Requête au roi, 1787, in-S», p

3. M. Droz, d'ordinaire si exact, fixe au 3 octobre 1783 la nomination de Galonné. Il y a là une légère erreur. Galonné n'a été nommé que le 3 novembre. Voyez en effet le Mercure de France du 45 novembre 1783, p. 125.

aux destinées de la France de 1781 à 1787, et quand on sait par quelle voie ils arrivèrent au pouvoir, on devine aisément le caractère de leurs actes. Un rapide examen achèvera de nous édifier.

Parmi les améliorations que Necker avait essayé d'introduire dans l'administration française, l'établissement d'assemblées provinciales semblait être une de celles qui répondaient le mieux au vœu des contemporains, fatigués de l'omnipotence des intendants et de leur arbitraire. En réalité, ces assemblées n'étaient que de simples commissions, puisque les habitants de la province n'avaient rien à voir dans le choix de leurs prétendus représentants. Même réduite à ces termes, l'innovation rencontra tant d'obstacles, provoqua tant de résistances que, au moment où Necker quitta le contrôle général, deux assemblées seulement étaient en pleine activité, celle du Berry et celle de la Haute- Guyenne. Necker avait résolu d'en établir une troisième dans le Bourbonnais. Un arrêt du conseil en date du 19 mars 1780 consacra cette décision, et des lettres patentes du 13 mars suivant la rendirent définitive. Cependant son exécution s'était arrêtée à l'accomplissement des formalités préliminaires. Bien que constituée légalement, l'assemblée de Moulins ne fonctionnait pas encore.

Il est vrai que les critiques dirigées contre l'œuvre de Necker n'étaient pas toutes dénuées de fondement. Si Joly de Fleury, en continuant cette œuvre, avait borné sa tâche à rectifier certains détails, personne n'y trouverait un sujet de blâme. Pour ma part, je conçois les modifications qu'il a fait subir aux rapports établis entre'

rassemblée provinciale de la Haute-Guyenne et l'intendant de cette province ^ J'admets que, dans le préambule de cette mesure, il ait émis la prétention « de perfectionner le nouvel ordre de choses » . Mais, au fond, il se souciait fort peu de « perfectionner » une institution qu'il repoussait comme entièrement fâcheuse. La preuve, c'est qu'il s'empressa de supprimer en germe l'assemblée du Bourbonnais * et qu'il n'eut garde d'en établir aucune autre. Il abandonna complètement l'œuvre de Necker, et nul de ses successeurs ne songea à la reprendre, avant d'y être forcé par la convocation des notables. Aussi les intendants, délivrés d'une menace qui les rendait circonspects, revinrent aux vieilles habitudes d'administration, qui avaient soulevé tant de plaintes. Peut-être même se montrèrent-ils d'autant plus jaloux de faire sentir l'étendue de leur puissance, qu'ils avaient craint de la voir amoindrir ^,

1. Règlement du conseil constituant l'administration provinciale de la Haute-Guyenne, du 8 septembre 1782. « Sa Majesté a reconnu qu'il était possible de perfectionner ce nouvel ordre de choses en établissant un concours utile entre le commissaire départi et la commission intermédiare. Cette commission n'en aura pas moins toute l'autorité nécessaire pour exécuter ce qui aura été autorisé par Sa Majesté, d'après la décision de l'assemblée provinciale, et le commissaire départi sera plus à même de connaître et de seconder habituellement les travaux de la commission. »

2. Arrêt du conseil concernant l'administration de la généralité de Moulins, Versailles, 29 juillet 1781 {Recueil des lois anciennes, t. XXVII, p. 61).

3. Immédiatement après la disgrâce de Necker, les intendants avaient dénoncé au nouveau contrôleur général les innovations tentées par son prédécesseur. Ils avaient insisté sur les vices des assemblées provin- <:iales et réclamé leur suppression. Voyez Archives nationales, H, 1447, le mémoire remis à Joly de Fleury par Esmangard, intendant de Gaen. Il conclut en ces termes : « Si l'on est parvenu à remplir ces différents objets, il ne restera plus qu'un vœu à former : c'est qu'une administration plus calme, plus juste, vienne bientôt détruire les impressions défavorables que des rapports peu exacts et des écrits étranges ont pu faire naître, dans l'esprit du roi, sur les sentiments et la conduite de magistrats qui ne mettent leur gloire qu'à le servir avec honneur et désintéressement, et qui ne désirent faire usage de l'autorité qu'il leur confie dans les provinces que pour y faire chérir la sienne... »

Joly de Fleury pouvait encore s'illusionner sur le& conséquences de cette réaction administrative. Il pouvait croire qu'il servait les intérêts de la monarchie en fortifiant l'autorité de ses principaux agents. Voici d'autres actes sur lesquels aucune illusion ne lui était permise. Évidemment le trésor royal était intéressé à ce que les classes les plus riches de la nation supportassent, dans les charges publiques, une part proportionnelle à leur fortune. Si les lois ou les traditions de l'ancien régime s'opposaient à l'application générale, absolue, d'un principe aussi juste qu'utile, il y avait pourtant un impôt qui frappait les privilégiés : c'était l'impôt du vingtième, créé spécialement pour atteindre le vingtième du revenu de toutes les propriétés, en quelques mains qu'elles fussent, nobles ou roturières. Chaque fois que les besoins de l'État exigeaient un nouvel appel de fonds, au lieu d'augmenter les tailles, qui ne pesaient que sur le tiers état, le gouvernement avait la sagesse de récourir à une combinaison moins inique. En 1781, la PYance payait déjà deux vingtièmes, et la prolongation de la guerre d'Amérique, les dépenses énormes qu'elle entraînait, allaient forcer Joly de Fleury d'en établir un troisième, sans compter les sols pour livre, nous dirions aujourd'hui les décimes ou les doubles décimes, ajoutés au principal des deux premiers. Plus les nécessités étaient pressantes, plus il fallait éviter que la classe des contribuables riches tentât de se soustraire à l'acquittement de sa quote-part.

Dès l'origine de l'impôt du vingtième, les privilégiés avaient obtenu leur inscription sur les rôles pour un revenu dérisoire. Quelle que fût la fausseté manifeste de leurs déclarations, la faveur dont ils jouissaient, la crainte qu'inspirait leur prépondérance avaient fait admettre ces déclarations sans le moindre contrôle. Ils avaient réclamé comme un droit, comme une consé-

quence légale de leurs privilèges, la liberté de tromper le fisc ou de braver ses recherches, et les parlements avaient consacré par leur jurisprudence une théorie que nous verrons se perpétuer jusqu'à la Révolution française. La plupart des contrôleurs généraux s'efforcèrent de déraciner cet abus. Maup'eou lui-même, après son coup d'Etat, laissa l'abbé Terray ordonner des vérifications destinées à rendre aux rôles des vingtièmes des proportions moins scandaleuses et moins préjudiciables aux recettes du trésor. Mais personne n'ignore avec quelle incroyable lenteur s'accomplissaient jadis les réformes les plus urgentes. L'opération prescrite par l'abbé Terray commença en 1772 ^ « Dix ans après, il n'y avait encore que 4 902 paroisses vérifiées sur 22 508. » Galonné, à qui l'on doit ce détail curieux, ajoute : « Ces vérifications ont cessé tout à fait en 1782, par l'opposition que les cours y apportèrent; et le troisième vingtième, qu'on imposa dans cette même année, fut réparti plus inégalement encore que les deux premiers. » Cependant les résultats obtenus ne laissaient aucun doute sur l'utilité de la mesure. « Les vérifications de ces> 4 902 paroisses, dit le même document, ont démontré que le produit des deux vingtièmes aurait augmenté de près de moitié, si les vérifications avaient été faites dans tout le royaume. Le roi aurait, depuis cette époque,, touché par année 81 millions au lieu de 54. » La perte totale est de 27 millions par an, ou de 13 millions- 500 000 livres sur chacun des deux premiers vingtièmes. S'il est vrai que la répartition du troisième, établi en juillet 1782, fut encore plus abusive, on arrive au chiffre énorme de 40 à 50 millions de revenu que Joly de Fleury sacrifia sans scrupule, afin de satisfaire

1. Mémoire sur l'impôt territorial, présenté par Galonné à l'Assemblée des notables {Archives parlementaires, t. I, p. 203).

les privilégiés, soutenus, comme toujours, par les remontrances intéressées des parlements.

A quel degré de faiblesse était donc tombé le gouvernement de Louis XVI pour qu'il se laissât arracher un tel sacrifice au milieu d'une si grande pénurie ? Et le roi, comment n'est-il pas intervenu pour empêcher pareille faute? Depuis longtemps, il connaissait les exigences des privilégiés ; il avait eu l'occasion d'éprouver que le pire moyen de les restreindre à des limites raisonnables était de les encourager par des concessions fâcheuses; il savait aussi que, parmi les abus de l'ancien régime, celui d'exemptions accordées en matière d'impôt causait à la royauté le plus grave préjudice. Sur ces points, les sages conseils ne lui avaient pas manqué. Dès le début de son règne, des hommes, dignes de sa confiance avaient pris soin de l'éclairer. Quand on compare leurs doctrines, alors écoutées et suivies, avec celles que Joly de Fleury fit ensuite prévaloir, on est frappé du contraste; on mesure, avec autant de surprise que de regrets, la distance parcourue durant ce court intervalle. Un exemple permettra d'en juger.

La première fois que la question des privilèges en matière d'impôt se posa devant Louis XVI, c'est à l'époque où Turgot supprima la corvée et la remplaça par une subvention pécuniaire, qui devait être inscrite au rôle des vingtièmes et soumise au même mode de répartition, c'est-à-dire acquittée par tous les contribuables. Cet acte de justice provoqua chez les privilégiés une explosion de colère. Qu'allaient devenir les exemptions qui leur tenaient tant au cœur? Il ne s'agissait plus seulement de subir l'ancien impôt du vingtième, avec ou sans vérification. Se verraient-ils contraints de subir également un impôt nouveau, un impôt représentatif d'une charge dont ils avaient toujours été dispen-

ses *? Le parlement de Paris, à peine rétabli dans ses fonctions, annonça hautement le dessein de refuser son enregistrement. Ému de cette menace, à la veille de luttes qui lui rappelaient de tristes souvenirs, le jeune roi ne se contenta pas de l'avis de Turgot : il demanda celui d'un autre membre de ses conseils, que je crois être Malesherbes. De là une espèce de consultation, un Mémoire, qui passa sous les yeux de Louis XVI et tomba ensuite dans les cartons du contrôle général, où il s'est conservé jusqu'ici ^.

Après avoir examiné le mérite intrinsèque de la mesure projetée, l'auteur, quel qu'il soit, aborde l'objection principale sur laquelle le parlement semblait devoir, insister : « On argumente des privilèges de la noblesse, que le roi, dit-on, n'a pas le droit d'enfreindre, et l'on prétend que c'est la subversion de la monarchie. Voilà au moins les grandes maximes qui sont annoncées dans le public... Je pense que le roi ne doit jamais en laisser admettre les principes, et qu'il doit au contraire déclarer sur cet objet ses intentions dans la forme la plus authentique, et ne laisser aucun doute sur sa détermination fixe et irrévocable. C'est cette objection faite par le parlement, et dont les conséquences pourraient être très funestes, qui obligera vraisemblablement le roi à user de toute son autorité. » Pour justifier sa proposition, l'auteur du Mémoire rappelle qu'en adoptant le projet de Turgot « le roi ne s'est déterminé... que d'après la simple raison et la justice exacte, qui veu-

1. Dans le Mémoire sur la corvée, que Galonné soumit à l'Assemblée des notables, il rappelle Tédit de 1776, arraché par Turgot à la faiblesse du roi, et il ajoute : « Bientôt Sa Majesté en suspendit l'exécution sur les remontrances de ses cours. Elles représentèrent que convertir la corvée en une imposition générale, exigible dans la proportion du •vingtième, c'était changer la nature de cette charge et y assujettir ceux qui en étaient exempts » {Archives parlementaires, t. I, p. 207).

2. Archives nationales, K, 883, pièce n» 12. Ce mémoire, que je crois inédit, mériterait d'être publié textuellement.

lent que les dépenses soient payées par ceux qui en recueillent le bénéfice. » Faudra-t-il sacrifier la justice et la raison au vain respect de privilèges que rien ne justifie? Les motifs qui permettaient jadis d'exonérer la noblesse ont depuis longtemps disparu ; on peut même dire que les privilèges de la noblesse ne sont plus que les privilèges de la richesse. « Tout noble à la vérité n'est pas riche, mais tout riche est noble, et ceux qui ne sont pas assez riches pour acquérir une noblesse transmissible à leurs descendants acquièrent au moins des privilèges personnels à eux, pour en jouir pendant leur vie. Ainsi, l'impôt qui, aux yeux de la raison et de la justice, doit être payé en proportion de la richesse, est un impôt dont au contraire on s'exonère à force de richesses. Cette vérité si évidente a été sentie par tous les administrateurs. Elle l'aurait été par la nation tout entière, si la nation avait été admise à connaître et à discuter ses propres intérêts. »

Une vérité non moins évidente a frappé tous les hommes d'État qui ont essayé de rétablir l'ordre dans les finances, tous ceux du moins dont le nom mérite d'être retenu. Ils ont tous compris que l'équilibre du budget resterait précaire et peut-être impossible, tant que les classes riches seraient dispensées de verser leur contingent. Sous des formes diverses, ils ont tous poursuivi le même but : ils ont tous essayé de supprimer ou de restreindre les exemptions pécuniaires des privilégiés. « Je conclus de tout ceci, dit l'auteur du Mémoire, non seulement que l'objection du parlement en faveur des privilèges de la noblesse n'est pas fondée, mais qu'il serait du plus grand danger que le roi laissât ce système prendre quelque faveur, parce qu'il tend à détruire tout ce qui s'est fait de grand depuis un siècle, et tout ce qui peut être fait de bon dans la matière des impositions. Enfin, sans être plus ami du despotisme que je ne l'ai

jamais été, je dirai toujours au roi, je dirai au parlement, je dirais tout haut, s'il le fallait, en présence de la nation entière, que cette affaire est de celles où le roi doit se déterminer par sa volonté absolue; et en voici la raison. La question étant bien entendue, ceci est un procès entre les riches et les pauvres. Or de qui le parlement est-il composé? De gens riches par comparaison avec le peuple, et tous nobles, puisque leurs charges donnent la noblesse. De qui la cour, dont le cri est si puissant, estelle composée? Des grands de l'État, dont le plus grand nombre a des terres qui paieront l'imposition et ne payaient pas la corvée. De qui le public de Paris est-il composé? De beaucoup de nobles ou riches jouissant des privilèges de la noblesse, et qui sont ceux qui parlent le plus haut, et d'un peuple qui supporte d'autres impositions, mais qui ne paye ni la taille, ni la corvée ^ Par conséquent, ni les remontrances du parlement, ni Tapplaudissement du public de Paris, ni même les réclamations de la cour ne doivent faire aucun préjugé dans cette cause. Le roi, père commun et juge commun, doit les entendre, mais ce n'est, dans cette matière, que comme un juge entend l'avocat d'une seule partie; et il doit juger. » '

Cette fois, en effet, le roi se décida à juger conformément aux conclusions qu'on vient de lire. Il fit enregistrer, dans un lit de justice, l'édit de février 1776 relatif aux corvées. Malheureusement, il était incapable de résister longtemps aux efforts et aux intrigues de la triple coalition qu'on venait de lui dénoncer. Il commença par sacrifier Turgot, et la chute de ce grand ministre entraîna la suppression de l'édit, qui déchaînait

1. Ceci, soit dit en passant, prouve qu'il ne faut pas juger les réformes de Turgot d'après l'opinion de Paris. Avant 1789, Paris était la plus privilégiée des villes privilégiées. On s'y montrait plein d'indulgence pour les abus du régime féodal, dont on ne souffrait pas et dont on profitait souvent.

tant de clameurs. Vienne la disgrâce de Necker : les privilégiés ne se contentent plus de soutenir qu'ils sont exonérés des contributions nouvelles ; ils prétendent se soustraire à l'ancien impôt du vingtième. La réaction triomphante ne s'arrête plus aux réformes de 1776, elle remonte jusqu'à celles de 1772 et elle s'en débarrasse. Ainsi se réalise une partie des prédictions formulées par l'auteur du Mémoire avec une rare clairvoyance : le système des privilégiés tend à détruire tout ce qui s'est fait de grand, depuis longues années, en matière de contributions publiques. On verra bientôt se réaliser à son tour la seconde partie de ces prédictions, et le même système empêcher tout ce qui sera tenté de bien.

Sans devancer l'ordre des dates et sans sortir de l'époque qui nous occupe, nous avons encore quelques traits à y recueillir, si nous voulons donner une idée suffisante du mouvement rétrograde qui la caractérise. Le clergé paraît n'avoir pris à ce mouvement qu'une part secondaire. Il y porta moins d'ardeur que la noblesse, parce qu'il s'était senti moins menacé. Turgot, qu'on dit si maladroit et si téméraire, avait poussé les ménagements vis-à-vis de l'Église jusqu'à mériter l'accusation de faiblesse et de partialité. Necker, quoiqu'il fût calviniste, ou parce qu'il était calviniste, se crut obligé de redoubler d'égards et de condescendance. D'ailleurs, le gouvernement de Louis XVI avait besoin d'argent. Dans la crainte de nuire à la générosité du don gratuit, il évitait les occasions de froissement ; il multipliait les concessions ou les promesses. Néanmoins, le clergé n'avait pas reçu toutes les satisfactions qu'il ambitionnait : il profita de la réaction pour les obtenir. L'assemblée générale