SUÉDE ET ÉTATS-UNIS

chef de l'Etat et la situation qu'il occupe. D'ub côté, Qous avoas un président responsable et élu pour UQ temps ; de l'autre cMé, un roi héréditaire et irresponsable. Cette divergence qui saute aux yeux de tous, doit être la raison pour laquelle on a si peu remarqué, ou pour mieux dire totale<tuent méconns la concordance qui existe malgré cela entre les deux constitutions. L'une a uu extérieur modeste, et démouratiqtie, tandis que l'autre s'accompagne du prestige de la royauté, circonstance qui, jointe au principe électif, rend toutes différejitès daiis les deux pays la vie et les mœurs^pcditiques. Mais ce sont là des caractères qui restent superficiels et influent relativement peu sur le régime lui-même. C'est seulement en ce qui concerne la responsabilité du ,chef d'Etat que. l'inégalité des deux constitutions laisse après elle des traces profondes. Et pourtant, comuie on va le voir, nous constatons ces traces plutdt dans l'anatomie de la Constitution que duns sa vie intime et dans son activité fonctionnelle.

Une autre différence, sensible à tous,entre la Constitution de la Suède et celle des Etats-Unis, résulte de leur origine et de leur histoire respectives. En Suède la Constitution provient directement, par une évolution lente et bien remplie, de la monarchie constitutionnelle; elle en soit il est vrai

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204 PARLSMENTABISUB OUAI.ISTE

par réaction contre celle-ci et contre l'acte d'aoton et de sûreté de 1789, mais la tranâlion se fait cependant sans secousse et une répartitioD bien comprise et sagement mesorée s'opère entre la puissance populaire et la puissance royale. En Amérique, au contraire, nous royons apparaître brusquement, au milieu de luîtes orageuses, une Constitution nouvelle qui est l'expression complète de la souveraineté populaire. Et pourtant cette Constitution elle-même est théoriquement et dans l'esprit de ses auteurs proche parente de la monarchie constitutionnelle. En effet, lorsque les colonies anglaises se réunirent eo 1778 et en 1787 pour fonder un Ëlat et une Constitution, il n'y avait qu'un régime qu'elle connussent bien et qui pût être pour elles un objet d'imitation : c'était la monarchie constitutionnelle de l'Angleterre. Si étrange que cela puisse paraître, c'estbien en effet la Constitution anglaise que Washington, Hahilton et tous les autres fondateurs de l'État américain se proposaient pour modèle. Mais ils l'ont imitée * telle qu'elle se présentait immédiatement à leurs yeux et aussi telle qu'elle avait été exposée par Blackstone et plus encore peut-èlre par Montesquieu. On regardait encore en ce temps la royauté comme une puissance autonome dans l'État ; et de même la Chambre des Lords apparaissait sur

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SUÈDK ET ÉTATS-UKIS. 205

]e tnime plan qiTe là Cbambre des Communes. Oq attribuait ane- pleine réalité à la trtlo^e posée par BlaclcstoUe et rl'eprés laquelle Kiiig, Commons aiid Loi-ds représentaient les trois grands facteurs du pouvoir de l'Etat anglais. Le Cabinet, qui a'est pas mentionné dans \&CommonLaw et qui n'a Aucune espèce d'existence orficielle, demeurait complètement dt^ns t'ombre.

Nous autres qui avons assisté à l'évolution ultérieure et que l'histoire contemporaine a éclairés sur le sens de l'histoire passée, nous savons fort bien que cet équilibre entre la puissance royale et le Parlement, entre la Cbambre des Lords et la Chambre des Communes, était déjà une pure illusion à la fîn du xviu' siècle. Mais les Américains de ce temps ue comprenaient pas la situation comme nous la comprenons. C'est pourquoi ils se mirent à imiter, avec les modifications nécessaires, cette CouBtitulioA anglaise théorique. A la place du monarque héréditaire on mit un président élu et responsable; telle est, — avec le nouveau mode de composition du Sénat, — la grande innovation que nécessitaient les circonstances extérieures et le moment historique, Sans doute on ne donnait au président d'autre arme que- le veto suspensif; mais c'était là bien plutôt un retour aux principes de la monarchie constitutionnelle qu'une

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marche en sens contraire ; car le veto que possédait le monarque ang:lais avait àéjé. perdu en fait foute sa vertu, tandis que les conditions établies pour qu'une décision du Congrès eût force de loi contre le veto présidentiel rendaient celui-ci extrêmement efâcace. De même on adopta le principe anglais d'après lequel toutes les questions budgétaires devaient être d'abord pi-ésentées à la Chambre basse et discutées par elle ; mais, il est vrai, le principe ^minant de l'égalité dés différents pouvoirs enleva à celte disposition tout effet politique. Car la théorie qu'on voulait appli4 quer avant tout dans cette constitution, c'est que les deux grands pouvoirs, président et Congrès, ainsi que les deux éléments dont se compose ce dernier, jouissent chacun dans son domaine d'une indépendance et d'une omnipotence parfaites.

C'est la trinité Kîng, Gommons attd Lords, telle qu'on la coinprenait alors, qui fut transplantée sur le sol de la libre Amérique.

Ainsi donc les grandes différences extérieures signalées plus haut, non plus que les divergences de détail que l'on pourrait découvrir çà et là, n'empêchent pas la constitution delà jeune république américaine et celle de la vieille monarchie suédoise de se ramener, pour des raisons de similitude interne, à un seul et même type cons-

TRAITS CABACTÉRISTIQUSS.

titutionnel, savoir ie parlementarisme dualiste. Et en effet, dous allons voir que les traits caracténstiques de ce type se retrouvent également dans les deux pays.

Rappelons d'abord que la question centrale, celle d'où dépend notre jugement sur le caractère essentiel d'une constitution, est la suivante : comment et par qui est créée lavolonté de l'Etat? Dans toutes les constitutions parlementaires cette opération se fait par l'entremise d'organes politiques que le peuple nomme temporairement à cette fonction, ou qu'il a désignés une fois pour toutes. Mais ces organes immédiats, lesquels doivent déteraiiner à la fois formellement et réellement la volonté de l'État, peuvent être ou deux ou trois ou seulement un : de là des types différents de constitutions. Dans le parlementarisme anglais, le droit de décision est laissé sans partage au Parlement et au Cabinet considérés comme un organe unique. En effet, il ne peut jamais y avoir entre eux ni contradiction ni conflit ; ils doivent toujours être d'accord l'un avec l'autre, et les troubles accidentels qui peuvent survenir entre eux sont immédiatement calmés par un changement de ministère ou par la dissolution du Parlement : nous pouvons donc les considérer en ce cas comme un seul organe

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d'État, quelle que soit la manière dont ils se répartissent les rôles. En Suisse, où l'on a déjà un collège gouverne mental fixe et une représentation, on a essayé aussi, par le référendum, de transformer le peuple lui-mëmc en organe d'État avec droit de décision ; et dès lors la Suisse s'est trouvée munie de trois pouvoirs, bien qu'ils aient une valeur très inégale. Mais aux États-Uuis et en Suède règne le parlementarisme dualiste, dans lequel le pouvoir de l'État est en principe et en fait partagé entre deux organes distincts, le chef d'Élat et la représentation populaire, et où tout a été disposé pour que d'une part les deux pouvoirs soient égaux en puissance et en influence, et que d'autre part cette répartition et cette égalité soient rigoureusement maintenues.

Comme c'est de là qXie dépend l'existence de ce type, ses traits caractéristiques dérivent de la manière dont la répartition a été faite et dont elle se maintient. Le partage s'est effectué de façon difEérenle dans les deux pays. Aux États-Unis on a appliqué la division logique des fonctions de l'État en fonction exécutrice et fonction législative ; quant au pouvoir judiciaire, il demeure, ici comme partout aujourd'hui, en dehors de la vie politique proprement dite, malgré le rôle politique

TRAITS CA.RACTâR1StIQlIK5. 309

que jouent les tribunaux aux États-Unis. Cepeudant on n'a pas obseryé à la lettre cette division classique, qui est d'ailleurs en elle-même impossible à réaliser. En Suède la divi^ioa du pouvoir entre le Boi et le Riksdag a eu pour but de répartir les deux fonctions, exécutrice et législative, autant qu'il a été possible de le faire. Ainsi la Constitution a attribué à chacun des détenteurs du pouvoir son domaine spécial, soigneusement délimité, et dans lequel ils déterminent la volonté de l'État, tantôt indépeudaroment l'un de l'autre (comme c'est le cas le plus souvent aux États- Unis), tantôt en commun (cas fréquent en Suède) ; et on a pris soin, comme nous l'avons vu, d'assurer à tous deux ane situation aussi égale que possible ou des pouvoirs égaux.

Mais ce partage du pouvoirentre les deux organes immédiats (chefs d'État et représentation du peuple) ne pourrait se maintenir longtemps s'il n'avait d'autre appui que des paragraphes de la Constitution. La puissance populaire, ayant pour elle le nombre et les ambitions qu'elle excite, ne tarderait guère & se soumettre l'autre pouvoir, si elle-même n'avait pas subi la loi du partage. Le partage de la représentation en deux Chambres parfaitement égales mais composées de façon différente est la seconde et peut-être

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PAttl.EMRNTABISMË DUALISTEt.

I importante condition d'existence pour ce type tutionnel. C'est en somme la base sur laquelle ; tout l'édifice. Le principe du partage, qui

principe fondamental de ces constitutions, ! poursuivre plus loin que les deux pouvoirs de

et s'appliquer aussi au plus important et s primitif des deux, qui est la représentation ftire. Deux Chambres, ou comme- c'était le 1 Suède avant 1866, plusieurs Chambres à irs égaux : tel est le second trait capital par

type constitutionnel se distingue du type s, dans lequel au contraire le système à I>re unique est aussi fondamental et aussi

is découvrons un troisième caractère distincis la nature et la si tuât ion du ministère, linistres sont les hommes de confiance du 'État, et non de la représentation. Par suite,

forment pas non plus un Cabinet au seus ùre de ce mot, et l'autorité ministérielle

la forme d'une délégation du chef de l'État, linistres n'exercent en règle générale aucune oce sur la représentation et ils n'en dirigent :s travaux. D'ordinaire ils ne sont pas admis ïlus aux délibérations parlementaires. Les

de confiance et les votes de bl&me, ces ments journaliers du parlementarisme de

TRAITS C*BACTéRlSTIQl!E8.

majorité, n'appartienneot pas, comme le comprendre, à ce système dualiste, t on constate à ce point de vue entre la suédoise et la version américaine certai serablances qui proviennent à leur tour férences dans les attributions du chef de I' Amérique celui-ci est responsable, et par ministres ne le sont pas devant la représ En Suède, où le monarque est irrespons «conseillers d'État* doivent répondre à i Mais cette dissemblance ne détruit pas I:

dance ni dans son ensemble ni en ce qui les principales attributions du ministère qu'organe de gouvernement.

Enfin nous pouvons signaler comme ue caractéristique de ce type constitutionnel I développement du système des c En Suède le régime des comités se pendant la période du despotisme parle (1719-1772) et il a été organisé dans 3( par la loi du Riksdag de 1810 ainsi lut \tn de 1866 actuellement en viguei institution n'est même pas mentionii la Constitution des États-Unis, mais < développée toute seule à partir du comm< du ][ix° siècle, et elle a âoi par prendre loppement extraordinaire. Institués tout

212 FARLEUENTASISUE DUALISTE.

pour préparer les affaires, les comités arrivent ensuite à dicter les décisions parlementaires et à s'attribuer le contrôle constitutionnel. Étant donnée la situation qu'occupe le Parlement dans ces sortes de constitutions, il est pour ainsi dire nécessaire qu'il s'organise pour l'exercice de ses importants pouvoirs. Cette organisation s'obtient par le moyen des comités et aussi, aux États-Unis, par l'institution du speaker, qui a pris une importance remarquable dans la Chambre des représentants.

Après cette caractéristique générale du parlementarisme dualiste nous allons maintenant l'eiaminer de plus près dans les deux constitutions oà il se manifeste le mieux : celle des États-Unis et celle de la Suède.

iTÀTS-UNIS

Les États-Unis ressemblent aux Étais modernes en ce qu'ils possèdent une constitution écrite; mais ils en diffèrent en ce que cette constitution est demeurée presque sans changements depuis sa naissance, c'est-à-dire depuis 1787. Sur lès qainze amendements qui sont venus 's'y joindre, douze

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dateot de l'époque immédiateineiit postérieure & l'établissement de l'Union et contiennent tous, -— à l'exception d'un seul, — des prescriptions relatives aux libertés et aux droits généraux des citoyens et des différents États. Quant aux trois derniers, ils sont une conséquence de l'abolition de l'esclavage. Ainsi l'article XII, adopté en 1804 et traitant de l'élection du président et du viceprésident, est le seul qui ait modifié une disposition antérieure. Cette stabilité dépend en partie du caractère même de la constitution américaine, constitution fédérative où le rôle de l'État se réduit à quelques attributions essentielles; il faut y voir aussi une conséquence des termes très généraux dans lesquels sont conçues la plupart des clauses de la Constitution ; mais ce fait tient pour une part aussi grande aux difficultés qui ont été soulevées contre une modification de la Constitution, et au respect que celle-ci inspire, — en particulier pour cette dernière raison, — aux Américains eux-mêmes. Mais malgré l'immutabilité que nous venons de constater dans la constitution écrite , il ne faudrait pas cependant s'imaginer que tout soit resté en repos dans l'organisation politique de TUnion. Seulement les cbaogements ne portent pas tant sur les institutions elles-mêmes que sur leur mode de fonction-

2 M PARLBMBNTARIfUE DUALISTE.

nement et sur la vie politique. Ils se manifestent surtout dans les conditions sociales de cette vie politique, — je veux dire dans les partis , leur formation et les buts qu'ils poursuivent.

Le groupement des partis aux États-Unis rap~ pelle extérieurement l'organisation célèbre des partis anglais. Nous trouvons en présence deux groupes de forces égales : les républicains et les démocrates, comme ils s'intitulent maintenant, après des échanges de noms; nous les voyons rivaliser sur tous les points pour obtenir la prépondérance dans la vie publique et, à l'heure actuelle, lutter pour ce seul but. Tout se passe, semble t-il, comme en Angleterre ; et pourtant on trouverait difficilement deux systèmes de partis aussi différents l'un de l'autre. Les partis aux États-Unis ont leur origine dans le conflit qui se produisit, au moment de la formation de l'Union, entre les États et la fédération. Les antifédéralistes voulaient avant tout conserver l'indépendance des États, tandis que les fédéralistes tenaient pour l'Union. A cette opposition politique vint se joindre bientôt un conflit d'intérêts entre le Sud esclavagiste, qui était partisan du libre-échange, et les États du Nord, qui interdisaient l'esclavage et désiraient une protection à leur industrie nais-

santé. Ces contrastes, qui devenaient pour la solidité de l'Union, furent ceper nis par les grands événements de It années suivantes. Cette crise sauva IT ricaine ; et Ton vit disparaître dans di sang non seulemeot l'antifédéralisme ai encore les conflits économiques sigi haut. Sans doute les conflits économiq toujours un certain r6Ie dans le g actuel des partis, mais leur importance daire et il faut surtout y voir des ense toràles, des amorces pour prendre les r partis visent avant tout à conquérir la :

dans la vie politique, ou, pour parler ( plus précise, dans la vie électorale.

Mais s'il en est ainsi, ne pouvons-nous ces partis américains en parallèle avec vateurs et les libéraux anglais ? En auc car ces derniers sont des partis de gou' tandis que les autres ne le sont pas ; i ment dans les communes, car leur inf nètre jusque-là, que les partis américi caractère dirigeant, mais par ailleu exclusivement des partis électoraux.

États particuliers et plus encore dans I gouvernement dirigé ou inspiré par un titue sinon une impossibilité du rao

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IBLEUBNTA.RISMB' DUALISTE.

'ant tout une circonstance non prévue tutioD. Il en est ainsi d'aborci parce les deux parUs a soavent la majorité des deux Chambrer, ou encore parce meut et le président sont d'im aiitre ajorité de la Législation et du Congrès, .'oppose en particulier à un gouverarti sur le modèle de l'Angleterre, partition du pouvoir entre divei-ses it l'alpha et l'oméga de la constitution

es partis américains peuvent être istitutionnels». en ce sens qu'ils istence de la Constitution et lui sont Carj sans compter que le principe st appliqué à l'intérieur des différents us les domaines de la vie publique, a fédérale iavite tous les quatre ans m présidentielle. Cette prescription permanente de l'organisation des es causes ont pu l'obscurcir pendant lis après que le développement poliits-Uhis les fut écartées, elle s'est ec une évidence d'autant plu» grande, e organisation de ce genre n'estssaire à l'élection d'un président ?

on ne précise rien à ce sujet ; elle

se coDtente de dire que le choix se fera par le suffrage indirect de la population des États. Au début on appliquait des procédés différents dans les différents États, tandis que la désignation du candidat partait de Washington et émanait des congressistes réunis dans cette ville. Mais dès 1812 New- York refusa de suivre l'indication venue de Washington, et on renonça à ce système de nomination du candidat pour le remplacer par le système actuel. Eu mëiue temps on adopta généralement le règlement aujourd'hui consacré pour le choix des électeurs: savoir le scrutin de liste dans les divers États avec mandat impératif pour les élus, de sorte que ceux-ci votent religieusement pour le candidat mis en avant par la direction générale du parti. Mais cette organisation sans laquelle, étant données les prescriptions de la Constitution sur l'élection par le peuple entier, il serait actuellement presque impossible de désigner un président, exige un appareil considérable ; et cette machine électorale est allée se développant jusqu'à l'organisation actuelle qui, avec ses bosses, s&s conventions et ses committees, commence à la plus petite commune pour s'étendre à l'Union tout entière, en passant par les États particuliers. C'est pour s'acquitter de l'élection présidentielle prescrite par la Constitution

CNTAKISllE DUALIStK.

dû s'orgaaiseï' comme ils l'ont fonction, c'est là leur raison.

Constitution elle-même, e demander, comment est-il ^tion aussi purement constitaloutir à donner une si grande g, et à les faire pénétrer aussi lu peuple américain 7 La fièvre êriodiquement la nation entière le élection à la Maison Blanche, I qui sont faits des denx parts et événement, montrent, plus [ue les statistiques électorales, ur les partis sont enracinés, ce fait se trouve dans les iutérsonnels, individuels, qui se lions. The spoils belong to the sartient an vainqueur : Ce mot , le président Jacks(>n en 1829 mot d'ordre pour l'exercice de ion que la GonslitutiQu accorde oils, ce sont les emplois dont victorieux, et avec eux l'admi- :ces et de ta justice, les impàts

;es ont favorisé le développele : ce sont ce qu'on appelle

(( the rotation » et le suffrage universel. Aucun article de [a Coustitution de l'Union ne prescrit que les fonctions doivent changer de titulaires Dvec l'élection d'un nouveau président ; et en fait jusqu'à l'époque de Jackson, il était d'usage que la plupart des fonctionnaires fussent maintenus à leur place, tandis que les présidents se succédaieot. Mais ce démagogue, à la fois avocat et général, proclama te principe de la « rotation » comme un des Tondemeots de la démocratie. Ue la ConstitutioD unionnello, ce principe s'étendit ensuite aux États et aux communes. Les fonctions doivent changer de titulaires, afin qu'un plus grand nombre soit appelé à jouir des avantages qu'elles comportent : c'est ainsi que l'on raisonne et que l'on agit dans cette démocratie moderne, tout comme on faisait il y a plus de deux mille ans dans ia démocratie de l'ancienne Grèce. La conquête des places une fois devenue le but poursuivi par les partis et le lien qui assurait leur cohésion, l'extension du droit de vote leur donna les forces électorales qui leur étaient nécessaires. Ce fut à qui gagnerait les masses de son c6té ; et c'est pour cela, et non point pour des raisons idéales, que le suffrage universel fut introduit dans la plupart des États au cours des années 1830-t830. Les circonstances que nous venons d'exposer

220 PAKLEHBNTABISHE DUALISTE.

ont amené les partis à descendre jusqu'aux couches profondes de la société et elles ont donné à la vie politique des Ëtats-Unis son caractère actuel. De nombreuses tentatives ont été faites pour obtenir une Civii service reform, noiammeni par le Pendlelon act de t883. Aucun obstacle constitutionnel ne s'oppose à ce qu'an moins tous les fonctionnaires de l'Union demeurent inamovibles comme ses juges, tant qu'ils seront capables de remplir dignement leur place ; mais les grandes troupes électorales levées par le suffrage universel et qui vivent en grande partie de ce système permettront difficilement qu'on y renonce. Et comme les règles constitutionnelles relatives & l'élection du président nécessitent une organisation électorale solide, il semblé bien que le système actuel des partis, avec tous ses défauts, ait beaucoup de chances de durée. C'est lui pourtant qui déshonore la vie publique des Etats-Unis et donne A ceux-ci l'administration la plus détestable peut-être qu'il y ait actuellement dans aucune nation civilisée. C'est ce même système qui tranche si fortement avec les habitudes européennes, surtout avec nos habitudes suédoises, et qui suffit pour rejeter dans l'ombre les ressemblances de structure observées par ailleurs entre la Constitution des États-Unis et celle de la Suède.

LeB institutions qui forment la charpente solide dfl la Constitutioo des États-Unis sont : le président'chef (TfiAat et le Congrès des deux Chambres, Nous pouvons dans cet exposé laisser de côté les tribunaux de l'Union, qui jouent eux aussi un rôle politique dans la Constitution des États-Unis. Voici comment le pouvoir est partagé entre les deux grandes institutions.

Le président a pour sa part tout le pouvoir exécutif; une seule réserve y est apportée : c'est que la nomination des hauts fonctionnaires exige l'approbation du Sénat, de mâme que la conclusion de traités avec les puissances étrangères ; ajoutons que la guerre doit être décidée par te Congrès tout entier. En outre, le président a le droit illimité de congédier tous les fonctionnaires excepté les juges, et il a la haute direction de l'armée et de la flotte. Il exerce ce pouvoir seul et sans partage avec ses ministres, lesquels sout les serviteurs et les agents du président, non du Congrès. 11 écoute leurs conseils quand il le juge utile; mais il prend seuiriniliative d'une décision parce qu'il est seul responsable des actes du gouvernement. A cela se bornent les attributions positives du chef de l'État américain. Il n'a donc aucune espèce d'initiative en matière de législation et d'impôts. Il peut, il est vrai, adresser des

lENTABlSHK DUALISTE.

jrès et lui exposer sa manière le telle ou telle question. Mais donnent lien à aucune mesure jart du Congrès ; celui-ci n'a l'en tenir compte. En revanche, ïde une attribution néfi^ative

importance dans le vetodécoul'il peut opposer à toutes les Tes, c'est-à-dire non seulement ; mais encore aux décisions con- !9 et les impôts ainsi que toutes s^étaires. Il est vrai que le veto >yé que rarement ; mais il n'en du veto u muet », qui consiste iclionner les décisions du Conix derniers jours de sa réunion,

exclusif reconnu au président lu pouvoir exécutif, le Congrès tière de législation et d'impôts, t attribué par ailleurs au chef t au gouvernement, de promulnts pour l'application des lois ;rè5 l'exerce aussi en détermi* is les moindres détails la ma-

devront être appliquées. Mais t exercer d'action directe sur le

intervenir dans la direction

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doDOée par celui-ci aux affaires iotérieures. Le président peut en pareille matière suivre une politique que le Congrès n'approuve pas. Le Congères n'a pas aon plus qualité pour imposer au gouvernement, par des adresses écrites, telle t&che à accomplir ou telles indications à suivre. C'est seulement dans les questions concernant les affaires étrangères ou la nomination des hauts fonctionnaires que le Congrès, par l'entremise du Sénat, a une influence directe sur le pouvoir exécutif. Naturellement il exerce en outre un contrôle scrupuleux sur les comptes et la gestion des finances ; mais il n'y a pas comme en Suède, d'examen du protocole par les Chambres. Enfin le Congrès a le pouvoir de rendre le président lui-même responsable, la Chambre des représentants portant l'accusation devant le Sénat pris pour juge : c'est d'ailleurs un pouvoir qui n'a d'importance que par les conséqueuces qu'il peut avoir dans les autres parties de la Constitution et notamment en ce qui concerue la situation du ministère. Pris en soi et considéré en tant que moyen juridique, on peut le comparer, comme dit très bien brtce', à un canon de cent tonnes qu'on n'emploie jamais parce qu'il est trop difS-