LA RÉVISION PROPREMENT DITE

La proposition étant accueillie à la majorité requise, le pouvoir constituant se trouve saisi. Ce pouvoir, c’est indirectement le peuple, le corps électoral. En effet, les Cortès sont dissoutes automatiquement, et une nouvelle chambre est élue. Evidemment, la question de la réforme de la Constitution se trouvera posée au cours des élections générales qui ont lieu ainsi. Cependant l’Assemblée qui va être élue fonctionnera aussi comme Chambre ordinaire,de sorte que les électeurs ne doivent pas se prononcer exclusivement sur le problème constitutionnel.

Les nouveaux Cortès devront avoir pour première tâche de délibérer sur la proposition de révision. Il n'y à qu'une condition : question de majorité pour le vote; la Constitution ne dit pas si le texte est soumis à la promulgation. En tous les cas, il n’est certainement pas susceptible d’être l’objet d’une demande présidentielle de seconde délibération: cette procédure ne vise que les lois votées par la Chambre. Or, en lespèce, les Cortès fonctionnent non comme «chambre » mais comme Assemblée

Constituante.

* MX,

La Constitution Espagnole a soigneusement orga-

nisé la sanction des violations de la constitution;

MA

des précautions très effectives sont prises contre les lois inconstitutionnelles.

Les libertés individuelles sont ainsi protégées contre l'arbitraire du législateur; nous verrons qu’il existe aussi une sorte de recours constitutionnel contre les atteintes aux droits individuels commises par l’exécutif ou même par le judiciaire, recours qui se surajoute aux procédures normales même devant les tribunaux ordinaires, civils où administratifs.

Ce qu'il y a de remarquable dans la Constitution espagnole, à cet égard, c’est que cette constitution réalise ici une combinaison des deux systèmes de contrôle judiciare de constitutionnalité actuellement pratiqués.

Jusqu'à ce jour, les pays qui ont institué ce contrôle se divisent en deux catégories : dans les uns, ce contrôle est dévolu aux tribunaux en général, soit à tous, soit à certains d’entre eux, mais en tous cas à des tribunaux non spécialisés. Dans les autres, le contrôle de constitutionnalité est dévolu à des tribunaux spécialisés.

Les Etats-Unis appartiennent à la première catégorie. La Constitution américaine est muette sur le pouvoir des tribunaux de contrôler la constitutionnalité des lois, mais ce pouvoir leur a été reconnu très rapidement par la jurisprudence de la Cour suprême, sur la base de la supériorité de la loi constitutionnelle sur la loi ordinaire et de l'indépendance du pouvoir judiciaire vis-à-vis des autres pouvoirs.

On croit très souvent que seule la Cour suprême

a le pouvoir de contrôler la constitutionnalité des lois. C’est une erreur. Ce pouvoir appartient également aux Etats particuliers, mais surtout depuis que le contrôle judiciaire est en butte à une certaine impopularité, il arrive souvent que les tribunaux inférieurs reculent devant la ‘responsabilité qui s'attache à prononcer l’inconstitutionnalité à telle ou telle disposition législative. Si bien qu’en fait, la question est fréquemment tranchée par la Cour suprême au lieu de l’être par d’autres tribunaux. Mais ce n’est pas une prérogative exclusive de cette haute juridiction; c’est un pouvoir qui appartient de droit commun à tous les tribunaux.

Pour que ce pouvoir puisse s'appliquer, il faut que la question se pose à propos d’un procès entre particuliers. Il n’y a pas une action organisée contre la loi inconstitutionnelle. On n’agit pas en inconstitutionnalité par voie d'action maïs par voie d’exception, l’une des parties prétendant que la disposition dont son adversaire se prévaut est inconstitutionnelle et doit, comme telle, être déclarée non valable.

Le juge qui prononce une décision d’inconstitutionnalité se borne à écarter l'application de la disposition invoquée, mais il ne l’annule pas; il la laisse subsister. La portée de la décision est néanmoins très grave en raison de la puissance reconnue aux précédents, dans les pays anglo-saxons. Si done, théoriquement la loi inconstitutionnelle subsiste, pratiquement, quand elle a fait l’objet d’une décla-

ration d’inconstitutionnalité, elle a perdu toute

RD ellicacité. À tel point que les auteurs des compilations de statuts, écartent de leur recueil les textes qui ont été ainsi censurés.

L’exception d’inconstitutionnalité, opposable devant tous tribunaux, est consacrée en Espagne par l’article 100 de la Constitution.

CQuand un tribunal de justice sera appelé à faire application d’une loi qu’il estime contraire à la Constitution, il suspendra la procédure et prendra l’avis du Tribunal des garanties constitutionnelles. »

On voit la différence existant entre le système espagnol et le système américain. Dans l’un et l’autre pays, l'exception d’inconstitutionnalité peut être invoquée devant les tribunaux, mais tandis qu'aux Etats-Unis, le tribunal de l'exception statue sur celle-ci même au fond et prend lui-même la décision, en Espagne, il se contente d'examiner, si elle est ou non recevable et s’il l’accueille, il doit surseoir à statuer Jusqu'à ce que le Tribunal spécialisé dans le contrôle de la Constitutionnalité se soit prononcé sur le fond.

Remarquons que cette différence n’est pas bien grande en réalité. Pour décider si l'exception doit être admise, le Tribunal ordinaire doit bien trancher lui-même une première fois le point de savoir si la loi est ou non inconstitutionnelle. La différence se ramène en définitive à ceci que le Tribunal en question ne peut pas fournir un avis définitif et qu’il est obligé de saisir le Tribunal spécialisé.

Au deuxième groupe de pays se- rattache une

FL AS0de

série d'Etats, qui ont organisé un contrôle de la constitution par voie d'action. Ces pays écartent alors le contrôle par voie d'exception. Il faut ici distinguer le cas des Etats Unitaires de celui des Etats fédéraux. Dans ces derniers la hiérarchie des lois constitutionnelles et des lois ordinaires se présente d’une manière particulière. Cette idée se pose avant tout sous l'aspect d’un conflit entre les Etats particuliers et le pouvoir central. Dans l'Etat fédéral l’idée de la hiérarchie des lois a donc une importance toute spéciale.

C'est pourquoi, dans certains Etats fédéraux on a consacré des dispositions très énergiques pour maintenir les Etats particuliers dans les limites de leur compétence et l'individu s’est trouvé bénéficier de ces dispositions pour la protection de ses libertés. Aïnsi en est-il en Suisse. On sait que dans ce pays les particuliers peuvent agir par voie d’action contre les lois cantonales qui portent atteinte à leurs droits garantis par la Constitution. Au Mexique on est même allé plus loin dans cette voie : la procédure dite de l'Amparo (1) établie par la Constitution du 5 février 1857, titre IT, article 10 est une action en annulation portée devant les Tribunaux fédéraux de district ou la Cour suprême fédérale qui peut être dirigée non seulement contre les lois inconstitutionnelles des Etats membres, mais aussi contre les lois fédérales inconstitutionnelles et en général

(1) Conf. Bermudez, De la procédure d'Amparo au Mexique. Thèse Paris, 1914.

contre tout acte émanant d’une autorité quelconque. Cette action appartient à tout individu qui peut se plaindre d’une violation caractérisée de ses libertés individuelles.

La Constitution Espagnole institue un recours analogue :

Art. 121. — Un Tribunal des garanties consti-

tutionnelles qui aura compétence pour statuer Sur :

b) Le recours en protection (Amparo) des garanties individuelles, quand la réclamation devant d’autres autorités aura été ineflicace.

D’autre part, même dans les Etats Unitaires, il y a parfois un pouvoir compétent pour annuler les lois inconstitutionnelles sur une action intentée par un particulier. Nous voulons parler du système de contrôle politique de constitutionnalité qui a existé en France avec le Sénat de l’an VITT et le Sénat conservateur de 1852.

Dans la Constitution française de l’an VIII et sur l'inspiration de Sieyés, une Assemblée politique, le Sénat, statuait sur la constitutionnalité des lois, à la requête du gouvernement ou du Tribunat (Assemblée politique à laquelle était dévolue la délibération des lois) et après 1807 (date à laquelle fut supprimé le Tribunat) à la requête des simples citoyens.

D’après la Constitution de 1852 au contraire le Sénat était saisi de plein droit; aucune loi ne pouvait

être promulguée sans lui avoir été préalablement

soumise. Dans les deux régimes constitutionnels où cette institution a fonctionné, la dépendance du Sénat à l’égard de l’exécution impériale avait peu à peu faît dégénérer en simple formalité l’examen de la constitutionnalité.

Dans les constitutions récentes, la Tchécoslovaquie fournit le type du contrôle de la constitutionnalité par voie d’action devant un Tribunal spécialisé, organisé dans un pays unitaire; l'Autriche fournit un exemple similaire, mais dans un Etat à forme fédérale.

En Tchéco-Slovaquie, le contrôle judiciaire est interdit. Ce contrôle est dévolu au Tribunal constitutionnel tchéco-slovaque, tribunal de sept membres dont quatre appartiennent au corps Judiciaire.

D’après la loi prélfminaire du 29 février 1920, le Tribunal constitutionnel se compose en effet de sept membres pourvus chacun d’un suppléant nommé dans les mêmes conditions que le titulaire.

Le paragraphe 1€T de la loi du 9 mars 1920 prescrit que les fonctions de membre non suppléant du Tribunal ne peuvent être exercées que par des personnes versées dans le droit et éligibles au Sénat, qui ne sont membres ni du Sénat ni de la Chambre des Députés, ni de la diète subcarpathique; sont éligibles au Sénat les citoyens âgés de 45 ans accomplis et qui n’ont pas été privés du droit de vote.

Trois mémbres sont désignés par des corps politiques : la Chambre des Députés, le Sénat et la Diète

subcarpathique qui choisissent chacun trois candi-

dats. Le Président choisit trois juges : un dans chacun des groupes présentés. Les autres membres sont choisis par les corps judiciaires : la Cour Suprême administrative, la Cour de Cassation qui envoient chacune deux membres. La même procédure est suivie pour les membres suppléants. La diète subcarpathique n’ayant pas encore été organisée c’est le Président de la République qui nomme les membres qui devraient être proposés par elle. Comme on voit, les corps judiciaires ont la prépondérance.

Les membres du tribunal tehéco-slovaque sont élus pour dix ans. Leurs fonctions sont incompatibles avec celles de député et de sénateur. La loi ne prévoit pas la destitution des juges, en cas d’indignité ou d'incapacité; 1l n’y a d’autre solution possible que la démission donnée par l'intéressé.

Le Tribunal n’a pas de sessions périodiques; il se réunit lorsqu'il est saisi d’un recours portant sur une question de sa compétence. Il se réunit aussi pour se. constituer, à chaque renouvellement de son personnel.

La loi détermine enfin un certain quorum. La procédure fait l’objet de longues dispositions.

Le recours devant le tribunal constitutionnel est un recours objectif en ce sens qu’il n’y a pas à justifier personnellement d’un intérêt lésé ou d’un droit violé pour mettre en mouvement l’activité dudit tribunal. Mais ce recours n’appartient pas à tout le monde. La saisine du tribunal n’est réservée qu’à un

petit nombre de personnes. Le recours porte dans la

loi du 9 mars 1920 le nom de proposition. Peuvent seuls présenter une proposition relative au recours en inconstitutionnalité : 10 la Cour de cassation; 20 la Cour suprême administrative; 30 le tribunal électoral; 40 la Chambre des députés; 50 le Sénat; 60 la Diète subcarpatique.

Il y a, dans la constitution tchéco-slovaque, un organe qui porte le nom de comité permanent. Il est composé de seize députés et de huit sénateurs désignés pour un an par leurs collègues. Ce comité siège dans l’intervalle des sessions du Parlement, en cas de dissolution des Chambres ou d’expiration de leur mandat. Il exerce les rouvoirs normalement dévolus au Parlement et notamment le pouvoir législatif, sauf certaines restrictions. Toutes les mesures prises par ce comité permanent doivent être soumises au Tribunal constitutionnel pour examen de leur constitutionnalité. C’est le gouvernement qui a le pouvoir de déclancher le contrôle, mais ce pouvoir n’est pas discrétionnaire : le gouvernement est obligé de déférer à la vérification du Tribunal constitutionnel toute décision du comité permanent constituant une loi provisoire.

Dans le système tchéco-slovaque, il n’y a donc pas une garantie mise au profit de tout intéressé contre les abus du pouvoir législatif. Le contrôle dont: il s’agit est plutôt un contrôle quasi politique exercé dans des formes juridictionnelles. Toutefois, le fait d’avoir donné aux organes suprêmes de l’ordre judi-

ciaire le pouvoir de présenter un recours en incons-

titutionnalité, aboutit indirectement à ouvrir aux particuliers l’accès de la Cour. En effet, ces organes supérieurs de l’ordre judiciaire présentent ce recours d’inconstitutionnalité suivant une procédure dont ils arrêtent eux-mêmes le règlement et dans ce règlement, ils peuvent prescrire que le recours d’inconstitutionnalité sera présenté si un particulier dépose une requête à cet effet.

Le Tribunal constitutionnel tehéco-slovaque a deux chefs de compétence. D’après la loi préliminaire de 1920 c’est lui qui décidex si les lois de la République tchéco-slovaque et les lois de la Diète subcarpathique satisfont aux conditions de Particle 17... ». Cet article 17 pose deux principes 19 les lois ordinaires ne doivent pas contredire la constitution ni les lois qui la modifient et la complètent; 29 les lois désignées comme constitutionnelles doivent être élaborées suivant la procédure fixée par l’acte constitutionnel.

Il semble donc qu’il y ait deux contrôles l’un portant sur la vérification de la constitutionnalité de la loi ordinaire par rapport aux lois constitutionnelles; l’autre portant sur la régularité de confection des amendements constitutionnels eux-mêmes. Des controverses s'élèvent sur la distinction entre ces deux recours. En Techéco-Slovaquie, en effet, 1l n’y a pas de pouvoir constitutionnel distinct du pouvoir législatif ordinaire. Ce sont les organes législatifs ordinaires qui font les lois constitutionnelles sous trois

conditions de forme prévue par la constitution

tchéco-slovaque, savoir : 19 une majorité des 3 /5€ de tous les membres est nécessaire dans chaque Chambre pour la modification de la constitution; 2° le vote concordant des Chambres est toujours nécessaire pour une loi constitutionnelle (art. 42); 30 la loi dont il s’agit doit être désignée sous létiquette « constitutionnelle ». Ainsi une proposition présentée comme toute autre proposition de loi ordinaire peut être en contradiction avec la constitution mais si elle est adoptée avec la majorité requise et si elle est pourvue du titre de loi constitutionnelle, elle ne sera pas susceptible d’être critiquée.

En présence d’une loi suspecte d’inconstitutionnalité, le tribunal constitutionnel examine si le texte a été voté conformément à la procédure prévue par la constitution pour les lois ordinaires; 1l étudie ensuite le point de savoir s’il est conforme aux dispositions de la constitution; s’il y a contrariété de fond, le tribunal recherche alors si la loi incriminée a été votée ou non à la majorité des 3/52 et si elle peut être ainsi considérée comme une loi constitution: nelle; dans l’aflirmative la validication s'impose.

Le tribunal constitutionnel a le pouvoir d’annuler la loi inconstitutionnelle, en tout ou en partie, suivant que ses dispositions peuvent être ou non dissociées. L'arrêt a un effet rétro-actif. [Il supprime la loi ab initio et rend, par là même, caducs les actes juridiques qui ont été fondés sur elle. Pour limiter les troubles attachés à cette caducité, un délai de trois

mois est prévu par la loi organique de 1920.

La Constitution tchéco-slovaque a fait, comme on voit, œuvre très complète en ce qui concerne le contrôle de la constitutionnalité, en organisant un système de vérification politico-juridictionnel soigneusement étudié.

En Autriche, nous sommes dans un État fédéral : le Tribunal composé d’une manière analogue est entièrement nommé par les Corps politiques (par moitié par chacune des deux assemblées législatives). En outre, il a des attributions plus variées.

En dehors du contrôle de la constitutionnalité, il statue sur :

La responsabilité du Président et des Ministres fédéraux et sur celle des gouvernants des Pays;

Le contentieux électoral;

La légalité de règlements administratifs;

Les conflits d’attributions entre les divers ordres de tribunaux, fédéraux et des pays, judiciaires et administratifs.

En matière d’inconstitutionnalité, il est juge exclusif. Les tribunaux ordinaires ne peuvent se faire juges de la validité des lois (art. 89). Il est saisi soit par le gouvernement fédéral, soit par le gouvernement des pays.

La Constitution espagnole, article 121, établit un tribunal des Garanties constitutionnelles qui res-

semble surtout au tribunal Tchécoslovaque (1).

(4) Sur les différentes phases par lesquelles a passé l'idée du contrôle juridique de la constitutionnalité à la Commission Juridique, puis à la Commission de Constitution des Cortès, voir Posada, op. cit., p. 217.

A. Guillerm 10

Composition (art. 122).

Un président qui peut être député.

Le président du haut Corps consultatif de la République dont 1l est question à l’article 93.

Le président du Tribunal des comptes de la République.

Deux députés élus librement par les Cortès.

Un représentant de chacune des régions espagnoles, élu dans la forme fixée par la loi.

Deux membres élus par tous les collèges d'avocats de la République.

Quatre professeurs des Facultés de droit, désignés suivant la même procédure, entre toutes les Facultés d’Espagne.

M. d’Ascoli note, au sujet de cette composition la tendance fédéraliste qui se manifeste dans l’admission, au sein de cette juridiction, des représentants des régions. Ce qu’il y a de plus caractéristique encore, à notre avis, c’est la présence dans cette cour d'hommes politiques : indépendamment du Président, 1l y a obligatoirement deux députés élus par les Cortès. La constitution tchécoslovaque exclut tous les parlementaires. La constitution autrichienne admet au contraire la présence de quatre parlementaires (sur les 12 membres de la Cour) mais consultativement 1l est vrai. La présence des parlementaires dans le Tribunal chargé du contrôle de la Constitutionnalité est de nature à donner un caractère politique à cette juridiction, ce qui peut être préjudiciable à son autorité.

La nomination des membres non parlementaires, étant toutefois retirée aux Cortès et confiée à des corps non politiques, l’ indépendance du tribunal est mieux assurée, dans une certaine mesure qu'avec le Système autrichien (élections par le Parlement de tous les membres du Tribunal sans exception).

La Constitution (art. 124) renvoie à la loi ordinaire pour ce qui est des immunités et prérogatives des membres du Tribunal, de même, implicitement, quant à son fonctionnement et aux effets des décisions qu’il prononcera.

L’article 121 définit ses attributions de la manière suivante :

Art. 121. — II est établi, avec juridiction s’étendant à tout le territoire de la République, un Tribunal des garanties constitutionnelles, qui aura compétence pour statuer Sur :

a) Le recours en inconstitutionnalité des lois ;

b) Le recours en protection (amparo) des garanties individuelles, quand la réclamation devant d’autres autorités aura été ineflicace;

c) Les conflits de compétence législative et tout autre s’élevant entre l’État et les régions autonomes, et ceux de ces régions entre elles;

d) L'examen et l’approbation des pouvoirs des délégués qui, conjointement avec les Cortès, lisent le Président de la République;

e) La responsabilité pénale du chef de lPÉtat, du Président du Conseil et des Ministres;

f) La responsabilité pénale du président et des magistrats du Tribunal suprème et du Procureur de la République. |

Le Tribunal est donc à la fois, dit Posada :

19 Un tribunal constitutionnel dans les cas de recours pour inconstitutionnalité des lois (art. 121 à et de protection des garanties individuelles « quand dit l’article 121 b,la réclamation devant les autres autorités aura été ineflicace »; 20 Un tribunal des conflits, car 1l connaîtra des conflits de compétence législative, et tous autres surgissant entre l’État et les régions autonomes et entre ces dernières (art. 121 c); 30 un Tribunal de juridiction électorale pour l’examen et l’approbation des pouvoirs des délégués, qui, conjointement avec les Cortès, élisent le Président de la République (art. 121 d), et 40 un tribunal de poursuite des hautes responsabilités, savoir la responsabilité pénale du Chef de l’État, du Président du Conseil et des Ministres (art. 121 e), du Président, des magistrats du Tribunal suprême et du Procureur (fiscal) de la République (art. 121 f).

La Constitution détermine dans l’article 123 qui est compétent pour s'adresser au tribunal de garanties constitutionnelles. Ce sont : 19le ministère public; 20 les juges des tribunaux dans le cas de l’article 100; 39 le gouvernement la République ; 49 les régions espagnoles; 50 toute personne, individu ou collectivité, bien que non directement lésée. En

outre, on doit se rappeler que, suivant l’article 100,

quand un tribunal judiciaire a à appliquer une loi qu’il juge contraire à la Constitution, il suspendra la procédure et adressera une demande d’avis au tribunal des garanties constitutionnelles.

La manière dont la constitution a réglé la question du contrôle de la constitutionnalité est une nouvelle marque de cet esprit de défiance que Posada a bien signalé (1), esprit engendré par le souvenir des abus et défauts des régimes antérieurs et tout spécialement de la dictature. Dans ce domaine la Constitution espagnole s’écarte de la constitution de Weimar, son modèle habituel qui comme l’on sait ne contient aucune disposition sur le contrôle judiciaire de la

constitutionnalité.

(1) Voir notamment op. cit., p. 246.