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aura lieu de conserver le Ministère des Finances comme Ministère indépendant, eu égard à la compétence financière très limitée que laisse aux Pays la Constitution du Reich et, d’autre part, si un Ministère spécial du Commerce et de l’Industrie est encore bien nécessaire à l’heure actuelle ou s’il ne devrait pas être, au contraire, réuni avec le Ministère de l’Agricuiture pour former un Ministère prussien des Affaires d’ordre économiquet.

A côté de Ministres chargés d’un département, il peut y en avoir d’autres sans portefeuille.

Jusqu’alors, aucun poste de Vice-Président du Conseil des Ministres n’a été prévu.

Des explications qui précèdent, il résulte que le Conseil des Ministres n’est pas une autorité absolument et exclusivement collégiale, qui prend toujours elle-même, en tant que corps, des décisions de sa compétence et où tous les Ministres sont égaux, le Président du Conseil n’étant que primus inter pares.

Le Ministère n’est pas davantage constitué, suivant la formule bureaucratique, par un certain nombre de Ministres entièrement subordonnés à l'autorité du Président du Conseil :

Entre ces deux systèmes absolument opposés, la Constitution prussienne a choisi un moyen terme, basé sur le principe de la collégialité limitée : tout en étant Ministre au même titre que les autres membres du Cabinet, le Président du Conseil occupe une situation distincte d’eux; il est davantage, vis-à-vis d’eux que primus inler pares; non seulement, en effet, il est nommé par la Diète alors

1. Compte rendu des séances de la Commission de la Constitution, document 3.120 B, p. 132.

que les autres Ministres sont désignés par lui-même, mais encore il jouit de la prérogative de fixer, seul, les lignes générales de la politique du Gouvernement, les autres Ministres ayant pour rôle de diriger avec indépendanco les affaires de leur département dans le cadre de ses directives. |

Lors de leur entrée en fonctions, les Ministres prêtent serment d’administrer leur département avec impartialité, en ne s'inspirant que du bien public et en conformité avec les dispositions de la Constitution et des lois (art. 56).

Pendant la durée de leurs fonctions, ils ont droit à un traitement ; ils pourront aussi, ainsi que leurs ayantsdroit, bénéficier de pensions de retraite, dans des conditions à déterminer par une loi (art. 48).

Au sein de la Gommission, on avait émis la motion suivante : « Les Ministres ne doivent exercer personnellement ou par mandataires, aucun emploi rétribué, aucune

profession ou industrie pendant la durée de leurs fonctions. »

Le but de cette motion était d’assurer l'intégrité des hommes appelés à diriger les destinées de l’État et d'éviter que les Ministres puissent avoir un intérêt personnel à l'adoption de telle ou telle loi ou de telle ou telle mesure administrative.

Elle fut repoussée. Son adoption aurait eu, en effet, pour résultat d’écarter de nombreuses personnes de la possibilité de devenir Ministres.

En conséquence, il n’est pas interdit aux Ministres d’exercer une profession pendant l'exercice de leurs fonctions ; il y a là, pour eux, une question de tact. Pour le surplus, c’est à la Diète qu’il appartiendra de décider si ces fonctions sont conciliables avec les devoirs d’une

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charge ministérielle et, dans le cas de la négative, de retirer sa confiance aux Ministres.

Chaque Ministre peut offrir, en tout temps, sa démission,

Si le Cabinet démissionne en corps, les Ministres continuent à expédier les affaires courantes jusqu'à l’entrée en fonctions des nouveaux titulaires (art. 59).

C'est au Président du Conseil qu’un Ministre qui se retire doit adresser sa démission. C’est à la Diète que doit être remise la démission du Président du Conseil.

$ 2 — Aülribulions du Ministère

Ces attributions sont les suivantes :

1° Il représente l’État à l'extérieur (art. 49), c’est-à-dire dans ses relations avec les États étrangers ou les Pays du Reich allemand.

Il convient de signaler, à ce sujet, que la Constitution du Reich ne reconnaît plus aux Pays qu’un droit très limité d’entrer en relations avec les États étrangers. Elle stipule :

« Art. 6. — Le Reich a le droit exclusif de légiférer sur :

1° Les relations avec l'étranger.

« ART. 45. — Le Président du Reich représente le Reich dans les relations internationales. Il conclut au nom du Reich les alliances et les autres traités avec les puissances étrangères. Il accrédite et reçoit le corps diplomatique.

« La déclaration de guerre ct la conclusion de la paix se font par une loi du Reich.

« Les alliances et traités avec les États étrangers, se

rapportant à des objets de la législation du Reich, nécessitent l’assentiment du Reichstag ».

« ART. 78. — Le soin des relations avec les États étrangers est exclusivement affaire du Reich.

« Pour les matières dont le règlement appartient à la législation de Pays, les Pays peuvent conclure des traités avec les Élats étrangers : ces traités ont besoin de l’assentiment du Reich. »

Il résulte de ces textes que les relations des Pays avec l’étranger sont, en principe, exclusivement l'affaire du Reich : il est donc de la compétence de ce dernier de réglementer l’organisation de sa représentation à l'étranger (ambassades et consulats) et de conclure des traités avec les autres États.

Seule, demeure de la compétence des Pays, la conclusion de traités relatifs à des affaires qui sont restées du domaine de la. législation locale : chemins de fer d'intérêt local, police, etc. ; encore faut-il faire la réserve que ces traités requièrent toujours l’assentiment du Reich et qu'il appartient à ses représentants diplomatiques, seuls, de sauvegarder les droits qui pourraient en découler en faveur des États particuliers.

Telle est donc la situation de la Prusse en ce qui touche les Pays étrangers.

Vis-à-vis des autres Pays du Reich, au contraire, la Prusse jouit d’une entière liberté d’action. II lui est loisible de conclure librement avec eux des traités se référant à des objets de la législation locale, sans que le Reich y intervienne en aucune façon. |

La Prusse peut, de même,entretenir des missions diplomatiques dans les autres Pays du Reich.

En résumé, dans la mesure ci-dessus définie où la Prusse

peut entretenir des relations avec d’autres États, c’est par l'entremise du Ministère qu’elles s’opèrent. Il appartient donc à ce dernier de conclure les traités, de procéder à la désignation des représentants diplomatiques, de les pouvoir d'instructions, etc.

2° Le Ministère décide des projets de lois qui doivent être soumis à la Diète. En d’autres termes, il exerce l’initiative des lois (art. 501). |

3° Il édicte les ordonnances portant exécution des lois, à moins que la loi ne réserve ce soin à un Ministre, en particulier (art. 51).

4° En sa qualité de suprême autorité exécutive et dirigeante de l’État, il dirige les services publics dans les limites que lui impartissent les Constitutions du Reich et de Prusse, et les lois.

Il nomme les fonctionnaires -qui dépendent directement de l’État (art. 52).

Ceux qui n’en dépendent qu’indirectement sont désignés par d’autres autorités qui peuvent être, suivant le cas : les administrations des provinces, cercles ou communes.

Le Ministère peut-il créer de nouveaux. postes de fonctionnaires ou procéder à des transformations de postes ?

En présence du mutisme de la Constitution à cet égard, il y a lieu de décider :

a) Que la création de nouveaux emplois est du ressort du Ministère. Ce droit appartenait au Roi, dont le Ministère est le successeur. Bien entendu, si cette création entraîne des dépenses, leur approbation par la Diète est indispensable.

1. Rappelons que le Ministère doit donner au Conseil d’État l’occasion de faire connaître son avis relativement aux projets qu’il dépose (art. 40).

b) Que la transformation de postes ne peut être auto- : risée que par une loi, s’ils avaient été créés par une loi. Au cas contraire, elle est de la compétence du Ministère, dans les limites que lui assignent les crédits votés par le- Parlement.

A l'encontre de l’art. 16 de la Constitution du Reich, qui dispose que :

« Les fonctionnaires chargés de l’administration immédiate du Reich, dans chaque Pays, doivent, en règle générale, être natifs de ce Pays. »

l’art. 77 de la Constitution prussienne stipule que :

« Tous les ressortissants du Reich peuvent, sans égard au sexe et à la profession précédemment exercée, être admis aux emplois publics, à condition d’avoir les aptitudes requises, aptitudes qui doivent être déterminées par la loi. »

Avant leur entrée en fonctions, les fonctionnaires sont obligés de prêter serment de remplir les devoirs de leur” charge avec impartialité, de leur mieux et en observant les dispositions constitutionnelles (art. 78).

La Constitution pose, en principe, qu’ils jouiront d’un statut : ils ne pourront, contre leur gré, être révoqués de: leur emploi, mis provisoirement ou définitivement à la retraite ou affectés à un autre emploi avec traitement. inférieur, que dans les conditions et formes à déterminerpar une loi à intervenir (art. 79).

Pour le surplus, stipule l’art. 80, une loi déterminera les droits des fonctionnaires, conformément aux dispositions légales prescrites par le Reich. Cette disposition est conforme à l’art. 10 de la Constitution du Reich qui décide :

« Le Reich peut par voie de dispositions légales, poserdes principes relativement :

« Aux droits des fonctionnaires de tous les services publics. »

5° Il nomme les délégués de la Prusse au Conseil d’Empire, sauf les cas où, conformément à l’art. 63 de la Constitution du Reich, les administrations provinciales sont chargées de cette désignation.

« Les Pays, dispose cet art. 63, sont représentés au Conseil d'Empire par des membres de leur Gouvernement. Toutefois, la moitié des voix prussiennes est désignée par les autorités provinciales, selon une loi locale à intervenir. Les Pays sont autorisés à envoyer autant de représentants au Conseil d'Empire qu’ils y ont de voix. »

Il résulte de ces termes que le Ministère a pleins pouvoirs quant.à la nomination des délégués au Conseil d'Empire, sous deux réserves :

a) Ce sont des membres du Gouvernement qu'il doit envoyer siéger au Conseil d'Empire.

b) La moitié des voix prussiennes, à cette Assemblée, doit être désignée par les provinces.

La Constitution du Reich, art. 168, décide que, jusqu’au vote de la loi locale prévue, mais au plus pour un an, la totalité des voix prussiennes au Conseil d'Empire pourra être représentée par des membres du Gouvernement.

Les mots «au plus pour un an » ont été remplacés par la loi du Reich du 6 août 1920, par l’expression « jusqu’au premier Juillet 1921 »1.

Cette loi prussienne n’avait pas encore été votée au 1er juillet dernier.

1. Il est à noter que c’est la Prusse qui a pris l'initiative de demander

cette modification de l’article 168. Elle a basé son initiative sur les difficuliés qu’elle prétendait rencontrer à répartir les voix entre les provinces.

Toutefois, à la date du 12 avril 1920, le Ministère a présenté à la Diète un projet de loi relatif à la nomination des membres du Conseil d’'Empire par les administrations provinciales. Ce projet a été renvoyé par le Landtag, le 22 avril, à la Commission de la Constitution. Le rapport de cette dernière, déposé le 21 juin de la même année, n’est pas encore venu en discussion.

Go Le Ministère exerce, au nom du peuple, le droit de grâce.

Ce droit ne peut être exercé en faveur d’un Ministre condamné du chef d’actes se rapportant à ses fonctions que sur requête de la Diète (art. 54).

7o Dans les circonstances urgentes, le Ministère peut prendre des mesures ayant force de loi (art. 55).

Quand peut-il être ainsi procédé ?

a) Il faut qu’il s’agisse de maintenir la sécurité publique ou de parer à une éventualité extraordinaire. Il est nécessaire, en un mot, qu'il y ait péril en la demeure et que la situation ne permette pas la convocation de la Diète ou, si elle la permet, que celle-ci ne puisse intervenir en temps voulu. |

b) Il convient, de plus, que la Diète ne soit pas réunie.

Toute ordonnance prise par le Ministère dans les conditions ci-dessus a force de loi, sous les réserves que voici :

a) Il importe que le Comité permanent de la Diète, dont nous avons déjà parlé en analysant l’art. 26, ait donné son assentiment.

b) Il y a lieu, de plus, que l’ordonnance ne renferme pas de dispositions contraires à la Constitution.

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-e) Elle doit être soumise à la ratification de la Diète, .

lors de sa séance plénière la plus proche. Si le Landtag refuse son assentiment, les mesures doivent être rapportées

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par un acte publié dans le plus bref délai au Bulletin des Lois.

89° Le Ministère promulgue les lois votées conformément à la Constitution, ainsi que les traités ratifiés par la Diète (art. 60).

9 Le Ministère jouit de prérogatives considérables en matière financière. Au cas où le budget de l’année à venir n’a pas encore été voté, lors de la clôture de l’exercice précédent, le Conseil des Ministres est autorisé à exécuter d'office certaines dépenses : aux termes de l’article 64, ces dépenses sont celles qui sont nécessaires :

a) Au maintien de tous les organismes ayant leur base dans la loi et à l'application de toutes les mesures légales. Exemples : paiement aux fonctionnaires de leurs appointements, de leur pension de retraite, etc.

b) A l’accomplissement des obligations de l’État ayant une base Juridique. Exemples : obligations de l’État vis-àvis des créanciers d’une succession qu’il a recueillie, obligations lui incombant comme partie à un contrat de vente, de louage, comme débiteur d'intérêts, etc.

c) À la continuation de constructions, à la poursuite d’acquisitions, à la fourniture de prestations, en vue desquelles le budget de l’année précédente a déjà consenti des sommes. Exemples : acquisition de biens meubles ou immeubles, etc.

d) À l'octroi de subventions, en vue des mêmes objets que ci-dessus. Exemple :subvention à une autorité régionale pour construction d’une voie ferrée d'intérêt local.

Nous avons, d'autre part, signalé antérieurement que le Ministre des Finances a le pouvoir d’autoriser, en cas de nécessité urgente et imprévue (art. 67), les dépassements

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de crédits et les dépenses non prévues, qui devront être soumises ultérieurement à la Diète pour ratification.

En ce qui regarde les recettes, le Ministère est autorisé à émettre, pour une durée de trois mois, des bons du Trésor, jusqu’à concurrence du quart du chiffre total du budget de l’année précédente, à moins que des recettes, provenant d'impôts, taxes ou autres sources, et autorisées par une loi spéciale, ne couvrent les dépenses envisagées ci-dessus.

Les développements qui précèdent nous montrent quel e est la théorie budgétaire en vigueur en Prusse.

En France, aux termes du décret du 31 mai 1862, sur la comptablité publique, « le budget est l’acte par lequel sont prévues et auloriseés les dépenses et les recettes de l'État pour une période déterminée. »

À qui incombe la mission de donner cette autorisation ? Au Parlement et à lui seul : faute de l’avoir obtenue, le Gouvernement ne peut effectuer aucune recette, ni engager aucune dépense, à quelque catégorie qu’elles appartiennent.

Au cas où le Parlement jugerait à propos, non seulement d'introduire des modifications dans le budget, mais de refuser celui-ci en bloc, il serait parfaitement en droit de le faire. La conséquence inévitable d’une pareille attitude serait, bien entendu, l’arrêt total de la vie de l’État. Cette éventualité ne pouvant pratiquement se concevoir, le refus de budget aboutit normalement à la chute du Ministère : le Cabinet en fonctions, qui voit dans le refus de budget une défiance des Chambres à son égard, se retire devant un autre qui a, lui, la confiance des Assemblées.

Tout autre était, dans l’ancienne Prusse, le caractère du budget : ce dernier n’était pas considéré comme comportant une autorisation. Le Gouvernement pouvait fort bien

passer outre à ce le-ci. C'est ce qu'il fit d’ailleurs effectivement à maintes reprises, notamment au temps de Bismarck

qui, alors Président du Conseil, promulgua, de 1863 à 1866,

un budget que n'avait nullement voté la Diète.

C’est cette théorie qu'ont reprise, en partie du moins, les Constituants prussiens, lorsqu'ils sont admis, se conformant ainsi à la doctrine professée par Laband, que, même en l’absence de budget, il appartient au Gouvernement d’assurer l’exécution des lois existantes. En conséquence, il peut se passer de l’autorisation de la Diète lorsqu'il s’agit d'engager des dépenses ou de faire rentrer des re-

-cettes qui trouvent dans la loi leur origine et leur base ;

au cas contraire, il est inconstitutionnel qu'il procède ainsi et, s’il le fait, sa responsabilité politique est évidemment engagée, à mo,ns encore qu'il n’y ait nécessité urgente et imprévue, hypothèse en laquelle le Ministre des Finances peut donner son autorisation,

Pratiquement donc, contrairement à ce qui se passe en France, le Gouvernement prussien peut fort bien, dans la mesure que nous venons d'indiquer, continuer à admiuistrer en dehors de toute autorisation budgétaire émanant

du Parlement.

Le refus de budget n’est vraiment pas, en Prusse, une arme aussi puissante, entre les mains des représentants du peuple, qu’elle l’est en France, où elle est de nature à mettre obstacle à toute administration légale.

« Si donc, pour reprendre les termes du professeur Redslob, un Ministère prussien, en conflit avec le Parlement, ne voulait pas se retirer devant un vote hostile, ce

qui serait inconstitutionnel, et si le Parlement, par mesure

de représailles, lui refusait le budget, le Gouvernement ne serait pas poussé dans la voie d’une seconde illégalité,

plus grave encore, il ne serait pas acculé à un coup d’état financier, mais pourrait user de moyens corrects pour continuer son administration, illicite en elle-mêmet. »

109 Pour le surplus, le Ministère d’État possède, en tant que suprême organe exécutif et dirigeant de l’État, les pouvoirs que les lois, ordonnances et traités, antérieurs à la Constitution, réservaient au Roï (art. 82).

Il n’est fait exception à ce principe général qu’en matière religieuse : les droits que le Monarque détenait, en sa qualité de chef temporel de l’Église nationale, seront exercés, désormais, par trois Ministres de confession égangélique, désignés par le Conseil, jusqu’au moment où, par voie de loi ecclésiastique, approuvée par l’État, les Églises évangéliques auront transféré ces droits à des organes constitués par leurs soins.

Cette except'on, nous lavons dit, était déjà prévue par la loi du 20 mars 1919, relative à l’organisation provisoire des pouvoirs publics en Prusse.

Quant aux autres droits dont jouissait le Roi vis-à-vis des communautés religieuses, ils devront être remaniés, s’il y a lieu, conformément à l’art. 137 de la Constitution du Reich, qui laisse aux Pays la liberté de les réglementer dans le cadre de ses dispositions.

$ 3. — Rapports du Gouvernement el de la Diète

Les Ministres et les mandataires désignés par eux ont leurs entrées aux séances de la Diète, du Conseil d’État et de leurs Commissions.

« Ils peuvent y prendre la parole à tout moment, même