les consuls étrangers ont besoin même en Bosnie et en Herzégovine de recevoir Vexequalitr de l'enipcreur d'Autriche; ce fait, de môme que l'acte de renonciation des grandes puissances àTexercice de la

âl6 DEUXIÈME PAtlTIE. CHAPITRE IV

leurs exagèrent par trop rimporUincedu fait môme d'accorder Vexequatur (1), Cet acte est d'ordre essentiellement administratif; par conséquent, c'est à l'empereur d'Autriche-Hongrie qu'incombe la tàchede donner Vexequatur aux consuls étrangers, car c'est en son nom et sous ses ordres, en vertu du mandat reçu à Berlin que l'on fl(/mmiA*/r^ la Bosnie et THer/égovine (2). Pour la même raison, la Turquie ne confère elle-même ni en Egypte, ni î\ Chypre, Vexequatur aux consuls étrangers, quoique cependant la souveraineté sur ces provinces — comme sur la Bosnie et sur l'Herzégovine — se trouve toujours en sa possession ; ce rôle y appartient au gouvernement anglais. On ne peut pas considérer l'acte de Vexequatur comme un apanage inséparable de l'exercice de la souveraineté. On peut encore moins y voir un argument défavorable à la permanence de la souveraineté du sultan sur les deux provinces.

Il résulte de tous les faits exposés jusqu'à présent que les grandes puissances elles-mêmes n'ont jamais admis que l'occupation et l'administration de la Bosnie et de rilerzégovine par l' Au triche-Hongrie puissent en quoi que ce soit porter atteinte au droit de souveraineté du sultan. Les puissances considèrent toujours le sultan comme l'unique souverain de ces provinces. D'ailleurs, la Porte, consciente de ses droits, n'a jamais admis d'autre point de vue que celui des grandes puissances. Et elle le manifeste à présent comme par le passé par

juridiction consulaire, constitue pour I.iii^g un argument prouvant que la Bosnie et rilerzégovine forment en droit public un tout (ein staatarechtUches Ganzes) avec la monarchie austro-hongroise.

(t) V. Calvo, Droit iiUcrnalional, 1. 1, S 517.

(2) V. Schneller, op. cit., § 24 (5), p. 152.

LA BOSNIE-HERZÉGOVINE ET l'eUROPE 277

Tabsence complète des consuls ottomans en Bosnie et en Herzc^govine ; c'est (railleurs très logique, car il n'y a pas d'Etat qui entretient des consulats sur son propre territoire. Le gouvernement turc se contente d'envoyer quelquefois un commissaire spécial à SaraïiWo — de même qu'a Chyi)re — afin d'y exercer le contrôle ou de s'entendre sur des questions incidentes avec les organes administratifs de l'Autriche.

Nous avons envisagé jusqu'à présent les rapports juridiques, engendrés par l'occupation de la Bosnie et de l'Herzégovine, essentiellement au point de vue des traités internationaux et du droit des gens. Il serait non moins intéressant de savoir ce qu'on devrait en penser en prenant pour critérium le droit constitutionnel de l'Autriche-IIongrie. Sur ce point on peut à juste titre considérer comme décisive la déclaration officielle du comte Andrassy devant la commission budgétaire des Délégations autrichiennes, du 1" décembre 1878: « Si la question d'annexion se présentait, les pouvoirs législatifs, de concert avec la couronne, auraient h la résoudre » (1).

Ainsi, à l'époque où le représentaîit le plus autorisé du gouvernement austro-hongrois a fait cette déclaralion, la Bosnie et Tllerzégovine n'étaient pas du tout considérées comme incorporées à T Au triche-Hongrie. Au contraire, on n'y voyait, et a juste litre, que des provinces situées en dehors du territoire de la monar-

(I) Mùller, op. ciL, 1878, p. i72.

chie. Le gouvernement austro-hongrois ne se considérait, par suite de la situation qui lui était créée en vertu de Tarticle 25 du traité de Berlin, que comme le mandataire de l'Europe et de la Porte. Pour exécuter son mandat, c'est-à-dire pour occuper la Bosnie et l'Herzégovine, il n'avait pas besoin d'avoir une autorisation spéciale des corps législatifs. L'annexion, cependant, des deux provinces — qui dans aucun cas ne pourrait être légitime en droit des gens — ne serait parfaite, au point de vue du droit constitutionnel, qu'en vertu d'une résolution identique des deux parlements de la monarchie, car il s'agirait dans cette hypothèse d'une transformation territoriale de l'État austro-hongrois. Or l'article 5 de la loi que nous connaissons déjà est expli cite à cet égard : « Axiame modification ne powra être apportée aux relations existant entre la Bosnie et F Herzégovine dune part et de la monarchie (T autre part que sur r autorisation identique des pouvoirs législatifs des deux parties de la monarchie (1) ». Jusqu'à présent aucune décision de cette nature n'a été prise ; par conséquent, la Bosnie et l'Herzégovine se trouvent — au point de vue du droit constitutionnel de l'Autriche-Hongrie — dans la môme situation aujourd'hui qu'au moment de la déclaration du comte Andrassy. Au point de vue constitutionnel, de mê?ne qu'au point de vue international, ces deux provinces représentent pour la monarchie austro-hongroise un territoire étranger ; elles sont restées toujours^ 7nalgré f occupation, des provinces turques.

Même au point de vue austro-hongrois, c'est là la seule manière correcte et conforme aux principes du

(1) Sammlung, t. I, p. 3.

LA BOSNIE- HERZÉGOVINE ET l'eUROPE 279

droit de concevoir Tensemble de nouveaux rapports juridiques engendrés par le fait de Toccupation (1). « Evidemment, les mesures entreprises par le ministère commun depuis le jour de l'occupation, et qu'il ne cesse pas d'entreprendre encore aujourd'hui môme, portent H croire qu'il ne voudrait et qu'il ne désirerait considérer ces deux provinces autrement que comme définitivement incorporées au territoire de l'Autriche-Hongrie (2) ». Mais nous avons démontré que ces procédés sont contraires au droit et doivent ôtre considérés comme illégitimes, suivant même les propres déclaralions des représentants du gouvernement austro-hongrois et conformément à la résolution des pouvoirs législatifs.

D'autre part, il convient de signaler encore une formalité observée constamment depuis l'occupation parle gouvernementaustro-hongrois, prou vant,elle aussi, qu'il serait illusoire de considérer la Bosnie et l'Herzégovine comme />ar/ie intégrante de l'Autriche-Hongrie, et qu'il vaut, par conséquent, bien mieux appeler les choses par leur propre nom et — ainsi que le fait, très logiquement d'ailleurs, le gouvernement dans ses lois et ordonnances — attacher à l'occupation et à l'administration de la Bosnie et de l'Herzégovine l'épithète de promsoir es.

(1) Voir sur les rapports constitutionnels des deux fractions de la monarchie, en ce qui concerne l'administration de la Bosnie et de rilerzégovine : Dantscher von KoUesberg, op. cit., p. 280-311.

(2) Cf. SchneUer, op, cit., § 25, p. 135.