hommes. 49.154 femmes

V^CIllLLC

Social-Démocrates .

co. •±•1/. itjt 24.134

Volkspartei . .

Indépendants

Démocrates .

Deutschnationale .

A Spandau, 23.294 hommes et 23.359 femmes ont voté; sur 100 voix, les différents partis recueillent :

Indépendants. .

35,4 hommes.

32,6 femmes.

Social-Démocrates .

Deutschnationale

,Volkspartei . .

Démocrates .

Communistes

Centre ....

Autres partis

Ainsi dans les deux circonscriptions les femmes votèrent davantage pour le Centre et les partis de droite.

Dans l'ensemble des résultats, les voix qu'elles ont accordées au parti socialiste indépendant constituent 33 0/0 des suffrages exprimés en faveur de ce parti. La proportion monte à 40 0/0 pour le parti socialiste majoritaire, et elle est de 52 0/0 pour les partis de droite ; 60 0/0 des voix du Centre sont dus aux femmes.

Les journaux de gauche remarquent avec amertume cette ironie de l'histoire que ce sont précisément les partis qui se sont toujours prononcés contre le vote des femmes et contre l'égalité des femmes qui sont soutenus par elles.

n. — L'application du système automatique conduit aussi à des contestations intéressantes.

2G. 017. 590 votes valables ont été émis. Ce qui a donné au Reichstag 466 députés. Les voix et les sièges se répartissent ainsi qu'il suit :

Partis

Social-Démocrates Centre . . .

Démocrates.

Deutschnationale Volkspartei .

Indépendants .

Communistes .

Fédération des pay Guelfes . . .

Fédéralistes chrétiens

sansbavar

ois

Voix

Sièges

On peut s'étonner que les Communistes avec 441 .995 voix n'aient obtenu que deux sièges; cela s'explique par le fait que, bien qu'ayant présente des listes dans toutes les circonscriptions, ils n'ont obtenu plus de 60.000 voix, donc un siège, que dans la circonscription de Chemnitz; les voix qu'ils ont obtenues dans les autres circonscriptions et l'excédent de celles de Chemnitz ont été transportées sur leur liste de Reich, mais là ils ne pouvaient recevoir qu'un mandat, puisque la liste de Reioh ne peut

jamais se faire attribuer plus de sièges que le parti intéressé n'en a obtenu dans les circonscriptions.

Parmi les députés élus, 329 l'ont été directement dans les circonscriptions électorales; 44 l'ont été dans les unions de circonscriptions; 31 ont été élus sur les listes de Reich; quant aux 42 autres députés, ils proviennent des territoires soumis à plébiscite, dans lesquels il n'a pas été procédé à des élections, et qui conservent jusqu'à nouvel ordre le mandat qu'ils avaient reçu pour l'Assemblée nationale.

Il faut remarquer enfin, ce qui était à prévoir et ce qui était le but poursuivi par la loi, que le nombre des voix non utilisées est extrêmement faible. Le plus petit reste échoit à la Volkspa?'tei ayec S. Soi voix; puis viennent les Indépendants avec 9.872 voix; puis les Social-Démocrates avec 11.157, etc., etc. Quant à la disposition d'après laquelle un dernier reste supérieur à 30.000 voix équivaut à 60.000 elle a permis à chacun des partis suivants : Démocrates, Deutschnationale, Chrétiens fédéralistes, de gagner un siège.

l 3. - LE G.OUVERNEÏUENT DIRECT

Le suffrage universel est le moyen par lequel, dans la démocratie, le peuple souverain manifeste sa volonté; les élections faites, il laisse aux représentants qu'il a choisis le soin de décider librement, en son nom, des affaires de l'Etat : c'est le système du gouvernement représentatif. Mais parfois, le peuple n'accorde à ses représentants que des pouvoirs limités, et il se réserve le droit de décider lui-même sur certaines affaires particulièrement importantes; dans ce cas, il y a gouvernement direct. Ce dernier système constitue évidemment une application immédiate de l'idée démocratique et on peut dire qu'une Constitution est d'autant plus démocratique qu'elle fait plus largo la part au gouvernement direct.

L'Assemblée nationale a admis sans difficulté dans la Constitution le principe du gouvernement direct. Suivant le mot de Preuss, le gouvernement direct est aujourd'hui un « postulat de la démocratie » ; c'est, ajoute le socialdémocrate Quarck, « un élément essentiel de la démocratie pour lequel aujourd'hui on a trouvé des formes positives, pratiques et scientifiques, d'après des principes établis du droit public (1). »

Mais on ne voit pas seulement dans cette forme de gouvernement une conséquence logique du principe de la souveraineté nationale; on y trouve divers avantages pratiques considérables.

D'abord la haute valeur éducatrice du fait que le peuple participe directement à la direction des affaires publiques. Sans doute il est parfois arrivé, dans les pays qui ont déjà pratiqué cette forme de gouvernement, que la décision du peuple, loin de constituer un progrès, a marqué, sinon un recul, du moins un arrêt dans le développement de la législation sociale ou même en matière de politique générale, mais précisément les efforts qui sont faits pour convaincre le peuple et le faire revenir sur son appréciation primitive constituent pour lui le meilleur des enseignements civiques et lui donnent une expérience politique dont on ne saurait exagérer la valeur dans une démocratie. La collaboration des larges couches populaires à la confection des lois et à la vie politique enracine profondément les principes de la Constitution dans les masses, et une institution qui a été établie dans un pays après de durs combats, peut-être après avoir été plusieurs fois repoussée, devient ensuite presque inébranlable, ou ne peut du moins être écartée qu'avec d'extrêmes difficultés.

En outre, le gouvernement direct constitue le meilleur système de contrôle démocratique sur les organes de l'Etat; il faut se garder d'instituer dans une démocratie

(1) Séance du 7 juillet 1919 (Heillron, op. cit., t. V, p. 3314).

contrôles sur contrôles, car le gouvernement démocratique est essentiellement le règne de la conliance; les destinées entières de la nation ne peuvent pas cependant reposer exclusivement sur le Parlement. On est parlementaire sans conteste, mais on redoute soit qu'une majorité puissante établisse une véritable dictature et opprime les minorités, soit qu'au contraire une majorité formée par des combinaisons de hasard se révèle incapable d'agir et retarde indéfiniment le vote de mesures impatiemment attendues par le peuple.

Il y a donc place en Allemagne pour le gouvernement direct, mais dans quelle mesure? Au début, cette place est assez réduite. Preuss, qui, dans son projet de Constitution, en fait un usage limité, présente volontiers le gouvernement direct comme convenant surtout aux petits pays, et il doute qu'on en puisse faire, dans un grand pays comme l'Allemagne, des applications très nombreuses. Malgré cette opinion, le gouvernement direct a peu à peu gagné du terrain et dans le texte définitif il occupe une place considérable. On retrouve dans la Constitution non seulement les formes classiques du référendum et de l'initiative constitutionnelle et législative, telles qu'elles sont traditionnellement pratiquées dans les démocraties suisse et américaine par exemple, mais on y rencontre encore des applications nouvelles du gouvernement direct.

Le peuple ne se prononce pas seulement sur un texte de loi; il est le grand juge politique, l'arbitre suprême devant qui doivent aller toutes les difficultés qui ont une importance vitale pour la nation. Le peuple donne aux organes choisis par lui le droit de légiférer et de gouverner, mais s'il surgit un désaccord entre ces organes ou si ces organes une fois nommés ne se plient pas à ses volontés, alors il intervient lui-même sur appel d'un de ses organes ou spontanément. Le gouvernement direct suppose donc qu'un conflit s'est élevé soit entre les organes de la représentation nationale, soit entre cette représenta-

14fi LA CONSTITUTION ALLEMANDE

tion et la nation elle-même ; dans les deux cas le peuple tranche le conflit.

Le désaccord peut d'abord naître entre organes de la représentation nationale. Etant donné la multiplicité de ces organes, les hypothèses dans lesquelles le peuple est ainsi appelé à intervenir sont de plusieurs sortes :

1° Le conflit s'élève entre les deux chambres législatives duReich; si le Reichstag et le Reichsrat ne peuvent pas se mettre d'accord sur un texte de loi, le président du Reich peut ou doit, suivant les cas, prescrire que ce texte sera soumis à un référendum populaire. Les conditions dans lesquelles ce référendum a lieu sont différentes suivant qu'il s'agit de lois constitutionnelles ou de lois ordinaires.

S'agit-il d'une loi portant modification à la Constitution, il faut alors supposer (art. 76) que cette modification a été votée par le Reichstag et que le Reichsrat a élevé contre elle une protestation; si le Reichstag ne s'incline pas devant cette protestation et maintient sa décision première ou s'il la modifie, mais d'une manière qui n'est pas entièrement conforme aux exigences du Reichsrat, celui-ci peut demander le référendum et le Président doit l'ordonner.

S'agit-il, au contraire, d'une loi ordinaire? Il faut encore supposer (art. 74) que le Reichsrat a élevé une protestation contre la loi votée par le Reichstag et que ce dernier ne veut point tenir compte de la protestation. Le Président peut alors librement décider soit que les choses resteront en état (c'est-à-dire que la loi tombera), soit que la difficulté qui s'est produite entre les deux assemblées sera soumise à un référendum. Il faut d'ailleurs noter que, seules, les dispositions sur lesquelles portent les divergences entre les deux assemblées sont soumises à la décision du peuple, qui se prononce pour le texte de telle assemblée contre le texte de telle autre. Si cependant la protestation du Reichsrat a réuni contre elles au Reichs-

LE PRINCIPE DÉMOCRATIQUE i47

tag une majorité des deux tiers, le libre choix du Président se trouve restreint, il ne peut plus alors que : soit promulguer et publier la loi, soit en référer au peuple.

2° Le conflit peut naître entre le Parlement et le Président, et il peut alors se présenter deux aspects tout à fait différents .

Les deux Chambres sont d'accord sur un texte de loi que le Président n'approuve pas ; c'est une première sorte de conflit. Le Président doit alors, s'il ne veut pas promulguer la loi votée, en soumettre le texte au référendum (art 73, al. 1), à moins qu'il ne préfère dissoudre le Reichstag. C'est en somme un droit de veto très puissant reconnu au Président et qui lui a été accordé sans trop de difficultés. Sans doute, les Indépendants, conséquents avec leur thèse de l'inutilité du Président, auraient-ils voulu ne donner le droit d'en appeler au peuple qu'au ministère responsable; sans doute, les membres de la Deutsche Volkspartei soutenaient-ils que ce pouvoir était au moins inutile comme faisant double emploi avec le droit de dissolution. La majorité de l'assemblée leur a donné tort.

Les Deutschnationalen ont vu, dans cette mesure, une occasion nouvelle de fortifier l'autorité du Président et ils ne l'ont pas laissé échapper; les partis de la coalition ont, de leur côté, estimé qu'en acceptant d'investir le Président de ces pouvoirs, ils ne faisaient qu'appliquer logiquement leurs principes démocratiques; le référendum leur apparaissait, d'ailleurs, dans ce cas, moins comme une augmentation des pouvoirs du Président que comme un correctif du fait qu'il a des pouvoirs très forts; une démocratie peut, avec moins de risques, se donner un exécutif fort, si elle admet le référendum, qui permet, en cas de conflit, de faire trancher le désaccord parle peuple. D'autre part, les partisans de la règle de la séparation des pouvoirs se ralliaient au référendum qui leur paraissait plus conforme à cette règle que la dissolution du Reichstag.

Une autre sorte de conflit peut naître entre le Reichstag

148 LA CONSTITUTION ALLExMANDE

et le Président; ce n'est plus une question de législation, c'est une question de politique générale. Aux termes de l'article 43, al. 2, « le Président peut, sur la proposition du Reichstag, être déposé par un vote populaire ». Cette disposition a été acceptée sans discussion, et elle est en effet, dans la Constitution allemande, très compréhensible. L'Assemblée nationale a voulu créer un Président fort; en fait, elle lui a donné un pouvoir presque absolu; il est l'homme de confiance du peuple auprès du Reichstag et du Gouvernement. S'il trahit cette confiance, quel autre que le peuple lui-même pourrait le déclarer? Mais s'il a gardé la confiance du peuple, qu'a-t-il à craindre d'être renvoyé devant lui? D'autant plus que l'article 43 spécifie sagement que le vote par lequel le Reichstag décide de poser la question devant la nation doit être pris à la majorité des deux tiers. Et enfin, ce même article dispose logiquement que si le peuple se prononce contre la déposition du Président, le Reichstag est, par là même, dissous, car c'est lui qui, alors, a cessé d'être en communion avec le peuple.

3° Un conflit peut naître encore à l'intérieur même du Reichstag entre les membres de cette assemblée. L'hypothèse est prévue par l'article 73, al. 2, qui est ainsi conçu : « une loi dont la promulgation est ajournée sur la proposition d'au moins un tiers du Reichstag doit être soumise au référendum si le vingtième des électeurs le demande. »

Cette procédure complique singulièrement l'œuvre du législateur. Le docteur Heinze, membre de la Deutsche Volkspartei, a développé cet argument avec beaucoup de force : une proposition de loi a été envoyée par le Gouvernement, d'accord avec le Reichsrat, au Reichstag, et celui-ci vote un texte différent. Le projet revient devant le Reichsrat qui élève une protestation contre la loi, telle que l'a votée le Reichstag. Celui-ci délibère une seconde fois et on arrive, dans l'immense majorité des cas, à un compromis. Mais il y aura toujours, au sein du Reichstag,

une minorité opposée à ce compromis; elle proposera alors d'ajourner la promulgation de la loi et de recourir au référendum. Il faudra alors qu'un vingtième des électeurs du Reich appuie la proposition de la minorité du Reichstag et, dans ce cas, on devra procéder à la consultation populaire. Cette procédure est extrêmement compliquée et elle peut être très dangereuse dans beaucoup de cas; en effet, le tiers du Reichstag, poussé par le parti ou le groupe qui est derrière lui, se sentira obligé de proposer un référendum quand précisément et heureusement le Reichstag et le Reichsrat ont fini par s'entendre. Alors intervient le référendum avec tous ses hasards (1).

Malgré cette critique, le texte a été adopté parce qu'en Allemagne les gouvernements sont, le plus souvent, constitués par des coalitions temporaires de partis, et que la disposition dont il s'agit peut avoir pour effet de maintenir plus longtemps une coalition existante et permet de trancher un différend en évitant une rupture de la coalition ou une dissolution du Reichstag.

4° Un conflit, enfin, peut surgir entre le gouvernement du Reich et un gouvernement de Pays sur la question qui est peut-être la plus grave dans un Etat fédéral : la constitution territoriale des Etats-membres. Il s'agit d'apporter une modification aux limites territoriales d'un Pays ou de former un nouveau Pays. Si l'un des pays intéressés refuse de donner son assentiment, la population est consultée et elle décide.

Voici maintenant une autre série de conflits, plus graves peut-être que ceux que nous venons d'examiner : ce sont des conflits qui surgissent entre le peuple et ses représentants. On suppose que ceux-ci n'obéissent pas aux vœux ou aux commandements de la nation. Le peuple prend alors lui-même l'affaire en mains et, avec ou sans leur collaboration, impose sa volonté à ses représentants : c'est l'initiative populaire.

(1) Séance du 7 juillet 1919 (Heilfron, op. cit., t. V, p. 3299-3300).

Mais, ici encore, plusieurs hypotlièses doivent être distinguées :

1° Le peuple veut une loi que ses représentants ne lui donnent pas. Peut-on lui donner le droit de faire lui-même cette loi?

Les partis de droite à l'Assemblée ont, avec beaucoup de force, soutenu la négative. Ils ont prétendu, d'abord, que donner ainsi au peuple l'initiative législative, c'était instaurer un régime de méfiance contre les organes qualifiés de la représentation nationale. Une fois ces organes élus, ils portent la responsabilité de leurs décisions devant la nation, mais la nation doit les laisser agir; les sou- . mettre au contrôle incessant du peuple, c'est une démocratisation exagérée. D'ailleurs, si le Reichstag ne vote pas la loi demandée par la nation, le Président, homme de confiance de la nation, n'a qu'à le dissoudre. De plus, les lois modernes sont trop compliquées pour que le peuple puisse, sur toutes celles qu'il lui plaît, prendre une décision qualifiée.

Les partisans de l'initiative ont répondu qu'on ne pouvait cependant pas n'instituer qu'une sorte de contrôle sur le Parlement, et n'en charger que le seul Président du Reich. Des cas peuvent se présenter dans lesquels le Reichstag et même le Président ont perdu le contact avec l'opinion publique et où. il faut pourtant que c^lle-ci fasse entendre sa voix. C'est d'ailleurs une vérité de l'expérience que toutes les grandes pensées politiques et sociales sont, au début, issues de tout petits groupes, et ce n'est que peu à peu qu'elles ont fini par s'imposer à la masse. L'initiative n'est qu'une forme particulière de cette évolution, et elle présente cet avantage qu'elle permet au mouvement populaire de se concentrer sur une affaire particulière et importante, au lieu de se disperser, comme pendant les périodes électorales ordinaires, sur une foule de questions inégalement intéressantes. Du reste, l'exemple de la Suisse est très encourageant ; on y trouve, en effet, la preuve que, souvent, le peuple voit plus clair que son

gouvernement, que l'initiative est le boulevard le plus .solide contre les interventions extrémistes, enfin que la possibilité seule d'une initiative populaire rend plus vivante l'activité politique du gouvernement et influence l'attitude des pouvoirs publics dans un sens démocratique très favorable.

Finalement, l'initiative législative du peuple a été admise dans la Constitution (art. 73, al. 3), mais sous certaines conditions. Il faut qu'un projet de loi détaillé soit rédigé, pour éviter que le peuple soit appelé à ne se prononcer que sur un principe général sur lequel il est très facile de créer un mouvement factice ; il faut ensuite que 1/10 des électeurs approuve ce projet. Cette approbation donnée, le gouvernement est obligé de soumettre le texte au Reichstag en faisant connaître sa propre manière de voir; ou bien l'Assemblée accepte tel quel le projet et le peuple a satisfaction, ou bien il le rejette ou le modifie, et on procède alors à un référendum par lequel le peuple décide en dernier ressort.

:2'' Une deuxième hypothèse de conflit entre le peuple et ses représentants (ou du moins une partie de ses représentants) se rencontre dans le cas dont nous avons déjà parlé où un tiers des membres du Reichstag demande qu'on ajourne la promulgation d'une loi. On se rappelle que, dans ce cas, le référendum est obligatoire si 1/20 des électeurs appuie la demande des députés. Il y a ici une combinaison de l'initiative et du référendum. L'action des députés de la minorité du Reichstag, pour réussir, c'està-dire pour obtenir un référendum, doit être appuyée par une fraction déjà important^du pays.

Mais il faut remarquer, et cette remarque vaut à la fois pour les deux cas d'initiative dont nous venons de parler, qu'aux termes du l'article 73, al. 4, de la Constitution, certaines lois sont soustraites à l'initiative populaire, et, par là, au référendum; ce sont les lois qui, à raison de leur caractère financier, offriraient aux électeurs la tentation trop forte de profiter de leur souveraineté pour faire

prévaloir leurs intérêts personnels : lois du budget, lois d'impôts, lois fixant les traitements des fonctionnaires.

3° Il est enfin un dernier cas où l'initiative populaire peut s'exercer. C'est, d'après l'article 18, al. 4, de la Constitution, celui où une population veut que le gouvernement de son pays et le gouvernement du Reich procèdent à une modification territoriale du Pays ou à la création d'un nouveau Pays. Si deux tiers des habitants le demandent, le gouvernement du Reich est obligé d'ordonner un référendum.

Telles sont les conditions et les limites dans lesquelles la Constitution admet le gouvernement direct dans le Reich. Elle prescrit qu'une loi réglera les détails d'application des principes qu'elle pose et, à l'heure actuelle encore, cette loi n'est pas faite. Le gouvernement en a cependant déposé le projet (1).

Dans le cas de désaccord entre des organes de l'État, c'est-à-dire dans le cas où le peuple est saisi par un des organes en conflit, le gouvernement propose d'appliquer, mutatis mutandis, la procédure prescrite par la loi électorale.

Pour l'initiative, la procédure est naturellement plus compliquée, car elle se fait en deux étapes : une partie du peuple prend l'initiative et on recueille des adhésions; si ces adhésions atteignent le chiffre prescrit par la Constitution, on procède au référendum. L'initiative est donc toujours suivie d'un référendum, à moins que, dans l'intervalle, satisfaction ait été donnée aux auteurs de l'initiative.

La difficulté est d'organiser pratiquement la première phase de la procédure, à savoir l'initiative proprement dite, dans un pays qui compte, en moyenne, 30 millions d'électeurs qui votent. Dans les cantons suisses et dans les Etats de l'Union nord-américaine, l'initiative se fait en

(d) V. une analyse de ce projet dans Deutsche Jurislen Zeiiung, 1920, p. 385.

réunissant des signatures sous une pétition. En Suisse, on exige souvent une légalisation de la signature des électeurs qui participent à l'initiative, mais cette exigence conduit h des difficultés considérables, car, très fréquemment, les électeurs font signer leur nom par des tiers. Dans les Etats particuliers des Etats-Unis, les prescriptions sur l'exercice du droit d'initiative sont très variables; souvent on se contente de l'assurance donnée par l'individu qui recueille les signatures que les signataires sont électeurs.

En Allemagne, on estime qu'un tel -système ne saurait être accepté, et on envisage une procédure dans laquelle les électeurs s'inscriraient sur des listes placées à leur disposition par les autorités communales. En outre, la formalité de l'inscription sur les "listes serait précédée d'un examen qui aurait pour but de vérifier si les conditions prévues par la Constitution pour l'introduction d'une initiative populaire sont réalisées. Cette prescription a pour but d'éviter que des initiatives évidemment condamnées à l'insuccès soient introduites. Elle permettrait en outre aux autorités publiques, une fois le principe de l'initiative accepté, de l'annoncer officiellement, afin de permettre au peuple de prendre position à son égard.

La proposition en vue d'obtenir l'admission d'une initiative devrait être faite par 5.000 électeurs. Quand la proposition, tendant à l'intrroduction d'une initiative aurait été admise, tous les électeurs pourraient, dans un délai qui, en général,^ atteint trente jours, voter devant les autorités communales. Ainsi, le soin de recueillir et de compter les signatures est confié, comme une de leurs missions officielles, aux autorités communales.

Si les signatures ainsi recueillies sont suffisamment nombreuses, on procède, s'il y a lieu, au référendum, d'après la procédure ci-dessus indiquée et qui est analogue à la procédure électorale.

SECTION I. — LE REicHSTAG. § 1. Lcs privilèges et les garanties accordés au Reichstag. — § 2. Le Règlement du Reichstag. — § 3. La durée des pouvoirs du Reichstag. — § 4. Les attributions du Reichstag : 1) attributions du Reichstag en tant que titulaire principal de la souveraineté; 2) attributions législatives : comment sont proposées et votées les lois ; 3) attributions de contrôle : interpellations et commissions.

SECTION II. — LE PRÉSIDENT DU REicH. § 1. Nécessité d'un Président fort. — § 2. L'élection du Président et la durée de ses pouvoirs. — § 3. Les attributions du Président. — § 4. La responsabilité du Président.

SECTION m. — LE GOUVERNEMENT DU REicii. § 1. Le Chancelier et les Ministres d'après la Constitution. — § 2. Le fonctionnement des règles constitutionnelles : comment se forme, vit, se disloque un Ministère.

SECTION IV. — LE REicHSRAT. § 1. Les Caractères généraux du Reichsrat. — 2. La composition et le fonctionnement du Reichsrat. — § 3, Les attributions du Reichsrat.

Une démocratie, surtout si elle compte soixante-dix millions d'habitants, et quelque large place qu'elle fasse au gouvernement direct, ne peut cependant pas se gouverner seule. Il faut qu'elle se donne des représentants chargés de diriger les affaires publiques. La démocratitî

suppose par définition un gouvernement représentatif.

Mais ce Gouvernement peut revêtir différents aspects, et la République, puisque nous avons vu que la République est la forme normale du gouvernement démocratique, peut être organisée suivant des principes très différents.

On distingue, suivant les cas, la République présidentielle (Etats-Unis] d'Amérique), qui tend à réaliser une séparation de pouvoirs aussi complète que possible et dans laquelle le Président élu par le peuple et les ministres nommés par le Président ne sont jamais responsables devant le Parlement ; la République collégiale (Suisse, villes Hanséatiques), dans laquelle le Président est remplacé par un collège qui est, à côté du Parlement, un organe de la souveraineté populaire et qui exerce le pouvoir exécutif; ce collège est élu par la représentation populaire et dépend d'elle ; enfin, la République parlementaire, telle que, par exemple, elle existe en France.

On sait en quoi consiste le régime parlementaire. Ici aussi le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif sont séparés et ils sont indépendants dans une certaine mesure. Mais l'exécutif et le législatif ne peuvent exercer leurs fonctions qu'en collaboration. D'une part, une certaine séparation ; d'autre part, une certaine collaboration : collaboration de pouvoirs séparés et indépendants. Le fonctionnement du système est assuré par un mécanisme très simple : le Président nomme les Ministres, mais ces Ministres ne peuvent entrer ou rester en fonction qu'autant qu'ils ont la confiance de la représentation nationale. Le jour ofi ils perdent cette confiance, ils perdent en même temps leur pouvoir. Le Parlement n'exerce donc plus seulement le pouvoir législatif : il contrôle l'action executive. Le chef de l'Etat nomme les Ministres, mais il n'a pas la liberté de les choisir. Il doit prendre ceux que lui désigne la majorité de la Chambre et les renvoyer quand elle les abandonne.

C'est ce dernier système qu'a choisi la Constitution allemande : on peut s'en étonner. L'Allemagne n'est-elle pas

LE GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE lo7

la terre classique des plaisanteries sur « le crétinisme parlementaire » ? Pourtant elle s'est ralliée au parlementarisme : c'est que, suivant les paroles du député Koch, « la meilleure forme d'expression de la démocratie, c'est le parlementarisme. Nous n'en connaissons aucune autre qui soit supérieure et nous sommes par conséquent décidés à faire du parlementarisme une des bases du nouvel édifice » (1).

Or, les rouages qu'institue la Constitution et grâce auxquels doit fonctionner le mécanisme parlementaire sont, soit à cause de la forme fédérale de l'Etat, soit à cause des idées nouvelles qu'elle a introduites dans son œuvre, plus nombreux et plus compliqués que dans la plupart des pays : il y a un Reichstag, un Président, un Gouvernement, un Reichsrat et un Conseil Économique.

Ce dernier sera étudié dans la partie de cette étude consacrée à la Constitution économique. Dans le présent chapitre, on étudiera les autres organes, et on se demandera dans quelle mesure ils sont capables d'assurer, et ils assurent en fait à l'Allemagne le gouvernement parlementaire qu'elle a voulu se donner.

SECTION I

LE REICHSTAG

Le Reichstag existait déjà sous le régime de 1871. Mais ses pouvoirs sont beaucoup plus étendus maintenant, car il est devenu le représentant principal et direct du peuple, de qui émane la souveraineté. 11 est le principal titulaire de la souveraineté populaire. Conformément aux principes du gouvernement parlementaire, il vote les lois et il contrôle le Gouvernement. Les règles qui déterminent sa composition et qui précisent ses attributions doivent

(1) Heilfron, op. cit., t. II, p. 969.

i58 LA CONSTITUTION ALLEMANDE

donc être telles qu'elles lui permettent de remplir complètement ce double rôle.