CHAPITRE VIII

Le parlementarisme suisse.

Conclusions.

La troisième espèce de démocratie moderne estl celle qui s'est développée en Suisse. Elle n'é&ij représentée dans aucun autre pays, bien que cêf-! taines de ses particularités puissent se retrouva dans les États fédératifs de la grande Union américaine. La démocratie suisse- est aussi la seule démocratie moderne qui ait des traits communs avec celle de l'antiquité. Le peuple dans sa totalité pretVd part à la formation de la volonté d'Etat, comme j cela se faisait dans les républiques antiques, fit représentation, — qui existe naturellement en Suisse comme ailleurs, — a au-dessus d'elle le peuple pour lui donner l'impulsion et l'initiative ou pour la juger en dernière instance. En Suisse la souveraineté populaire est donc une réalité, ce

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qu'elle n'est pas ailleurs. Nous avons déjà protesté (p. 129) contre l'opinion très répandue d'après laquelle le peuple serait, dans les autres démocraties modernes, le détenteur du pouvoir de lÉtat. Le peuple se contente partout ailleurs de nommer les organes d'État immédiats, mais il ne I détermine pas lui-même la volonté de l'État. C'est pourquoi le nom qui convient à ces régimes est celui de parlementarisme ou de souveraineté parlementaire, puisque la vie politique y gravite autour de la représentation. Tel n'est pas le cas en Suisse ; ici le pouvoir est partagé entre la représentation et le peuple lui-même ; de là vient tis'il est difficile de trouver une désignation convenable à un tel régime. En efiPet, il contient un ttrélange de souveraineté parlementaire et de souveraineté populaire. Nous avons préféré l'appeler iout simplement le parlementarisme suisse, étant donné que la représentation y détient toujours la fjif^vi principale dans la formation de la volonté d'État et que d'autre part le système est unique m son genre et spécial à la Suisse.

Dans ce pays, comme dans les autres États fédéraux, l'activité de l'Etat est faible en comparaison de ce qu'elle est dans les régimes unitaires. Cependant, elle est ici beaucoup plus étendue que dans FUnion américaine par exemple, et son im-

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portance s'accroît chaque jour. En effet, la Suisse est déjà très avancée sur la voie qui conduit vers rÉtat unitaire. Cette marche, que nous avons déjà signalée (p. 202) comme un trait commun à la plupart des États fédératifs, apparaît en Suisse avec une grande netteté. A ce point de vue la Suisse marche évidemment sur les traces des Pays-Bas. Après les orages de la Révolution et la Restauration de 1815, la Suisse fut jusqu'en 1848 une fédération d'États sans cohésion. En 1848 elle passa au rang d'État fédéral, et la nouvelle Constitution de 1874 ainsi que des événements postérieurs (achat de chemins de fer^ etc.) ont fait faire de grands progrès à l'idée unitaire. Le cas de la Suisse nous fournit d^ailleurs un exemple intéressant à l'appui de cette théorie d'après laquelle c^est la communauté des destinées historiques qui crée avant tout Tunité d'un peuple et d'une nation. On ne trouverait guère de pays présentant des contrastes plus marqués de langue, de religion et même de race ; et pourtant, sous rinfluence puissante des grands souvenirs communs/ un peuple s'est constitué avec ces éléments disparates. Mais il n'est pas donné à des souvenirs historiques quelconques d'exercer une telle action ; sans quoi la même chose aurait pu se produire bien plus facilement encore pour les

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deux peuples de la péninsule Scandinave, qui parlent deux langues-sœurs et qui ont la même religion et la même origine. Ce n'est pas la communauté dans la paix, mais la communauté dans la guerre qui crée cette fraternisation des âmes, d'où résulte une nation. Même les querelles les plus acharnées entre les partis n'ont pu prévaloir sur le souvenir des luttes autrefois livrées en commun. 11 est vrai que le fait d'un Parlement représentant la confédération entière et tous les actes électoraux qui en étaient la conséquence ont puissamment contribué au résultat final. En dernier lieu ce sont ces actes électoraux qui ont achevé la transformation des cantons suisses en une nation unie. En effet, des actes.de ce genre accomplis en commun sont nécessaires pour assurer l'unité de .l'ensemble. Ainsi nous voyons que dans les Etats fédératifs où se produisent des votes généraux Tunité se développe ; là où ces votes manquent, les États-membres restent disjoints.

Les partis^ qui forment la base sociale d'une vie politique dans les régimes parlementaires, sont particulièrement développés en Suisse. Ils pénètrent jusque dans les couches profondes de la nation et ne demeurent pas à la surface comme lès partis anglais. Ils se fondaient primitivement

sur des antagonismes de religion et de nationalité. A cela vint s'ajouter l'opposition constitutionnelle entre les fédéralistes (cantonalistes), qui tenaient pour l'indépendance des cantons, et les partisans de l'unité, qui voulaient accroître la puissance de la Confédération au détriment des cantons. Comme aux États-Unis, cet antagonisme, qui se liait d'ailleurs ici à un antagonisme religieux, aboutit à une lutte ouverte ; mais en Suisse comme en Amérique Tidée unitaire triompha. Les partis sont actuellement au nombre de trois : la droite, le centre et la gauche ; la droite est composée surtout de catholiques des régions françaises ; les deux autres partis comprennent les protestants, surtout de nationalité allemande, mais de nuance politique variée : on y trouve des modérés et des radicaux. Comme on peut le voir, ce ne sont pas là des partis de classes, bien qull s'y introduise aussi des antagonismes sociaux, particulièrement dans le centre et dans la gauche. Ce qu'il y a de plus remarquable cependant, c'est que dans ce pays où ils sont si florissants, les partis n'ont pas le caractère de partis gouver-nants, sauf dans les cantons. Sans doute, il règne une majorité dans chacune des deux Chambres (Conseil des États et Conseil national) ; mais d'ordinaire cette majorité n'est pas parfaitement

homogène, et le centre, qui est le parti plus faible, penche tantôt vers la droite, tantôt vers la gauche. En outre, If^s partis occupent en général une situation différente dans les deux Chambres, ce qui rend difficile le gouvernement par un parti. Mais ce qui empêche complètement un pareil système, c'est l'organisation du gouvernement, et actuellement c'est enfin le référendum. Un gouvernement de parti à la manière anglaise présuppose Texistence d'un Cabinet ; mais le Conseil fédéral est aussi diflFérent que possible d'un Cabinet. D'un autre côté, aucun gouvernement de parti ne peut se produire, car il y a au-dessus de la représentation le peuple souverain, et celui-ci annule souvent les décisions de celle-là.

Comme on peut le conclure de ce qui précède, les partis n'ont, dans cet Etat fédéral, aucune fonction constitutionnelle à remplir comme en Angleterre ou comme aux Etats-Unis. La Constitution n'a pas besoin d'eux. Le rôle qu'ils ont à jouer n'est pas politique, mais social. Ils accomplissent la tâche qui était autrefois celle de la représentation, et qui consiste à représenter et à défendre les divers intérêts sociaux. Mais la manière dont ils le font est aussi caractéristique qu'honorable pour ces partis. La majorité n'op-

prime pas en général la minorité ; elle lai laisse une voix au chapitre et même' une part dans le gouvernement. Ainsi la représentation proportionnelle a été introduite dans plusieurs cantons. Du reste^ la meilleure preuve de cet état d'esprit nous est fournie par la composition du Conseil fédérai, qui se recrute dans les trois partis. Ainsi, bien que la gauche soit actuellement assez forte pour pouvoir occuper toutes les places du Conseil et diriger à elle seule le pays, cependant trois places au moins sur sept sont réservées à des représentants des autres partis.

Les institutions constituantes du régime suisse sont le Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale avec ses deux Chambres (Conseil des Etats et Conseil national), et le peuple. Le Tribunal fédéral, qui appartient également à ces institution*, peut être omis dans un exposé des traits carractérisliques de la vie politique en Suisse. Il nous suffira de remarquer que le Tribunal fédéral n'a pas, comme aux Etats-Unis, le droit d'invalider une loi adoptée par le pouvoir législatif.

Extérieurement l'organisation politique de la Suisse rappelle beaucoup celle de TUnion américaine ; mais vue de plus près, elle s'en écarte considérablement, comme dans le cas que nous venons de signaler. L'écart le plus frappant porte

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sur le gouvernement-chef d'État^ sur son organisation et ses attributions. Au lieu cl*un président nous avons ici un collège ; et les limites très nettes que Ton a tracées en Amérique entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif font complètement défaut. Au lieu de la séparation des pouvoirs, règne ici, comme on Ta dit avec raison, la confusion des pouvoirs. En fait l'élément central de cette Constitution est, du moins jusqu'à nouvel ordre, la représentation. Son trait distinctif est un Parlement gouvernant. Mais il suit de là que le pouvoir exécutif ne possède pas ici Tautorité indépendante qui lui est généralement attribuée ; si bien qu'on peut se demander s'il ne faudrait pas parler plutôt d'un partage du pouvoir entre deux mains au lieu de la tripartition présentée par nous précédemment (p. 208).

Le Conseil fédéral est un collège de sept membres, dont chacun a la direction d'un département. Ils sont nommés par l'Assemblée fédérale tous les trois ans, après le renouvellement de la Chambre basse. D'ailleurs on continue à réélire les mêmes hommes, aussi longtemps qu'eux-mêmes se jugent en état de suffire à leur tâche laborieuse. Comme on l'a vu, ils appartiennent en règle générale à des partis différents. Le président du Conseil, qui est désigné annuellement

par TAssemblée fédérale, est également le président de la République. Il dirige les délibérations gouvernementales et représente TEtat au dehors, maïs pour le reste, il n'a pas une situation différente de ses collègues. Toutes les décisions gouvernementales sont prises dans le Conseil réuni et émanent du Conseil dans son ensemble; il n'y a donc pas de gouvernement ministériel, bien qu'en fait chaque membre du Conseil soit le maître dans son département. La liberté d'action du Conseil fédéral est fort limitée. Il nomme naturellement les fonctionnaires, — excepté au Tribunal fédéral et à deux ou trois autres places, — et il règle toutes les affaires courantes. Mais il n'a pas le droit d'édicter des règlements ni même des arrêtés administratifs présentant quelque importance ; en effet, toutes les mesures importantes, de quelque catégorie qu'elles soient^ émanent de l'Assemblée fédérale.

Ainsi donc le gouvernement, peut-on dire, agit surtout d'après des instructions. Mais il a l'initiative dans le Parlement, et il peut proposer luimême ou par l'entremise d'un parlementaire, des lois et des mesures de toute espèce. Ses membres, il est vrai, ne siègent ni ne votent dans le Parlement, mais ils peuvent assister aux séances et y prendre la parole, et c'est un droit dont ils usent

abondammeni. Us ne sont pas exposés à des voles de défiance, et bien que leurs propositions soient souvent repoussées, la confiance préside à leurs relations avec le Parlement. Un usage qui caractérise très bien les rapports entre le gouvernèndent et la représentation en Suisse, c'est le fait que celle-ci demande le plus souvent Tavis de celui-là^ relativement à des projets de loi, avant de passer à une décision. Le Conseil fédéral est donc à la fois un organe exécutif et un organe consultatif pour la toute-puissante Assemblée fédérale ^

L'Assemblée fédérale est, ou peut-être plus exactement, était le véritable souverain^ et déterminait en grande partie à elle seule la volonté de l'Etat. Elle partage maintenant cette puissance avec le peuple et c'est ce qu'elle fera sans doute de plus en plus. De même que le Congrès des Etats- Unis, elle se compose de deux Chambres dont Tune doit représenter les cantons et l'autre le peuple suisse tout entier. Il y a égalité parfaite entre ces deux Chambres. Comme il n'existe pas de vote eu commun^ l'inégalité numérique des deux assemblées ne trouble pas plus que dans le

1. BUPRIBZ (Les ministres^ II. p. 222) compare, non saus raison, le Conseil fédéral à une sorte de Conseil d'État préparant les projets de loi.

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Congrès américaÎD leur situation respective. Mais à la dififérence de ce qui se passe en Amérique^ aucune des deux Chambres suisses n^a droit de priorité sur Tautre. Ainsi les questions financières peuvent être soulevées d'abord et examinées d'abord dans le Conseil des Etats^ et le contrôle des actes du gouvernement appartient au même degré à toutes les deux. Il n'y a pas de comités communs ; mais il s'en forme d'ailleurs en grand nombre et la plupart ont un caractère transitoire. Ils sont souvent transformés en commissions qui ressemblent à celles de la Suède. Il règne d'ailleurs dans les décisions à peu près la même liberté que dans notre Riksdag. Si, comme il arrive assez souvent, les deux Chambres s'arrêtent à une décision difiPérente, on tâche de se mettre d'accord et on y réussit ordinairement. Ici comme dans tous les régimes à deux Chambres égales, on a recours au système du compromis pour résoudre les conflits ; et l'esprit qui anime les hommes politiques en Suisse rend l'application de ce système plus facile qu'ailleurs.

A côté des deux pouvoirs que nous venons de signaler, le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale, il en existe un troisième qui est le peuple suisse. C'est là un trait particulier au régime qui s'est développé dans ce pays. Le

peuple n'est, dans les autres États modernes, qu'un organe de vote sans influence directe sur la volonté de TEtat. II. n'en est pas de même en Suisse : ici le peuple est comme un troisième pouvoir qui juge les deux autres en dernier ressort. Le gouvernement direct du peuple se fait de deux manières : par Tinitiative et par le référendum ou plutôt, suivant le terme très juste dont se sert un historien, par la sanction ^ Le <c référendum »,qui est la plus ancienne de ces deux institutions^ consiste à demander au peuple de se prononcer par un vote régulier sur les lois et les arrêtés adoptés par la représentation. Le référendum est obligatoire dans le cas de réformes constitutionnelles ; autrement il est facultatif et doit être réclamé par trente mille citoyens ou huit cantons. L' w initiative », qui est d'institution plus récente, c^est le pouvoir accordé à un groupe de citoyens suffisamment nombreux (50. 000) de présenter un projet de loi qui, après avoir passé entre les mains de l'Assemblée fédérale, doit être soumis au vote souverain du peuple. Le développement de ces deux institutions, par lesquelles le peuple est devenu un véritable organe de gouvernement,

1. Gif. Seignobos, Histoire polilique de V Europe contemporaine^ 3* éd., 1903, p. 254.

s'est fait d'abord dans les cantons, et de là elles ont passé ensuite dans la Constitution fédérale (1848 et 1874). A Torigine celles visaient exclusivement les réformes constitutionnelles^ mais elles arrivèrent de bonne heure à s'étendre aussi à des questions de législation ordinaire*.

Grâce à pes institutions, qui continuent à se développer et dont le fonctionnement devieal de plus en plus facile, la souveraineté du peuple nV.st plus ici comme ailleurs une simple façon de parler ; ce n'est plus une expression sonore, mais bien une réalité. D'autre part, il est clair qu'à mesure que cette réalité s'affirmera, l'Assemblée fédérale verra diminuer son influence et , son prestige. Une décadence résultera nécessairement pour elle du fait qu'elle n'est plus le principal pouvoir de l'État et qu'elle en a un autre audessus d'elle. Cependant ce n'est pas la défiance et le mauvais vouloir contre la représentation et ses actes, qui ont amené en Suisse l'adoption de ces institutions populaires : le cas n'est pas le même ici que dans les États-membres de l'Union

1. Légalement l'initiative en matière de lôgîslatioo n'est pas encore accordée dans la Confédération ; mais après la réforme de 1891, qui autorise une révision partielle de la Constitution, toute question peut, en fait, être soulevée par rinitiative populaire.

américaine qui ont adopté des procédés analogues. En Suisse la seule raison a été que les procédés en question s'employaient déjà dans les cantons et dans les communes et qu'ils plaisaient à la masse. Par contre il parait vraisemblable que le gouvernement fédéral, qui jusqu'ici était surtout le simple exécuteur des volontés parlementaires, tirera des nouvelles institutions un accroissement de pouvoir^ — surtout si^ comme il en a été question, les membres du Conseil viennent à être élus par le peuple et non plus par TAssemblée fédérale.

Si Ton essaye de caractériser en un mot ce régime si particulier et si différent des autres constitutions modernes, nous pourrons l'appeler une constitution communale. Tel est en efiet son type spécial, et il tire son origine des cantons et des communes.. Nous avons là une évolution entièrement opposée à celle qui s'est manifestée aux États-Unis. Dans ce dernier pays les Étatsmembres se sont modelés sur l'Union ; en Suisse la Confédération s'est modelée sur ses parties composantes. A l'exception de TAssemblée fédérale qui a été organisée sur le modèle du Congrès américain à deux Chambres, tout dans le système suisse est emprunté aux cantons et, par Tintermédiaire de ceux-ci, aux communes : le gouvernement collégial, l'Assemblée toute-puissante, enfin

le référendum et Tinitiative. . Les constitutions d'États du type communal étaient ordinaires dans Fantiquité ; actuellement nous n'en trouvons pas d'autre exemple que la Suisse. Wune façon générale elles ne sont possibles que dans un petit pays^ de faible population. Mais les conditions les plus importantes pour qu'un tel régime puisse fonctionner et durer, c'est d'abord que TÉtat en question n'ait pas de voisins dangereux^ c'est ensuite que l'esprit de la population soit sage et pondéré. En dernière analyse c'est le peuple lui-même bien plus que ses institutions qui mérite les éloges souvent décernés au régime suisse ; car pour ce qui est des institutions, — à l'exception de TAssemblée fédérale et de la bonne application du système des deux Chambres^ — on ne peut guère se dissimuler qu'elles sont très primitives,

L'étude que nous venons de faire nous a appris que les formes d'Ltat modernes constituent des types distincts et très différents les uns des autres à la fois dans leurs origines et dans leur application pratique. Mais nous avons vu en même temps

que malgré cela ces types constitutionnels font partie d'une évolution générale où ils sont comme des chaînons tantôt successifs, tantôt parallèles. Les formes d'État^ comme les styles architecturaux, peuvent être à la fois très distinctes et présenter cependant entre elles des rapports * très étroits. De l'absolutisme, qui a été le régime le plus général daiis TEurope moderne, est sortie par voie de développement la monarchie constitutionnelle, et celle-ci a donné naissance au parlementarisme sous ses deux types : parlementarisme unitaire (anglais), et parlementarisme dualiste (Suède-Amérique), le parlementarisme suisse provenant d'un régime aristocratique.

Le principe actif de cette évolution a été celui du gouvernement populaire. On a passé par degrés de la souveraineté du prince et d'une aristocratie à la souveraineté du peuple. Mais celle-ci n'apparaît^ sauf en Suisse, que sous la forme de la souveraineté parlementaire. La représentation populaire est devenue, ou est en train de devenir le principal pouvoir de l'État. Voilà ce qu'il y a au fond de ce développement puissant que parcourt l'Etat moderne. Les stades antérieurs de ce développement se retrouvent dans l'autocratie russe ainsi que dans les monarchies constitutionnelles de l'Europe continentale ; le dernier stade apparaît

dans les formes diverses du parlementarisme.

C'est seulement ici que la représentation populaire se développe dans tout€ sa puissance. Ainsi l'évolution s'est faite d*une souveraineté royale à une souveraineté parlementaire, unique ou partagée. Il est évident que ce dernier régime peut conduire à Toppression tout comme le premier ; et ce danger n'est guère moindre aujourd'hui qu'il ne Tétait dans les régimes démocratiques d'autrefois. Le danger vieiit de deux côtés différents : du dehors et de ;la représentation elle-même.

Le péril extérieur doit être cherché dans la société. A côté de l'évolution qui a transformé le Parlement d'une assemblée simplement consultative eti un organe de gouvernement, détenteur du pouvoir de l'État, nous en observons une autre non moins remarquable et gui porte sur la composition du Parlement et sur l'idée même de la représentation. Ces deux éléments se sont grandement modifiés au cours des temps.

La représentation par « états » a cédé la place à une représentation fondée sur le vote général de toutes les classes ; et en outre le vote censitaire a été remplacé ou va être remplacé par le suffrage universel. La représentation, qui émanait des « classes dirigeantes, » est maintenant nommée en majeure partie par les classes populaires.

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La question est donc celle-ci : la représentation ainsi constituée sera-t-elle capable de remplir pour le bien de l'Étal et du peuple entier la lourde tâche que lui imposent ses nouveaux pouvoirs ? Nous savons d'avance qu'il se trouvera des milliers de voix pour répondre : oui. Ce sera la réponse de ces classes populaires qui ont foi en elles-mêmes; mais il leur serait difficile d'établir cette foi sur des raisons solides. Si les hommes sont par ailleurs impropres à comprendre et à mènera bien, sans préparation, une tâche compliquée et difficile^ ils ne s'improvisent pas davantage une compétence spéciale lorsqu'il s'agit du gouvernement de l'État, qui est une des entreprises les plus délicates qui existent. La grande masse ne comprend parfaitement que ses propres besoins et ses propres intérêts. Elle est donc tentée de se servir de la représentation qu'elle a dans sa main pour satisfaire ces besoins au détriment du bien général. Tel est le grand danger auquel est exposé l'État moderne sous le régime de la souveraineté parlementaire.

Vu de plus près, ce danger nous apparaît sous deux formes : l'omnipotence du nombre et le mandat impératif. Il s'est développé à l'époque actuelle un véritable culte de la majorité. Là où est la majorité, là se trouvent aussi, dans

TopiDion générale^ non seulement la puissance mais même la sagesse et le droit. Or il n'est rien de plus inexact. Il est vrai qu'il existe quelque part une majorité politique qui, dans la mesure où le permettent Thumaine faiblesse et les imperfections inhérentes à la volonté des masses, possède les qualités requises pour un bon gouvernement. Je veux parler de la majorité qui préside aux destinées de TAngleterre actuelle. En efifet, cette majorité, comme nous Tavons exposé précédenxment, émané d'un corps électoral généralement étranger aux partis et elle est fondée exclusivement sur la défense des intérêts communs à tout le royaume. Quel que soit le caractère parfois peu édifiant des campagnes électorales d'où elle est sortie^ il faut s'incliner avec respect devant une telle majorité. Elle peut naturellement, comme tous les groupes humains, se tromper dans son appréciation de la situation politique et des intérêts du pays, mais elle n'a que ceux-ci en vue. Ce ne sont pas les intérêts de classes ou les intérêts locaux et personnels qui fondent et inspirent cette majorité, mais c'est avant tout l'intérêt général. On pourrait donc lui appliquer avec quelque raison Tadage vox popiili^ vox Dei.

Mais nous ne trouvons pas de majorité analogue hors de l'Angleterre. On peut copier les ins-

tituiions de ce pays, comme on Ta fait avec plus ou moins d'intelligence. Mais on ne peut pas imiter l'organisation des partis anglais, et pourtant ce sont eux qui donnent une àme à ces institutions. Partout ailleurs les partis représentent des classes ou des intérêts spéciaux. La majorité prend alors le même caractère, et du reste elle peut être homogène ou ne l'être pas. Voilà pourquoi partout ailleurs le gouvernement de parti a plus oti moins échoué. Hors de TAngleterre^ le gouvernement de parti est le gouvernement d'une classe ou d'un groupe d'intérèis : et par suite la souveraineté parlementaire manque à ses devoirs et devient trop facilement la tyrannie d'une majorité. Un autre moyen par où les intérêts particuliers essayent de parvenir au gouvernement du pays, c'esty nous l'avons dit, le mandat impératif. Le mandat impératif dominait les vieilles assemblées des « états, » dont le rôle principal était de porter devant le roi les doléances et les vœux des grandes classes sociales. Lorsque la représentation reçut une part de la puissance publique et devint un organe gouvernant, on lui imposa comme premier devoir de représenter la nation entière et non des parties de la nation, et on prescrivit que ses membres ne pourraient être liés par des engagements. Il semble que l'on revienne

maintenant à la conception ancienne, à mesure que les masses prennent part à la représentation. Les représentants reçoivent le mot d'ordre de leurs électeurs et ne doivent pas s'écarter du programme : tel est le principe adopté un peu partout dans les pays où il y a des partis populaires.

Les dangers signalés jusqu'ici et qui menacent le gouvernement populaire actuel viennent du dehors et consistent essentiellement en ce que la société essaye de conquérir et de dominer la représentation. Il y a un autre danger qui consiste dans les eflforts tentés par la représentation pour se soumettre le pouvoir exécutif et pour devenir un Parlement gouvernant. Ce danger est^ d'une autre nature que le premier, mais il lui tient volontiers compagnie. Dans tous les cas il expose la nation à être gouvernée sans aucune respon^bilité individuelle et par suite à être mal gouvernée. Car il va de soi que le gouvernenàent exercé par un collège aussi nombreux que le Parlement est un gouvernement irresponsable, lequel devient trop facilement un. mauvais gouvernement.

Ces dangers externes et internes menacent toute souveraineté parlementaire, mais d'une façon dififérente suivant les différentes formes de gouvernement. Le parlementarisme unitaire est spécialement

exposé à la tyrannie de la majorité, le parlementarisme dualiste à la tyrannie du Parlement. On a soupçonné instinctivement les inconvénients qui allaient suivre la démocratie moderne^ et on a essayé de les prévenir, comme nous l'avons vu, dans chacun de ces deux régimes. Il n'est pas douteux en eflet que les institutions et les constitutions ont un rôle préservatif important. Mais tout dépend en dernière analyse des hommes eux-mêmes, de leur bonne volonté et de leur bon sens. Si ces qualités font défaut, les meilleures institutions ne sont d'aucun secours, et inversement des institutions même très imparfaites peuvent donner de bons résultats pourvu que Fesprit public ait les qualités requises. C'est [pourquoi nous devons chercher avant tout à faire [l'éducation et l'instruction de ces masses qui sont [appelées maintenant à prendre une part active à h vie politique. Il n'est pas moins indispensable d'acquérir sur la nature de l'Etat et sur les différentes formes d'État des notions plus justes et des idées plus claires que celles qui ont géné- ^lement cours; car la condition première d'un bon gouvernement est de bien connaître et de bien comprendre le régime qu^on est appelé à faire fonctionner.