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17 août 1930 le fameux «Pacte de Saint-Sébastien » (1). En échange de leur concours, les représentants des groupements catalanistes reçurent la promesse qu'il serait donné, le moment venu, la plus large satisfaction à leurs aspirations particularistes. On admit toutefois que les mêmes avantages pourraient être accordés aux autres régions qui en exprimeraient le désir (2).

C’est ainsi que le problème fédéraliste s’est trouvé posé pour les Constituants de 1931. Il reste à examiner comment ils l’ont résolu.

Les Cortès ne modifièrent guère à cet égard les textes élaborés par la commission juridique.

Les dispositions du titre [er de la Constitution : «Organisation Nationale » se divisent en deux catégories : les unes (art. 9 et 10) résolvent le problème de la décentralisation administrative, les autres réglementent les régions autonomes. Ce sont cellesci qui sont plus particulièrement empreintes de l’idée fédéraliste.

Les articles 9 et 10 posent les principes qui présideront à la législation relative à l’organisation des communes et des provinces.

Les articles 11 à 22 déterminent le contenu du régime d'autonomie qui peut être obtenu par telle ou telle région et les conditions à remplir pour l'obtenir. Ce qu'il y a de remarquable dans cette

(1) Angel Marvaud, La Seconde République espagnole. La genèse de la Révolution du 14 avril. In Revue des Sciences Politi-

ques, 1931, p. 492.

(2) Angel Marvaud, op. cit., p. 498.

réglementation c’est qu’elle constitue une reconnaissance par la Constitution, dans certaines limites, d’un des aspects du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes.

Il s’agit ici d'autre chose que de la décentralisation administrative. La décentralisation politique se trouve admise et organisée au sein de la République espagnole.

Ce qui distingue la décentralisation politique de la décentralisation administrative c’est que la première suppose divisée dans le pays l’unité du droit. Les circonscriptions locales qui deviennent des provinces ou des Etats secondaires se font une législation spéciale. L'Etat devient fédéral. Au contraire, la décentralisation administrative respecte l’unité de la doi, les assemblées décentralisées n’ont point de pouvoirs législatifs, elles n’ont que les pouvoirs administratifs (1).

Elles n’ont pas non plus la libre disposition d’une force publique à elle : la force publique reste centralisée aux mains du gouvernement.

D'autre part l’administration centrale de l'Etat conserve sur elles un pouvoir de contrôle étendu, que l’on appelle la tutelle administrative.

Enfin, la décentralisation administrative ne détruit pas l’unité de l’administration publique. La plupart

des services publics sont tenus en coadministration

(1) Voir Hauriou, Précis de Droit Administratif, 10€ édition,

Paris, Sirey, 1921, p. 110,

par.lPadministration centrale et par les administrations décentralisées.

Les articles 14, 15 et 16 de la Constitution de 1931 consacrent au contraire une incontestable décentralisation politique.

Aux termes de l’article 14 et 15, vis-à-vis de la région autonome, l'Etat ne conserve une compétence législative exclusive que dans certaines matières, limitativement énumérées : c’est ainsi que la région peut recevoir le droit de légiférer en matière civile. Elle pourra élaborer son propre code de droit civil, sauf, stipule l’article 15, alinéa 1€T, en ce qui concerne la forme du mariage, l’organisation de l’enregistrement et des hypothèques, les bases des obligations contractuelles, et les questions de droit international privé ou de droit privé interprovincial (conflits de lois).

La région autonome ne pourra légiférer en matière de procédure, mais elle pourra être maîtresse de son organisation judiciaire.

Elle pourra être souveraine également, en matière d’enseignement.

De même, elle pourra avoir le droit de self détermination en ce qui concerne toute son organisation politique et administrative, centrale et locale. TI sera même possible de lui concéder le droit d’avoir sa propre police et d’user de la force publique, sauf en ce qui concerne (art. 14-40) la défense de la sécurité publique dans les conflits de caractère supra-régional ou extra-régional — et (art. 14-160) la police des

frontières et le régime des étrangers,

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Dans toutes ces matières la région autonome, qui peut être investie du pouvoir législatif, sera apte à recevoir également le droit d’exécuter par ses propres services publics la législation adoptée par ses représentants. Dans les autres matières, il en est pour lesquelles l'Etat conserve le monopole de la législation mais peut se trouver dessaisi au profit de la région, du pouvoir exécutif, savoir (art. 15) : la législation pénale, sociale et commerciale, la législation civile (dans ce qui ne peut être attribué au pouvoir législatif de la région) les chemins de fer, les libertés publiques, l’aviation civile, etc...

Cette question de la répartition des pouvoirs entre le gouvernement central et les organismes régionaux s’est trouvée résolue de cette manière par transaction entre le gouvernement central et les représentants du mouvement catalan.

Le projet de la commission allait assez loin dans cette voie, mais cela ne suffisait pas au chef du gouvernement, qui, soucieux des engagements contractés à Saint-Sébastien, demandait que le texte de la Constitution se conformât, de façon aussi étroite que possible, au statut déjà voté par la Catalogne.

Tel fut l’objet d’un amendement présenté par M. Juarros, du parti progressiste, qui visait à octroyer aux régions autonomes «la législation exclusive et l'exécution directe» en de nombreuses matières, telles que l’enseignement, le régime municipal, le droit civil, l’organisation des tribunaux, la police et l’ordre intérieur, ete...

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Cette proposition fut mal accueillie par une grande partie de la Chambre, qui crut y voir un moyen détourné pour lui faire accepter le statut catalan, avant que ne fut complètement élaborée la Constitution générale de l'Espagne.

M. Alcala Zamora défendit lui-même, en termes éloquents, l’amendement. Il fit valoir notamment que les régions devaient pouvoir légiférer en matière de droit civil pour la raison qu’il existe de notables différences dans les origines historiques des diverses régions et que neuf au moins d’entre elles ont des traditions particulières et vivaces qui s'opposent, pour l'instant, à une unification complète. À propos de l’enseignement, 1l affirma que, du moment que la région serait démocratique, elle ne mettrait pas d’obstacle à la diffusion de la langue offiaielle — c’est: à-dire du castillan dans les classes pauvres.

Le président du conseil termina son discours par un vif éloge du génie politique de la Catalogne : «On a créé, dit-il, une sorte de légende, d’après laquelle les Catalans seraient turbulents et ingouvernables. Cette réputation est due à ce que, pendant des siècles, ils ont été dépossédés de leurs droits, sans pouvoir nommer leurs gouvernements, leurs juges, leurs instituteurs. Il faut qu’ils jouissent d’une entière souveraineté dans l’exercice de ces droits, qui font partie de la vie régionale ».

Les députés catalans firent naturellement chorus, et, de leur côté, les représentants des autres régions

à tendances autonomistes, M. Suarez Picallo, au

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nom du groupe galicien, et M. Beunza, porte-parole de la minorité basque-navarraise, se déclarèrent favorables à l’amendement, tout en exprimant le regret que le chef du gouvernement ne se fut préoccupé que de la Catalogne.

Mais le reste de l’assemblée ne cacha pas son hostilité, en observant, entre autres choses, que l'Etat espagnol ne pouvait renoncer à ses droits en matière scolaire, sans compromettre l’unité nationale.

En labsence du leader du parti radical, M. Lerroux, ministre des Affaires étrangères, retenu à Genève, un de ses lieutenants, M. Iglesias, se montra particulièrement violent en qualifiant le pacte de Saint-Sébastien de pacte-fantôme « que personne ne connaît et que chacun interprète à sa façon » et en dénonçant les velléités « séparatistes » du président de la Généralité catalane M. Macia.

L’atmosphère des débats s’échauffa à tel point, ‘qu'il fallut suspendre la séance pour permettre aux chefs des groupes parlementaires de s'entendre avec le président du Conseil et le président de la Commission sur une nouvelle rédaction du texte soumis aux Cortès.

Dans les couloirs, le bruit courait avec insistance que si l'amendement Juarros était repoussé, les Catalans retireraient leursquarante députés etinviteraient aussi les deux d’entre eux qui siègeaient au gouvernement, MM. Marcelino Domingo et Icolau d’Olwer, à donner leur démission, en provoquant ainsi une crise ministérielle partielle,

En fin de compte, on se mit d'accord sur une formule transactionnelle, qui consistait en ce que la Constitution au lieu d’énumérer les attributions qui appartiendraient « de droit » aux régions autonomes — comme le voulait M. Alcala Zamora — indiquerait que des facultés, non plus d’ordre législatif, mais seulement d'exécution « pourraient » être dévolues à la région, à condition que les Cortès la jugent «capable politiquement » de les exercer.

Le nouveau texte ne fut pas, cependant, accepté par la Chambre sans difficulté; il ne fallut rien moins qu’une séance de seize heures, qui se prolongea jusqu’au matin et au cours de laquelle le président M. Besteiro, brisa trois fois sa sonnette, pour obtenir le vote définitif.

La discussion fut surtout orageuse, à propos d’un amendement présenté par M. Largo Caballero. Le ministre socialiste du Travail, qu'inquiétaient, à juste titre, les manœuvres discordantes de la Confédération nationale du travail, dont le quartier

énéral est comme on sait à Barcelone, demandait

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qu'on incorporât dans la liste des attributions expressément réservées à l'Etat espagnol la législation ouvrière et les traités qui régissent les relations entre patrons et employés.

Malgré l'opposition des Catalans, appuyés par une partie de l’assemblée, cet amendement fut adopté par 143 voix contre 118. Il était, en outre, décidé que, bien que l'exécution des lois sociales

appartînt, en principe, à la région autonome, PEtat

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aurait toujours un droit de contrôle « pour veiller à leur stricte application et à celle des traités internationaux en la matière ».

À l'issue de cette séance, que certains qualifièrent d’«historique », M. Alcala Zamora pouvait se féliciter de ce que « dans cette grande bataille, il n’y ait eu ni vainqueurs ni vaincus ». Il n’en était pas moins évident que si la majorité des Cortès avait voté selon son sentiment intime et non pas d’après les directives imposées par la discipline ministérielle, le statut de la Catalogne eût subi, dès le vote de la Constitution, une défaite irrémédiable,

La question n’était, du reste, que différée jusqu’au jour où le projet de statut viendrait en discussion devant le Parlement.

Suivant les textes que nous avons sommairement analysés ci-dessus, il semble bien que la Constitution de 1931 ouvre la possibilité d'organiser l’Espagne en Etat fédéral et d'investir certaines régions de tous les attributs dévolus ordinairement aux Etatsmembres dans une telle forme d'Etat.

Prenons par exemple la Constitution des Etats- Unis. La Constitution de 1787 procède à la répartition des compétences d’une manière légèrement différente, en ce sens qu’au lieu d’énumérer seulement ce qui est exclusivement réservé à l'Etat central, elle accorde en outre positivement certains pouvoirs aux Etats particuliers exclusivement. Le résultat est le même. La répartition a pris cette forme

parce que, aux Etats-Unis, les Etats particuliers

existaient déjà; ils formaient une Confédération qui se translormait en Etat fédéral. En Espagne c’est le processus inverse qui se développe : on ira de l'unité à un fédéralisme futur. Quant au contenu des compétences attribuées aux Etats particuliers américains, il n’est guère plus étendu que celui des compétences qui peuvent être déléguées aux Régions autonomes espagnoles : ces Etats possèdent la législation en matière de droit privé, civile et criminelle; est également de leur ressort, l’organisation interne du droit public, sous réserve que l'Etat soit républicain et que sa constitution se concile avec la constitution fédérale, Parmi les pouvoirs réservés à l'Etat national, figurent les affaires étrangères, l’armée, la marine, les poids et mesures, les postes, etc.

Soit que l’on considère, comme Duguit, qu'il y a une différence d’essence entre le fédéralisme et la décentralisation, donc entre l'Etat membre d’un Etat fédéral, et la collectivité décentralisée d’un Etat unitaire, soit que, comme Kelsen, on admette seulement qu'il n'existe qu’une différence de degré dans l’autonomie dont jouissent l’un et l’autre, on doit constater que la région autonome, bien qu’elle ne soit pas qualifiée d'Etat, peut recevoir des pouvoirs égaux à ceux que possèdent les Etats membres d’une République, qui a toujours été considérée comme un Etat fédéral, savoir la République des Etats-Unis. Il faut donc en conclure que la Constitution de 1931 est, au moins en puissance, la charte

d’un Etat fédéral.

En

Cependant il existe entre la Constitution américaine et la Constitution espagnole, au point de vue fédéral, une différence importante, qui est de nature à infirmer dans une assez large mesure la conclusion à laquelle nous venons de parvenir. |

Il faut considérer à cet égard la base juridique sur laquelle repose la répartition des compétences entre l'Etat et la région autonome.

D'abord, les articles 14 et 15 ne font que tracer le cadre de ce qui peut être concédé à une région autonome.

L'article 12 indique les conditions qu’une région doit remplir pour pouvoir être candidate à l’autonomie

La demande d’un statut régional devra réunir adhésion de la majorité des municipalités ou, au moins, des communes de la région, formant les deux tiers des électeurs inscrits; elle devra, en outre, être acceptée, par voie de plébiscite, par les deux tiers des électeurs. Voici, comme nous l’avons noté cidessus, une nouvelle application du principe posé, au lendemain de la guerre, dans le droit international, par le Pacte de la société des Nations, du droit des populations à disposer d’elles-mêmes. En droit international, ce principe écarte les annexions et les cessions faites sans le consentement des intéressés. En droit interne, il conduit à admettre le droit d’une province, ou d’une région, de conquérir l’autonomie ou même de se séparer de la collectivité

nationale à laquelle elle se trouve incorporée.