LE PARLEMENTARISME ANGLAIS SUR LE CONTINENT

Après avoir étudié le parlementarisme de Cabinet dans sa patrie d'origine, il convient de le suivre dans les applications qu'il a reçues hors de ses frontières. Mais on comprend que nous ne puissions pas traiter ce sujet en détail. Nous nous contenterons de passer en revue quelques cas^ en insistant particulièrement sur les déviations diverses subies par le type primitif. Le système politique de l'Angleterre a été plus admiré que bien compris. Aussi les imitations sont-elles très

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dïfFérentés de l'originaL II n'y a rien d'étofinant â cela, car la Constitution anglaise est IVeuvreen grande partie inconsciente d'une évolution de huit siècles, le produit naturel du génie d'une race. De ce long travail on ne pouvait copier que les résultats extérieurs consignés dans les lois et dans les institutions : mais Tesprit qui animait la Constitution anglaise et qui avait présidé à sa croissance n'était pas susceptible d'imitation. Même Timitalion des caractères extérieurs n'a été réussie qu'en partie^soit que les institutions anglaises soient trop intimement liées à l'histoire et au génie du peuple anglais pour pouvoir exister sans leurs racines, soit qu'on n'ait pas compris le mécanisme de la Constitution prise pour modèle. Le moyen le plus simple de bien apercevoir ces erreurs est de dresser une liste des traits caractéristiques de la Constitution anglaise et de la confronter avec les copies. Voici donc quelles sont les pierres angulaires du parlementarisme anglais :

Un monarque qui ne participe pas aux délibérations du Cabinet et qui ne dispose pas du veto contre les décisions du Parlement ;

Un Parlement composé en fait d'une Chambre unique, étant donné que la Chambre haute a perdu toute importance politique et toute personnalité ;

L'absence de comités permanents pour diri-

DIFFÉRENCES ESSENTIELLES. i8t

ger le PârleiBent et contrôler le ministère ; et d'ailleurs absence totale de procès-verbanx ministériels que l'on puisse examiner et discuter ;

Le Cabinet possédant Tinitiative entière en matière de finances comme en matière de législation et dirigeant les travaux du Parlement ;

Un Cabinet composé des hommes de confiance de la majorité ;

Une majorité parlementaire homogène et deux partis seulement;

Le corps électoral échappant dans son ensemble à rinflûence des partis et donnant la prépondérance tantôt à Ton tantôt A Tautre.

Sironcompareavec.ee schéma les constitutions que Ton à établies après coup en Europe d'après le niodèle anglais, on constate partout de grandes divergences. Presque toutes se séparent du modèle en ce qui concerne la nature des partis. Eh effet, ceux-ci ont souvent pour base une différence de religion ou de nationalité, et alors l'antagonisme prend un caractère permanent. Les partis ne demeurent plus à la surface, ils pénètrent dans Tintimité de la nation ; si bien qu^il est impossible de passer de l'un à l'autre à la manière anglaise. Ou bien encore l'antagonisme des partis a un caractère social, il s'agit d'une lutte de classes. En ce cas également la scission est profonde,, bien

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que moins grave et moins intime que dans le cas précédent. Un revirement peut se produire ici dans Topinion et parmi les électeurs, mais il se produit ordinairement après que le parti dirigeant a fait beaucoup de mal au pays. En tous cas les partis ont toujours derrière eux des intérêts à défendre ; ce ne sont pas, comme en Angleterre, de simples partis de gouvernement. D'ailleurs ils sont plusieurs au lieu d'être seulement deux. De même les idées continentales d'après lesquelles il doit y avoir une droite, une gauche et un centre aussi nombreux que possible, jurent complètement avec l'organisation anglaise. Il en résulte que la majorité parlementaire est souvent une majorité de coalition, sans consistance et sans principes, et par suite sans lien véritable avec la nation. En ce cas le pays n'est pas gouverné d'après l'opinion éclairée, mais suivant le hasard des groupements de partis dans le Parlement.

A côté de ces dissemblances qui résident en dehors de la Constitution proprement dite et qui ont leur origine dans des différences historiques ou psychologiques, il en est beaucoup d'autres qui portent sur les institutions elles-mêmes. Il convient d'en signaler une tout particulièrement, parce qu'elle se présente à chaque pas : c'est la façon différente dont on a organisé les

DIFPÉRBNGBS SSSENTISLLfiS. i83

coraités et dont ils fonctionnent. L'absence de comités permanents est, avons-nous vu^ un fait capital dans la Constitution parlementaire anglaise ; et ce fait nous a aidé à expliquer le régime du gouvernement ministériel.

Partout où le Parlement est arrivé à organiser son travail et à le répartir entre un certain nombre de petites délégations, celles-ci font des efforts sinon pour prendre elles-mêmes la direction des affaires^ du moins pour exercer sur les ministres une sorte de tutelle et les transformer en exécuteurs plus ou moins soumis de leurs volontés. Il est clair qu'ainsi Tautorité dont les ministres peuvent disposer sur le Parlement leur échappe facilement des mains. En tous cas ils doivent soutenir ime lutte perpétuelle pour Thégémonie. Ce système porte en même temps atteinte à Torganisation intérieure du ministère et nuit à sa cohésion^ lorsque chaque ministre doit, comme en Belgique et acluellement aussi en France, répondre de ses actes devant un comité spécial et discuter avec elle. Mais ce qu'il y a de pis, c'est que le Cabinet n'est plus en état de conduire le gouvernement avec l'indépendance et la sûreté de main qu'exige le bien général et qui devraient précisément faire la force et la supériorité du parlementarisme de Cabinet. Il est curieux que les

hommes d'État n'aient pas vu clairement l'iacorapatibilité de cette dernière forme de gouvernement avec le système des comités. Du reste, dan« les pays qui ont adopté le même régime, les Parlements nouvellement créés ont trouvé dans l'exercice direct du pouvoir un avantage trop tentant pour en faire sacrifice au ministère, comme le système Teût cependant exigé.

Enfin on peut rapprocher de cette déviation un usage très général d'après lequel des projets budgétaires peuvent être présentés sous forme de motions individuelles. Mais il semble qu'eu fait des motions de ce genre ne se produisent pas bien souvent.

En dehors des différences générales que nous remarquons entre les imitations et le modèle, chaque pays nous offre ses déviations particulières. La Belgique, qull convient de citer en tète puisqu'elle est considérée comme la première introductrice de ce régime sur le continent, Ta en fait si mal imité qu'on se demande, — comme nous l'avons déjà dit, — si le système belge est une monarchie constitutionnelle on bien le parlementarisme. Ainsi le roi y dispose d'une influence beaucoup plus grande que celle qui devrait lui revenir dans un régime parlementaire du type anglais. Et en effet il est dit expressément dans la Constitution belge que le roi exerce telle et telle

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fonction, sanctionne les lois^ — ou même leur refuse son approbation, — fait et défait les ministres, dirige Tarmée, s'occupe des affaires étrangères, etc. En Angleterre le monarque possède théoriquement les mêmes attributions, mais elles sont depuis longtemps recouvertes par la poussière de l'oubli et Ton ne s'en sert plus. Par contre, en Belgique, comme partout où le parlementarisme a été codifié à une date récente, les prescriptions constitutionnelles ne sont pas lettre morte. D'autres circonstances contribuent à donner au monarque un rôle plus important qu'il ne devrait être dans ce régime et qui, semble-t-il, ne fait que s'accroître : ainsi la part qu'il prend aux délibérations du Conseil des ministres, les conférences privées qu'il tient avec les ministres particuliers à côté du chef de cabinet, et surtout l'état des partis, qui fait souvent de lui un véritable négociateur entre des adversaires acharnés et qui par suite le rend maître de la situation politique. De même le système à deux Chambres est en Belgique plugp développé qu'il ne conviendrait à ce type de parlementarisme. Cependant ce défaut est atténué par le fait que ce sont les mêmes électeurs, — sauf la différence d'âge (25 et 30 ans), — qui choisissent les députés et la plus grande partie des sénateurs. Le système de la représenta-

tion proportionnelle ne s'accorde pas non plus avec le parlementarisme majoritaire. Mais la nature des partis belges, — qui s'accorde encore moins avec un tel régime, — rendait nécessaire Tintroduction de ce système de vote.

En Italie le régime des deux Chambres ne constitue aucun obstacle réel à un gouvernement de majorité, car le Sénat, entièrement nommé par le roi, n'est guère autre chose qu'une assemblée de conseillers et de réviseurs. Mais, il y a, dans la Constitution même et plus encore en dehors d'elle, d'autres circonstances qui font que le système italien présente des défauts graves. La situation du Cabinet se trouve affaiblie d'un côté par rinfluence du monarque et de l'autre par celle de la représentation. Le roi peut prendre part aux délibérations des ministres et même conférer, comme en Belgique, avec les ministres pris séparément; de plus, il participe activementàlaformation du Cabinet. Par suite de l'état des partis, celui-ci est régulièrement un ministère de coalition. Il n'est donc pas homogène et ne trouve pas parmi les représentants une majorité compacte qui le soutienne. Au lieu de se présenter comme les partis belges, en phalanges solides, les partis italiens sont extrêmement mobiles et vacillants. Mais le défaut capital c'est le « ré-

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gioDalisme », c'est-à-dire la tyrannie des intérêts locaux et individuels. A ce point de vue la Caméra dei deputati est à peine une représentation moderne ; et la Chambre à laquelle elle ressemble peut-être le moins^ c'est précisément la Chambre des cooimunes, dont on connaît les mœurs sévères en matière d'influences locales et particulières.

Dans la péninsule balkanique^ et principalement en Grèce^ dejs tentatives ont été faites, comme on le sait, pour acclimater le parlementarisme anglais. La Grèce satisfait extérieurement aux exigences de ce régime ; elle a une Chambre unique et un gouvernement de Cabinet ; mais rélat des partis et le caractère de la nation ne sont pas à la hauteur d'un système aussi perfectionné.

De nos deux pays voisins, la Norvège et le Dan emark,lepremierprétend avoir appliqué jusqu'au bout le système parlementaire. Et en fait la Norvège a établi complètement le gouvernement popalaij^, à la suite d'un long conflit entre le Stortiog et la Couronne, conflit dont la cause profonde était dans le caractère hétérogène de la Constitution de 1814 et qui se termina en 1884 par une condamnation, sans précédent dans l'histoire .moderne, des conseillers d'Etat. Par certains côtés encore ce régime rappelle beau-

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coup le type anglais, ainsi par le système à une seule Chambre — condition nécessaire pour une majorité unique, — par le droit de veto suspensif accordé au roi et par l'influence très limitée de ce dernier. De plus, le gouvernement exercé en Tabsence du roi fraye la voie à un gouvernement de Cabinet sans la présence du monarque aux délibérations, et en effet le Cabinet norvégien gouverne déjà dans une large mesure. Enfin, en Norvège comme en Angleterre nous ne trouvons à proprement parler que deux grands partis.

Mais malgré toutes les ressemblances que nous venons d'énumérer, le gouvernement populaire de la Norvège ne coïncide nullement avec le parlementarisme de Cabinet. En effet, outre que le système des comités y est fort développé, on a emprunté à la Suède Texamen des procèsverbaux du Conseil des ministres. Or rien n'est plus inconciliable que ce contrôle avec le parlementarisme du type anglais. 11 soumet les ministres à une critique minutieuse qui leur enlève le courage et la confiance en eux-mêmes et qui fausse complètement leurs rapports avec la représentation. C'est pourquoi Tinitiative et la direction des affaires ont passé entre les mains du Storting, devant qui les « conseillers d'Etat >» sont comme des serviteurs attentifs à la volonté du