CHAPITRE VII

Origine immédiate : le projet de budget pour 1909; ses principales dispositions. — Conséquences financières : constitution d’une lourde dette flottante. — Vote rétroactif du budget de 1909.

Les emprunts à court terme effectués par la Trésorerie anglaise depuis 1870 ont été motivés par différents événements qui, sauf l'achat des actions du Canal de Suez, ne présentent aucun caractère exceptionnel. Des avances aux localités ; une conversion de là dette publique ; une guerre ; l'exécution de travaux importants pour la défense nationale ; des subventions à la marine marchaude sont en effet chose normale pour un Etat.

Au contraire, l'augmentation de la Dette flottante à la fin de l’année 1909 et au commencement de 1910, à pour cause une circonstance d’une gravité extrême, heureusement très rare dans la vie d’une nation : le refus du budget. Déjà, en 1861, un conflit avait failli s'élever entre les deux Chambres anglaises à propos de la suppression de l'impôt sur le papier, votée en 4860 par la Chambre

des Communes dans un bill spécial que les Lords rejetèrent. Pour leur forcer la main, Gladstone, alors chancelier de l'Echiquier, intercala la nouvelle mesure dans la loi annuelle de finances. « Contrainte alors de rejeter «le budget en bloc ou de l’accepter tel quel, impuis- « sante à statuer isolément au sujet de l'impôt sur le pa- « pier, la Chambre haute donna implicitement et par « force son approbatiou à sa disparition (1) ».

En 1909, il n’en fut pas de même. Le 29 avril de cette année, M. Lloyd-Georges présentait devant le Parlement «le budget le plus contesté de l’histoire de la Graude- Bretagne (21 »; le 4 novembre seulement, après de longues et vives discussious, qui, à plusieurs reprises, se prolongèrent de trois heures de l'après-midi jusqu’au leodemain matin, la Chambre des Communes le votait à une assez forte majorité ; le 30 novembre, sur la proposition de Lord Lansdowne, la Chambre des Lords le rejetait ou plutôt refusait son approbation tant que le corps électoral ne l'aurait pas lui-même approuvé. Quelles propositions contenait donc ce fameux budget pour avoir amené le parti conservateur à une décision aussi grave, et quelles furent les conséquences financières de ce refus ? |

(1) Stourm, Le Budget, p. 326.

(2) The Economist, 6 novembre 1909.

Quand le Chancelier de lEchiquier eut dressé son projet de budget pour l’année financière 1909-10, il se trouva en face d’uu déficit d'environ 415 millions de francs dû principalement à l’accroissement des dépenses militaires et sociales, Comment allait-il établir son équilibre ?

Résolument et courageusement M. Lloyd-George écartait le procédé commode de l'emprunt (« Z dismiss borrowing »). Puis, 1l faisait remarquer que, durant les trois années précédentes, le ministère libéral avait réduit le chiffre de la dette publique de quelques 1.190 millions de francs et économisé ainsi sur le service des intérêts une somme annuelle de 25 millions. En conséquence, il proposait de ramevwer la charge permanente de la Dette au chiffre qu’elle atteignait à la veille de la guerre du Transvaal : soit 630 millions de francs. Cette mesure enlèverait saus doute 75 millious de francs à l'amortissement (1), qui cependant serait tout aussi efficace qu'en 1899. A cette époque, les intérêts et l’administration de la Dette publique absorbaient 504 millions, tandis qu’en 1909 on v’aurait à dépenser de ce chef que 453 millions 1/2, ce qui laisserait quelques

(4) Pour le fonctionnement du New Sinking Fund, voir plus haut, page 25 en note.

176 millions 1/2 disponibles pour l'amortissement (4 0/0 du capital de la Dette). De la sorte, la surcharge à imposer aux contribuables anglais ne se montait plus qu’à 339 millions 1/2 de francs. Le Chancelier de l'Echiquier les demandait à la fois aux contributions indirectes et directes (1).

D'une augmentation des droits sur l’alcool et sur le tabac il comptait obtenir 87 millions 1/2. Un remaniement complet des licences des fabricants et détaillants de boissons : spiritueux, bière et cidre, devait procurer au Trésor un supplément de 65 millions de francs, c’est-à-dire une somme égale au produit des droits déjà existants sur les fabricants et détaillants. Une pareille augmentation de 50 0/0 devait se traduire évidemment par une élévation du prix des boissons ; cette nouvelle taxe pouvait donc être considérée comme un véritable impôt de consommation. Elle suscita, néanmoins, de vives critiques de la part de l'opposition : on reprocha au Chancelier de l'Echiquier de reproduire dans le budget une partie des dispositions du Zicensing Bill que les Lords avaient rejeté deux ans auparavant et de violer le principe de l'égalité devant l'impôt en frappant de droits très élevés un petit nombre de contribuables conous pour leurs opinions conservalrices.

Bien plus vives furent les critiques adressées à certaives des contributions directes qui devaient fournir au

(4) Voir le tableau, pages 168 et 169.

Trésor le complément de 190 millions. Cette somme M. Lloyd-Georges comptait se la procurer par l’'augmentation des droits sur les successions, de l’Zxcome-taxr, et par la créalion de nouveaux impôts sur la propriété (4).

La première de ces trois mesures souleva le moins d’objections : le taux maximum de l’Estate duty et du Legacy and Succession duty, ne subissait aucune aggravation ; seuls étaient augmentés certains tarifs intermédiaires. À ce point de vue, l’innovation était certes moins bhardie que celle réalisée en France par la loi de Finauces du 8 avril 1910 (2).

Quant à l’Zncome-tar, « le centre et l’ancre de salut de notre système fiuancier », le Chancelier maintenait en l’accentuant le procédé de discrimination insuguré par M. Asquith en 1907. Les revenus du capital paieraient au lieu de 4 shilling par livre sterling (5 0/0), 4 shilling

(1) Il y avait aussi deux autres droits de moindre importance sur les timbres et sur les automobiles.

(2) Pour l’Estale duly, augmentation des droits quand les fortunes dépassent 125.000 francs, de sorte que le taux maximum de 15 0/0 était atteint à 25 millions de francs au lieu de 75 millions.

Pour le Legacy and Succession duty, le tarif était porté de 3 à 5 0/0 quand le bénéficiaire est frère ou sœur ou descendant de frère ou sœur et de 5 à 10 0/0 pour jes autres personnes.

En outre, ces derniers droits (Legacy and Succession duty) seront payés par les descendants en ligne directe quand la succession dépasse 375.000 francs.

Ainsi les deux droits ajoutés ensemble ne dépassent pas 25 0/0 de la succession tandis qu’en France le maximum pour les étrangers et parents au-delà du 4° degré est de 29 0/0 quand la fortune dépasse 50 millions de francs.

2 pence, soit 5,83 0/0 ; etles produits du travail seulement 4 shilling ou 9 pence suivant les cas (4). I] créait de plus une nouvelle réduction (abatement) au profit des familles nombreuses, ne gagnant pas plus de 12.500 fr. par an (2).

Une disposition plus grave et d’ailleurs violemment critiquée consistait à ivtroduire le principe de la progressivité sous forme d’une surtaxe atteignant les gros revenus supérieurs à 125.000 francs. Elle était fixée au taux uniforme de 6 pence (0 fr. 60) par livre sterling et ne portait que sur les sommes dépassant les 75.000 premiers francs : ainsi pour 125.501 francs de rente ou ne paierait le supplément de 6 pence que sur 50.000 francs.

Pareille mesure allait, semble-t-1l, transformer l’/ncome-tax en un impôt global à caractère personnel, puisque son exécution entrainait nécessairement la connaissance du revenu total des contribuables. Et cependant M. Lloyd-George se défendait de cette intention : pour lui, la taxation à la source même des revenus, que seul un impôt réel pouvait assurer, était la condition première de toute productivité. Aussi déclarait-il que la perception de cette surtaxe serait confiée à une administra-

(1) 9 pence (0 fr. 90) par livre sterling pour les revenus entre 0 et 50.000 fr L'SDUNNE IDE RE 000 DOI QUOI

au-delà de 75,000 francs les produits du travail payaient le taux ordinaire de 4 sh. 2 d.

(2) Les revenus inférieurs à 12.500 francs subissaient une réduction de 250 francs par chaque enfant au-dessous de 46 ans.

tion spéciale composée d’agents autres que ceux opérant pour l’Zncome-tax (4). Peut-être, en effet, pourra-t-on ainsi Maintenir à cet impôt son caractère actuel; tout dépendra de la manière dont sera assise et perçue Ja nouvelle taxe.

Mais l’innovation la plus contestée du Chancelier de lEchiquier — celle qui donna lieu aux plus vives polémiques daus la Presse et au Parlement, — consistait dans la création de trois impôts sur la propriété foncière (Land-taxes). Ge sont eux qui valurent en grande partie au budget de 1909 les qualificatious de révolutionnaire et de socialiste.

Cette nouvelle taxation reposait sur une distivction entre la propriété rurale et la propriété urbaire. Dans le premier cas, remarquait M. Lloyd-George, la valeur de la terre n’a guère augmenté durant les 20 au 30 dernières aunées. Au contraire, les terrains situés daus les villes ou aux alentours ont profité d’une plus-value considérable : plus-value qui en général résulte non pas du travail du propriétaire ou de l’incorporation de capitaux au sol, mais d'entreprises commerciales ou de travaux faits par les voisins. N'est-il pas injuste que seuls quel-

(4) « L’imposition de la nouvelle taxe sera assise sur le chiffre «total des revenus de toute provenance. Le fonctionnement {sera « indépendant du fonctionnement de l’Income-tax existant actuelle- « ment, mais l’assiette sera faite par des commissaires spéciaux ap- « pointés conformément aux Income-lax Acts et la valeur imposable « sera déterminée conformément aux règles prescrites pour les cé- « dules de l’Income-tax ». (Exposé budgétaire du 29 avril 4909).

ques land-lords bénéficient de cet accroissement de valeur quiestle fait de la communauté entière et que le pays ne tire aucun avantage des efforts de tous ses citoyens ? Pour réparer cette injustice, le Ghancelier proposait trois taxes nouvelles sur Ja propriété foncière dans les villes.

J1 frappait tout d’abord la valeur en capital des terrains non bâtis (w#ndeveloped land duty) d’un droit de : penny par livre sterling (0fr. 20 0/0). Ce n'était là, disaitil, qu'un simple impôt de remplacement. « Le propriétaire d’un terrain de valeur sur lequel on veut construire, ou qu’on recherchera demain pour la construction, et qui se contente d’un revenu restreint, sans rapport avec la valeur dun fonds, en escomptant de retrouver ultérieurement son bénéfice dans une augmentation de prix, est dans la situation d’un porteur de valeurs mobilières qui remploie la majeure partie de ses intérêts; mais tandis que ce deruier paie l’/ncome-tar à la fois sur la partie des intérêts qu'il dépense et sur la fraction qu’il place, le premier échappe à l'impôt pour la part du capital qu'ilaccumule et cela quand le second, par ses placements, accroît la fortune générale, alors que le premier en retirant du marché des terrains utilisables pour la construction de maisons ou d'usines est la cause d'un relèvement de prix tout spéculatif et nuisible à l'intérêt général (1) ».

Ainsi, d’après le ministre anglais, ce propriétaire retire

(1) Exposé financier du 29 avril 1909.

au détriment de la communauté, de l'augmentation de valeur de son terrain un bénéfice qui remplace celui qu’il aurait pu se procurer par des locations.

Ile remplace même très avantageusement, soutenait M. Lloyd-George, et cela justifiait la seconde taxe atteiguant la plus-value imméritée (wncarned increment duty). Pour cela, il serait procédé à une évaluation générale de la valeur actuelle des terrains urbains. Au moment de leur transmission à titre gratuit ou onéreux ou verrait si la valeur avait augmenté, on rechercherait également si cet accroissement ne résultait pas d’un fait indépendant du propriétaire; et dans ce cas seulement le tise prendrait 20 0/0 sur les différences des deux valeurs. L'impôt n'avait donc aucun caractère rétroactif.

Enfiu il était établi un droit de réversion de 10 0/0 (Reversion duty) « sur le bénéfice recueilli par le bailleur à l’expiration d’un bail. Ce bénéfice est représenté par la différence entre la valeur du fouds à l’expiration du bail et de celle qu’il avait lors de la concession. La reversion à la fin d'un long bal emphytéotique, alors que le terrain n’avait pas de valeur appréciable quand le bail a été concédé, constitue, quand le bail expire, une sorte d’aubaine qu’on peut taxer sans injustice (1) ».

Pour assurer la perception de ces taxes agraires (2), il

(1) Exposé finaacier du 29 avril 1909.

(2) Ces trois impôts sont de véritables impôts sur le capital ; mais, tandis que le premier sera percu tous les ans, les deux autres ne le seront qu’à des époques indéterminées lors du changement de propriétaire ou de locataire.

était nécessaire de procéder à une nouvelle évaluation des propriétés. L’exposé budgétaire de 1909 distinguait à cet effet, entre « la valeur que possède la terre par «elle-même et celle que le propriétaire y a ajoutée en « élevant des constructions ou en effectuant desaméliora- «tions ». On commencera d’abord par rechercher la valeur brute d’un terrain, c’est-à-dire le prix qu’en retirerait son propriétaire s’il le vendait sur le marché au moment même de l'évaluation. Ensuite on fera subir à la somme ainsi obtenue certaines déductions : la valeur des bâtiments et constructions, des capitaux incorporés au sol sous forme de drainage et autres travaux, des bois, arbres fruitiers, ete. On obtiendra ainsi « la valeur de situation de laterre » (sife value), qui seule permettra de savoir s’il y a ou uon plus-value provenant du fait de la communauté. C'est cette valeur qui constituera la matière imposable. |

Que pareille évaluation soit extrêmement délicate et renferme une part considérable d’arbitraire de la part des fonctionnaires chargés d'y procéder ; c’est à cette conclusion qu’arrivait 1] y a quelques années, une Commission d'enquête sur les taxes locales : « Sans doute «on ne peut pas affirmer qu’il soit impossible d’assigner « des valeurs distinctes à l'emplacement d’un terrain et «aux constructions qui y sont élevées, surtout quard il « existe dans le voisinage des propriétés de nature sem- € blable ayant fait l'objet d'une récente location, mais un «tel système donnerait sûrement lieu à de grandes incer-

«titudes, à une complication extrême et à des dépenses « considérables ». Et M. Balfour daus la séance de la Chambre des Communes du 10 juia 1909, montrait la difficulté d'obtenir des renseignements exacts : « Vous « direz sans doute que des 'évaluateurs peuvent apprécier « la valeur des terrains. Bien entendu, ils le peuvent; ils « peuvent assiguer une valeur à n’importe quel objet ; et, «si vous les payez,je crois bien qu’ils en assigneront une « à votre âme immortelle. Mais tout le monde ne sait-il «pas que ces évaluations sont très différentes ? Elles «diffèrent de la part des plus grands experts. Elles « différent même siconsidérablement qu’on peut les con- « sidérer évidemment comme de simples coups de fusil «tirés dans la nuit (he yare obviously mere shots in the € dark). »

Tel était dans ses grandes lignes le Budget que la Chambre des lords ne consentait à voter qu’après une consultation générale du pays. Quelles allaient être les conséquences financières d’un pareil refus ?

Pour apprécier avec exactitude l'effet du vote de la chambre haute, il importe de se rappeler qu'en Augleterre un certain nombre de dépeuses et de recettes constituant le « Fonds Consolidé » sont soustraites au vote

annuel du Parlement (4). Les autres qui doivent recevoir tous les ans la sanction législative, donnent lieu à deux lois indépendantes et distinctes. L'une, dénommée Appropriation Act, contient l'autorisation d'effectuer les dépenses mises hors du « Fonds Consolidé » : celles de, l'Armée, de la Marine et d'un grand nombre de services civils ; elle permet en outre d'emprunter jusqu’à concurrence des crédits ouverts (2). La seconde se réfère aux impôts nouveaux et à ceux déjà existants qui, établis seulement à titre précaire, ont besoin d’une autorisation annuelle : l’Income-tax et les droits sur le thé. Elle porte le nom de Finance Bill Où Revenue Act.

C'est seulement cette dernière loi que les Lords avaient rejetée le 30 novembre ; l’Appropriation Act étant intervenu comme d'habitude vers le milieu du mois d’août(3).

Cette indépendance des deux lois concernant les dépenses et les recettes annuelles allait ainsi permettre le fonctionnement normal des services publics. Le vote de la Chambre haute empêcherait seulement la Trésorerie de percevoir les impôts sur le revenu et sur le thé ainsi que les nouveaux droits contenus dans le projet de Budget : augmentation de taxes existantes ou création de nouvelles. Cette situation entrainerait une diminution de recettes d'environ 1300 millions de francs, mais seulement une diminution momentanée. Les élections générales seraient

(1) Voir page 16.

(2) Voir page 19, (3) 9 Edward VII, c. 5 (46 août 4909).

terminées à la fin de janvier et, suivant leur résultat, le Gouvernement pourrait demander à la Chambre des Communes le vote du tout ou partie des impôts proposés.

Ce ne fut malheureusement pas la tactique adoptée par le ministère libéral maintenu au pouvoir après les élections. Celles-ci ne lui ayant pas donné une majorité homogène, 1l lui falait pour gouvers1er l’appoint des 70 voix environ des nationalistes irlandais. Or, à leurs yeux, le budget de M. Lloyd-George imposait une lourde surcharge à l'Irlande. M. John Redmond ne déclarait-il pas à la Chambre des Communes, le 29 avril 1909 aussitôt après l'exposé financier, que l'Irlande était taxée entre 50 et 75 millions de francs de plus que de raisou et que, par conséquent, le Gouvernement pouvait s'attendre à voir le parti irlandais s'opposer à son projet de budget ?

Aussi l’année financière s’acheva-t-elle sans que le Parlement ait été saisi à nouveau du fameux budget dépendant ainsi des [rlandais qui exigeaient pour le voter certaines garanties constitutionnelles. Il aurait sans doute été possible au Gouvernement de proposer une loi spéciale l’autorisant à percevoir l’/ncome.tax et les autres droits du budget de 1909 qui ne soulevaient aucune objection sérieuse. De la sorte, on aurait pu arriver à peu près à équilibrer tant bien que mal les recettes et les dépenses de l’exercice 1909-10. Mais le Chancelier de l’'Echiquier se refusa à mutiler ainsi son œuvre et pré-

Gabriel Lugagne 11

fera créer ce que ses adversaires out appelé le « gâchis financier ».

Pour faire clairement apparaitre les déplorables résultats du vote de la Chambre des Lords, le gouvernement anglais, se renfermant dans la stricte légalité, s’est refusé à percevoir certains impôts dont l’/ncome-tax : « La «Chambre sait qu’il n’existe dans ce moment, disait M.As- «quith aux Communes le21 février 1910 aucune sanction « légale qui permette de percevoir l’/ncome-tar. Les éta- « blissements de banque ont, il est vrai, défalqué l'impôt «du montant des coupons et dividendes soïdés par eux « mais cela ne représente qu’une proportion assez peu im- « portante du total global de la recette. Nous sommes à « l'époque de l'aunée où d'ordinaire s’effectuent les ren- « trées du chef de la cédule D — celle qui porte sur les « bénéfices commerciaux, les revenus mobiliers, ete. — «Or, en l'absence de sanction légale 1l n’est pas possible « d'en exiger le paiement ».

© Et au lendemain du rejet du Finance Bill l'Administration du Reveou intérieur (/nland Revenue) adressa cette circulaire au corps des commissaires locaux (1) chargés de l'assiette et de la perception de certaines cédules de l’Zncome-tax (2).

(1) Ces commissaires en théorie indépendants du Gouvernement sont en fait dirigés dans leurs opérations par un fonctionnaire de l'Inland Revenue : le Surveyor. Bien que les circulaires adressées à ces corps de commiseaires ne soient point en droit obligatoires, il leur est bien difficile de ne pas en tenir compte.

Inland Revenue Somerset House-London 4 décembre 1909.

Monsieur,

Je suis chargé par le Bureau du Revenu Intérieur de porter à la connaissance de vos commissaires les indications suivantes prises conformément aux instructions des lords commissaires de la Trésorerie de Sa Majesté. Le Bureau estime que la procédure habituelle doit suivre son cours normal en ce qui concerne l'assiette de l'impôt sur le Revenu et que le duplicata des titres de perception destinés aux collecteurs doivent être prêts à être signés mais que pour le moment on ne les signe ni ne les envoie.

Dans le cas où quelques uns de ces litres auraient déjà été signés

et envoyés, le Bureau croit qu'il est opportun de les retirer immédiatement.