V.— Les Actes organiques du Conseil de Contrôle

Ainsi l'Allemagne vaincue a capitulé sans conditions, elle s’est vue remplacer sur son territoire par quatre puissances, ces puissances ont formé un organisme, le « Conseil de Contrôle », qui gouverne les Allemands, légifère, administre la justice, lève des impôts, a des rapports directs avec des états souverains (par le moyen de sa Section Liaison et Protocole et les Missions Militaires étrangères accréditées à Berlin). Nous avons vu que cette situation avait été préparée dès avant la défaîte de l’Allemagne, mais des actes postérieurs à cette défaîte ont perfectionné le système. |

Le Conseil de Contrôle, par ses lois améliore ses propres rouages. Il peut les modifier et l’on a vu le Conseil de Contrôle décider que ses directoires Guerre Air et Marine, dont les attributions avaient diminué, allaient fusionner au Dronlee Janvier 1947 et ne formeraient plus qu'un seul directoire, celui des « Affaires Militaires ».

C'était absolument conforme à la iè 6 | jui quatrième Déclaration du 5 juin 1945 qui est l’acte officiel de naissance de cette institution et dont l'Article III Pré : .

: fe dans les divisions suivantes, auxquelles des ajustements pourront être « apportés à la lumière de l'expérience. »

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Ainsi par des actes organiques, l'institution de Droit Public International qu'est le Conseil de Contrôle, peut se modifier intérieurement de la même facon qu’un gouvernement ordinaire.

Et nous ne croyons pas trop nous avancer en disant que dans ses attributions, comme dans sa forme, le Conseil de Contrôle a été jusqu'ici beaucoup plus un instrument de gouvernement qu’un instrument de contrôle.

C'est ce que remarquait déjà, en mars 1946, Monsieur Jacques Benoist qui observait :

«L'une des questions les plus délicates soumises au Conseil de Contrôle a été « celle des administrations centrales allemandes.

« Les premières propositions de rétablissement de Secrétariats d'Etat, formulées « à la Séance du Conseil de Contrôle du 1° octobre 1945, concernaient les Transports et «< les Postes. Par suite de ia règle de l’unanimité, l'opposition de la France a empêchés les « rétablissements envisagés.

« En cas de création ultérieure la situation serait modifiée en ce sens qu’au lieu < d’administrer directement, comme il le fait depuis la capitulation, le Conseil contrôlerait «< les actes des ministères allemands. »

VI. — Les attributions souveraines du Conseil de Contrôle établissent-elles sa souveraineté?

Le Conseil de Contrôle, Gouvernement de l'Allemagne ! la formule est-elle admissible en Droit ?

Qu'est devenue la souveraineté allemande ?

Nous avons vu que l’acte de capitulation en avait dépossédé le Haut Commandement Allemand ; les puissances occupant l’Allemagne ne combattent plus :

«et le statut de l'Allemagne n’est pas celui de l’occupation par un belligérant « prévu par les Articles 42 à 56 des accords de La Haye de 1907, car il faut, dans ce cas, « l’état de guerre entre l’occupant et l’occupé, il faut deux états et donc deux gouverne- « ments ; après la disparition du gouvernement de l’Amiral Doenitz il n’y a plus de < gouvernement allemand. »

« Les règles de La Haye ne sont plus applicables car le territoire occupé l’est par «< des forces victorieuses et non par une puissance belligérante. »

(admet Monsieur Hans KELSEN, Statut juridique de l'Allemagne selon les déclarations de Berlin.)

qui estime que la population et le territoire allemands sont placés sous la souveraineté des puissances occupantes, mais qui ajoute citant L. Oppenheim. « International Law » :

« cela ne semble pas être en accord complet avec la doctrine traditionnelle selon « laquelle l’établissement de la souveraineté du conquérant sur le territoire conquis est «< seulement possible par la Subjugatio ; la Subjugatio s’accomplit seulement si un bel- « ligérant après avoir détruit les forces et conquis le territoire de son adversaire, détruit « Son existence même, en annexant le territoire occupé. »

Or nous avons vu que d’après la première Déclaration du 5 juin 1945, les Alliés prenant l'autorité et les pouvoirs du gouvernement allemand ont décidé que :

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« la prise de cette autorité et de ces pouvoirs pour les buts ci-dessus exposés n’a « pas pour effet d'annexer l’Allemagne. »

Devant cette difficulté, certains théoriciens ont suggéré une fiction, celle de la souveraineté dormante. Telle la belle au bois dormant, la souveraineté de l'Allemagne abandonnée par le dernier gouvernement national socialiste attendrait son réveil éventuel

par un éventuel gouvernement démocratique.

Solution bien digne du pays de Frédéric Barberousse et des légendes de Grimm, mais malgré tout assez fragile car une fiction n’est qu’un expédient et n’explique rien.

En admettant même que, dans l’avenir, un éventuel gouvernement d’une Allemagne éventuelle puisse réveiller une souveraineté qui serait actueïlement en sommeil, quelle serait la souveraineté actuellement exercée sur le territoire et la population allemande ? La théorie de la souveraineté dormante n’est pas suffisante pour résoudre cette essentielle

question.

Si nous nous retournons vers le Droit Romain, nous ne trouvons pas dans ce domaine beaucoup de secours, car Rome, si elle a parfois rendu leur souveraineté entière aux Deditii, a, en principe, acquis et conservé la souveraineté sur leurs territoires durant

toute la période de son administration.

Dans le cas actuel, Monsieur H. Kelsen propose une explication fort intéressante, celle de la souveraineté jointe, du Condominium. ;

« La souveraineté sous laquelle a été placé le territoire allemand et sa population « est la souveraineté jointe des puissances occupantes ; c’est conforme à la Déclaration < de Berlin du 5 juin qui précise que l’autorité suprême sera exercée conjointement par « les quatre Commandants en Chef selon les instructions de leurs gouvernements pour « les choses qui concernent l’Allemagne en bloc. »

Et il compare cet état de droit

à celui du Condominium Austro-Hongrois sur le Schlesvig-Holstein et le Lauenburg de 1864 à 1866.

à celui du Condominium de la Grande-Bretagne et de la France sur les Nouvelles-Hébrides depuis 1914.

A fau’ de Memel et de Fiume confiés après 1918 à la souveraineté jointe des Alliés jusqu'à ce qu'une décision définitive ait été prise au sujet de ces territoires.

Il conclut ainsi :

, de L'Allemagne est donc sous le régime du Condominium et rien ne peut être changé : à « ne régime sans l’aveu des quatre Puissances Occupantes exprimé directement ou par ‘ l'intermédiaire de leurs représentants dans l'organe commun (le Conseil de Contrôle). »

a Cette solution nous parait particulièrement intéressante, car elle permet de ratacher 1e cas du Conseil de Contrôle à celui d’autres institutions, mais nous nous permettrons d’y apporter quelques précisions : |

La souveraineté allemande datait de 1871; née d’une victoire militaire et des

onséquences immédiates de cette dernière, elle avait fait disparaître les souverainetés de divers Etats (Wurtemberg, Bavière etc. ..).

Cette souveraineté qui aurait pu disparaître dès 1918, n’a été anéantie qu’en 1945.

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Les Puissances occupant l'Allemagne ont créé un organisme de Droit International ; celui-ci est purement et simplement souverain par rapport aux Allemands et au territoire allemand non annexé, mais, par rapport aux gouvernements de ces Puissances Occupantes, n’est qu'une émanation de leur souveraineté. (On ne peut imaginer le Conseil de Contrôle portant atteinte par un acte de souveraineté aux intérêts de l’une des Puissances Occupantes, car l’un au moins des membres du Conseil de Contrôle s’opposerait à l’accomplissement de cet acte de souveraineté et la règle de l’'Unanimité étant absolue au Conseil de Contrôle, jamais une telle action ne pourraît être régulièrement décidée.)

Si un ou plusieurs gouvernements allemands éventuels sont autorisés à se former, ils n’acquéreront le caractère souverain que dans la seule mesure territoriale et politique, ou les Puissances Occupantes voudront bien le permettre.

Dans cet ordre de choses, une certaine évolution s’est accomplie entre la capitulation sans conditions et ces derniers temps.

Le gouvernement militaire américain, dans sa zone a commencé la réorganisation des institutions allemandes.

Ce travail représente un effort d'autant plus intéressant qu’il se heurte à de très sérieuses difficultés. Parmi celles-ci la distribution du territoire en zones et le tracé de la frontière orientale. La distribution ancienne, en pays ou provinces, s’en trouve parfois rendue inutilisable ce qui ne simplifie pas les choses.

D'autre part, au simple point de vue administratif et électoral, est soulevé le problème de la dénazification dont la solution n’est guère moins difficile que celle de l’épuration dans les pays qui ont été occupés par l’Aïlemagne.

En zone Américaine, des autorités civiles allemandes ont commencé à fonctionner, dans les autres zones l'exemple a été suivi ; l'administration militaire exerce son contrôle sur elles et, jusqu’à présent, assure leurs rapports avec les autres zones.

En effet, des cadres administratifs et « gouvernementaux » Bavière, Grande Hesse, Wurtemberg-Bade, pour les Américains, Rheno-Westphalie, Hanovre-Brunswick, Schléswig-Holstein pour les Britanniques, Bade et Rhéno-Palatinat pour les Français), ne sont pas reconnus en Droit par le Conseil de Contrôle et seul agit officiellement le gouvernement militaire allié qui tolère leur existence.

Il reste d’ailleurs à déterminer quel serait éventuellement le régime des Etats en question : Etats fédéraux ou Etats souverains.

Nous nous réservons de considérer un peu plus loin ce problème.

Le Conseil de Contrôle, organisme de Droit International Public, émanation de la souveraineté des Puissances Occupantes.

Voilà, à notre avis, la solution du problème. Nous pouvons en comparer le système à celui des Co-Princes sur lequel a été basé, il y a plusieurs siècles, en Droit International la petite République d’Andorre.

L'Etat d’Andorre est souverain sur son territoire et vis-à-vis des autres Etats, pourtant son gouvernement n’est que l’'émanation de l'Espagne et de la France, de leur souveraineté jointe.

Il s’agit là d’un témoin attardé du Droit féodal, mais il y a là une ressemblance qui nous paraît assez intéressante. Elle l’est d'autant plus que la constitution d’Andorre n’a certainement pas servi de modèle à celle du Conseil de Contrôle.

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Si des institutions similaires en Droit se retrouvent à des époques Te dans des territoires différents, c’est sans doute qu’elles correspondent à des besoins similaires et qu’elles méritent d’être prises en considération dans l'organisation du monde.