B.I.T. La politique du logement en Europe, op. cit

population 996.597 logements, en 1926, 86.084 immeubles n'en procuraient plus que 992.462.

Toutes ces considérations prouvent que la crise du logement qui sévissait alors n'était pas très aiguë et qu'elle était dominée non pas par le manque de logements, mais par la mauvaise répartition de ceux-ci.

Cependant les auteurs des projets que nous citerons ultérieurement, ont grossi considérablement les besoins et leurs estimations fantaisistes ont précipité le bâtiment dans la crise la plus sévère qu'il ait jamais traversée.

$ 2. L'intervention de l'Etat.

L'intervention des pouvoirs publics, s'est manifestée dans tous les domaines touchant à la construction ; elle a été d'ordre financier, fiscal, foncier, technique et administratif.

C'est dans le financement que cette intervention des pouvoirs publics a été la plus grande. Elle a consisté en subsides ou en facilités de crédit ; elle a pris aussi accessoirement la forme d'exonérations fiscales, d'efforts pour rationnaliser la construction, réduire le coût de production.

Les subsides sont accordés soit sous la forme de primes uniques versées au constructeur à l'achèvement des travaux où au fur et à mesure de leur avancement, soit sous la forme de versements annuels s'échelonnant sur une période plus où moins longue, soit sous la forme de participation des collectivités au service des intérêts et de l’amortissement d'une partie du capital investi, ce qui donne la possibilité à l'organisme de se procurer une partie des capitaux à meilleur compte et par suite diminue ses charges d'intérêts. Cette dernière forme de participation peut revêtir plusieurs formes : elle peut prendre la forme d'une caution donnée par les autorités, qui garantissent le paiement régulier des intérêts et des annuités d'amortissement de l'emprunt émis par le constructeur. Ce dernier système

constitue le sacrifice financier le moins considérable pour les collectivités, car il ne nécessite leur intervention que dans le cas où le débiteur ne peut pas faire face à ses engagements. D'ailleurs, pour ne pas engager leur crédit propre, les collectivités ont soin de constituer à cet effet des fonds de réserve spéciaux. Elle se traduit encore par l’obligation pour certains services disposant de gros capitaux comme le service des Assurances Sociales de placer une certaine partie de leurs ressources en immeubles.

Au lieu de cautions, les pouvoirs publics peuvent aussi prendre à leur charge le paiement régulier d’une partie des intérêts et des annuités d’amortissement. Mais l’intervention de l'Etat et des collectivités, qui était en quelque sorte passive dans les cas précédents, devient alors active.

Enfin dans un dernier cas, les pouvoirs publics assurent eux-mêmes la responsabilité totale de l'opération ; ils engagent leurs propres capitaux : ces crédits étant en général consentis à des taux de faveur, en définitive tout se passe comme dans le cas d’une véritable participation au service des intérêts. :

Cette participation est particulièrement apparente si les capitaux que se procurent les collectivités sont obtenus par des emprunts à des taux supérieurs à ceux qu’ils consentent eux-mêmes à l’organisme constructeur, la différence étant portée en dépense au budget. Cette participation est non moins certaine mais plus discrète lorsque l'Etat prélève sur le budget les capitaux dont il a besoin. Il lui faudra alors prévoir des rentrées extraordinaires consistant en impôts spéciaux, les impôts allemands sur les locataires des logements réglementés en fournissent un exemple.

Les autres formes d’intervention, quoique secondaires, n’en sont pas moins importantes, elles consistent :

— en des exonérations fiscales. Exonération de taxes et surtaxes perçues par l'Etat et les autorités locales sur les biens immobiliers, soit en taux de faveur pour les droits de timbre, les taxes d’enregistrement sur les différentes opéra-

tions, constitution des sociétés, émission de titres et sur les droits de mutation ;

— en une politique foncière de faveur. Par la cession gratuite ou à des prix minimes aux organismes constructeurs de terrains appartenant aux collectivités ; subvention qui a l’avantage de ne pas se traduire par une dépense immédiate, mais qui nécessite tout de même certains crédits pour la reconstruction du domaine foncier. Dans la région parisienne les organismes ont consacré une partie de leurs ressources à acquérir des réserves de terrains ;

— en la réduction du coût de la construction et la rationnalisation de la construction.

Cette méthode, destinée à diminuer les prix de revient des constructions, consiste dans la revision des règlements sanitaires et de voirie édictés souvent depuis fort longtemps et inadaptés aux principes de la technique moderne. La simplification de certaines exigences, relatives au caractère des constructions, au gabarit, à leur hauteur, à l’aménagement des voies, permet des constructions plus économiques.

Tels sont les différents procédés employés par les pouvoirs publics et devant permettre des constructions moins coûteuses que celles édifiées par l'initiative privée.

Tous procèdent soit de subventions directes ou indirectes des différentes collectivités, soit de mesures de faveur. Ils constituent donc en définitive une concurrence déloyale vis-à-vis du constructeur privé qui se trouve de ce fait dans l'obligation d'abandonner la construction d’immeubles de cette espèce. Ces procédés ne se justifient qu’en cas de carence volontaire de l'initiative privée ou dans un but social, car ils sont tous fort onéreux pour les budgets des diverses collectivités.

Avant 1914, la presque totalité des habitations était construite par l’entreprise privée à but lucratif ; depuis la guerre les constructions par les collectivités occupent une place beaucoup plus importante.

Par suite du développement de la technique et de l’ar-

gent à bon marché que pouvaient se procurer les organismes constructeurs, ceux-ci ont construit des logements dont le confort est bien supérieur à celui d'avant guerre, salles de bains, douches, buanderies, chauffage central, cabinets d’aisances particuliers.

Les pouvoirs publics ont joué un rôle prépondérant dans cette évolution en jetant sur le marché un nombre considérable de constructions munies du confort le plus moderne.

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Historique de la législation sur les habitations à bon marché

L'origine de la législation sur les habitations à bon marché et par suite de l'intervention des pouvoirs publics sur le marché du logement remonte à la loi Siegfried de 1894. On trouve ensuite une série de lois qui n’entraînent d’ailleurs que des modifications de détail et qui ont été codifiées par la loi du 5 décembre 1922 fondamentale en la matière. -

La politique du logement se cantonnait dans l’aide pour des constructions modestes, il s’agissait alors véritablement d'habitations à bon marché. <

La loi Loucheur de 1928 évolue dans un cadre beaucoup plus large, elle entreprend de satisfaire aux besoins d’une grande partie de la population et d’apporter ainsi un remède efficace à la crise de l'habitation qui sévissait alors. Ce programme devait être exécuté en cinq années. Il s'agissait donc d’un plan quinquennal du logement, plan de large envergure puisqu'il prévoyait pour toute la France la construction de 200.000 habitations à bon marché et de 60.000 logements à loyers moyens.

Pour Paris et le département de la Seine, le programme voté par les deux Assemblées, Conseil municipal et Conseil général, en décembre 1928, prévoyait la mise en construction au cours des années 1929 à 1933 de 36.000 logements à

bon marché, 18.000 à Paris, 18.000 en banlieue, de 20.000 logements à loyer moyen à Paris et de 5.000 en banlieue.

Indépendamment de ces programmes d'habitations à bon marché et à loyer moyen, la Ville de Paris a entrepris, en exécution d’une délibération du Conseil municipal du 9 juillet 1930, l'exécution, en marge cette fois de la loi Loucheur et sans faire appel au concours de l'Etat, d’un programme de 20.000 logements.

$ 1. Loi du 5 décembre 1922 sur les habitations à bon marché.

Les principaux organismes. — L'intervention de l'Etat n’est jamais directe et se fait par l'intermédiaire d’un certain nombre d’organismes. Ce sont

19 Les Offices publics d'habitation à bon marché, établissements publics créés par les collectivités locales.

20 Les Sociétés coopératives d'habitations à bon marché, sociétés coopératives à capital variable et à dividende limité, dont les actionnaires se recrutent en dehors des locataires.

3° Les Sociétés anonymes d'habitations à bon marché, à dividende limité, dont les actionnaires se recrutent le plus souvent parmi les locataires éventuels.

40 Les Sociétés de crédit immobilier, sociétés anonymes à dividende limité, qui ont pour fonction de prêter des capitaux pour la construction d'habitations à bon marché, soit à des particuliers futurs propriétaires, soit à des Sociétés d'habitations à bon marché.

Certains autres organisme peuvent aussi servir d’intermédiaire pour les subventions de l'Etat, ce sont :

a. Les communes et les Caisses d'épargne, qui peuvent bâtir elles-mêmes des habitations, au financement desquelles l'Etat participera.

b. Les fondations pour habitations à bon marché, dont le capital est constitué par donation.

c. Les Sociétés de secours mutuels et les Unions de ces sociétés.

d. Les Sociétés de jardins ouvriers.

e. Les Sociétés de bains douches.

Les facilités de crédit. — Les facilités de crédit accordées par l'Etat consistent principalement en des avances à intérêt réduit qui sont consenties aux organismes de construction et de crédit.

Préis de l'Etat aux organismes constructeurs. — Ces prêts sont accordés à la fois pour la construction des habitations à bon marché et pour l’aménagement, la transformation des immeubles en habitations à bon marché conformes aux prescriptions légales.

Les prêts peuvent s'élever jusqu’à 60% du prix de revient des immeubles, s’ils sont garantis par une hypothèque de premier rang et jusqu'à 75% si cette garantie est remplacée par le cautionnement d’un département ou d’une commune. La durée maximum des avances est de 40 ans et les avances sont faites à un taux réduit.

Prêts de l'Etat aux organismes de crédit. — Ces organismes bénéficient de taux analogues pour les fonds qu’ils reçoivent en vue d’ouvrir des crédits à des constructeurs particuliers ou à des Sociétés d’habitations à bon marché. La durée des prêts de l'Etat n’est pas fixée, mais ils doivent être remboursés dès que l’organisme a lui-même recouvré ses propres avances. La capacité d'emprunt vis-à-vis de l'Etat est exactement délimitée. Elle ne peut dépasser un total représenté par : 1° la moitié du capital de la Société restant à appeler, 2° le montant des rentes et valeurs d'Etat déposées à la Caisse des dépôts et consignations, 30 les créances sur première hypothèque dont la Société dispose, cela jusqu’à concurrence des 6/10 de la valeur de l’immeuble et des 7/10 en cas de garantie de la commune ou du département pour ce supplément et 40 la réserve mathématique des polices d’assurances sur la vie, contractées par les débiteurs de la Société et pour lesquelles celleci à fait l’avance de la prime.

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Prêts des organismes de crédit, ouvertures de crédit. — Les prêts ne doivent pas dépasser les 4/5 de la valeur de l’immeuble et le taux d'intérêt ne pas être supérieur à 2,50 % lorsque l’emprunteur est une Société approuvée et à 3,50 % lorsque c’est un particulier.

L'emprunteur doit en outre posséder au moment de la conclusion du prêt hypothécaire le cinquième au moins du prix de l’immeuble et, si c’est un particulier, il doit souscrire en outre une police d’assurances afin de garantir en cas de décès le paiement des annuités qui resteraient à échoir. Cette police est du type dit à prime unique et peut être incorporée au prêt hypothécaire consenti par la Société, elle est obligatoirement souscrite à la Caisse Nationale d’assurances.

Ressources de l'Etat. — L'Etat n’a pas voulu engager ses fonds propres ; il les a empruntés par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations aux Caisses d'Epargne et à la Caisse Nationale des retraites pour la vieillesse.

Le montant des fonds mis ainsi à la disposition des organismes de construction et des organismes de crédit est fixé périodiquement. Ces avances ne représentent en réalité qu’un mouvement de trésorerie. Le sacrifice réel supporté par l'Etat consiste dans la différence entre l’intérêt qu’il demande pour ses avances et celui qu’il paie lui-même pour ses emprunts. Aucun document ne permet d'établir de façon précise la charge ainsi supportée par l'Etat.

Rôle des autres collectivités publiques et institutions. — La législation sur les habitations à bon marché prévoit que d’autres collectivités publiques et institutions peuvent aider à financer la construction des habitations à bon marché. Les départements et les communes peuvent sur leurs propres ressources consentir des prêts aux sociétés de construction ou de crédit, ou souscrire jusqu’au deux tiers du capital social des dites sociétés ; elles peuvent aussi garantir le dividende des actions ou les intérêts des obligations des Sociétés, les Caisses d'Epargne peuvent faire des prêts hypo-

thécaires à ces organismes, ou acquérir des actions ou obligatons. Il en est de même pour les bureaux de bienfaisance, les hôpitaux, les Sociétés de secours mutuels.

$ 2. Loi du 13 juillet 1928, dite loi Loucheur.

La loi Loucheur a constitué une innovation très importante dans la politique du logement.

Les innovations portent sur quatre points essentiels :

19° L'’appui financier de l'Etat est accordé à des conditions plus libérales.

20 On cherche à encourager l’accession à la propriété.

30 Il ne s’agit plus uniquement d'habitations à bon marché, mais aussi d'habitations destinées aux classes moyennes.

40 La loi donne à l'Etat des ressources très importantes afin d’encourager d’une façon massive la construction d'habitations.

1. Les conditions libérales se traduisent par un taux d'intérêt plus bas, par l’élévation du plafond des avances jusqu’à 80% et même 90% de la valeur de l’immeuble à construire dans le cas où ce supplément est garanti par un département ou une commune.

Toutefois l'Etat ne s'engage pas à mobiliser ces capitaux, il en avancera seulement une partie suivant la procédure déjà indiquée, c’est-à-dire par l'intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations, le surplus sera fourni par des emprunts contractés par les organismes de construction et l'Etat contribuera au paiement des intérêts de ces emprunts de façon à en réduire la charge. Les départements et les communes pourront agir de même, mais leur contribution ne devra en aucun cas venir en atténuation de celle à la charge de l'Etat.

2. La loi voulant favoriser l'accession à la propriété réserve en principe les 3/5 des avances de l’Etat au compartiment destiné à financer par l'intermédiaire des organismes de crédit, les constructions entreprises par des particuliers pour leur usage personnel.

L'apport initial demandé au futur propriétaire est réduit de façon sensible. Enfin la nouvelle loi permet aussi l’acquisition d'appartements dans des maisons d'habitations collective.

3. La politique d'intervention des pouvoirs publics s’est étendue aux logements à loyer moyen. La définition de ce logement est donnée par le décret d’application du 20 octobre 1928. Les organismes reconnus de construction ne peuvent entreprendre l’édification de ces immeubles qu'avec l’approbation du Ministre du Travail, les organismes de crédit au contraire peuvent étendre leurs opérations à ce domaine sans autorisation.

L’appui de l'Etat est moins libéral que pour les habitations à bon marché. Le constructeur particulier doit apporter 209, l'Etat peut avancer 40% selon la même procédure que pour les habitations à bon marché, les prêts sont remboursables en 40 ans ; le constructeur peut aussi mobiliser directement les fonds et solliciter une contribution de l'Etat par des prestations annuelles.

Pour le reste des capitaux à engager, la loi prévoit que les départements et les communes peuvent contribuer au service des intérêts et de l’amortissement par des prestations annuelles.

4. Des ressources massives ont été accordées par l'Etat, qui sont fournies aux organismes de construction et aux organismes de crédit par l’intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations. La charge que représente pour le budget de l'Etat l’exécution du programme de la loi Loucheur est difficile à évaluer, car elle dépend en grande partie du taux d'intérêt que la Caisse des dépôts et consignations doit payer et qui varie selon les conditions générales du marché de l'argent.

La loi de 1928, comme la législation sur les habitations à bon marché, prévoit aussi l’octroi de subventions, mais dans des cas bien délimités, ceux où les logements sont expressément destinés à abriter des familles nombreuses et à cet effet elle édicte un certain nombre de règles, que nous ne reproduirons pas ici.

Exemptions fiscales. — La politique d'intervention de l'Etat s’est traduite aussi par un certain nombre d’exonérations fiscales :

Toute nouvelle construction jouissait avant guerre d’une exemption de trois années pour la contribution foncière, et les taxes spéciales perçues au profit des départements et des communes. L’exemption était portée à 12 années pour les habitations à bon marché. La loi du 1er avril 1926 a élargi ces exemptions fiscales et les a étendues à 15 années, pour toute construction nouvelle à usage d'habitation. Les habitations à bon marché perdaient ainsi leur privilège et tombaient dans le droit commun. Cette exemption fut prorogée par une loi du 28 février 1933 jusqu’au 31 décembre 1934, puis par une loi du 15 février 1935 1.

En outre, les organismes approuvés de construction et de crédit jouissent d’un certain nombre d’exonérations fiscales supplémentaires : dispenses en ce qui concerne divers droits de timbre et d’enregistrement, exonération des impôts sur le revenu des actions et sur les revenus des prêts et dépôts et des impôts cédulaires sur lesbénéfices réalisés. Réduction des droits sur les dons et legs, enregistrement au droit fixe des actes hypothécaires.

Les emprunts des départements, communes et autres organismes reconnus sont exonérés de l’impôt sur le revenu des capitaux mobiliers.

Politique foncière. —- On ne trouve pas dans la région parisienne d'exemples de la vaste politique foncière pratiquée dans d’autres pays, notamment en Allemagne et l’acquisition par des organismes de vastes domaines destinés à la construction. Comme opération importante, nous citerons cependant la cession par l'Etat à la Ville de Paris de 60 hectares de l’enceinte fortifiée, terrains qui doivent être consacrés à la construction d’habitations et à la réserve d’espaces libres.

Au-dessus des divers organismes de construction et de

1. Suivant certaines modalités. Voir p. 350 de notre ouvrage.

crédit qui sont groupés en fédérations nationales et depuis 1927 en une Union de ces fédérations, le législateur a placé des organismes officiels de contrôle et de propagande qu'il importe de mentionner. Ce sont

Les comités de patronage des habitations à bon marché composés de neuf à quinze membres nommés pour un tiers par le Conseil général du département et pour les deux autres tiers par le Ministre de l’Hygiène.

Leur mission consiste à encourager tout mouvement en faveur des habitations à bon marché. Ils peuvent ouvrir des concours d'architecture, distribuer des primes à la bonne tenue des immeubles, accorder des encouragements pécuniaires. Ils vérifient la salubrité des maisons, donnent leur préavis sur les statuts des sociétés demandant l’approbation officielle. [ls présentent enfin un rapport annuel.

Le Conseil supérieur des habitations à bon marché est un organisme consultatif institué auprès du Ministère de l’'Hygiène qui centralise tous les renseignements et donne son avis au Gouvernement sur toutes les questions importantes relatives à la politique des habitations à bon marché. Il est constitué par 50 membres choisis par décret parmi les membres du Parlement, du Conseil d'Etat, des organismes de construction et de crédit et des corps scientifiques intéressés.

À côté des initiatives officielles en faveur des habitations à bon marché, il convient de citer l’action des employeurs en faveur de leur personnel. Les constructions qui ne jouissent pas des avantages considérables concédés aux organismes que nous avons cités ou qui font l’objet de subventions suffisantes sont cependant très nombreures.

Aussi convient-il de souligner l'effort accompli par un grand nombre de patrons dans ce domaine, effort accompli en règle générale par de puissantes sociétés, Compagnies de chemins de fer, mines, usines métallurgiques, etc.., qui disposent de capitaux importants.

Nous tenons à signaler particulièrement la fondation de la « La Lutèce », œuvre accomplie par les Syndicats patronaux du bâtiment en faveur de leurs ouvriers.

La Lutèce est une société anonyme dont le capital a été souscrit par les différentes Chambres syndicales du bâtiment. Le but recherché est essentiellement social, c’est-àdire qu'il consiste à chercher à assurer aux ouvriers du bâtiment des habitations saines dont ils puissent devenir propriétaires ; aucun profit commercial n’est recherché.

Cette Société a construit des pavillons confortables dans la banlieue de Paris, sur la commune d’Antony ; conformément à la loi Loucheur la Société de Crédit Immobilier prêteuse exige des emprunteurs un petit apport, or ces familles ouvrières chargées d’enfants n’ont pas d’avances, elles ne peuvent pas non plus payer aux compagnies concessionnaires d’eau, de gaz et d'électricité, les frais demandés pour les branchements.

La Caisse de compensation du bâtiment intervient alors et par l’octroi de subventions permet à ces travailleurs de Vivre dans des maisons saines, confortables, entourées de petits jardins. Depuis 1932, l'Etat a suspendu ses avances à taux d'intérêt réduit pour la construction d’habitations à bon marché. La Société « La Lutëèce » qui édifie ses pavillons pour le compte d’emprunteurs du Crédit Immobilier ne recevant plus d’avances de l'Etat, n’a pu continuer ses prêts aux particuliers.

Cependant une loi du 27 juillet 1934, complétée par un décret du 30 septembre 1934 a prévu qu’un milliard de crédits serait réparti à titre d’avances entre les divers organismes concourant à l’application de la loi Loucheur, mais elle a laissé le soin aux organisateurs de se procurer euxmêmes les fonds au moyen d'emprunts, l'Etat se bornant à assurer le service de ces emprunts ou à leur remettre des titres d’annuités.

Or, les organismes n’ont pu trouver les capitaux dans les conditions qui leur étaient imposées par l'Etat. La situation actuelle ne permet donc pas la construction de nouveaux pavillons, et la Lutèce doit attendre pour reprendre ses constructions qu’un décret autorise la Caisse des dépôts et consignations à reprendre ses avances comme auparavant.

Par suite de la crise qui sévit dans l’industrie du bâtiment, certains de ces petits propriétaires ont beaucoup de difficultés pour le paiement des annuités des emprunts qu'ils ont dû obligatoirement contracter. La Caisse de compensation intervient encore pour les aider le plus possible.

Section 111

L'action de la Ville de Paris et du Département de la Seine

$ 1. Les habitations à bon marché.

a. Ville de Paris

Antérieurement à la loi Loucheur, deux actions s’exerçaient parallèlement à Paris en matière d'habitations à bon marché

Celle de la Ville de Paris construisant directement et celle de l'Office public d'habitations à bon marché.

11.871 logements avaient été ainsi construits dont 7.351 par les soins de la Ville de Paris, et 4.520 par ceux de l'Office. A la suite du vote de la loi Loucheur, la Ville n'intervient plus par construction directe et s’en remet exclusivement à son Office public. Son action consiste à donner sa garantie aux emprunts à taux réduit ou à taux normal contractés par l'Office, et à accorder sur les fonds de son budget une participation annuelle de 1,50% au service de l'intérêt et de l'amortissement des emprunts contractés (art. 7 de la loi du 13 juillet 1928). La Ville prend aussi à sa charge les

déficits éventuels de l'exploitation.

Postérieurement à la loi Loucheur est intervenue la loi du 28 juin 1930, dite loi Bonnevay, qui a créé à mi-chemin

entre le logement à bon marché du type courant et le logement à loyer moyen, un type nouveau de logement à bon marché dit «amélioré » caractérisé par une augmentation de la superficie habitable, l’adjonction facultative de certains éléments de confort (chauffage central installation d'une salle de bains ou de douches) et des maxima de loyers doubles de ceux des habitations à bon marché ordinaires.

Dans un cas comme dans l’autre, les prêts à taux réduits de l'Etat peuvent atteindre 90% du prix de revient total de l’opération ; la seule différence est que le taux de ces prêts en ce qui concerne les habitations à bon marché du type courant est de 2%, alors que celui des habitations à bon marché de type amélioré est de 3%. Ce nouveau type d'habitation est destiné à la petite classe moyenne.

Le plan de campagne voté à la suite de la promulgation de la loi Loucheur était de 18.000 logements pour les habitations à bon marché (délibération du Conseil municipal de décembre 1928), il fut modifié par la loi Bonnevay et s'établit comme suit :

H.B.M. type courant 19.927 logements.

H.B.M. type amélioré 3.214 —

SOI AUTOLAIER 0... 23.138 logements.

Le détail de ce plan est donné par le tableau No XXVI.

Le tableau XXVITI indique, d’une part, le montant des dépenses engagées ou restant à engager pour l’exécution de l’ensemble des opérations mentionnées dans le tableau précédent et d’autre part le mode de financement, c’est-àdire la part respective de ces dépenses couvertes ou à couvrir par des subventions de l'Etat (ceci pour les habitations à bon marché dutype courant exclusivement), par des prêts à taux réduit ou par des emprunts à taux normal.