LE PROBLÈME DE LA SOCIALISATION

Au lendemain de la Révolution, le pouvoir est entièrement entre les mains des socialistes, c'est-à-dire, par définition, des hommes dont le programme se résume en ces mots : suppression de la propriété privée et attribution à l'Etat de tous les moyens de production capitalistes.

Les Indépendants se seraient sans doute immédiatement

mis à la tâche de réaliser ce programme, mais ils n'ont fait qu'une brève apparition au pouvoir, et les Social- Démocrates semblent moins pressés de tenir leurs promesses.

Pour l'instant, la révolution politique suffisait à absorber leur activité, et ils remettaient à plus tard la révolution économique. Ils afiirmaient qu'on ne peut socialiser une industrie que lorsqu'elle est « mûre » pour une telle mesure ; mais que cette maturité ne peut pas être réalisée subitement par un vote du Parlement ou même par une décision de la majorité du peuple ; qu'elle est le produit d'un lent développement social, qui peut trouver son expression dans le vote d'une majorité, mais dont celle-ci ne peut nullement hâter l'apparition. En réalité, mis soudain par les événements au pied du mur, ils s'apercevaient combien il était difficile de faire- passer dans la pratique les vagues théories dont jusqu'à présent ils se contentaient. Non seulement ils reconnaissaient que* la solution des questions économiques soulevées par la socialisation est malaisée, mais ils se convainquaient qu'il était nécessaire de consolider d'abord les quelques éléments de la vie économique allemande qui subsistaient à la guerre et à sa fin malheureuse, avant de procéder à des expériences qui risquaient d'en achever la ruine. Ils se résolurent donc à étudier d'une façon approfondie le problème de la socialisation avant de passer aux mesures de réalisation. A cet effet ils créèrent, dès novembre 1918, une « Commission de socialisation » qui ne devait pas être un organe officiel, mais un Comité scientifique libre, chargé de rédiger des rapports et des propositions sur les questions de socialisation. Elle comprenait onze membres et elle était présidée par Kautsky.

Mais l'impatience des masses ne devait pas accorder au Gouvernement socialiste le répit dont il avait besoin. Le peuple, à qui on promettait depuis des années l'abolition de la propriété privée capitaliste et qui voyait dans la réalisation du programme socialiste la fin de la situation

misérable dans laquelle la guerre et la Révolution l'avaient précipité, réclamait des mesures immédiates. La grève générale qui éclata dès mars 1919 à Berlin et qui, on l'a vu, décida le Gouvernement à promettre 1' « ancrage » des Conseils dans la Constitution, le poussa aussi à préparer en hâte deux projets de loi, l'un sur la socialisation, l'autre sur la réglementation de l'industrie charbonnière, qui furent votés l'un et l'autre en quelques jours par l'Assemblée nationale. Ces deux lois portent la date du 23 mars 1919. La première est ce qu'on appelle en Allemagne une « loi-manteau » ou une « loi de cadre » : elle indique les formes diverses suivant lesquelles peut s'opérer la socialisation des entreprises privées et les conditions dans lesquelles ces entreprises, une fois socialisées, peuvent être exploitées. La deuxième fait une application immédiate de ces principes à l'industrie charbonnière. En outre, une loi votée quelques jours plus tard, le 29 avril 1919, réglementait, d'après les mêmes principes, l'industrie de la potasse.

Entre temps, les membres de la Commission de socialisation, qui se plaignaient de voir sans cesse leurs travaux entravés par le Gouvernement et leurs propositions rester toujours sans résultat, donnaient leur démission (7 avril 1919).

De son côté, le Ministre de l'Economie publique, le social-démocrate Rudolph Wissel, trouvant trop lentes, trop timides et trop rares les mesures de socialisation prises ou envisagées par le Gouvernement, adressait au Conseil des ministres, le 7 mai, un mémoire qui a eu en Allemagne, dès qu'il y a été connu, un grand retentissement (1).

Le Cabinet, dit Wissel, pratique une politique sans unité et disparate. Au sein du Conseil, on évite de s'ex-

(1) Ce mémoire ne repréçente pas seulement les opinions personnelles du Ministre; les idées qu'il exprime sortent d'un cercle qui réunit à la fois des bourgeois et des socialistes, et où se rencontrent des hommes comme Waller Rathenau, v. MôUendorf (sous-secrétaire d'Etat de Wissel), Andréas (banquier), GeorgBernhard, directeurde la Vossische Zeitung, etc..

pliquer sur les questions fondamentales pour ne pas mettre la coalition en danger, et les quelques mesures qu'on a prises sont des compromis dictés par la nécessité. Pourtant la situation économique de l'Allemagne est dans un état presque désespéré : on ne peut éviter la catastrophe menaçante qu'en transformant complètement le système de production du temps de paix. Wissel ne parle pas d'ailleurs d'exproprier, car on ne ferait que substituer l'Etat au capitaliste privé, c'est-à-dire un exploiteur à un autre exploiteur, mais de restreindre les profits illégitimes, d'influencer les prix, de contrôler la répartition des bénéfices : il faut organiser la production et la consommation suivant un plan coordonné , de telle sorte que les entreprises soient exploitées dans l'intérêt de tous et non pas au bénéfice exclusif de quelques-uns. Il faut procéder par solution d'ensemble et non point par des tentatives incohérentes et isolées.

' Les principales mesures auxquelles Wissel demande qu'on recoure immédiatement sont les suivantes :

1° Organiser le système des Conseils par une loi spéciale et sans attendre le vote de la Constitution ; il doit y avoir des organisations d'ouvriers et de patrons régionales et professionnelles. Ces dernières, qui reposeront sur le principe paritaire de Y Arbeitsgemeinschaft, auront pour mission de diriger l'économie de la profession qu'elles représentent d'après les principes édictés par le Gouvernement. Il y aura en outre un Conseil Économique, qui sera l'organe suprême de toute l'économie collective allemande.

2° On réglementera d'autres branches de la production sur le modèle de la réglementation déjà en vigueur pour le charbon et la potasse ; on commencera par l'électricité et les céréales.

3° L'État prendra une part de plus en plus importante au fonctionnement et aux bénéfices des entreprises industrielles. Par l'impôt sur l'héritage et l'impôt sur le capital, il mettra la main sur une grande partie de la fortune

industrielle. Au lieu de toucher ces impôts en argent ou en emprunts de guerre, il deviendra propriétaire d'une partie de l'entreprise sous forme d'actions.

-i" Les actions et parts d'exploitations industrielles de l'État seront administrées non point par un Ministère, mais par une banque d'Etat, qui dirigera les affaires, à l'exclusion de toutes considérations politiques, d'après des règles purement économiques.

Par ces deux dernières mesures on réalisera ce que les partisans du système nomment une « médiatisation progressive du capital. »

5° On créera un fonds de plusieurs milliards de marks, qui sera dirigé par un Office agissant en étroit accord avec les organisations économiques professionnelles, et destiné à procurer du travail aux ouvriers allemands.

6° Le prix des vivres que l'Allemagne doit importer dépasse considérablement le prix des vivres intérieurs. Cette circonstance oblige à augmenter les salaires, ce qui engendre une augmentation du prix de la vie et diminue la valeur de l'argent. On distribuera donc une partie du salaire en denrées alimentaires, en vêtements, etc., etc.. Des crédits seront ouverts à cet effet par les entrepreneurs et par le Reich.

7° On restreindra provisoirement le droit de grève dans certaines entreprises importantes pour l'économie allemande. La cessation du travail devra être votée par les neuf dixièmes des ouvriers.

8** Pour réaliser ce programme, on réduira à trois le nombre des Ministres qui s'occupent des questions économiques. Ils constitueront au sein du cabinet une « Commission Economique » dont les directives devront être absolument suivies par les Ministres politiques.

En somme ce projet aboutissait à réaliser un état intermédiaire entre le capitalisme et le socialisme.

Défendu seulement, parmi les socialistes, par un petit groupe de doctrinaires, il eut contre lui à la fois les Indépendants, les partis bourgeois et les Social-Démocrates :

les Indépendants, parce qu'il laissait subsister le capital, les partis bourgeois, parce que l'économie contrôlée empêche le libre jeu des facteurs économiques et paralyse les initiatives, les Social-Démocrates, par crainte de mécontenter le Centre et les Démocrates dont ils avaient besoin pour se maintenir au pouvoir. Aux idées de Wissel s'opposaient particulièrementJes conceptions syndicalistes soutenues au sein du Cabinet par le Ministre du Ravitaillement Robert Schmidt. Ce dernier présenta un contreprojet dans lequel se retrouvent les arguments qu'opposaient aux théoriciens du socialisme les socialistes de gouvernement : il ne faut entreprendre que progressivement l'œuvre de socialisation et on doit attendre pour socialiser une industrie qu'elle soit suffisamment mûre. Cette dernière conception l'emporta, et en juillet 1919 Wissel démissionna. C'est alors que les deux Ministères de l'Économie publique et du Ravitaillement furent fondus en un seul, dont Robert Schmidt assuma la direction. On devait dès lors s'attendre à ce que la cadence d'après laquelle s'opérerait la socialisation fût très ralentie. En effet, la Constitution, au mois d'août, se borna à reprendre, en les précisant pourtant et en les élargissant sur quelques points, les principes de la loi de socialisation du 23 mars, et, pendant plusieurs mois, il ne fut voté dans cet ordre d'idées qu'une seule loi, celle du 31 décembre 1919, concernant la socialisation de l'électricité.

Mais, une fois de plus, le peuple intervint. On se rappelle qu'un des « huit points » de l'accord imposé par les Syndicats au Gouvernement après le coup d'État de Kapp exigeait que la Commission de Socialisation fût reconvoquée de suite, qu'on adjoignît à ses membres des représentants des associations professionnelles, qu'on socialisât de nouvelles industries et qu'on renforçât la socialisation des industries déjà réglementées.

Conformément à ces engagements, le Gouvernement, dès le début de mai 1920, déposait devant le Reichstag un projet de loi qui prévoyait la municipalisation d'un certain

nombre d'entreprises, et il rappelait la Commission de Socialisation. Les membres de cette Commission, qui furent autorisés à s'adjoindre des collègues nouveaux à condition que le nombre total des membres ne dépassât pas 30, reçurent une double mission : d'abord, étudier et éclaircir les principes fondamentaux du socialisme, afin de déterminer les directives générales d'après lesquelles doit se transformer le système capitaliste ; ensuite, soumettre des propositions d'ordre pratique et immédiat, qui, s'inspirant des règles de l'économie collective, permissent à la communauté d'utiliser directement les produits naturels et les sources d'énergie. La Commission devait en outre étudier comment fonctionnent les industries déjà réglementées, examiner les résultats atteints et proposer, le cas échéant, toutes modifications utiles.

g 2. - L'ECONOMIE COLLECTIVE

Tous ces travaux, toutes ces recherches, toutes ces discussions sur le problème de la socialisation ont obtenu un résultat : ils ont montré combien confus est, même chez les socialistes, le concept du socialisme, que sous ce mot peuvent se cacher des systèmes économiques extrêmement différents et que toute une série de nuances presque imperceptibles existent entre le système capitaliste et le socialisme complet. «

La Constitution pose le principe suivant : l'organisation économique doit cesser d'être dominée par des considérations d'intérêt privé pour s'inspirer désormais exclusivement de considérations d'intérêt public; il faut subordonner les intérêts particuliers aux intérêts collectifs ; il faut substituer au régime économique actuel, basé sur V économie privée, un régime nouveau base sur l'économie collective {Gemeinwirtschaft). Qu'entend-on par là?

Dans son sens le plus large, l'expression « économie collective » peut se définir : l'organisation, ordonnée sui-

vant un plan déterminé, du système économique d'un pays, à l'effet, d'une part, d'obtenir un accroissement de la production aussi élevé que possible par la réunion de toutes les forces qui influent sur l'économie, d'autre part, de réaliser une répartition plus équitable des produits, en particulier en attribuant une fraction convenable de ces produits à la collectivité ou à ses membres productifs (1). Ainsi, constitue un système d'économie collective tout système qui augmente l'influence publique dans les entreprises privées, à condition que ce soit dans le sens d'une administration et d'une répartition plus justes, surtout s'il s'agit d'industries monopolisées déjà organisées en syndicats ou cartels.

En pratique, les principes de l'économie collective peuvent être appliqués sous trois formes différentes :

1° Ou bien l'Etat s'attribue à lui-même la propriété entière et immédiate des industries qu'il veut soumettre au régime nouveau, et il dirige lui-même et seul, à l'aide de ses fonctionnaires, les industries dont il s'est emparé : c'est la pleine socialisation.

2° Ou bien l'État se contente de participer à la propriété de certaines entreprises privées ; il possède, par exemple, un certain nombre d'actions d'une société anonyme. Dans ce cas, il ne gère point seul l'entreprise, mais il a un droit de codécision sur la direction générale des affaires ; cest la socialisation partielle.

3" Ou bien enfin l'Etat laisse la propriété des entreprises qu'il veut soumettre aux principes de l'économie collective entre les mains des particuliers, mais il réunit entre elles, au besoin par la contrainte, toutes celles qui rentrent dans une- industrie ou dans une même catégorie d'industries (chimie, charbon, métallurgie, etc.); ainsi réunies, les entreprises s'administrent au moyen d'organes au sein desquels sont représentées toutes les catégories de la population intéressées (patrons, ouvriers, syndicats,

(1) Keiur, Sozialmerungsgeselie, Berlin, 1920, p. 41.

consommateurs, etc.), ces organes devant s'inspirer avant tout, dans l'impulsion qu'ils donnent aux affaires, du souci des intérêts généraux de la collectivité ; c'est l'économie collective proprement dite ou la. nationalisation.

Cette dernière forme de l'économie collective est particulièrement intéressante, dit-on : car, d'une part, elle évite les justes reproches de bureaucratie et de fiscalité qu'on adresse généralement au socialisme proprement dit, et, d'autre part, elle tient largement compte de la revendication principale de la classe ouvrière à l'heure actuelle en reconnaissant aux ouvriers le droit de participer à la direction de l'entreprise (1).

Entre ces trois manières différentes d'appliquer les principes de l'économie collective au sens large de l'expression, la Constitution ne choisit pas ; elle les déclare toutes trois possibles, et elle laisse au législateur ordinaire, chaque fois qu'il voudra réglementer dans l'intérêt général une industrie, le soin de décider de la portée qu'il donnera à cette réglementation et du régime auquel il voudra soumettre l'industrie considérée.

Aux termes, en effet, de l'article 156 delà Constitution, le Reich peut :

1° Transférer les entreprises privées dans le domaine public, c'est-à-dire en attribuer la propriété au Reich, aux Pays ou aux Communes ;

(1) Wissel, alors Ministre de l'Economie publique, définissait ainsi, le 7 mars 1919, devant l'Assemblée nationale, l'Economie collective proprement dite: «L'Economie collective signilie l'organisation et l'aménagement des entreprises privées économiques dans l'ensemble du Reich, la subordination des intérêts privés aux intérêts collectifs. L'application de ce principe général aux cas particuliers doit se modeler suivant les conditions spéciales des différentes branches de l'économie. Rien ne serait plus mauvais que de vouloir uniformiser l'économie. Chaque groupe économique est un organisme différent qui exige des formes appropriées. Il paraît indiqué de s'en tenir à la méthode extérieure d'union, telle que l'économie capitaliste l'a pratiquée dans les cartels et les syndicats; mais l'esprit qui domine dans ces organisations doit s'élever au-dessus de la sphère dcsconsidéralions purement privées jusqu'à la responsabilité à l'égard du peuple tout entier, jusqu'à l'idée d'une économie collective. L'économie collective ne signifie pas économie vlaliquc mais autonomie. L'Etat n'est point titulaire de l'économie ; il doit et peut exercer la surveillance Suprême et équilibrer les intérêts opposés avec justice et sagesse. »

2° Participer lui-même ou faire participer les Pays ouïes Communes à l'administration de ces entreprises ou s'assurer à lui-même d'une autre manière une influence décisive dans ces entreprises ; ou bien enfin :

3° Sans attribuer en tout ou en partie la propriété de ces entreprises à la collectivité, régler, sur la base de l'autonomie et d'après les principes de l'économie collective, la production et la répartition des richesses.

Dans ce troisième cas, la Constitution précise que les entreprises qui font l'objet d'une mesure de nationalisation formeront «un corps autonome» {SelbstverwaUunc/sk'ôrper). Il s'agit ici d'une forme nouvelle dans le droit public. Le « corps autonome » doit être quelque chose d'analogue aux établissements publics ordinaires. Il s'administre lui-même à l'aide d'organes qui lui sont propres; il jouit d'une large indé{)endance,- mais il est cependant soumis à la surveillance de l'État. L'article 156, alinéa 2, de la Constitution spécifie que lorsque le législateur adopte pour une industrie donnée le système de la nationalisation et qu'il organise un corps autonome, il doit composer les organes administratifs de ce corps de telle façon que la collaboration de toutes les parties productrices du peuple y soit assurée, que les employés et travailleurs participent à l'administration et que la production et la répartition satisfassent avant tout aux intérêts de la collectivité. Ces organes forment les Conseils Economiques industriels dont il a déjà été question.

Un exemple éclaircira cette hypothèse : Le législateur décide de soumettre au régime de l'économie collective l'industrie chimique. Il réunit donc toutes les fabriques de produits chimiques en une sorte de cartel obligatoire, le lien qui réunit les différentes fabriques pouvant être plus ou moins étroit suivant les cas. Le système de gestion par corps autonome consistera à instituer un ou plusieurs organismes (Conseils Économiques de l'industrie chimique), où. seront représentés tous les individus, associations et conseils intéressés, et qui géreront l'ensemble de

308 LA COiXSTITUTION ALLEMANDE

l'industrie chimique allemande. L'industrie chimique formera ainsi un corps autonome, c'est-à-dire une sorte d'établissement public, sous la surveillance de l'Etat. Il n'est pas d'ailleurs possible à l'heure actuelle de préciser davantage les traits distinctifs de cette nouvelle catégorie juridique; on doit attendre que le législateur ait organisé un certain nombre de corps autonomes pour pouvoir en dégager les traits généraux et les situer dans l'ensemble des institutions juridiques du droit public. Encore moins est-il possible, cela va sans dire, de prévoir les résultats économiques auxquels ils pourront aboutir.

Cependant la Constitution n'a pas cru devoir donner au législateur ordinaire le droit absolu de procéder à sa guise à des mesures de socialisation plus ou moins complètes. Elle a en conséquence prévu certaines limitations à l'exercice du droit qu'elle lui reconnaissait.

1° Seul le législateur du Reich peut procéder à des mesures de socialisation ;

2*^ Il ne peut socialiser complètement une industrie que si elle est « apte à cette socialisation » ; c'est la clause dite de maturité.

3° En ce qui concerne les entreprises qu'il veut ériger en corps autonomes, le législateur ne peut procéder à cette opération qu'(( en cas de nécessité urgente ».

Ces deux dernières restrictions peuvent paraître très importantes ; en réalité, elles ne constituent qu'une contrainte purement fictive, car seul le législateur est juge d'apprécier, au moment où il veut socialiser une industrie, si elle est ou non mûre et si on se trouve ou non dans un cas de nécessité urgente.

4° Reste enfin la question d'indemnité. Elle a été, comme bien on pense, tant pendant la discussion du projet de loi de socialisation que pendant les délibérations du projet de Constitution, très vivement discutée. Les partis socialistes ne voulaient pas qu'il fut fait allusion à cette question dans le texte de la loi ou de la Constitution ; les

partis bourgeois demandaient qu'au moins pour le cas de pleine socialisation on obligeât absolument l'Etat à accorder une indemnité. Il fut impossible de s'entendre, et on posa bien le principe de l'indemnité, mais en laissant le législateur, au moment où il vote une loi spéciale édictant une mesure de socialisation, libre d'apprécier s'il convient ou non d'accorder un dédommagement et dans quelle mesure.

Conformément aux dispositions qui précèdent, un certain nombre d'industries ont été soumises au régime de l'économie collective ou sont sur le point de l'être.

Pour le charbon, la potasse et le fer, les lois du 23 mars et du 29 avril 1919 et le règlement du l"'" avril 1920 ont choisi le système de l'économie collective proprement dite, c'est-à-dire que toutes les industries de la houille de la potasse, de la métallurgie ont été, dans une mesure d ailleurs très limitée, érigées en corps autonomes s'administrant sous la surveillance du Reich.

Pour l'électricité, la loi du 31 décembre 1919 prévoit que les usines électriques qui ont une certaine importance deviendront propriété du Reich, celui-ci devant d'ailleurs accorder une indemnité convenable.

Le projet de loi sur la municipalisation enfin prévoit que les communes pourront, avec l'autorisation du Reich, soumettre au régime de l'économie collective les entreprises privées qui servent principalement à-satisfaire à des besoins locaux; elles sont dispensées de toute autorisation en ce qui concerne les transports en commun, l'eau, le gaz, les cinématographes, les théâtres, les inhumations, les bains, etc.. Ces entreprises peuvent être, soit attribuées en toute propriété aux communes, soit érigées en corps autonomes. En principe une indemnité est due par la commune.

On ne saurait ici étudier en détail chacune de ces lois ou futures lois ; il sera intéressant cependant de consacrer quelques pages à décrire d'une façon très générale, étant

3d(> LA CONSTITUTION ALLEMANDE

donnée l'importance que présente à l'heure actuelle le problème du charbon, le système auquel est soumise l'industrie houillère.

g 3. - LE RÉGIME DES CHARBONS

La crise du charbon qui existe actuellement dans presque tous les pays du monde a amené les différents gouvernements à prendre des mesures pour la conjurer ou l'atténuer. En général, l'extraction est restée dans le domaine de l'économie privée ; la répartition au contraire est passée, d'une manière plus ou moins complète, dans le domaine de l'économie collective. Les systèmes de répartition auxquels ont eu recours les pays sont d'ailleurs différents ; suivant les cas, ils se rapprochent davantage de tel ou tel des trois modes possibles d'économie collective. En France, la répartition du charbon extrait ou importé est opérée par l'Etat lui-même ; en Allemagne, elle l'est par un ensemble d'organismes où sont représentés les différents intérêts, mais où dominent provisoirement les propriétaires des mines.

Il importe d'étudier d'abord quel est le régime actuel des charbons, pour examiner ensuite les modifications dont on étudie l'établissement.

L — Le mécanisme, tel qu'il est réglé par la loi du 23 mars 1919 et l'orodnnance du 21 août de la même année, comprend trois séries d'organes : les Syndicats, Y Association Nationale et le Conseil National des Charbons.

Le territoire allemand est divisé en un certain nombre d'arrondissements miniers. Dans chaque arrondissement, toutes les Sociétés Minières doivent se réunir en un Syndicat des- Charbons. Si le Syndicat ne peut pas se former à l'amiable entre les Sociétés Minières, le Ministre de l'Économie Publique en prononce la formation par voie d'ordonnance. Chaque Syndicat de Charbons doit avoir un

Conseil d'administration, dont doivent obligatoirement faire partie des représentants des ouvriers. En outre, dans les Conseils d'administration des cinq plus grands Syndicats, doit entrer un représentant des employés. Le Conseil d'administration a la compétence normalement reconnue aux conseils d'administration des Sociétés par actions par le Code de Commerce ; il nomme son Président. D'autre part, tous les propriétaires d'usines à gaz qui produisent des cokes sont réunis, pour tout le territoire du Reich, en un Syndicat des Charbons à Gaz formé sur le même modèle que les autres Syndicats des Charbons.

Les Syndicats des Charbons, le Syndicat des Charbons à Gaz et les Pays allemands, qui appartiennent en tant que propriétaires de mines à des Syndicats de Charbons, sont réunis en une Association Nationale des Charbons. Cette Association a un Conseil d'Administration dans lequel doivent siéger 3 ouvriers et employés et un représentant des consommateurs.

Le Conseil National des Charbons se compose de 60 membres : représentants des Pays, des sociétés minières, des ouvriers, des employés, des consommateurs, etc.. (1). Il est convoqué aussi souvent que les

(1) Ces 60 membres se décomposent de la façon suivante : 3 représentants des Paj's ; 15 — des sociétés minières;

15 — des ouvriers mineurs ;

1 entrepreneur et 1 ouvrier des usines à caz ;

2 employés des services techniques des mines ; 1 employé du service commercial des raines ;

5 négociants en ciiarbons ;

1 employé du commerce en gros des charbons;

2 entrepreneurs et 2 ouvriers des industries utilisant des char-

bons; 2 représentants des petites industries utilisant des charbons;

2 représentants des sociétés de consommation ;

1 consommateur en charbon des villes et 1 des campagnes;

1 consommateur des chemins de fer.

1 — de la navigation maritime ;

1 — — — fluviale ;

3 experts en matière de mines et de chaudières.

Les représentants des Pays sont nommés par le Reichsrat parmi les administrations communales et les consommateurs de charbons. Los ro-

affaires l'exigent, et au moins une fois par semestre. Il doit en outre être convoqué quand 10 membres au moins ou le Ministre de l'Economie Publique du Reich le demandent. Il décide à la majorité des voix. Il forme 3 commissions techniques : la Commission économique pour la construction minière, la Commission économique pour l'utilisation des combustibles et la Commission sociale des Mines. Chaque membre du Conseil National des Charbons doit appartenir à une commission. Les frais d'administration du Conseil National des charbons et de ses Commissions sont supportés par l'Association Nationale des Charbons.

Chacun de ces organes a des attributions spéciales.

Le Conseil National des Charbons dirige l'économie des combustibles, y compris l'importation et l'exportation, d'après les principes de l'économie collective, sous la surveillance du Reich. Il doit approuver les contrats de société d'après lesquels sont constitués les Syndicats des Charbons et l'Association Nationale des Charbons. Il peut édicter des directives générales pour l'administration des Combustibles, en particulier pour supprimer les entreprises improductives et pour protéger les consommateurs. Il s'assare que l'Association Nationale des Charbons et les Commissions techniques du Conseil National des Charbons travaillent suivant les mêmes principes et d'une façon cohérente. Il peut demander des renseignements à tous les organes qui participent à l'industrie des combustibles ;

présentants des ouvriers et employés mineurs ainsi que 12 représentants des sociétés minières sont élus par le groupes des Mines de Y Arbeilsgemeinschaft, 2 représentants des Sociétés Minières sont nommés par le Ministre Prussien du Commerce et de l'Industrie. Les représentants du Commerce des Charbons sont nommes par le Congrès allemand du Commerce et de l'Industrie. Les représentants des entrepreneurs et ouvriers des industries faisant usage des charbons et les représentants des ouvriers des usines à gaz sont élus par leur Arbeilsgemeinschaft. Les représentants des petites industries faisant usage de charbons sont élus par le Congrès allemand des Chambres de Commerce et d'Industrie. Les autres membres enfin sont nommés, sur l'avis de leur représentation respective, par le Ministr* de l'Economie Publique du Reich.

les autorités et commissions sont obligées de lui prêter toute l'assistance qu'il demande. Les Commissions techniques réunissent tous les renseignements importants de la pratique et de l'expérience, étudient les matières rentrant dans leur compétence et préparent les décisions du Conseil National des Charbons.

U Association Nationale des Charbons contrôle l'application des directives générales et des décisions du Conseil National des Charbons et réglemente les détails d'exécution de ces décisions. Elle doit approuver les conditions générales des livraisons des Syndicats. Elle fixe et publie les prix de vente des combustibles, en tenant compte des propositions des syndicats et des intérêts des consommateurs. Elle doit à ce point de vue s'assurer que les Sociétés de consommateurs sont traitées de la même façon que les revendeurs et que chaque consommateur qui prend au moins un wagon complet à la mine ou au lieu de livraison peut obtenir des combustibles aux conditions déterminées contre paiement comptant. Elle est enfin également compétente pour les questions d'importation et d'exportation.

Les Syndicats des Charbons surveillent l'application des ordonnances prises par le Conseil National et par l'Association Nationale des Charbons, et, dans le cadre de ces ordonnances, réglementent la production, l'utilisation et la consommation de leurs membres. Ils vendent eux-mêmes les combustibles qui doivent être mis à leur disposition par leurs membres au compte de ces derniers. Les attributions du Syndicat des Charbons à Gaz sont analogues.

Les Sociétés Minières peuvent élever des réclamations contre les ordonnances des Syndicats dont elles font partie devant l'Association Nationale des Charbons et, de là, devant le Conseil National des Charbons.

Si une mesure du Conseil National des Charbons, de l'Association Nationale des Charbons ou des Syndicats viole un droit acquis, l'individu ou la société lésée a droit

-à une indemnité convenable. Celte indemnité doit être demandée devant les tribunaux ordinaires.

Les pouvoirs du Reich, des Pays et des Communes sont fixés de la façon suivante par l'ordonnance d'août 1919.

Le Reich exerce un contrôle général sur l'économie des combustibles par l'intermédiaire du Ministère de l'Economie Publique. Ce dernier peut en particulier baisser les prix de vente fixés par l'Association Nationale des Charbons. 11 peut aussi organiser une représentation des consommateurs de combustible, cette représentation ayant compétence pour fixer les prix de vente au détail. Les frais occasionnés au Reich par l'exécution de la loi sur la réglementation des Charbons sont supportés, jusqu'à un maximum de 200.000 marks par an, par l'Association Nationale des Charbons.

Les Pays représentés par la Commission du Commerce et de l'Industrie du Reichsrat sont autorisés à participer aux délibérations du Conseil National des Charbons et de ses Commissions, mais ils n'y ont que voix consultative. Les autorités fiscales sont autorisées à demander tous renseignements au Conseil National du Reich et à ses Commissions ainsi qu'à l'Association Nationale des Charbons et aux Syndicats.

Les Communes qui ont au moins 10.000 habitants et les Unions de Communes sont autorisées, après avoir entendu les commerçants et consommateurs, et en se basant sur le prix de vente en gros fixé par l'Association Nationale des Charbons, à fixer elles-mêmes les prix de vente au détail sur leur territoire.

IL — Il s'en faut de beaucoup que la réglementation cidessus résumée ait donné complète satisfaction. Elle a été attaquée à la fois par les consommateurs et par les socialistes. Ces derniers lui reppochent de ne pas aller assez loin dans la voie de la nationalisation. Les premiers se plaignent de ce que les prix sont fixés par une assemblée

dont les propriétaires de mines forment la très grande majorité (Association Nationale des Charbons), sans que les autres intérêts puissent suffisamment se faire entendre. Le résultat du système est que les producteurs se mettent toujours d'accord au détriment des consommateurs et augmentent constamment le prix des charbons.

Il faut accorder en effet aux socialistes, que, dans le système de la loi du 23 mars 1919, les principes l'Economie collective sont appliqués d'une manière aussi parcimonieuse quepos?îible. Le seul Conseil où il y ait parité entre les entrepreneurs et les ouvriers est le Conseil National des Charbons, mais le rôle de ce Conseil est réduit au minimun. Les véritables directeurs et administrateurs de l'industrie charbonnière sont les Syndicats et l'Association Nationale des Charbons. Le Conseil National des Charbons n'a à peu près aucun pouvoir effectif. Quant au Gouvernement, le droit qui est reconnu au Ministère de l'Économie Publique d'opposer son veto aux mesures prises par l'Association Nationale des Charbons et en particulier de baisser d'autorité les prix fixés par cette dernière se sont avérés complètement insuffisants, en face des producteurs et commerçants étroitement unis et ligués contre lui.

En mai 1920, un projet de loi a été élaboré par le Gouvernement. Il s'agissait de supprimer l'Association Nationale des Charbons et de transférer ses pouvoirs au Conseil National des Charbons ; de plus, l'influence des consommateurs devait être notablement augmentée au sein du Conseil National. Mais l'Assemblée Constituante se sépara sans avoir examiné ce projet.

Une réforme fut cependant réalisée ; il a été décidé, à la fin de mai 1920, que les décisions de l'Association Nationale des Charbons ne seront désormais exécutoires qu'après avoir été prises d'accord avec une « Grande Commission» du Conseil National des Charbons. Faute d'accord, l'affaire doit être portée devant le Conseil des Charbons lui-même, qui décide et dont la décision lie l'Association.

III. — Mais cette réforme n'a pas suffi, et la question d'une transformation complète du régime de l'industrie charbonnière a été soumise par la Commission de Socialisation à un examen approfondi. On est unanimement d'accord sur un point : le régime actuel ne peut continuer. Le Conseil Economique provisoire, dans sa séance du 24 juillet, le -Gouvernement du Reich dans la séance du Reichstag du 5 août, la Commission de Socialisation ont déclaré que l'industrie des Charbons doit être désormais complètement soumise aux principes de l'économie collective ; que les ouvriers et employés mineurs doivent être mis au nombre des dirigeants responsables de cette industrie ; que les bénéfices retirés par les capitaux privés de l'exploitation des mines doivent être considérablement réduits.

Quant aux moyens pratiques de réaliser ces desiderata, la Commission de Socialisation n'a pu se mettre d'accord et elle a soumis au Gouvernement deux propositions différentes :

La première — de Lederer — , signée par dix membres sur vingt-et-un, demande V expropriation immédiate et la nationalisation de toutes les mines. Les propriétaires actuels reçoivent une indemnité sous forme d'obligations portant un intérêt fixe, et la propriété des mines est transférée à un corps autonome appelé « Communauté allemande des Charbons ». Cette communauté est administrée par le Conseil National des Charbons, qui nomme, pour diriger les affaires, un « Directoire ». Le droit de nommer les chefs d'entreprise comme aussi la responsabilité de l'exploitation technique passent au Conseil National des Charbons et au Directoire ; des primes de productivité sont accordées aux directeurs, employés et ouvriers.

Les auteurs de cette proposition insistent sur le fait qu'ils n'instituent pas une étatisation des mines avec tous les dangers de fiscalité et de bureaucratie inhérents à ce système, et, pour marquer nettement leurs désirs à cet égard, ils proposent que les mines qui appartiennent

maintenant au Reich ou aux Pays leur soient enlevées pour être également attribuées à la Communauté allemande des Charbons.

Les prix seraient lixés par le Reich, au budget duquel seraient affectés les excédents de l'exploitation — et, sans doute aussi, les déficits.

La deuxième proposition — de Rathenau — , signée par onze membres sur vingt-et-un, ne va pas aussi loin dans la voie de la nationalisation. Les propriétaires actuels des mines conservent provisoirement leur propriété, mais leurs droits sont singulièrement réduits. La répartition et la vente des produits cessent d'être assurées par l'Association Nationale des Charbons qui disparaît, et elles sont confiées au Conseil National des Charbons et à un Directoire, dont quatre membres sur cinq sont élus par ce Conseil; le cinquième (qui est le Président) est nommé par le Ministre de l'Economie publique.

L'innovation principale consiste en ce que, tandis que jusqu'ici la vente des charbons se faisait au compte des exploitations, d'après le projet, chaque mine transfère au Conseil National des Charbons la totalité de son extraction, moyennant un prix de revient établi d'après les livres. Le Conseil National a donc seul le monopole de la vente en gros et il fixe les prix de vente. En dehors du prix de revient, le Conseil tient compte aux mines : 1° des frais d'expédition et des intérêts et amortissements des capitaux des entreprises ; 2" des intérêts et amortissements des nouveaux investissements; 3" d'intérêts fixes normaux pour le capital responsable mis en œuvre pour les exploitations ; 4° de primes, fixées d'après un tarif, à l'augmentation du rendement de chaque exploitation (ou de retenues dans le cas contraire).

Le Conseil National peut exiger des exploitations, ou les exploitations peuvent soumettre à l'approbation du Conseil des améliorations pourvu que, soit le Conseil, soit l'entrepreneur en fournisse les fonds. Afin de laisser libre jeu à l'initiative privée, l'entrepreneur peut, même

malgré la volonté du Conseil National, faire des investissements, mais à ses risques et périls.

Par ces dispositions, l'exploitant perd tout intérêt à l'élévation des prix du charbon, puisque le commerce et les gains commerciaux lui sont enlevés. De même la fixation de hauts prix de revient ne lui sert à rien, puisque ses livres sont approuvés par les fédéicommissaires du Conseil National. La seule façon qui lui reste d'essayer de faire de gros bénéfices, c'est l'amélioration de son exploitation dans un but économique et social. L'intérêt ou profit qui jusqu'ici régit l'économie est maintenu à dessein, mais il ne peut agir que dans le sens de l'intérêt commun. La situation du directeur reposera comme aujourd'hui sur un succès objectivement économique.

Le Gouvernement du Reich a annoncé son intention de déposer très prochainement un projet de loi qui adoptera dans ses grandes lignes la proposition Ralhenau. Déjà dans la presse les propriétaires des mines discutent sur la « maturité » des mines et sur le mode de calcul des frais d'exploitation. Mais, au-dessus des intérêts privés, il y a l'intérêt général, et la question va se poser de savoir si le système proposé par la Commission de Socialisation et le Gouvernement ne risque pas d'être plus nuisible que profitable à la collectivité elle-même.

On a analysé dans les pages qui précèdent les principales dispositions de la Constitution allemande. Elle en contient un grand nombre d'auires, qui ont du être laissées à dessein en dehors de cette analyse, soit parce qu'elles se retrouvent .dans toutes les Constitutions du monde (tel, le principe posé par l'article 402 : les juges sont indépendants) et qu'elles ne serviraient donc de rien pour caractériser l'œuvre de Weimar, soit parce qu'au contraire elles sont exclusivement dictées par la nécessité de résoudre des problèmes nés des circonstances particulières au milieu desquelles se trouve acluellement le Reich (telles, toutes les dispositions des articles 88 et suivants concernant les postes, les chemins de fer et les voies navigables) et qu'elles ne présentent qu'un intérêt médiocre du point de vue constitutionnel général.

Dans sa rédaction délrnitive, la Constitution de 1919 porte surtout la marque des compromis qui, sur, presque tous les problèmes, ont dû être conclus entre les partis représentés ati sein de l'Assemblée. Sur presque toutes les questions que devait résoudre la Constituante, des marchandages ont été négociés entre les intérêts et les conceptions opposés des partis en présence. Si l'on prenait l'un après l'autre tous les articles, toutes les propositions de la Constitution, on pourrait dresser le bilan de chaque parti, marquer les points où il a obtenu gain de cause et ceux sur lesquels il a dû transiger. Les Social-Démo-

crates voulaient substituer à l'Empire fédéral un Etat unitaire, et le Centre, dont il avait besoin pour gouverner, défendait l'idée fédéraliste : la résultante à laquelle on a finalement abouti constitue un avantage certain pour les Social-Démocrates. Mais, sur la question des rapports des Églises et de l'Etat, le Centre a obtenu une solution qui se rapproche bien plus de ses desiderata que de ceux des Social-Démocrates. Quelquefois des problèmes d'ordre non constitutionnel ont été mêlés aux négociations relatives à la Constitution; on sait, par exemple, que les Social-Démocrates n'ont obtenu du Centre qu'il signe le traité de Versailles qu'en échange de leur consentement aux clauses du compromis scolaire.

Le produit de ces négociations et de ces transactions constitue pourtant une œuvre dont les traits essentiels sont assez nettement accusés, et dont l'armature parait répondre aux conditions que doit présenter toute constitution de ce genre.

Du point de vue de la technique juridique, la Constitution de W eimar est, dans son ensemble, bien faite. Consciencieusement, scientiliquement, les hommes qui l'ont rédigée ont étudié les Constitutions étrangères, les ont soumises à la critique la plus serrée, les ont confrontées aux exigences particulières du Reich et au caractère particulier de son peuple, ils ont imité ici, innové là. Ils n'ont naturellement pas pu se détacher complètement des jugements, des préférences et des préjugés qui dominent les esprits dans leur pays. Peut-être, du point de vue proprement allemand, valait-il mieux. Leur œuvre porte bien leur marque : elle est logique et subtile, audacieuse, compliquée et parfois obscure, soigneusement conçue et solidement bâtie.

Mais, quelque mérite technique que présente un texte juridique, il ne vaut que s'il s'accommode aux réalités pour lesquelles il est fait, s'il est assez fort pour résister aux poussées dirigées contre lui et pour les mater. La Constitution de Weimar est-elle assez résistante pour tenir contre

tous les assauts auxquels il faut évidemment s'attendre qu'elle sera en butte, et pour garantir au peuple allemand une vie publique ordonnée et un gouvernement stable?

On connaît les assises sur lesquelles elle est construite : Au point de vue politique : l'unitarisme, la démocratie parlementaire, la république. Au point de vue économique : la participation de la classe ouvrière à la gestion des entreprises, l'évolution vers la nationalisation des industries les plus essentielles à la vie nationale. Les institutions politiques, sous des formes plus ou moins différentes, ont fait leurs preuves chez d'autres peuples qui n'ont pas eu à s'en plaindre : réussiront-elles également, adaptées comme elles l'ont été, au peuple allemand? Les institutions économiques sont nouvelles : que vaudront-elles à l'user?

La question est grave, car, dans. cet édifice si logiquement construit, tout se tient, et il ne résistera que si toutes les parties sont solides ; l'une d'elles s'écroulant entraînerait toutes les autres. Les institutions politiques ne fonctionneront que si les dispositions économiques assurent à l'industrie et au commerce une suffisante prospérité ; mais les institutions économiques seront balayées si le gouvernement est débordé et cesse de remplir sa mission.

La Constitution débute en faisant du Reich un État aussi unitaire qu'il est possible, sans supprimer complètement toute trace du régime fédéral. Or, il existe des tendances centrifuges puissantes ; en Prusse, oij plusieurs provinces demandent à être érigées en Pays distincts, dans le Reich, où plusieurs Pays demandent qu'on revienne au pur régime fédéral, si même ils n'envisagent pas leur séparation complète du Reich allemand. Ces tendances sont-elles assez fortes pour amener un relâchement du lien unitaire ou même la désagrégation du Reich? On a tout dit sur l'opposition qui sépare, par exemple, la Bavière catholique, paysanne, conservatrice, de la Prusse

prolçstanfe, industrielle, socialiste. Les Etats pouvaient sans trop de difficultés supporter l'hégémonie d'une Prusse victorieuse, puissante, prospère et dont ils profitaient; les Pays admettent avec beaucoup de peine qu'une Prusse, qu'ils rendent responsable de la défaite et qu'ils voient affaiblie, veuille encore les maintenir sous son joug et tente, sous prétexte d'unitarisme, d'absorber le Reich ; d'autant plus que l'avenir est sombre, que la Prusse a été très dangereusement frappée et qu'il peut paraître en somme avantageux de ne pas trop intimement mêler ses propres intérêts à ceux d'un tel Pays.

Une fois de plus, la Prusse tient le sort de l'Allemagne entre ses mains. Si, renonçant à l'attitude qu'elle a observée depuis la Révolution, elle permet que ses provinces soient érigées en Pays ou si elle leur accorde une très large autonomie qui les assimile en fait à des Pays, les tendances fédéralistes ou séparatistes perdront vraisemblablement beaucoup de leur force, et l'unitarisme voulu par la Constitution pourra se maintenir sinon même se développer. Mais si la Prusse se lie encore sur sa force et son prestige, pourtant bien diminués, pour maintenir bon gré mal gré les autres Pays allemands dans un Reich dominé par elle, il se peut que les tendances fédéralistes ou séparatistes l'emportent.

Les institutions politiques sont aussi fortement imprégnées que possible de l'idée démocratique : la majorité est souveraine; mais il y a des minorités, à droite et à gauche, qui aspirent à la dictature. Il est peu vraisemblable qu'une tentative du genre de celle de Kapp et de Ltittwitz ait plus de succès que cette dernière, — à moins qu'il ne se produise dans le peuple un changement soudain et complet d'orientation politique. De l'autre côté, les Indépendants, à qui, dans Berlin même, un coup d'Etat serait peut-être assez facile, savent qu'ils auraient contre eux la très grande majorité du peuple allemand, et leurs chefs proclament ouvertement que leur heure n'est pas encore venue. Si, sur ce terrain de la doctrine démocratique, un

changement doit se produire, il est possible qu'il apparaisse sous la forme d'un droit expressément reconnu aux associations syndicales ou, d'une façon plus générale, aux producteurs d'exercer une influence spéciale et directe sur le goilvernement. Si le Conseil Economique provisoire réussit, il est possible que l'Allemagne élargisse l'expérience et fasse l'essai d'un véritable Parlement Economique.

On a accepté le gfoiwernement parlementaire, mais on s'en méfie. Aussi a-t-on introduit toute une série de mesures (référendum, initiative, nomination et déposition du Président par le peuple....), qui ne sont pas seulement des applications logiques du principe démocratique, mais qui sont surtout des assurances contre les méfaits possibles du parlementarisme. Belle confiance dans la démocratie I L'avenir dira si elle était justifiée.

Actuellement le référendum et l'initiative attendent encore la loi qui doit les organiser. Que donneront ces institutions dans un pays aussi vaste que l'Allemagne? On voit bien qu'elles vont singulièrement alourdir lô mécanisme gouvernemental et on se demande si elles ne risquent pas d'en empêcher complètement le fonctionnement. Pour qu'elles réussissent, il faut supposer dans le peuple un sens et une éducation politiques assez fermes^ une opinion publique consciente de ses volontés et sachant les imposer, un parlement et un gouvernement experts à dégager les désirs de la nation et n'hésitant pas à s'y soumettre...

Par méfiance aussi du parlementarisme, on a décidé que le Président serait élu directement par le peuple : il doit être délégué par la Nation auprès du Reichstag pour le contrôler. Mais ne sera-t-il pas trop fort et ne court-on pas le danger qu'il abuse de ses pouvoirs au grand dommage de la liberté et de la démocratie elle-même? Le Président actuel est l'élu de l'Assemblée nationale : quelque considérables que soient les pouvoirs que lui accorde la Constitution, il est vraisemblablement en fait le chef

d'État le moins puissant du monde. Les choses changeront-elles quand il aura été élu par le peuple tout entier? Assez et pas trop?

• Cette démocratie, qui ne redoute pas le plébiscite, a expressément exclu la forme monarchique du Reich et des Pays. Il y a pourtant, ici et là, en Bavière surtout, des menées monarchistes. La Constitution aura-t-elle sur ce point aussi la force de se faire respecter? Il ne semble pas pour le moment qu'une restauration monarchique, de quelque dynastie que soit le prétendant, ait des chances très sérieuses de réussir, car jusqu'à nouvel ordre la classe ouvrière, qui admettrait une dictature qu'elle-même exercerait, se dresserait probablement contre toute tentative d'un retour au régime personnel aboli.

La Constitution économique innove beaucoup plus que la Constitution politique.

L'idée des Conseils est probablement la seule idée véritablement neuve qui soit apparue dans le droit public des États modernes depuis la guerre. Le droit allemand a donné à cette idée une consécration solennelle, en l'inscrivant dans la Constitution, mais il en a fait jusqu'à maintenant une application des plus restreintes. Les Conseils d'entreprise commencent à peine à fonctionner, et la classe ouvrière n'a pas encore une claire notion de la manière dont elle usera du pouvoir reconnu par la loi à ces organismes nouveaux.

La doctrine des Conseils conduit naturellement à la nationalisation, car confier l'administration de toute une industrie à des Conseils Économiques, dans lesquels des ouvriers sont représentés à côté des patrons et des consommateurs, c'est faire une application directe du Mitbestimmungsrecht ; mais d'autres considérations aussi conduisent à donner à ce système une place de plus en plus importante : on ne croit plus au « libre jeu des forces économiques », on affirme que le libéralisme classique a fait son temps, et qu'il ne suffit pas, pour que s'améliore la

situation économique si prodigieusement défavorable dans laquelle se trouvent la plupart des Etats modernes, de laisser les choses aller librement leur train ; que plutôt, en « laissant faire » , on irait à la faillite ; on ne croit plus aux principes anciens qui considéraient comme absolus le droit de propriété, la liberté du travail et du commerce, la liberté des contrats ; on estime que ces droits sont limités par l'intérêt général et doivent être exercés par les particuliers dans l'intérêt de tous.

Aussi bien la question de principe paraît-elle être tranchée, et le problème est-il devenu d'ordre presque exclusivement pratique : un certain nombre d'industries ont été plus ou moins nationalisées ou même socialisées, elles vont l'être davantage, et le nombre va probablement s'en accroître. On ne paraît plus discuter maintenant que sur les modalités d'applications, sur le degré de « maturité » nécessaire, et si telle ou telle industrie est ou n'est pas mûre, sur le mode de calcul des frais d'exploitation, sur les primes de productivité, etc..

Comme l'idée des Conseils, cette doctrine de la nationalisation paraît gagner de proche en proche ; qu'en résultera-t-il pour l'Allemagne et pour les pays qui la suivraient dans cette voie? Ces formules nouvelles ne sont-elles que le résultat éphémère du bouleversement consécutif à la guerre, ou bien doivent-elles, améliorées et précisées par la pratique, s'installer définitivement dans l'organisation économique des peuples modernes? Aux pays qui les adopteront, apporteront-elles la ruine ou bien la prospérité économique et la paix sociale? On ne peut encore que poser des points d'interrogation ; il importe en tout cas de suivre l'expérience allemande avec la plus extrême attention.