CHAPITRE X

Erreurs fondamentales de la théorie moderne de la représentation. — Quelle est la véritable base du système représentatif? — Théorie Ôe Guizot et de l'école doctrinaire. — La capacité. — Le cens. — - L'instruction. — Lacunes de cette théorie. — Le groupement des intérêts sociaux est la base naturelle du parlementarisme. — Avantages politiques du système. — Ce qui le rapproche de la vérité constitutionnelle. — Ce qui le distingue du suffrage universel. — La science contemporaine revient à ces idées. — Lord Grey. — Lorimer. — Bluntschli. — Ahrens. — Von Mohl, etc. — Législations positives qui les adoptent. — Projet de groupement. — Discussion des objections. — Résumé et conclusions.

Le régime représentatif a donc été faussé, et il vient de nos jours se heurter à des difficultés insolubles.

La première de toutes, c'est la civilisation elle-même, qui, à mesure qu'elle se développe, accroît les inégalités. Quand, dans un État, la richesse de structure est grande, des rouages élémentaires ne suflisent plus. Le régime patriarcal et primitif, où tout le monde vote dans la même réunion pour la nomination d'un chef, ne ssiurait convenir à l'Europe du XIX* siècle.

Dans l'Amérique à ses débuts, quand le pays offrait d'immenses territoires inoccupés, des professions rémunératrices et à côté de cela une absence presque totale de haute culture

intellectuelle, l'inégalité n'était peut-être pas un phénomène frappant.

Dans notre vieille société et sur notre vieux continent si peuplé, il n'y a pas de loi plus aiguë et plus tangible que cette loi de l'inégalité; et concevoir la société comme une collection d'êtres politiques égaux, c'est la concevoir à reboure.

Dites à l'homme : Tu es politiquement l'égal de tous tes semblables, et vous le lancez à la poursuite d'un fantôme, et il retombe aigri et désespéré^ Dites-lui : Tu es quelque chose dans ton milieu, et la notion de sa dignité s'impose à lui avec la conscience des liens qui le rattachent à la terre et à la vie sociale.

L'Europe ancienne n'était pas une agglomération d'individus égaux, elle a été un faisceau de forces collectives inégales; elle s'est pourtant développée grâce à ces forces, et l'on peut dire que tout ce qui s'est fait de grand dans l'histoire s'est fait avec elles et par elles.

Une autre difficulté résulte de la confusion entre deux notions bien distinctes : l'élection et la représentation. On s'est imaginé que l'excellence de la représentation correspondait au nombre des votants, tandis qu'aucune corrélation n'existe entre ces deux choses. Quand un collège électoral est factice, on a beau y faire voter tous les habitants, les élus ne seront pas d'une grande utilité pour le pays; quand, au contraire, un groupe social réel est représenté, peu importe le nombre des électeurs, les mandataires auront toujours une valeur sérieuse.

Quelle est donc la base véritable du régime représentatif?

Dans son ouvrage célèbre sur les origines du gouvernement représentatif en Europe, Guizot adopte, comme base du système, la Raison Q. Il y a, d'après lui, dans la société une somme d'idées justes, de sagesse, d'intelligence. Ces éléments sont épars ; il faut savoir les recueillir, les concentrer, les constituer en gouvernement et asseoir l'autorité sur la capacité.

Les idées de Guizot et de ses disciples ont subi de rudes attaques; la justice commande de reconnaître leur mérite. Les doctrinaires — je prends ce mot dans le sens historique, et non dans le sens que la politique lui a donné, — sont les premiers qui, opposant principe à principe, ont tenté de réagir contre la théorie du nombre et d'apporter un frein au règne delà multitude.

Ce qui est vrai, c'est que, pour essayer cette résistance, ils avaient choisi un terrain défavorable et d'où leurs adversaires devaient nécessairement les déloger. Qu'est-ce, en effet, que la raison? Qu'est-ce que la capacité? Quelles en sont les présomptions?

Rien n'est plus vague, plus susceptible de controverse.

La capacité politique, c'est le degré d'indépendance et de jugement nécessaire pour que l'homme vote librement et en parfaite connaissance de cause.

Seulement, où est le signe extérieur de la capacité? Le

(*) Guizot, Histoire des origines du gouvernement représentatif en Europe, vol. I, p. 73; vol. Il, p. 110.

cens va-t-il conférer le droit de vote? Et alors, quel cens?

Le suffrage censitaire est au moins logique quand, avec la monarchie de Juillet, on adopte un cens élevé. Un cens minime ne répond à rien. 11 n'est uneg)résomption ni de fortune, ni d'indépendance, ni de maturité; l'on ne pourrait imaginer de pires électeurs que ceux qui payent un cens dérisoire. Le cens élevé est donc seul en cause. Ici, il y a une présomption d'aisance. Pour le fils de ses œuvres arrivé à la richesse par son travail, son activité, son esprit d'ordre, il y a même en plus une présomption de capacité. Pour les autres, le cens est simplement une présomption de fortune, n'ayant rien de commun avec les aptitudes politiques et consacrant arbitrairement le privilège d'une oligarchie de riches à l'exclusion du reste de la nation.

Sera-ce à l'instruction de donner l'électorat? Et alors, quel degré d'instruction faut-il exiger?

Savoir lire et écrire, c'est une bien fragile présomption de capacité, la lecture et récriture étant des instruments de développement intellectuel, et non pas le développement luimême. Le suffrage capacitaire est logique à son tour quand on exige de l'électeur de sérieuses garanties de capacité intellectuelle; mais les preuves d'intelligence n'échappent jamais à la contradiction. Et puis, qu'elles soient aussi concluantes qu'on le veuille, la capacité intellect uelle n'est pas la capacité politique ; ce n'est pas l'instruction qui fait le bon électeur, c'est le jugement. Un savant de premier ordre peut être un mauvais électeur, un ouvrier peut faire un excellent

et

électeur. Tout dépend du point de savoir à quoi son vote s'applique et dans quelles conditions il l'émettra.

Si des preuves d'instruction suffisaient à démontrer l'expérience politique, tous les lettrés chinois seraient des hommes d'État de premier ordre, et la Chine serait au premier rang des peuples civilisés.

Les seules fondations résistantes que l'on puisse donner au parlementarisme , ce sont les intérêts sociaux . L'intérêt social ! . voilà l'élément régulier, permanent de l'ordre politique. Il y a dans le monde quelques penseurs pour lesquels les idées sont tout, mais l'humanité qui agit, lutte et souffre ne se compose que de forces sociales et d'intérêts sociaux.

La société politique actuelle confond tout cela; elle présente l'image du chaos. L'aspect d'une nation qui exerce ses droits électoraux permet de parodier la sinistre parole du légat d'Innocent III et de dire : « Votez, votez toujours. Dieu reconnaîtra les siens. »

De nos jours, on n'a songé à représenter que des principes; le droit de suffrage est suspendu dans le vide. Le seul lien par lequel il se rattache au monde existant, c'est le lien fictif des circonscriptions électorales tracées au hasard sur la carte. Or, la société a autre chose que des subdivisions factices

des délimitations artificielles; elle a une membrure organique, des assises naturelles, c'est-à-dire les collectivités d'intérêts, les groupes agricoles, urbains, industriels, économiques, artistiques, scientifiques, etc. A travers le brouil-

lard de notre législation, ces entités apparaissent d'ellesmêmes. Jadis, elles dominaient le droit; actuellement, elles sont à l'arrière-plan, il faut les découvrir; mais elles existent, elles sont aussi vieilles que l'humanité, elles sont rhumanité même dans son labeur quotidien, et aucune révolution ne saurait les détruire. Eh bien^ ces gro upes s ontjes cadres du droit électoral. Autant le problème de la représentation est ardu quand, considérant la société dans son unité métaphysique, on ne voit que les individus, autant la solution est aisée quand on prend pour pivot les réalités, c'est-à-dire les collectivités sorties pour ainsi dire spontanément des entrailles mêmes d'un pays.

D'abord, le vote n'a une signification que si l'électeur a intérêt à voter. Alors, il ne s'abstient pas et ne se laisse pas corrompre. Aujourd'hui, l'abstention et la corruption sont naturelles et inévitables. L'élection ne dit rien à l'électeur; le mobile le plus futile, le plus ifesquîn, le fera rester chez lui ou modifiera son bulletin de vote. Groupez, au contraire, les électeurs ; faites qu'ils se trouvent réunis par la communauté du biit, il y aura, pour le votant, utilité à se rendre au scrutin, et son vote sera réfléchi.

Un citoyen se laissera bien entraîner à voter contre un principe ; il ne votera pas contre son intérêt. Toute la question, c'est d'empêcher cet intérêt d'être vulgaire et méprisable, ce qui arrive quand on paye les suffrages, et de le rendre légitime, ce qui arrive quand on groupe les hommes d'après leur activité sociale.

ET LE RÉGIxME REPRÉSENTATIF. 197

Il y a partout une masse indifférente d'électeurs; tantôt elle s'abstient, tantôt elle penche à droite, tantôt à gauche; elle rend tout pouvoir précaire, toute élection incertaine. \ Elle comprend ceux pour qui l'intérêt matériej est le mobile ! suprême, et dont il suffit d'exploiter le mécontentement pour obtenir le vote ou l'abstention. Que leurs intérêts soient représentés, et il deviendra plus difficile de spéculer, sur leurs faiblesses et leurs passions.

Ensuite, dans un pareil système, beaucoup de controverses disparaissent. La capacité a des degrés multiples, la fortune, des bases fragiles ou des sources discutables, la raison ellemême change d'aspect suivant les partis et ne réunit pas tous les hommes sous le même drapeau. Les grands intérêts sociaux seuls rassemblent invariablement les hommes de la même façon, et se maintiennent à travers les siècles comme les fecteurs immuables de toute civilisation. Ils existent pour l'artisan d'une sodalité romaine et pour le membre d'une t7'ade union ; pour le négociant d'une corporation flamande et pour celui de nos unions syndicales ; pour le cultivateur des premiers villages agricoles, et pour les paysans de nos campagnes, et à tous ils apparaissent avec la même netteté.

L'associé de la Marke germanique, le chevalier du Parlement anglais, le membre du conseil de la cité flamande, le député de l'ordre plébéien aux États généraux de France étaient peut-être des incapables au sens actuel ; ils n'en avaient pas moins le jugement nécessaire pour apprécier les intérêts

dçjeurs collectivités et pour les défendre avec compétence et fidélité.

Enfin, dans ce système, rien n'est laissé au hasard. Point de ces collèges électoraux dérisoires, où les électeurs, réunis pêle-mêle, abandonnent brusquement pour un jour leurs habitudes, leurs relations, leurs affaires, et vont, avec d'autres citoyens qu'ils ne connaissent pas, voter rapidement pour un candidat qu'ils ne connaissent pas davantage.

On croit assez généralement que le droit électoral est le droit unique capable de remplacer tous les autres. Cette idée est fausse. Le maniement d'un bulletin dé vote ne suffit pas à faire, d'un citoyen étranger à toute vie publique, un homme politique expérimenté. L'acte de voter est le corollaire d'autres actes; Jl fait partie d'un ensemble^ droits dont la réunion constitue le droit politique. Isolé, il perd une grande partie de sa valeur.

Il y a donc de réels avantages dans la formation des unions naturelles, qui, sans détruire l'unité de la société, sont conformes à son essence et à sa constitution. Nous avons la caricature du régime parlementaire. Pour en posséder la substance, il faut que les parlements répondent aux besoins sociaux, qui sont les sources mêmes de la vie nationale. Le gouvernement représentatif est l'héritier de toutes ' les forces que les anciennes institutions politiques répartissaient dans des corps nombreux. S'il s'appuie uniquement sur la foule, il n'est pas fidèle à sa mission historique. Pour qu'il existe, il ne suffit pas d'une chambre avec des députés.

cette chambre doit être la coordination des éléments essentiels d'une civilisation donnée. C'est ce qu'exprime Macaulay en écrivant :

« Le gouvernement parlementaire n'est pas la représen- « tation du nombre, c'est la représentation des classes Q. »

La politique n'est pas la recherche de l'absolu, et Royer- Collard disait avec raison, à la Chambre Introuvable de 1815 : « Telle est la condition des sociétés, que les insti- « tutions les plus parfaites ne sont, au fond, que des calculs « de probabilités, dont le résultat est de préférer un moindre « mal au plus grand f). » Encore, pour arriver à cette approximation, faut-il prendre le monde tel qu'il est et admettre que, s'il n'y a plus de privilèges, de corporations fermées, d'ordres exclusifs, il y a toujours des catégories d'intérêts, des groupes ouverts, des collectivités libres. En assurant leur représentation, on se rapproche beaucoup du type Je moins imparfait possible de système parlementaire.

Quand tous les citoyens d'un pays sont ainsi classés et \ exercent leurs droits dans leurs catégories respectives, c'est j le suffrage universel, puisque tout le monde vote; mais le suffrage universel sans les violents soubresauts auxquels il est soumis quand il manque de point d'appui, sans l'injustice résultant de l'équivalence des voix, sans l'oppression que la souveraineté du nombre, détruisant toute originalité et courbant tous les fronts, fait peser sur les esprits libres. L'on

(') Revue d* Edimbourg, janvier 1852.

{^) DuvERGiER DE Hauranne. Etst, du grouv, pari,, vol. III, p. 292.

accorde à chaque collège un chiffre de députés proportionnel à l'importance, non pas numérique, mais sociale du collège.

Pans les unions organiques comme dans les arcondisse- * v^s : ments administratifs, il y aura une majorité et une minorité, mais plus il y a de communautés électorales, plus il y a de ressources contre l'arbitraire. La différence énorme qui sépare, d'ailleurs, le scrutin de liste du scrutin par groupes, c'est que dans le second système la minorité a toujours une certaine satisfaction ; son candidat peut échouer, ses intérêts n'en seront pas moins représentés.

Je sais bien que le fractionnement exagéré de la société asservit la grande politique aux intérêts locaux et fait prédominer l'esprit de clocher. Mais créer des collèges sociaux, ce n'est pas fractionner, c'est organiser l'élection.

Personne ne soutiendra que les influences de coterie soient nulles de nos jours, et personne ne croira que, pour les détruire, il faille un immense et unique collège électoral, où la nation entière vote au scrutin de liste pour tous les députés.

Or, entre le fractionnement exagéré, qui est l'impuissance, et l'unification exagérée, qui est la dictature, vient se placer le groupement organique qui donne la vitalité à la société électorale et en fait un faisceau résistant de forces naturelles.

On peut dire que le suffrage universel, c'est le hasard, l'inconnu, le torrent aux eaux troubles qui, sauvage, indompté, renverse tout sur son passage.

Le suffrage des collectivités, c'est la fécondité des ruisseaux aux eaux claires et tranquilles, qui suivent leur pente normale et fertilisent la terre.

Une réforme de cette nature est-elle possible, ou bien en sommes-nous réduits à tourner éternellement dans le cercle des idées qui furent populaires en 1793 et en 1848?

Il y a incontestablement une sorte de poussée inconsciente vers une conception nouvelle, donnant à la société un principe organique de cohésion. La science politique est entrée dans cette voie. Sans parler des procédés de M. Hare et de M. Stuart Mill, qui, par la représentation des minorités, le vote plural ou cumulatif, veulent corriger les résultats injustes du principe de la majorité numérique, d'illustres écrivains, abordant la question au point de vue social, ont pensé que le remède au mal dont nous souffrons, c'est de faire correspondre le système électoral aux sphères naturelles de l'activité nationale.

Le comte Grey(*), dans son livre sur le gouvernement parlementaire, propose d'assurer la représentation dé certaines classes et de certains intérêts qui, sans cela, ne pourraient se faire entendre aux communes, et il insiste notamment sur l'utilité de l'application de cette réforme aux classes travailleuses.

M. James Lorimer (^), de son côté, pense que le système d'élection doit photographier la société et devenir une ex-

(*) Parliammtary Govemmmt, by Carl Grey. London, Murray, 1864. (^) Lorimer, Co/tstitittionalism ofthe Future, London, 1867.

20â ,A LA DÊMOCRiTIE

, i^^pression adéquate de toutes les forces sociales. Il faut donc

- ( • .diviser la société en un certain nombre de classes déterminées

iAj par les revenus, l'intelligence, les fonctions, Page, la mo-

\^^^ 'ralité. ^

r Bluntsclîli (^) est l'adversaire de cette fausse égalité, qui

met la puissance aux mains de la foule incapable et ignorante; il condamne le contrat social, le vote individuel, l'arbitraire des circonscriptions électorales, et il démontre qu'il faut, pour Félection, prendre en considération la culture intellectuelle, les forces, les besoins de la société. Il préconisé, en conséquence, les élections par classes.

M. Ahrens (^) déclare que le corps élu doit être le reflet de l'organisme social et reposer sur les grands groupes d'intérêts communs.

^^ » ' y En 1839, il demandait de constituer les élections d'après la classification suivante : la religion, la science, l'art, l'instruction, l'agriculture, l'industrie,' le commerce.

M. de Mohl (^), reprenant la thèse de M. Ahrens, proposait trois groupes d'intérêts : le groupe des intérêts matériels, représenté par la grande et la petite propriété foncière, l'industrie et le commerce ; le groupe des intérêts spirituels, comprenant les Églises, la science, l'art, l'instruction; et le groupe des intérêts locaux, comprenant les communes. L'année dernière, en 1883, quatre députés de Bruxelles,

{*) Bluntsohlt, La politique considérée comme science. Traduction Riedmatten. Paris, 1879,

('} Ahrens, Cours de droit naturel, t. II, p. 419 et ^iv. Leipzig, 1875. (3) De Mohl, Staatsrecht und Politik, 1860.

MM. Arnould, Buis, Goblet d'Alviella et Vanderkindere, ont, à la Chambre des représentants de Belgique, déposé un projet de loi qui répartissait tous les citoyens en trois groupes.

Le premier groupe comprenait les porteurs de diplômes délivrés par des établissements d'instruction supérieure ou moyenne, les membres des académies officielles, les fonctionnaires publics jusqu'au grade de chef de bureau.

Le deuxième, groupe comprenait les électeurs censitaires versant au trésor de l'État, en contributions directes, 42 fr. 32 c.

Le troisième groupe contenait tous les autres citoyens majeurs et domiciliés, excepté les soldats sous les drapeaux et les indigents.

Dans une circonscription électorale, chacun de ces groupes formait un collège élisant le tiers des représentants de la circonscription (^).

Récemment enfin, le sénateur Pantaleoni f), dans une lettre à M. Emile de Laveleye, disait : « Je ne vois qu'un moyen de sauver les démocraties modernes, c'est d'attribuer un pouvoir prédominant à un sénat qui renfermerait les hommes représentatifs des grandes forces sociales : l'agriculture, l'industrie, le commerce, la science surtout en toutes ses formes. »

(*) Chambre des représentants, Docurrients parlementaires, 1883, no 113, p. 72.

(') Rex>ue de Belgique, 15 décembre 1883, p. 427.

Tous les penseurs qui ont étudié la question ont été frappés de la fragilité de la construction moderne, tous ont admis, avec Lorimer, que la société doit être envisagée « dynamiquement et non mécaniquement », comme « une association de forces individuelles inégales » et non « comme un troupeau qu'on évalue par tète » .

Et cette tendance ne s'est pas manifestée seulement dans la science, elle a pénétré aussi dans la législation. Elle a reçu une première application en 1848, dans le Hanovre. Jusque 1855, la première Chambre y fut la réunion des représentants de quatre ordres : l'ordre des grands propriétaires fonciers, l'ordre de l'industrie et du commerce, l'ordre de l'église et de l'instruction publique, l'ordre des jurisconsultes subdivisés en ordre des magistrats et ordre des avocats.

Nous allons trouver ces essais d'organisation dans de nombreuses lois actuellement en vigueur (^).

En Italie, le Sénat est une représentation de groupes sociaux. Les sénateurs italiens sont nommés par le roi dans huit catégories sociales : le clergé, les sciences et l'instruction publique, les corps électifs, les hauts fonctionnaires, la magistrature, l'armée, les plus forts censitaires, ceux qui par des services ou des mérites éminents ont illustré la patrie f).

(*) Voir, pour toutes ces législations, Demombynes, Co7istiiutio^is européennes j 2 volumes. Paris, 1881.

(*) En ce qui concerne le Parlement italien, il ne répond pas à des groupes sociaux, mais le principe de la classification apparaît cependant dans la loi électorale de 1860, au moins pour les électeure. Cette loi, en effet, proclame électeurs sans condition de cens huit catégories de citoyens qui représentent notamment la science, les arts, l'instruction, le commerce,

Le Sénat espagnol a une composition analogue; il comprend 360 membres, savoir : 180 sénateurs de droit ou nommés par la couronne et 180 sénateurs élus par le clergé, les sociétés savantes et économiques, les universités, les délégués des municipalités et les députations pi^ovinciales. Il y a ainsi quatre collèges électoraux : IMe clergé ; S'^les académies et les universités; 3** les sociétés économiques ; 4** les députations provinciales et les municipalités, qui représentent la nation espagnole dans quelques-uns de ses éléments essentiels et nomment la moitié des sénateurs.

La Chambre des pairs portugaise compte des sénateurs de droit et d'autres pairs choisis par le roi dans vingt catégories d'éligibles, qui comprennent les citoyens ayant exercé de hautes fonctions, les grands censitaires, les industriels importants, les professeurs de l'enseignement supérieur et les hommes qui ont fait preuve d'un mérite éclatant ou rendu des services extraordinaires au pays.

En Finlande, le Parlement ou Landtag est composé des députés des quatre catégories suivantes : l'ordre équestre, le clergé, la bourgeoisie des villes et les paysans.

En Roumanie, les sénateurs et les députés sont élus par des collèges organiques.

Le corps électoral pour le Sénat comprend, dans chaque district, un collège de la propriété rurale et un collège de la

rindustrie, l'agriculture, radministration, la noblesse. Il n'y a pas de collèges électoraux répondant à ces divisions, mais Ton confère le droit de vote à certains citoyens uniquement parce qu'ils justifient de l'un de ces titres.

propriété urbaine ; il existe, en outre, deux autres collèges composés des professeurs des universités de Bucharest et de Jassy.

Le corps électoral pour la Chambre des députés comprend, dans chaque district, un collège de la grande propriété, un collège de la propriété moyenne, un collège pour les villes où votent d'abord les censitaires à 29 francs, et sans condition de cens ceux qui exercent des professions libérales, enfin un quatrième collège où entrent tous ceux qui payent à l'État un impôt quelconque et ne font pas partie des trois premiers groupes.

Le Sénat français, sans être l'expression de groupes sociaux, est au moins l'expression de forces locales. Il se compose de 300 membres. 225 sont élus par les départements et les colonies et 75 par le Sénat.

En ce qui concerne l'élection des 225, il y a dans chaque département ou colonie un collège composé des députés, des conseillers généraux, des conseillers d'arrondissement, de délégués élus par les conseils municipaux.

En Autriche, les électeurs au Parlement sont répartis en quatre catégories : la grande propriété foncière avec 85 députés, les villes avec 97 députés, les chambres de commerce et d'industrie avec 21 députés et les communes rurales avec 434 députés.

L'État de Brème a un corps représentatif ou Bûrgerschaft composé de 160 députés élus par huit catégories d'électeurs. La première classe, avec 14 députés, comprend les habitants qui justifient d'une instruction supérieure. La deuxième, avec

ET LE RÉGmE REPRÉSENTATIF. 207

42 députés, comprend les commerçants notables^ c'est-à-dire ceux qui font partie de la corporation des commerçants ; la troisième, avec 22 députés, comprend de même les industriels notables, c'est-à-dire les membres de la corporation de l'industrie. La quatrième nomme 44 députés ; elle contient tous les autres habitants de la ville et, par conséquent, les marchands et industriels étrangers aux corporations de notables. La cinquième et la sixième sont formées des habitants de Vegesack et de Bremerhaven; elles ont droit ensemble à 22 députés. La septième et la huitième sont consacrées aux intérêts ruraux : la septième, avec 8 députés, se compose des agriculteurs cultivant au moins 3 hectares, et la huitième, avec 8 députés également, contient tous les autres habitants des campagnes.

La ville de Hambourg a une délégation bourgeoise de 160 membres, élus par les citoyens répartis en trois catégories, La première, qui donne 80 députés^ se compose de tous les bourgeois; la deuxième, avec 40 députés, comprend les propriétaires fonciers; la troisième, avec 40 députés, comprend les juges, les membres des corps administratifs, des chambres de commerce ou de métiers.

Beaucoup d'États, sans avoir un groupement aussi complet, ont cependant résisté à la discipline égalitaire, qui confond pêle-mêle les éléments divergents d'une nation. Ils ont compris que la vraie liberté consiste à laisser à chaque chose son caractère propre, et ils ont brisé l'étoufiante uniformité qui, chez nous, réduit toutes les communautés.

capitales ou villages, à de simples expressions administratives. Ils ont eu soin de séparer les villes des campagnes et de créer des districts urbains et des districts ruraux.

En Angleterre, il y a une représentation des comtés et une représentation des bourgs. Les conditions d'électorat et la proportion des électeurs varient dans les comtés et dans les bourgs, ceux-ci comptant 1,356,000 électeurs pour 10,650,000 habitants et ceux-là 800,000 électeurs pour 12 millions d'habitants (*).

La Norvège, pour les élections au Storthing, est divisée en districts urbains et ruraux.

En Angleterre, en Danemark, en Prusse, en Saxe, en Suisse, aux États-Unis, dans le grand-duché de Bade, le régime municipal des villes diffère de celui des communes rurales. En Angleterre, les villes ont leurs conseils municipaux, et les villages leurs assemblées de paroisse. En Danemark, il y a trois lois communales différentes pour Copenhague, pour les villes et pour les campagnes^ En Prusse, il y a des villes avec un conseil , et des villages avec une assemblée générale. En Saxe et dans le grand-duché de Bade, il y a trois régimes municipaux : celui des grandes villes, celui des villes moyennes et celui des petites villes et des communes rurales. En général, dans les villes, les électeur sont répartis en trois classes, suivant le chiffre d'impôts directs payés dans la commune.

(*) J'ai déjà fait remarquer que le projet de loi déposé par M. Gladstone modifie cette proportion.

Le même principe se retrouve dans différentes institutions représentatives locales qui correspondent à nos assemblées provinciales.

En Russie, les membres de l'assemblée du district sont élus par trois groupes d'électeurs : les propriétaires fonciers ruraux, les délégués des communes rurales et les électeurs des villes.

Dans le grand-duché de Bade, la Diète du cercle est composée de députés de quatre catégories distinctes de citoyens : la première comprend seize à trente membres élus par tous les électeurs du cercle ; la deuxième, un à trois représentants des grandes villes; la troisième, les représentants, des petites villes ; la quatrième, les élus de la grande propriété.

La Diète provinciale de Bavière contient des représentants des villes, des représentants des communes rurales, des représentants de la grande propriété, trois représentants élus par les curés protestants et catholiques, et un délégué de l'Université,

En Prusse, la représentation provinciale est également fondée sur^des divisions organiques : la province prussienne est subdivisée en districts représentant, comme étendue, environ trois départements français. Chaque district est, à son tour, subdivisé en cercles ruraux et en cercles urbains.

Le cercle rural a une Diète élue par trois collèges d'électeurs, celui de la grande propriété rurale, celui des communes rurales, celui des villes de moins de 25,000 habitants.

Le cercle urbain, qui correspond à toute ville de plus de 25,000 âmes, est administré par les autorités municipales.

Et l'assemblée provinciale se compose de députés élus par ces Diètes rurales d'une part et ces administrations urbaines de l'autre.

En Saxe, le système est à peu près le même qu'en Prusse.

Ainsi, en regardant autour de nous, nous le constatons sans peine, la réglementation à outrance, dont nous a doté la Révolution française et dont nous sommes si fiers, n'a pas trouvé beaucoup d'admirateurs en Europe. Nous piétinons sur une route que la civilisation abandonne. Nous restons seuls à penser qu'une organisation unitaire soit une organisation harmonique et seuls à ne pas voir que l'humanité s'atrophie quand on l'emprisonne dans les mailles d'un réseau trop étroit.

Dégageons-nous donc de ces entrav es, essayons de marcher plus librement, revenons à des traditions plus saines et plus objectives ; demandons-nous s'il n'y aurait pas avantage pour tous à nous rapprocher des combinaisons que je viens de signaler. Elles ont une apparence compliquée, elles répondent à des idées simples.

Prenons comme exemple la France, l'Italie ou la Belgique ; quelles sont les lignes caractéristiques de la société politique de ces contrées, sinon les districts agricoles ou industriels, les villes moyennes et les grandes villes, et pourquoi ne pourrions-nous arriver à une représentation exacte de ces divers facteurs du mouvement social?

Il serait d'abord facile de déterminer, d'après le chiffre de la population, l'ensemble des communes constituant un canton rural ou industriel, et dans chaque canton de cette nature on ferait élire les députés par deux collèges : celui de la propriété rurale ou industrielle et celui des travailleurs agricoles ou industriels, chacun nommant un député.

En ce qui concerne les villes moyennes, on ferait élire les députés par trois collèges : celui des capacitaires, celui des censitaires et un troisième collège contenant tous .les autres citoyens, chacun de ces collèges nommant un député.

Dans les grandes villes enfin, on ferait élire les députés par huit collèges. Prenons comme type la ville de Bruxelles. Pour lui attribuer seize députés, il n'y aurait pas à répartir tous les citoyens dans une centaine de bureaux et à les y appeler tous indistinctement par ordre alphabétique à choisir seize députés. On les classerait de la façon suivante :

1"* Le collège de la propriété urbaine avec un député;

2*^ Le collège des sciences, belles-lettres, arts, enseignement avec deux députés : l'un pour le groupe des savants, écrivains, journalistes, artistes ; l'autre pour les professeurs de tous les degrés de l'enseignement;

3*" Le collège du droit avec deux députés : l'un pour le groupe des docteurs en droit, avocats, etc. ; l'autre pour le groupe des fonctionnaires de la justice, magistrats, etc. ;

4** Le collège de l'industrie et du commerce avec deux députés : l'un pour le groupe des industriels; l'autre pour le groupe des commerçants ;

212 tA DÉMOCRATIE

5° Le collège des travailleurs urbains avec quatre députés, et l'on pourrait grouper les ouvriers autour de quatre centres principaux : a) bâtiment ; b) usines et manufactures ; c) vêtement, ameublement, etc. ; d) typographie et reliure, chaque subdivision nommant un député ;

6" Le collège de l'hygiène et des travaux publics avec deux députés ;

7" Le collège de la défense nationale avec un député ;

8"* Le collège de l'administration, renfermant tous les fonctionnaires et employés de l'ordre administratif, avec un député ;

9** Le collège des cultes avec un député.

En tout neuf collèges avec douze subdivisions, élisant ensemble seize députés. Et les seize députés ainsi élus seraient certainement une expression plus fidèle de la population que seize députés nommés par le suffrage censitaire, le suffrage capacitaire ou le suffrage universel.

Je suis loin de dire que ce classement, de même que la fixation des collèges et du chiffre des députés à accorder à chacun d'eux, ne donnerait pas lieu à un certain arbitraire. Le nombre des députés de chacun de ces groupes ne dépendant pas du nombre des votants, mais de l'importance sociale de l'intérêt représenté, c'est cet intérêt qu'il y aura à évaluer.

Mais toute loi organique n'est-elle pas un peu arbitraire? Les circonscriptions électorales ne sont-elles pas arbitraires? La règle qui fixe la majorité à la moitié plus un n'est-elle pas ' arbitraire? Le principe qui attribue un député à un chiffre donné de population n'est-il pas arbitraire?

C'est au législateur à s'inspirer des besoins sociaux et de l'organisation économique d'un pays, et une règle scientifique sera toujours moins factice qu'un chiffre.

On dira peut être qu'un citoyen appartient souvent à différents groupes : il est à la fois écrivain, avocat, professeur, ou commerçant et propriétaire, etc.; il possède alors un droit de vote dans plusieurs collèges. Où ira-t-il .voter?

A cet égard, il n'y aura jamais de grande difficulté dans le classement des catégories d'électeurs, et on pourra laisser l'électeur libre de choisir. Le nombre des votants d'un groupe n'exerçant pas d'influence sur le chiffre des députés de ce groupe, l'électeur qui a un choix à faire parmi les collèges électoraux le fera sans arrière-pensée. Il n'y a donc pas à l'entraver dans sa décision.

On dira encore que ce système, préparant l'antagonisme des intérêts, prépare également l'anarchie et empêche toute unité dans la direction gouvernementale.

Mais n'assistons-nous pas de nos jours à des coalitions d'intérêts ; les gouvernements ne sont-ils pas à la merci des influences personnelles? Ne doivent-ils pas, à tout propos, compter avec elles, et la politique ardente et révolutionnaire dans les discours et inerte dans les actes, qui semble la caractéristique du régime parlementaire actuel, n'est-elle pas due aux rivalités individuelles, aux luttes d'intérêts dont les routes des ministères sont encombrées? Antagonisme pour antagonisme, je préfère encore l'hostilité des forces sociales à celle des individualités.

Et puis, cette hostilité est-elle bien à craindre? N'est-ce pas forger un danger imaginaire que d'identifier l'antagonisme d'ordres privilégiés avec la diversité naturelle de groupes libres et ouverts à tous? Entendons-nous dire que dans les pays où cette classification existe, et nous avons vu qu'ils sont nombreux, le gouvernement n'est plus possible ?

Les pouvoirs sociaux étaient jadis réduits à leur plus simple expression et cx)nfondus dans la main du chef de l'État. Aujourd'hui, ils sont séparés et la théorie de la division des pouvoirs est la clef de voûte du constitutionnalisme. Or, cette division a-t-elle mis les pouvoirs aux prises, a-t-elle compromis les droits des citoyens ou la marche du progrès ? Nous savons le contraire. Ce qui est vrai des pouvoirs est vrai des classes sociales. Pas plus ici que là, l'antagonisme n'est à craindre.

Peut-on soutenir enfin que le régime moderne est celui qui s'adapte le mieux aux luttes politiques du xix® siècle? Non, car à ce point de vue l'on ne pourrait rien trouver de pire et c'est ici surtout que ses défectuosités deviennent visibles.

Les deux questions dominantes de notre temps sont la question sociale et la question des rapports de l'Église et de l'État.

Or, en ce qui concerne la question sociale, il ne semble pas que nous soyons plus aptes à la résoudre que nos devanciers. Les revendications des déshérités ne sont pas moins

violentes, la résistance de ceux qui possèdent n'est pas moins opiniâtre que jadis. L'abîme entre l'extrême opulence 1 et l'extrême misère est aussi profond que jamais ; et une démocratie qui proclame l'égalité des conditions, sans donner à tous le pain quotidien, porte dans ses flancs des ferments révolutionnaires; elle ouvre la porte toute grande à des difficultés qu'elle n'a pas les moyens de trancher.

De même, quant à l'Église, quelles sont les armes dont la civilisation libérale dispose pour lutter contre elle? L'Église est dans notre société, réduite en poussière, la seule puissance qui soit restée debout, et elle trône plus superbe et plus fière que jamais.

A peine, en effet, la Révolution et l'Empire ont-ils broyé l'ancien régime, que sur ses restes ténus l'Église se concentre de nouveau et, seule au milieu de l'éparpillement universel, reconstitue sa propriété, ses organes, ses institutions, ses légions et reconquiert son influence.

La seule différence, c'est que jadis il y avait un obstacle; les démocraties urbaines et l'État absolu ont tour à tour résisté à des envahissements dont ils comprenaient le danger. Les bourgeoisies sont détruites avec leurs abus, mais la démocratie n'est plus qu'une masse amorphe manquant de point d'appui. L'État absolu est détruit, mais l'État constitutionnel est un ministère vacillant, ayant assez de force pour effrayer les croyants et harceler l'Église, trop peu pour combattre celle-ci sur le terrain politique.

L'obstacle a donc disparu ; le danger persiste. Au milieu

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de nos fictions, l'Église est restée une institution redoutable. A entendre les dissertations de nos modernes politiciens sur les rapports de l'Église et de l'État, on se croirait dans un de ces pays charmants, décrits par d'Urfé et par M"^ de Scudéry. Chacun y végète à sa fantaisie et, pendant qu'un géant y promène ses milices et y élève ses forteresses, dans les bosquets parfumés les Amadis à rubans se nourrissent d'abstractions et devisent du parfait amour.

En résumé, je crois pouvoir dire que notre régime gagnerait à être modifié et qu'à tous les points de vue, nous avons intérêt à nous rapprocher d'une organisation plus sincère et plus stable. Assurément, l'histoire ne revient jamais sur ses pas, et la société moderne n'est pas faite pour un régime qui rappelle le moyen âge. Mais il ne s'agit pas de reconstituer le moyen âge, et la politique qui rêve la restauration des ordres, des castes, des corporations, des couvents, des privilèges est aux antipodes des idées que je défends. Des réformes s'imposent; quelques-unes marquent peut-être un retour vers les vieilles libertés européennes, mieux appliquées et mieux comprises. Ce n'est pas une raison pour les repousser, et des législateurs qui, pour consolider une construction mal assise, emploient des matériaux éprouvés par le temps, ne font pas œuvre réactionnaire.

L'étude à laquelle nous venons de nous livrer montre qu'en bas, il faut plus de cohésion. Efibrçons-nous donc de nous grouper d'après nos tendances; que la loi protège et

reconnaisse les groupements naturels ; que le droit électoral, actuellement isolé, soit mis en corrélation avec ces groupements et relié aux autres droits. Ayons une moindre défiance de la personne civile. La personne civile est dangereuse quand elle agit dans l'ombre et abrite la mainmorte ; elle est féconde quand elle agit au grand jour, répond à des besoins laïques et accepte la surveillance de l'État. Pratiquons, au profit des groupes et des pouvoirs locaux, la décentralisation administrative. J/unité de direction de l'autorité n'est pas l'unification absolue d'une nation entière. Commençons par différencier les villes et les campagnes ; ayons une organisation agricole à côté d'une organisation urbaine. Admettons cette vérité si simple, que deux mondes difierents doivent être régis différemment. Inspirons-nous des mêmes principes en matière d'instruction, et remplaçons l'ancienne éducation corporative par une instruction professionnelle adaptée aux populations et aux milieux.

En ce qui concerne le régime parlementaire, pénétronsfUous de la conviction que ce régime n'est pas la représentation du nombre, mais la représentation de toutes les classes, de tous les droits, de tous les intérêts. A côté d'une Chambre qui réalise ce système en représentant les groupes sociaux, d'après le procédé indiqué plus haut, rien n'empêche d'ailleurs d'avoir un Sénat modérateur, où le principe des catégories sociales soit combiné avec le principe de la capacité véritable. Le Sénat est un rouage utile, quand il réunit les personnalités éminentes qui, dans les diverses branches

de l'activité nationale, sont arrivées au premier rang Q.

En ce qui concerne le gouvernement, enfin, nous ne devons admettre ni qu'il absorbe les forces du pays, ni qu'il se laisse traîner à la remorque des partis. Son rôle est bien précis : il comprend l'administration et la politique.

Au point de vue administratif, il doit surtout puiser sa vitalité dans les centres locaux ; il n'est que le foyer de ralliement de tout le réseau administratif, auquel il imprime une direction déterminée. Pour cela, il suffit de chefs de service responsables et entourés, non pas d'une encombrante armée de subalternes inutiles, mais d'une petite élite de fonctionnaires compétents et bien payés.

Au point de vue politique, les ministres sont les seuls chefs responsables. Leur difficile mission leur donne la direction suprême des plus grands intérêts nationaux; elle exige un ensemble de qualités rares; elle exige pour chaque département des connaissances spéciales bien plus encore que l'éloquence; elle n'exige pas l'asservissement à la routine, aux tracas, aux entraves de l'administration journalière.

Combattre la bureaucratie et la centralisation, favoriser l'éclosion, la fédération et la représentation des forces locales

(') Notons que dans cet ordre d'idées l'élection n'est pas nécessaire. La fonction peut être accordée de droit au titre ; par exemple : aux directeurs d'académies, aux recteurs universitaires, au président de la cour de cassation et au président de la cour d'appel, au bâtonnier de l'ordre des avocats, etc. , etc. C'est, d'ailleurs, me paralt-il, une idée sage de réserver certains honneurs publics non à ceux qui les demandent, mais à ceux qui ont fait leurs preuves dans la carrière par eux choisie.

et sociales, telle doit donc être l'ambition du réformateur désireux d'améliorer la situation actuelle.

Quant aux groupes, d'ailleurs, partout, même chez les peuples les plus éloignés de ces idées, les liens se reforment, les groupes revivent; les chambres syndicales de patrons et d'ouvriers, les trade unions, les corps universitaires sont des manifestations de cette tendance que le droit public a pour mission de propager et de consacrer. La Belgique ne serait pas rebelle à une telle réforme, notre tempérament et nos traditions nous y portent, au contraire. Nous ne nous enflammons pas pour des abstractions, nous aimons la vie collective. Dans les petites communes et les villages, les sociétés de musique, de jeu, de tir, sont encore les seuls liens de fraternité doués de quelque solidité, et de même dans les villes, les associations de tout genre, professionnelles et autres, sont des centres actifs ou naît l'esprit de solidarité. On peut utiliser ces habitudes et les employer au bien public et, si l'œuvre est difficile, elle est faite pour tenter des hommes d'État qui diraient avec Montesquieu (^) :

« C'est dans la manière de diviser le peuple en classes que « les grands législateurs se sont signalés, et c'est de là qu'ont « toujours dépendu la durée et la prospérité de la démo- « cratie. »

Oui, plus que jamais, la grandeur de la société est à ce prix; sachons-le lui faire comprendre, voyons si entre l'Autorité et la Révolution il n'y a pas de conciliation possible.

(*) Esprit rfe* lois^ chap. III, liv. II.

La monarchie absolue a péri, pour s'être grisée de sa gloire et de son omnipotence. Puisse la démocratie ne pas s'affaisser à son tour, pour avoir voulu planer trop haut !

Donnons-lui les moyens de se reconnaître. Fournissons-lui un centre de gravité. Montrons-lui que de ces deux devises: « Tout pour le peuple » et « Tout par le peuple », la première seule est vraie.

Ceux qui accompliront cette tâche ne seront peut-être pas parmi ses préférés ; ils compteront à coup sûr parmi ses plus fidèles serviteurs. Ils permettront de pratiquer la souveraineté populaire sans lancer les masses à la poursuite d'un fantôme; ils créeront des organismes résistants plus utiles au progrès que notre armée disséminée, et s'il est vrai que toute classe éternisée au pouvoir devient une aristocratie, et que toute aristocratie devient exclusive, ils sauront, grâce à une meilleure pondération des facteurs sociaux, assurer à notre régime des chances de longévité.

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